臺北高等行政法院判決
97年度訴更二字第86號原 告 杜武泉
盧春庭林柏年林柏鑫盧清水定根建設股份有限公司代 表 人 林芳裕原 告 盧溪東
盧欽政葉勤涼胡永順胡永進葉永和葉永祥胡永文林正吉林盧阿青黃年德張樹欉葉文雄葉祈旺葉均雄張月娥林烘煜張玉樹張蒼松林柏枝張美馨吳猜杜游瑞香資泰企業股份有限公司代 表 人 韓秦秀葉原 告 胡永興
甘阿秀鐘却兼 選 定當 事 人 甲○○訴訟代理人 廖學興律師
江彥佐律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○林國漳律師上列當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國92年10月23日台內訴字第0920006075號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以92年訴字第5580號判決撤銷訴願決定；被告不服，提起上訴，經最高行政法院以95年度判字第1509號判決發回本院更為審理。經本院以95年度訴更一第143號裁定駁回原告之訴；原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院以97年度裁字第3742號裁定廢棄原裁定，發回本院審理，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴、抗告審訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告係宜蘭縣礁溪鄉湯圍溫泉溝地區市地重劃範圍內之土地所有權人，被告為辦理該區市地重劃，依平均地權條例第56條規定，擬具市地重劃計畫書，經報奉內政部90年7月24日台（90）內中地字第9011607號函（以下簡稱內政部90年7月24日函）准予辦理。被告遂於90年8月15日至90年9月14日止公告30日，並通知區內土地所有權人。公告期間，因土地所有權人及其所有土地面積超過半數以上者反對，被告乃依平均地權條例第56條第3項規定邀集土地所有權人進行調處，並修正重劃計畫書（第一次修訂）後，再報奉內政部以90年12月27日台（90）內中地字第9019894號函（以下簡稱內政部90年12月27日函）核定後，被告於91年1月3日以府地五字第091001447號公告（以下簡稱被告91年1月3日公告）實施市地重劃計畫書，並以同文號函通知區內土地所有權人，原告不服，提起訴願，案經內政部以92年1月6日台內訴字第0910007805號決定（以下簡稱內政部92年1月6日訴願決定）：「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分。」，理由略以：「．．．本案依原處分機關88年6月21日88府建都字第067394號函（以下簡稱被告88年6月21日函）發布實施之『擬定礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫』圖，其南側細六號八公尺道路以中心線為準之西側四公尺道路用地及信義路，非屬細部計畫範圍，而被告機關規劃市地重劃範圍將上開未在都市計畫範圍內之區域納入重劃範圍，則市地重劃之範圍核與都市計畫指定範圍並不一致，不符前揭規定．．．。」。被告乃修正重劃計畫書（第二次修訂）後，再報奉內政部以92年2月13日內授中辦地字第0920001645號函（以下簡稱內政部92年2月13日函）核定准予辦理，被告旋以92年2月24日府地5字第0920021504號公告（以下簡稱被告92年2月24日公告）第二次修訂之重劃計畫書（以下簡稱原處分），公告期間自92年2月26日起至92年3月28日止，並以同文號函通知區內土地所有權人。嗣被告以第二次修訂之重劃計畫書內容就重劃範圍誤繕為：「㈠東以中正路為界（不含中正路）。㈡南以信義路道路中心線及細部計畫細六道路（西側十二米道路及八米道路內之四米巷道除外）為界。㈢西至德陽路及公園區。㈣北以四米巷道為界（不含四米巷道）。」，而擬辦理更正，俾與都市計畫細部計畫範圍文字敘述相符，經報奉內政部以92年3月24日內授中辦地字第0920003991號函（以下簡稱內政部92年3月24日函）同意被告宜蘭縣政府辦理更正，並依規定公告及通知土地所有權人，被告乃以92年3月27日府地5字第0920034624號公告（以下簡稱被告92年3月27日公告）：「．．．公告事項：本重劃區為都市計畫細部計畫指定整體開發之地區，應以都市計畫細部計畫範圍為重劃範圍，為使重劃計畫書四至範圍與都市計畫細部計畫書文字敘述相符，特予更正旨開重劃計畫書四至範圍為』㈠東以中正路為界；㈡西至德陽路；㈢南沿信義路及四米巷道；㈣北臨四米巷道』。本項更正不影響原重劃計畫書重劃負擔計算及重劃範圍圖。」，並以同文號函通知土地所有權人。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起本件行政訴訟，並於訴訟中追加內政部為被告。嗣經本院於94年4月7日以92年度訴字第5580號判決「訴願決定撤銷。原告其餘之訴駁回。」，內政部不服，提起上訴，經最高行政法院於95年9月14日以95年度判字第1509號判決「原判決關於撤銷訴願決定及該訴訟費用部分廢棄」，發回本院重新審理。茲原告於原審更審程序中，追加（或補正）宜蘭縣政府為被告；嗣本院於96年7月26日以95年度訴更一第143號裁定駁回原告之訴，原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院於97年7月24日以97年度裁字第3742號裁定廢棄原裁定，發回本院，由本院更為審理。迨98年2月18日本件行政訴訟準備程序庭，經本院曉諭本件訴訟法律關係，原告請求變更被告為宜蘭縣政府，並變更訴訟為確認原處分為違法之行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈確認原處分（宜蘭縣政府92年2月24日府地5字第0920021504號公告之第二次修訂重劃計畫書）違法。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告主張原處分係屬已執行完畢而無回復原狀之
可能者，惟因其具有即受確認判決之法律上利益，而得依行政訴訟法第6條第1項後段規定請求確認原處分違法，是否有理由？又如原告有提起確認訴訟之實益，原告主張原處分有違反土地法第136條、第142條、平均地權條例第56條、第60條、第62條及市地重劃實施辦法第7條、第9條、第16條、第20條、第21條、第23條、第39條等規定之情事，是否於法有據？㈠原告主張之理由：
⒈按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：‧
‧‧四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。」，行政訴訟法第111條第3項第4款定有明文。復按「原告因行政處分之執行完畢而無回復原狀之可能者：則應依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認訴訟，如原告提起撤銷訴訟時行政處分已執行完畢，或在訴訟進行中執行完畢時，應認得將撤銷訴訟轉換為確認訴訟。」，各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第13則大會研討結果亦著有明文。經查本件市地重劃事件不惟已重劃完成，土地亦已分配完畢，經鈞院闡明本件原處分係屬已執行完畢而無回復原狀之可能者，惟查原告仍有即受確認判決之法律上利益，蓋就本件市地重劃之結果，原告除需負擔重劃費用，更須負擔道路、公園等公共設施土地用地，等於變相遭被告徵收原告之土地所有權，造成原告財產權之損害。準此，縱原處分已因執行完畢而解消，原告仍有請求損害賠償之法律上利益。按學理上有認為「對於以解消之行政處分允許其提起確認之訴者，則必須原告有可回復之法律上利益，否則即無保護之必要。例如認定原告所有房屋係違章建築之處分，因已執行拆除完畢而解消，但原告仍有請求損害賠償之法律上利益，即可視為有保護之必要。」等語（吳庚，行政爭訟法論2008年3月，4版，頁173-174參照），即同此意旨，原告爰依法變更撤銷原處分之聲明為確認原處分違法之聲明，合先敘明。
