臺北高等行政法院裁定
98年度停字第10號聲 請 人 甲○○
乙○○戊○○丙○○聲 請 人 聖威宮管理委員會代 表 人 丁○○相 對 人 交通○○○區○道○○○路局代 表 人 李泰明（局長）住同上代 理 人 庚○○
己○○上列當事人間因聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人97年12月9日技字第0970038388號函及98年3月10日路拓字第0980007622號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」、「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫之情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第
116 條第2 、3 項分別定有明文。可知聲請停止執行之客體必須為「行政處分」，如僅為行政機關觀念通知或事實說明之回函，並不得據為聲請停止執行。
二、次按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第3 條亦定有明文；又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」改制前行政法院62年裁字第41號著有判例可資參照。
三、本件聲請人聲請意旨略謂：緣聲請人等因交通部國道2 號拓寬工程建設計畫乙案，其中「交通部國道2 號拓寬工程建設計畫」中國道二號大園交流道至台15線部分，有關第H12 標路權圖大園支線匝道1 及匝道2 之規劃路線案計畫及其確定計畫裁決之執行（下稱系爭建設計畫），而聲請人等均為系爭建設計畫用地之土地所有人或使用人，認其確定計畫之裁決及該建設計畫，違反憲法及法律規定情節重大，經依法提起訴願並聲請停止執行，已經訴願機關受理在案，因其遲遲不予決定，且因需用地機關加速本件計畫案之時程，將於98年2 月27日辦理協議價購土地之協議會，恐緩不濟急，本件顯有急迫性及難以回復之損害存在，是本件依行政訴訟法第
116 條第3 項之規定有加以保護之必要等云。
四、查本件聲請人所指之行政處分為「交通○○○區○道○○○路公路局97年12月9 日技字第0970038388號函」（下稱系爭公函，見本院卷第33頁），除為聲請人訴願書「事實及理由欄壹」載明（見本院卷第16頁）外，復經渠等在本院庭訊時陳明記明筆錄在卷。然查：
㈠系爭公函主旨：「有關台端陳情反對本局辦理之『國道2 號大園交流道至台15線延伸道路』規劃路線案，詳如說明．．
．」說明：「依據台端97年12月2 日連署陳情書辦理。．
．．有關大園支線採高架道路設計部分，因道路等級已提升為國道支線，故該道路僅能採路堤或高架設計，規設時考量避免截斷地方交通及農水路、減少徵收用地及土方、景觀視野等因素，故採用高架方式，而未採用需徵收大量用地，且會截斷地方交通及農水路之路堤設計，故選擇方案時已將各項外部因素納入本案考量，採用地徵收較少之高架方案。有關大園支線靠近機場航道部分，本局於規劃設計之期中、期末階段審查會，皆邀請民航局、空軍總部及其所屬參與審查，故本案設計符合相關航高限制。」等文字。可知，系爭建設計畫僅止於規畫階段而已，且系爭公函係針對聲請人之陳情函內容就系爭建設計畫擬採行之規畫方式疑義予以說明答覆，顯非對聲請人之請求為准駁之表示，非屬就「公法上具體事件」所為之決定，或其他公權力措施而「對外直接發生法律效果」之單方行政行為，並未發生具體侵害聲請人之權益，難謂具備行政處分之效力。
㈡再者，按「全國公路路線系統，應配合國家整體建設統籌規