⒉原處分未依法舉行座談會，違反平均地權條例第56條、市地重劃實施辦法第16條之規定，自屬違法行政處分：
①按「各級主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核
准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」、「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點」、「土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之。」，平均地權條例第56條、市地重劃實施辦法第16條第
1、2 項分別定有明文。②查被告為辦理系爭市地重劃，依平均地權條例第56條規
定，擬具市地重劃計畫書，經報奉內政部90年7月24日函准予辦理時，尚遵循市地重劃實施辦法第16條規定之程序為公告及通知土地所有權人並舉行座談會，說明計劃意旨及計劃要點，並經被告91年1月3日公告修訂市地重劃計畫書（第一次修訂）。惟經內政部92年1月6日訴願決定撤銷上開重劃計畫書，並要求原處分機關於二個月內由另為適法處分。被告所為經第一次修訂之市地重劃計畫書既經撤銷，揆諸行政程序法第118條前段「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力」之規定，即屬自始不存在，是被告既本於內政部訴願決定意旨作成原處分，並公告及通知土地所有權人，自亦應重新踐行市地重劃實施辦法第16條規定之程序，依法舉行座談會，說明重劃意旨及計劃要點，至為顯然。
③且查，被告嗣後發現原處分仍違反市地重劃實施辦法第
7條第2項之規定，而以92年3月27日公告及同文號函更正原處分所載重劃範圍，足證系爭原處分有違法之情事。又查，原告係於公告期間屆滿（即92年3月28日）後，遲至92年3月31日方收受該更正函，致原告根本無法於公告期間內提出異議，顯見被告所為該更正函亦有違正當法律程序，且與行政程序法第8條前段所定誠信原則相違。
④再查被告所為原處分既與礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地
區）細部計劃範圍不符，瑕疵不可謂不重大，自應依職權撤銷該公告，並重新訂30日公告期間方屬正辦，非僅以更正函個別通知土地所有權人即認已補正。
⑤況按市地重劃實施辦法第16條之規定，係以公告方式並
非以個別送達發生效力。經查被告對原處分所為更正，僅單純就重劃範圍作「文字」之更正，並未同時對該非屬本重劃區範圍內之各項重劃費用，一併作「實質內容」之更正（即重劃計畫書原已將信義路所發生之各項重劃費用列入重劃負擔部份未一併扣除），而影響原告之重劃負擔，竟又未依市地重劃實施辦法第16條之規定舉行座談會，說明經更正後之原處分其重劃意旨及計劃要點，自屬於法有違。
⑥末按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條
規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」，行政程序法第114條定有明文。準此，就違反程序規定之行政處分是否可以「嗣後」補正而治癒其瑕疵，限於行政程序法第114條第1項所定5款事由；同時行政機關得補正之時點亦限於「訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之」。
⑦經查，原處分之程序上瑕疵為「未依法舉行座談會，說
明重劃意旨及計畫要點」，致土地所有權人對其有反對意見者，無法進行法定異議程序。而此「未依法舉行座談會」之瑕疵，並非行政程序法第114條第1項所定5款列舉補正事由，自屬不可補正，根本無所謂是否得予事後補正之問題。且查被告迄原告提起本件訴願前，遲未舉辦座談會，即已逾越前揭法條所定可補正之期間，則原處分自屬違法行政處分，至為灼然。
⒉原處分辦理重劃之事由違反平均地權條例第56條第1項之規定，顯屬違法之行政處分：
①按「各級主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核
准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。」，平均地權條例第56條第1項定有明文。
②經查，本市地重劃計劃書之辦理重劃事由原因（參見原
處分第三項㈠，頁1 ）為：「湯圍溫泉溝為台灣少見之平地溫泉，不僅是礁溪鄉之獨特資源特色，更是全台灣難以尋覓之資源；本府為維護自然資源及建立礁溪市街的溫泉旅遊圈與都市活動圈，特興辦『礁溪湯圍溫泉溝地區市地重劃』案‧‧‧」。惟不論其原因係「自然資源之維護」或係「建立溫泉旅遊圈」，均與平均地權條例第56條第1項第1至4款之規定不合，明顯逾越法律所定範圍而與法令不符，自屬於法有違。
⒊原處分未將原有道路列入抵充地，違反平均地權條例第60條第1項之規定，顯屬違法之行政處分：
①按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使
用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」，平均地權條例第60條第1項定有明文。
②經○○○鄉○○段114之1、117之2、147之2、147之3、
193之1、193之2等地號土地之所有權人為「公有」，其現況為「供公共使用之道路」，自屬實施本件重劃計畫前之原有公有道路。惟原處分卻未將該土地列為「抵充地」，顯與前揭平均地權條例第60條規定相違，自屬違法。
⒋原處分將「鄰里公園」用地列為土地所有權人之共同負擔
，違反市地重劃實施辦法第21條規定，原處分自屬違法：①按「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之
項目如左：一、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。」、「第1 項第1 款所列舉10項用地，『不』包括左列用地：一、重劃前業經主管機關核准興建之兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等8 種用地。‧‧‧」，市地重劃實施辦法第21條第1項第1款及第3項分別定有明文。
②經查，依擬定礁溪都市計劃（湯圍溫泉溝地區）細部計
劃說明書第20頁已載明：「八、事業與財務計畫第二項財務計劃：本細部計劃區開發之財務計畫依平均地權條例有關市地重劃之相關規定辦理，其中湯圍溫泉溝公園由政府另行編列預算進行開發。」。則湯圍溫泉溝公園（鄰里公園）之用地取得及建設經費，自應由政府編列預算開發，不應列為土地所有權人之負擔。
③又查該鄰里公園（湯圍溫泉溝公園）早於88年間，經內
政部以台88內營字第8874279號函認定為都市計畫法第27條第1項第4款所定之縣興建重大建設，且於原處分公告（即92年2月26日）前已獲交通部觀光局專款補助，並已於90年10月12日完成工程發包。是該鄰里公園（湯圍溫泉溝公園）既係在重劃公告前即核准興建，依前揭市地重劃實施辦法第21條第3項規定，自不應列為區內土地所有權人負擔。惟原處分竟仍將之列為共同負擔之鄰里公園（參照原處分七、㈠，頁4），自屬於法有違法而應予以撤銷。
⒌原處分之重劃範圍與都市計畫（細部計畫）範圍不一致，
違反市地重劃實施辦法第7 條第2 項之規定，屬違法行政處分：
①按「都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式
開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得分區辦理市地重劃；其經依第8條評估實施市地重劃確有困難者，應檢討都市計畫後再行辦理重劃。
」，市地重劃實施辦法第7條第2項定有明文。
②查被告以88年6月21日函發布實施之「擬定礁溪都市計
畫（湯圍溫泉溝地區）細部計劃並配合變更主要計畫說明書」中已載明「本細部計畫區以市地重劃方式進行開發」，是本市地重劃區範圍應與前開都市計畫（細部計畫）範圍一致。惟查擬定礁溪都市計畫（細部計畫）圖已明示其計劃範圍「南沿信義路」，但被告91年1月3日公告之重劃範圍卻係「南以信義路道路中心線為界」，明顯逾越「礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計劃」所定範圍，顯違市地重劃實施辦法第7條第2項之規定。
③上開違法事實前經原告提起訴願，並經訴願決定撤銷原
處分。詎被告並未依訴願決定意旨另為適法之處分，竟再為內容相同之處分即原處分，其所為應為違法，迨無疑義。
④又被告嗣後發現原處分違反市地重劃實施辦法第7條第
2項之規定，逕以92年3月27日函更正所稱原處分誤繕之重劃範圍，益證原處分於法有違。
⑤末按所謂行政處分之「更正」，依行政程序法第101條
之規定，限於行政處分有「誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤」者。本件被告於市地重劃案經訴願機關以重劃範圍係違背法令而予以撤銷後，竟仍設定違法之重劃範圍，其瑕疵已非屬「得更正」者。被告雖逕「更正」原處分之重劃範圍，仍不能治癒原處分之瑕庛，至為顯然，遑論其所為更正，僅係對重劃範圍之文字修正，並未同時將該誤繕之重劃範圍所列之各項費用一併扣除，亦即重劃費用之負擔，仍係以原錯誤之重劃範圍進行計算，影響原告之重劃負擔，自屬違法而應予以撤銷。
⒍原處分未依法先完成細部計畫變更程序即行辦理重劃，違反市地重劃實施辦法第9條之規定，屬違法行政處分：
①按「選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需
變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃。但選定重劃之地區，其主要計畫具有都市計畫法第22條第1項規定之內容者，得先依主要計畫辦理重劃，以配合擬定細部計畫。」，市地重劃實施辦法第9條著有明文。
②經查，本市地重劃區既係依都市計畫指定「以市地重劃
進行開發」，則於被告辦理重劃時，自應以都市計畫（細部計畫）所公告之內容為藍本進行規劃並不得逾越其所公告之規範。惟查本件市地重劃案與都市計畫（細部計畫）仍有數項不符之處，分述如下：
⑴依「擬定礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計劃
說 明書」第21頁「事業與財務計畫明細表」所公告之工程費為新台幣（下同）2,293萬元，然查原處分第5頁所公告之工程費竟高達5,001萬元，二者顯不一致。
⑵細部計劃書「經費來源」第二項：「電信工程由電信
單位配合編列預算支應」，惟原處分卻將電信電力工程所需經費全部列為區內所有權人之負擔，二者顯不一致。
⑶依「擬定礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計劃
圖」示，「信義路」及「細六號道路內之四米道」非屬本重劃區範圍，然查原處分所列工程費，竟將在「信義路」及「細六號道路內之四米道」所施設之工程費亦列為本重劃區所有權人之負擔。
③按上揭市地重劃實施辦法第9條規定，選定之重劃地區
其細部計畫需變更者，應於完成細部計劃之擬定或變更程序後，再辦理重劃。經查被告所公告原處分有以上諸多不符之處，惟被告卻「未」依市地重劃實施辦法第9條規定之意旨先完成「擬定礁溪都市計劃（湯圍溫泉溝地區）細部計劃」變更程序後，再辦理本件重劃，其所為原處分自屬違法。
⒎原處分恣意估計地價，違反市地重劃實施辦法第20條、第21條第1項第2款、第23條第1項之規定，屬違法行政處分：
①按「重劃前、後之地價應依左列規定查估後，提請地價
評議委員會評定之：一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」、「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如左：‧‧‧二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。」、「依本條例第60條第3項規定，重劃區折價抵付共同負擔之土地，合計面積已達45% ，而區內尚有同法條第1 項規定之其他公共用地未計入負擔者，得經區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意，納入重劃共同負擔，不受本條例施行細則第83條負擔順序之限制。」，市地重劃實施辦法第20條、第21條第1項第2款、第23條第1項分別著有明文。
②經查被告於本件市地重劃公告前，並未依法踐行土地位
置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料之調查程序，亦未參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形之相關資料，即恣意估計重劃後之「平均地價」為37,860元/ ㎡，而未見本件重劃後之「各路街之路線價或區段價」；該恣意估計之「平均地價」甚且並「未」經提請地價評議委員會進行評定，是原處分自屬違法。
③再者，重劃後之平均地價係為計算本件重劃區土地所有
權人「費用平均負擔比率」之重要依據（市地重劃實施辦法第21條第1項第2款規定參照）。其地價之高低，直接影響本件重劃區內各土地所有權人之公共設施平均負擔比率及費用平均負擔比率，兩者合計是否超過所有權人共同分擔比率45％之法定上限之認定（參見市地重劃實施辦法第23條第1項），自屬重大，惟被告未依市地重劃實施辦法第20條規定，將本重劃區之地價依法提請地價評議委員會評定，應認有規避「所有權人共同分擔比率上限」之意圖，損害土地所有權人之權益甚鉅，是原處分自屬於法有違。
⒏原處分將已完工工程列為重劃費用，違反市地重劃實施辦法第39條及第21條第1項第2款之規定，自屬違法：
①按「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即
依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木工程及其他必要設施，應協調各該事業機構配合規劃、設計，並按重劃工程進度施工。其所需經費，依規定應由使用人分擔者，得列為重劃工程費用。」，市地重劃實施辦法第39條著有明文。
②查原處分第5頁「八、預估費用負擔」表列之各項工程
費，係屬原處分公告（92年2月26日）前，被告已逕自違法發包進行，現已接近完成之工程所生之費用。則原處分將公告前實際已完成之現有工程費，再列為土地所有權人之負擔，除與市地重劃實施辦法第39條之規定相違外，與前揭市地重劃實施辦法第21條第1項第2款規定亦有未洽，自屬違法。
⒐原處分造成重劃區內畸零地，違反土地法第136條、平均
地權條例第62條等規定，更違反市地重劃之立法意旨，自屬違法：
①按「直轄市或縣（市）地政機關因左列情形之一，經上
級機關核准，得就管轄區內之土地，劃定重劃地區，施行土地重劃，將區內各宗土地重新規定其地界：一、實施都市計畫者。二、土地面積畸零狹小，不適合於建築使用者。三、耕地分配不適合於農事工作或不利於排水灌溉者。四、將散碎之土地交換合併，成立標準農場者。五、應用機器耕作，興辦集體農場者。」、「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」、「市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地。但對於行政上或判決上之處分，其效力與原有土地性質上不可分者，不適用之。」，土地法第
135、136條、平均地權條例第62條分別定有明文。②次按「土地重劃」之立法本旨係所謂「土地整理」之意
，其目的乃為將雜亂不整之地形地界和畸零細碎不合經濟使用之土地，加以整理，交換分合，並配合公共設施之闢建後達到增加土地經濟供給，促進土地利用價值，增進都市建設發展，此為市地重劃之根本精神所在。司法院大法官會議解釋第232號解釋理由書亦認依平均地權條例第56條至第58條規定所為之都市土地重劃，「旨在實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效益」。
③市地重劃之立法意旨，既係為促進土地之整體開發利用
，提高土地利用價值，自應於重劃後提供完整之「可建地」，否則將無法「促進土地利用效益」。惟查本件重劃區內街廓5-1及街廓6-3面臨六米及四米巷道之土地，於重劃後竟造成畸零地，根本無法建築使用（此有區內地主就該畸零地是否可建築，經向被告申請釋示之函復可參），同時也造成重劃後市容觀瞻之破壞，除與土地法第135、136條、平均地權條例第62條等規定相違外，更嚴重違背市地重劃之立法意旨。
④再者，本市地重劃案，實係被告為實現闢建溫泉公園之
公共建設，此有原處分第1 頁所載「‧‧‧三、辦理重劃原因」略以「湯圍溫泉溝為一條源源不絕之溫泉，不僅是礁溪鄉之獨特資源特色，更是全台灣難以尋覓之資源，本府為維護自然資源及建立礁溪市街的溫泉旅遊圈與都市活動圈，特興辦礁溪湯圍溫泉溝地區市地重劃‧‧‧」等語可佐。
⑤準此，本件市地重劃計畫書關於「鄰里公園」範圍之劃定，即與前述市地重劃之立法意旨相違：
⑴「鄰里公園」之概念或意義，應是以符合計畫區內人
口流動需求為規畫目標之小型區域性公園。但本重劃區內之鄰里公園，無論就其佔地面積、設計主軸、內函、功能或開發後之效益觀之，其建構方向無疑是為藉溫泉溝獨特之溫泉資源特色，開發具地方特性之新意象地標，並未以本重劃區之活動圈為規劃目標，配置本重劃區居民需求之真正「鄰里公園」。
⑵特別是本重劃區重劃後可提供容納人口數820人（參
照原處分三、㈡2.，頁2），而鄰里公園面積佔重劃總面積約20% 之用地比率（鄰里公園面積0.8996公頃/土地總面積4.6902公頃≒20% ），顯與所稱「符合計畫區內人口流動需求為規畫目標之小型區域性公園」相違，自非屬「鄰里公園」所定義之範圍。是原處分關於鄰里公園範圍之劃定，顯係損害重劃區內包括原告在內之土地所有權人之權益，假藉土地重劃之名，以遂被告辦理重大建設之實，，非惟有違市地重劃之立法意旨，更嚴重侵害憲法第15條規定對區內土地所有權人財產權之保障。
⒑原處分之土地重劃區範圍，係於分區使用開放「後」實施
，顯屬違反土地法第142條之規定，應屬違法行政處分：①按「新設都市內之土地重劃，應於分區開放『前』為之。」，土地法第142條著有明文。
②查被告於80年3月20日公告礁溪都市計劃第二次通盤檢
討實施「前」，本重劃區範圍內之協天段及五峰段土地全部已分別屬都市計畫發布實施地區之商業區及住宅區；其使用分區非但已開放，且區內之公共設施用地（廣場、道路）亦已完成徵收。因此，本件之市地重劃，顯然於分區使用開放「後」才實施，自與上揭土地法第142條之規定相違背。
綜上所述，被告所為原處分除於程序上有不可補正之瑕疵，其實體內容並違反多項法律規定之意旨，於土地重劃立法目的之達成，更毫無實益可言，自應予以撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈本件訴訟並無確認利益：
①按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不
成 立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，行政訴訟法第6條第1項定有明文。次查本件市地重劃案已全部完成，包含原告等人在內，土地均已分配完畢，此有土地登記謄本可稽；本市地重劃案之財務結算收支情形亦已於94年11月28日以府第五字地0000000000-A號公告（以下簡稱被告94年11月28日公告）之。按重劃區財務結算收支情形依市地重劃實施辦法第55條規定應辦理公告，以本件言，即應於被告及礁溪鄉公所公告；次依市地重劃實施辦法第57條規定，市地重劃完成結算後6個月內，應撰寫重劃報告，檢附相關圖冊報請中央主管機關（即內政部）備查，本件被告於95年1月26日以府第五字地0000000000-A號函（以下簡稱被告95年1月26日函）檢送本件市地重劃成果報告書予內政部核備，經內政部於95年2月23日以內授中辦地字第0950042223號函（以下簡稱內政部95年2月23日函）予以備查。
②查本件原告於更審前起訴時係提起撤銷訴訟，於本次訴
訟程序中始更改為確認原處分違法之訴訟。惟原告提起本件確認訴訟，揆諸首揭規定，仍須其「有即受確認判決之法律上利益者」始足當之，亦即必須原告提起本訴訟所主張權利或法律上利益之受損害，並不隨同行政處分效力之消滅而同時喪失，且原告有利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護必要情形，始有確認利益。本件原告雖主張系爭市地重劃處分已因完畢而解消，但原告仍有請求損害賠償之法律上利益云云。惟查，行政法院本無為應受理本件可能發生之損害賠償（或國家賠償）訴訟之法院，釐清是否具違法性之先決問題之義務。且原告倘認原處分違法，既可提起本件訴訟以請求救濟，是原告變更聲明為確認原處分違法之訴訟，應認欠缺權利保護必要，不具確認利益，自應予以駁回。
⒉本市地重劃案並無違反市地重劃實施辦法第7條第2項、市地重劃實施辦法第16條等規定：
①按「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及
通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之。」，為市地重劃實施辦法第16條所明定。次按「在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修正市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」，平均地權條例第56條第3項定有明文。另按「主管機關依平均地權條例第56條第3項規定，修訂重劃計畫書重行報請核定時，對土地所有權人提出而未採納之意見應說明不能採納之理由，並於核定結果公告實施後，將不能採納之理由函復異議人。」，市地重劃實施辦法第17條第1項亦有明文。本重劃區前經內政部於90年7月24日函准予辦理，被告以90年8月14日公告30日及通知土地所有權人，並以同一文號通知土地所有權人意見，將處理情形以90年10月4日函分送各土地所有權人。公告期間，因區內土地所有權人及其所有土地半數以上提出異議，被告依法召開協調會，並參酌土地所有權人部分意見修訂重劃計畫書（第一次修訂）。嗣重行報奉內政部以90年12月27日函准予辦理後，於91年1月3日公告實施，並通知各土地所有權人。是被告已踐行上開平均地權條例第56條第3項及市地重劃實施辦法第16條、第17條第1項等規定，，對反對意見可行者予以採納，不能採行者彙整詳復之程序。雖有部分土地所有權人仍提起訴願，並經內政部訴願審議結果，以重劃範圍南側信義路及細六號八公尺中心線外之四公尺道路非屬都市計畫細部計畫範圍，不得列入重劃範圍內為由撤銷原處分，於二個月內由被告另為適法之處分，然查本件重劃計畫書重劃範圍，既經內政部92年1月6日訴願決定書決定，以礁溪都市計畫書（湯圍溫泉溝地區）細部計畫範圍為重劃範圍，被告遵照訴願決定理由意旨修訂重劃計畫書（第二次修訂），並報奉內政部92年2月13日函核定准予辦理，92年2月24日公告30日並通知土地所有權人，即與上開平均地權條例及市地重劃實施辦法之相關規定相符。而上開法規既未強制規定，被告於修訂重劃計畫書時應再舉開座談會，故被告就第二次修訂重劃計畫書所為公告並通知各土地所有權人，即屬合法。甚者有關修訂後重劃計畫書之公告及通知土地所有權人應否再舉行座談會乙節，被告曾於93年12月3日以府地五字第93153118號函請內政部釋示，案經內政部於93年12月9日以內授中辦字第0000000號函復，略以市地重劃實施辦法第17條第2項規定意旨，係為使土地所有權人確實了解市地重劃之撤銷或市地重劃計畫書之修訂情形，以確保其權益，爰參照同辦法第16條，重劃計畫書核定後應公告及通知土地所有權人之規定，於重劃計畫書撤銷或修定時，亦應公告及通知土地所有權人。至是否再次舉行座談會，並非法定要件等語，益徵縱被告未再舉行座談會，並不影響本件市地重劃之效力。此由本件系爭訴願決定雖載以「原處分機關應於公告後舉辦座談會，併予指明。」等語，可知即使被告未舉辦座談會亦未至違法，否則訴願決定大可以此作為撤銷原處分之理由。是被告第二次修訂重劃計畫書圖依訴願決定將信義路及細六號八公尺中心線外四公尺非都市計畫細部計畫範圍剔除市地重劃範圍，土地所有權人之負擔由原42.55%，降為49.96%，土地所有人分回比例由原來57.45%變為百分之59.34%，分回比例增加1.89%，更提昇土地所有人參與市地重劃效益，對原告等人權益有增無減，並未侵害原告權益。而該市地重劃計畫書圖依法公告30日，並同時通知各土地所有人，符合公正、公開行政程序要求，依法並無不妥。添②次查被告對原市地重劃計畫遭撤銷後之效力，經被告於
94年1月26日向內政部請求釋示有關「市地重劃計畫書報奉核定公告實施後，依平均地權條例第17條規定修定計畫書圖奉准再公告實施市地重劃，經訴願決定撤銷原處分後接續執行疑義。」，經內政部於94年2月16日以內授中辦地字第0940041564號函覆略以「‧‧‧二、依平均地權條例第56條第2項規定，辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。是重劃計畫書，經依前開規定公告期滿後，即具有其法定效力，主管機關應即依該重劃計畫書及市地重劃相關法令之規定辦理市地重劃。次依市地重劃實施辦法第17條第2項規定，重劃計畫書經核定公告後，實施重劃確有困難者，應敘明理由報請核定後公告及通知土地所有權人廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖，故依上開辦法修訂重劃計畫書，應不影響原重劃計畫之法定效力。三、另本案重劃計畫書（第一次修訂）公告實施，嗣部分土地所有權人提起訴願，經本部以92年1月6日訴願決定以「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。」後，依市地重劃規定程序，更正範圍並修訂重劃計畫書（第二次修訂），依法並無不妥，且為維全區土地所有權人之權益，僅就部分不符規定之範圍調整更正，亦符合行政程序法第7條之比例原則。」，亦足徵被告所為並無違法。添③再查上開重劃計畫書（第二次修訂）內容第1項重劃範
圍4至南側之文字敘述誤繕，為免土地所有權人產生困擾，被告將重劃四至範圍，更正為「（一）東以中正路為界；（二）西至德陽路；（三）南沿信義路及四米巷道；（四）北臨四米巷道。」，俾與都市計畫細部計畫範圍文字之敘述及市地重劃範圍圖相符，並於92年3月24日報奉內政部同意辦理，被告遂依市地重劃實施辦法第17條規定於92年3月27日辦理更正公告，並通知土地所有權人訂正重劃計畫書4至範圍，惟因本次更正實質上並無影響原重劃計畫書之重劃負擔計算及重劃範圍圖，要無重新公告30日之必要。
⒊本件土地重劃案並無違反土地法第142條之規定：
按「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」，為中央法規標準法第16條規定。經查平均地權條例為土地法之特別法，依上開中央法規標準法之規定，平均地權條例自應優先土地法而適用。本件被告以80年3月20日公告之「變更礁溪都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討暨第二次通盤檢討）書」第三章檢討後之計畫第四節土地使用計畫內規範，商業區共劃設市區性及鄰里性商業區共三處，合計面積為6.96公頃，其中一處為配合公二（湯圍溫泉溝附近地區）所劃設之商業區，應與公二合擬細部計畫，配置適當之公共設施用地與具體公平合理之事業及財務計畫，俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築。故本件實施市地重劃依據之「礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫並配合變更主要計畫案」，係依上開主要計畫規定擬定細部計畫。其計畫書內容即已明定本細部計畫區以市地重劃方式進行開發，是本地區於細部計畫公告發布實施後，被告為實現都市計畫藍圖，以利土地所有權人充分利用，乃遵照上位細部計畫賦予之開發手段「市地重劃」，優先適用平均地權條例就市地重劃所設相關規定辦理，依法並無不合。原告誤以主要計畫通盤檢討發布實施後，免擬細部計畫並配置適當之公共設施用地與具體公平合理之事業及財務計畫，即可依主要計畫劃定之商業區使用，而免再實施市地重劃，洵屬誤解法令而無足採。
⒋本市地重劃案並無違反平均地權條例第56條規定：
按「各級主管機關得報經上級主管機關核准後辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。
‧‧‧」、「依前項規定辦理市地重劃時主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。」，為平均地權條例第56條第1項第1款及第2項所明定。又都市計畫法第58條第1項規定：「縣（市）（局）政府為實施新市區之建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃。」。而「實施新市區建設」，依同條例第7條第5款規定，係指建築物稀少，尚未依照都市計畫實施建設發展之地區。本件實施市地重劃之地區，依「礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫案」之規定，屬上開都市計畫法第58條所定新市區建設之範疇，且該都市計畫細部計畫公告實施，明定以市地重劃方式進行開發。故本區於細部計畫公告發布實施後，被告依平均地權條例56條規定擬定市地重劃計畫書，報奉內政部核准辦理，經公告30日後實施市地重劃，與前揭法律規定相符，並無原告所指摘違反平均地權條例第56條規定之情事。
⒌本市地重劃案亦未違反市地重劃實施辦法第20條規定：
有關市地重劃實施步驟之先後，市地重劃實施辦法第19條、第20條分別規定：「重劃計畫書經核定公告滿30日後，主管機關應即實施重劃區範圍、公共設施用地及土地使用現況之測量，並調查各宗土地使用現況，編造有關清冊。
」、「重劃前、後之地價應依左列規定查估後提請地價評議委員會評定。」，而該條文係規定於第4章。而重劃計畫書之擬訂、核定及公告通知係明定在第3章。另參考內政部於92年1月編印之「市地重劃作業手冊」作業程序表所載，查定地價係在重劃計畫書公告以後辦理之程序。本重劃區於公告實施市地重劃法定程序完成並依上開規定辦理重劃前、後地價之查估後，前於92年8 月5 日提經本縣地價及標準地價評議委員會92年第3次會議評議通過，並報奉內政部以92年8月22日函備查在案。原告指摘被告違反市地重劃實施辦法第20條規定憑空捏造重劃後地價，顯係誤解上開法條之立法意旨。
⒍本市地重劃案並無違反平均地權條例第60條規定：
按「本條例第60條之用詞涵義如左：一、原公有道路、溝渠、河川等土地，指重劃計畫書核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠、河川使用已廢置，而尚未完成廢置程序之公有土地。」，平均地權條例施行細則第82條第1 款定有明文。本重劃區於90年8月15日核定公告實施市地重劃前，被告就重劃區內公有土地得否抵充辦理現況已勘查完竣，原告所○○○鄉○○段114之1、117之2、147之2、147之3、193之1、193之2地號等6筆土地，依都市計畫○○○區○○○○道路用地而為礁溪鄉所有，惟於被告勘查當時並未作道路使用，，自非屬「重劃計畫書核定時，實際作道路」及「原作道路使用已廢置，而尚未完成廢置程序之公有土地」之情形，依上開平均地權條例施行細則第82條第1款規定自不應予抵充而仍得分配土地。原告主張未將該土地列為抵充地，顯與平均地權條例第60條規定不符云云，洵有誤會。
⒎本市地重劃案並無與都市計畫（細部計畫）不符之處：
經查辦理重劃公共工程中管線費用，依市地重劃實施辦法第39條規定，「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。
自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木工程及其他必要設施，應協調各該事業機關配合規劃、設計，並按重劃工程進度施工。其所需經費，依規定應由使用人分擔者，得列為重劃工程費用。」被告辦理本重劃區公共工程中管線工程，已依上開規定協調各該事業機關配合規劃、設計，其中電信、電力管線工程事業單位應配合負擔部分，係依內政部87年9月4日台（八七）內地字第8709229號函示（以下簡稱內政部87年9月4日函）辦理（行政院經建會協商各事業單位之管線工程費用負擔標準協商會議結論參照）。而市地重劃計畫書（第二次修訂）應載事項第8項「預估費用負擔」，依市地重劃實施辦法第14條第2項第8款及第3項規定，僅為預估性質，其中包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用，重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率，又預估費用平均負擔比率等於工程費總額、重劃費總額、貸款利息總額加總後除以重劃後平均地價及重劃區總面積扣除重劃前原公有道路、溝渠、河川及未登記地面積。重劃計畫書內所載預估費用及其平均負擔比率所列數值均為預估值，並無不妥。
本重劃區公告之重劃計畫書（第二次修訂）內所載預估費用為110,271,222元。被告於辦理土地分配計算負擔時，以重劃範圍內實際發生權責之工程費總數作為計算負擔之依據，是本案費用負擔總額被告於92年12月3日以府地五字第920147348號公告（以下簡稱被告92年12月3日公告）「計算負擔總計表」時，已將不列入本重劃區土地所有權人負擔之費用扣除，調整後為87,134,395元。是原告主張被告本件市地重劃案與都市計畫（細部計畫）不符云云，洵無足採。
⒏本市地重劃案並無增加土地所有權人之負擔：
以市○○○○段開發新設都市之一部，可實現都市計畫藍圖，使公共設施之建設改善，並增進宅地利用，故其涵括地籍整理計畫、工程計畫、財務計畫等子計畫。其中工程計畫首在執行公共設施之建設及改善、重劃範圍內公共設施用地及重劃工程費、重劃費與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地面積大小及受益程度依比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。此觀平均地權條例第60條第1項規定之意旨甚明。又土地所有權人按比例共同負擔的項目，於同條例施行細則第82條第3款亦明定其項目，係「指道路、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計費，施工費、整地費、材料費及工程管理費。」，避免無謂的工程費增加土地所有權人負擔，本重劃區90年10月14日公告實施市地重劃後，為加速重劃實施，期能縮短辦理期程，減少利息支出，以節省開發成本，被告即執行工程子計畫，於90年10月12日發包闢建重劃範圍內都市計畫細部計畫規定鄰里公園及道路系統。雖公告之重劃計畫書歷經私有土地所有權人半數以上（其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者）之反對並遭內政部訴願決定撤銷而修訂重劃計畫書重行報請核定公告實施，惟查，內政部訴願決定撤銷者，僅係就計畫之部分細節為之，而非就辦理市地重劃作業全部程序之撤銷，故被告原重劃公共工程仍持續進行。是該工程費之支出，依上開市地重劃公共設施用地及重劃工程由土地所有權人依比例共同負擔規定之意旨，自屬土地所有權人共同負擔項目之一，至為顯然。甚且第一次修正重劃計畫書遭撤銷乃因內政部訴願審議委員會認為本區為整體開發，應依本件都市細部計畫範圍為重劃範圍，而與被告係基於本區之整體考量致重劃範圍略有不同而已，難謂被告有何疏失可言。況此等因重劃所為支出並不因本重劃案前遭撤銷而有額外支出，且利息之支出僅係先付或後付而已，並不會增加利息支出，原告主張實有不當。
⒐「鄰里公園」用地列為土地所有權人負擔應屬合法：
按「依本條例規定實施市地重劃時重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。」，平均地權條例第60 條 第1 項定有明文。本件礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫第四章實質計畫第六節公共設施計畫、第八節事業與財務計畫及其附表五已載明「本細部計畫區劃設之公共設施用地係以市地重劃方式取得，開發之財務計畫依平均地權條例有關市地重劃之相關規定辦理，其中湯圍溫泉溝公園由政府另行編列預算進行開發。」，本重劃區鄰里公園兼兒童遊樂場規劃面積為0.8996公頃，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記等土地，面積計0.6874公頃抵充為共同負擔之公共設施用地，不足之土地，依上開規定，由重劃區內土地所有權人共同負擔，於法並無不合。且細部計畫所載「湯圍溝公園由政府另行編列預算進行開發」係指公園用地地上建築及其他建設等之開發經費由被告編列，未納入重劃負擔。按市地重劃計畫書異議調處紀錄附件調處情形一覽表壹、市地重劃問題五所載，「本區湯圍溝溫泉工程內容及精緻度與所需經費均高於一般市地重劃簡易型公園建設，期間所發生之建設成本差異，由本府另行籌措財源辦理，使該市地重劃更具可行性。」，被告遂報奉中央核准並獲交通部觀光局專款補助，符合細部計畫所定，故原告認公園用地取得費用亦為被告所應負擔項目顯非實情。
⒑本市地重劃並未違反市地重劃之原理及立法意旨：
按「重劃後土地之最小分配面積標準，由主管機關視各街廓土地使用情況及分配需要於規劃設計時定之，但不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定之寬度、深度及面積。」，市地重劃實施辦法第30條定有明文。原告指摘被告91年12月26日函復事項係針對「‧‧‧致基地深度僅剩約7至8公尺‧‧‧惟若在聲請人所有協天段104、105（地號）土地尚未申請建築前，鄰接土地『84、87、91、92（地號土地）』先行拆除其地上房屋時‧‧‧」之情形回覆云云，經查被告於辦理土地分配時，因本都市計畫細部計畫土地使用管制規則並無規定其最小寬深度及面積，是本件於土地分配時即已考量是否符合本縣畸零地使用規則之規定辦理規劃設計，故本重劃區並無不符上開規定之土地，原告所指街廓51㈠及街廓61㈢未符合畸零地使用規則規定之最小寬深度，顯屬誤會。
⒒本都市計劃縱有瑕疪，依公益原則仍不應撤銷：
本件都市計劃係依礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫書圖、平均地權條例及市地重劃實施辦法等相關規定所擬訂並辦理公告、通知等事宜，均已踐行相關法律程序，並無違法可言，已如上述。且觀諸市地重劃辦法第17條但書「重劃土地分配結果已公告期滿確定者，不得廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。」之規定，本件亦不得撤銷。退萬步言，即便鈞院仍認本都市計劃尚有瑕疪，惟按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」，行政訴訟法第198條定有明文。查本件市地重劃非但提高附近居民之宅地利用價值，並平衡因都市計畫規劃使用所產之權益不公平，公私均蒙其利，完全符合公益。且所有土地均已分配完成，抵費地亦均標售完畢，所有財務業經結算，即整個市地重劃均已辦理結案，揆諸前揭法條意旨及法安定性之要求，原處分顯無應撤銷之理由，原告之訴自應予以駁回。
理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，行政訴訟法第6條第1項定有明文。
二、緣原告係宜蘭縣礁溪鄉湯圍溫泉溝地區市地重劃範圍內之土地所有權人，被告為辦理該區市地重劃，依平均地權條例第56條規定，擬具市地重劃計畫書，經報奉內政部90年7月24日函准予辦理。被告遂於90年8月15日至90年9月14日止公告30日，並通知區內土地所有權人。公告期間，因土地所有權人及其所有土地面積超過半數以上者反對，被告乃依平均地權條例第56條第3項規定邀集土地所有權人進行調處，並修正重劃計畫書（第一次修訂）後，再報奉內政部90年12月27日函核定後，被告以91年1月3日公告實施市地重劃計畫書，並以同文號函通知區內土地所有權人，原告不服，提起訴願，經內政部92年1月6日訴願決定撤銷原處分發回後，被告乃修正重劃計畫書（第二次修訂）後，再報奉內政部以92年2月13日函核定准予辦理，被告旋以92年2月24日公告第二次修訂之重劃計畫書（即原處分），公告期間自92年2月26日起至92年3月28日止，並以同文號函通知區內土地所有權人。嗣被告以第二次修訂之重劃計畫書內容就重劃範圍誤繕為：
「㈠東以中正路為界（不含中正路）。㈡南以信義路道路中心線及細部計畫細六道路（西側十二米道路及八米道路內之四米巷道除外）為界。㈢西至德陽路及公園區。㈣北以四米巷道為界（不含四米巷道）。」，而擬辦理更正，俾與都市計畫細部計畫範圍文字敘述相符，經報奉內政部以92年3月24日函同意被告宜蘭縣政府辦理更正，並依規定公告及通知土地所有權人，被告乃以92年3月27日公告：「．．．公告事項：本重劃區為都市計畫細部計畫指定整體開發之地區，應以都市計畫細部計畫範圍為重劃範圍，為使重劃計畫書四至範圍與都市計畫細部計畫書文字敘述相符，特予更正旨開重劃計畫書四至範圍為』㈠東以中正路為界；㈡西至德陽路；㈢南沿信義路及四米巷道；㈣北臨四米巷道』。本項更正不影響原重劃計畫書重劃負擔計算及重劃範圍圖。」，並以同文號函通知土地所有權人。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起本件行政訴訟，並於訴訟中追加內政部為被告。嗣經本院於94年4月7日以92年度訴字第5580號判決「訴願決定撤銷。原告其餘之訴駁回。」，內政部不服，提起上訴，經最高行政法院於95年9月14日以95年度判字第1509號判決「原判決關於撤銷訴願決定及該訴訟費用部分廢棄」，發回本院重新審理。茲原告於原審更審程序中，追加（或補正）宜蘭縣政府為被告；嗣本院於96年7月26日以95年度訴更一第143號裁定駁回原告之訴，原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院於97年7月24日以97年度裁字第3742號裁定廢棄原裁定，發回本院，由本院更為審理。迨98年2月18日本件行政訴訟準備程序庭，經本院曉諭本件訴訟法律關係，原告請求變更被告為宜蘭縣政府，並變更訴訟為確認原處分為違法之行政訴訟。茲本件爭執點厥在於原告主張原處分係屬已執行完畢而無回復原狀之可能，惟因其具有即受確認判決之法律上利益，而得依行政訴訟法第6條第1項後段規定請求確認原處分違法，是否有理由？又如原告有提起確認訴訟之實益，原告主張原處分有違反土地法第136條、第142條、平均地權條例第56條、第60條、第62條及市地重劃實施辦法第7條、第9條、第16條、第20條、第21條、第23條、第39條等規定之情事，是否有據？經查：
㈠按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」。惟違法確認判決並無消滅行政處分規範效力之效果，故在已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在之情形，且有回復原狀之可能者，仍不得提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。另按行政處分撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，以解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。
是以凡有解除行政處分規範效力之必要者，原則均應以撤銷訴訟為之，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍准當事人提起撤銷之訴，當事人如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第196條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。
況依行政訴訟法第6條第1項規定文義，提起確認訴訟之要件，僅必須要有確認利益，並未明文行政處分執行完畢者，僅得提起確認違法訴訟，故並非所有已執行完畢之行政處分，均得提起行政處分違法確認訴訟，僅於行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，當事人仍有可回復之法律上利益者，才許其提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。
此從上述撤銷訴訟之目的及行政訴訟法第4條、第6條、第196條之法條規定，自應如上解釋。業經最高行政法院著有92年度判字第658號判決可資參照。
㈡次按提起公法上確認訴訟，必須以當事人有即受確認判決之
法律上利益，始得為之。且按確認行政處分違法之訴，必須具備確認利益，其目的乃係在節約訴訟資源之使用。而所謂即受確認判決之法律上利益，乃指原告目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。是以，行政訴訟法第6條第1項後段所謂已執行完畢之行政處分適用範圍，自應以行政處分執行完畢，且無回復原狀可能之情形為限。經查本件市地重劃案，業經被告以94年11月28日公告其財務結算收支情形，並以95年1月26日函檢送本件市地重劃成果報告書予內政部核備，經內政部以95年2月23日函准予備查在案，有上開公告、函及市地重劃成果報告書等影本在卷可稽，並為兩造所不爭，是本件市地重劃案已全部結案，堪以認定。故本件原告於更審前固係提起撤銷訴訟，惟因系爭行政處分已執行完畢，遂於本次更審訴訟程序中變更為確認原處分違法之訴訟，被告雖不表同意變更訴訟種類，但因系爭處分業已執行完畢，且無回復原狀之可能性，依行政訴訟法第111條第3項第3款規定，仍應許原告變更為確認原處分違法之訴訟。然徵諸上開法條規定及說明，原告所提本件仍須「有即受確認判決之法律上利益者」始足當之，亦即必須其所主張權利或法律上利益之受損害，並不隨同行政處分效力之消滅而同時喪失，且有利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護之必要情形，方能認其有確認訴訟上之利益。
㈢第以原告主張本件訴訟具有確認實益，無非以本件市地重劃
案經被告第一次公告後，原告提起訴願，訴願決定撤銷原處分，但原告並未依市地重劃實施辦法第16條第1、2項規定舉行座談會、說明重劃意旨及計畫要點等，而係直接為第二次公告為據。被告則以系爭處分公告期間為自92年2月24日起為期一個月，且被告有通知公告內之相關土地所有權人，惟認此係第二次修訂重劃計劃書，因在此之前已舉辦過座談會，故無需重複舉辦等語資為主張。經查系爭重劃計劃書職掌機關為主辦機關即被告（依平均地權條例第56條第1項規定，內政部為上級主管機關），被告於系爭處分公告後，又於92年3月27日以府地字第0920034624號函更正系爭處分重劃範圍，原告雖稱係於92年3月31日收受該函，但因已逾公告期間，致無法提起異議云云（原告係於92年4月25日針對系爭處分提起訴願）。惟姑不論系爭處分是否確有如原告所主張之情事，即有違反土地法第136條、142條、平均地權條例第56條、60條、62條、市地重劃實施辦法第7條、9條、16條、20條、21條、23條、39條等規定，且暫將系爭處分未依市地重劃實施辦法第16條第1、2項規定為之是否有所違誤等點擱置一旁不談，經查系爭處分因業已執行完畢，且無回復原狀之可能性，是其程序已無補正（即舉行座談會重為公告程序）或得視為予以補正之可能；況縱予以確認被告系爭處分並未依市地重劃實施辦法第16條第1、2項規定舉行座談會、說明重劃意旨及計畫要點等，而有程序上之瑕疵，亦因其後續復有更正系爭處分重劃範圍等行為，而無解於本件市地重劃案確實執行完畢之事實。
㈣又查行政作為常具有持續性，因此特定行政任務之完成，事
前亦常會有固定之作業程序必須加以遵守；而此等程序原則上都不會對外發生法律效果，而可解為「在作成行政作為（主要係指行政處分）前之內部前置作業」，不得單獨作為行政爭訟之對象（行政程序法第174條參照）。學理上所討論之「多階段行政處分」，其所謂之「前階段行政處分」在本質上仍係此等內部前置程序而已，只不過在一定條件下，基於行政救濟之便利性及急迫性要求，權宜式地承認前置內部作業可視為一「行政處分」，提前進行救濟，其與後述之情形（特別係計劃行政下，為達成一個目標所為之多次行政處分），在概念上不盡一致，此點有必要特別予以辨明。但在許多情形下，一個行政任務之前置性作業，可能並非完全均為「不生對外法律效果之機關內部作業程序」，而可能已發生外部法律效果，例如計劃行政項下之前階段計劃之貫徹，又例如土地徵收任務之完成必須包含徵收補償作業，而徵收補償金額之決定，復與前階段之「地價區劃」有其關連性。
此時行政任務合法性之審查，往往牽涉到數個不同之行政處分，固然在行政爭訟法制之設計上，針對撤銷訴訟或課予義務訴訟，係以每一個單獨對外發生法律效果之行政處分作為審查對象。然在審查特定行政處分之合法性時，若該行政處分係以某一個前行政處分作為基礎，而前一行政處分已發生形式上之羈束力，其「形式羈束力」存在之外觀，會提高該處分合法之蓋然率，是以，法院在進行審查時，必須非常慎重，必須有堅強之法律上理由確認其確屬違法，方可排斥其對後一行政處分所生之規制作用。
㈤本件重劃計畫書重劃範圍，被告依內政部92年1月6日訴願決
定書意旨，以礁溪都市計畫書（湯圍溫泉溝地區）細部計畫範圍為重劃範圍，修訂重劃計畫書（第二次修訂），並報經內政部92年2月13日函核定准予辦理，嗣於92年2月24日公告30日並通知土地所有權人，核與平均地權條例第56條第3項及市地重劃實施辦法第7條第2項、第16條等相關規定相符，第以上開法規並未強制規定被告於修訂重劃計畫書時應再舉開座談會，是被告既就第二次修訂重劃計畫書為公告（即原處分）並通知各土地所有權人，即屬於法無違，縱未再舉行座談會，亦不影響本件市地重劃之效力。揆諸前述「多階段行政處分」之說明，即使將系爭處分（即92年2月24日公告第二次修訂之重劃計畫書）視為係屬「前階段行政處分」，因法並無強制規定修訂重劃計畫書時應再次舉辦召開座談會，亦無違法可言，原告殊無所謂「有可回復之法律上利益者」，自無許其提起行政訴訟法第6條第1項之行政處分違法確認訴訟之餘地。
㈥退步言，縱認被告未依市地重劃實施辦法第16條第1、2項規
定舉行座談會、說明重劃意旨及計畫要點等，容有程序上之瑕疵，惟此亦無法排除後續之更正系爭處分重劃範圍等後行政處分所生之效力。是原告縱有其所稱請求損害賠償之法律上利益，仍係屬私法爭議，與公法上之權利或利益無涉，遑論該請求權尚不因原處分已執行完畢而不存在或致失效力，原告自無所謂處於一種不確定之法律關係狀況中而需藉由確認訴訟加以排除侵害之情形，所稱委無可採。此外原告迄未就其究有何公法上之權利或利益處於不確定狀態而有確認之必要，提出證據加以說明，自無原告若不尋求判決確認即將受到不利益之效果之情形，殊無所謂即受確認判決之法律上利益可言。
從而本件原告之訴，依其所訴之事實，既欠缺權利保護之必要即無確認訴訟訴之利益，在法律上為無理由，徵諸首揭法條規定及前開說明，自應以判決駁回之。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 陳 鴻 斌法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
書記官 劉 育 伶