劃。其制定程序如左：國道、省道，由中央公路主管機關擬訂，報請行政院核定公告。縣道、鄉道，由縣（市○○路主管機關擬訂，報請中央公路主管機關核定公告。」、「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「公路需用之土地，得依法徵收或撥用之。公路主管機關規劃、興建或拓寬公路時，應勘定用地範圍，其涉及都市計畫變更者，應協調都市計畫主管機關依都市計畫法規定辦理變更；涉及非都市土地使用變更者，依區域計畫法及非都市土地使用管制規則規定辦理變更編定。前項公路需用之土地，得逕為測量、分割、登記、立定界樁，公告禁止建築或限制建築，並通知土地所有權人。」分別為公路法第4 條第1 項、第3 條、第9條所明定。另知，「全國公路路線系統」之建設，不論「國道、省道」或「縣道、鄉道」，除應配合國家整體建設統籌規劃外，並須經一定之「制定程序」，包括⑴由所屬之公路主管機關擬訂計畫，⑵報請所屬主管機關公告。完成制定程序後始生「完成道路建設之規劃階段」，進入「公路如需用土地，得依法徵收或撥用之」之土地徵收或撥用階段之程序。
㈢又查，系爭建設計畫目前有關道路用地部分，方於98年2 月
27日辦理用地取得協議會，有聲請人所提相對人98年3 月10日路拓字第0980004487號函所檢送之系爭建設計畫「用地取得協議會議」紀錄（下稱系爭用地取得協議紀錄）附本院卷第306 頁足稽，堪認系爭建設計畫目前僅進行至辦理「工程公聽會」及「用地取得協議會」階段而已，尚未及於道路所需用土地辦理徵收之階段，顯未對於土地所有權人或使用人之權益發生具體之損害，依最高行政法院92年度裁字第85號裁定意旨，土地所有權人等即不得預行對之提起行政救濟。本件聲請人等對於尚未發生具體損害之系爭公函聲請停止執行，自與行政訴訟法第116 條第3 項規定之要件未符，難謂合法。
五、聲請人固復於98年3 月26日（本院收文日期戳章）提出追加理由狀（下稱系爭追加理由狀），表明：「98年3 月3 日庭訊時，原告就庭上請原告指明本件中依行政訴訟法第116 條第3 項之行政處分為何時，因一時疏忽未完整陳述，今特追加欲請求停止執行之行政處分為『國道高速公路局於民國98年2 月27日土地價購協議會裁決以公告現值加計七成為價購價格』之行政處分（如附件）」等文字。惟查，聲請人系爭追加理由狀所指之行政處分如附件，經檢視該附件即為上揭系爭用地取得協議紀錄，審諸系爭用地取得協議紀錄有關土地徵收協議價格結論，係載為：「．．．因出席業主均以協議價格偏低，不同意高公局以當前公告土地現值另加4 成計算土地補償費作為買賣價格，致本案協議價購不成．．．將依土地徵收條例等法令規定辦理徵收。．．．」（見本院卷第314 頁），並無聲請人所稱「國道高速公路局於民國98年
2 月27日土地價購協議會裁決以公告現值加計七成為價購價格」之記載。況是項用地取得協議會議，旨在需用地者與地主間有關取得公路用地之協議會議而已，尚未具體定案，尚未對外發生具體法律效力，仍難謂具備行政處分之效力。退步言之，縱將系爭用地取得協議紀錄解為「行政處分」，有關土地徵收補償費金額之爭執，核屬金錢財產之爭執，難謂符合行政訴訟法第116 條第3 項「發生難以回復之損害」之要件；更且，該項金錢方面之爭執，非不得於日後收受發放通知函後對其提起行政救濟，亦難謂符合該條項「且有急迫情形者」之另一要件。
六、綜上：㈠依前開公路法等規定，道路路線之規劃係由公路主管機關擬
定公路路線系統，報請上級機關或政府核定或並備案公告，就路線所經過之土地勘定路線寬度編為公路用地，惟倘土地係位於實施都市計劃地區者，須先辦理都市計劃變更，若為私有土地則得保留徵收。經編為公路用地之土地者則得逕為測量、分割、登記、立定界樁，公告禁止建築或限制建築，並通知土地所有權人，而後進行徵收。可知道路規劃路線行為係一種有特定目標，經由一連串之程序與步驟，逐步將之實現之計畫行為。
㈡以本件系爭建設計畫而言，先有公路主管機關即交通部將國
道路線系統加以擬定，繼由報請上級機關核定公告，然後將核定之路線所經過之土地編為公路用地，最後將該土地徵收，俾實施修建工程，使之成為公路。公路主管機關擬定公路路線系統時，其內容主要為路線之起點與終點及其大約之經過途徑，以及路線之性質；諸如道路種類（高速公路或一般道路）、道路寬度（單線道或多線道）、及交叉網路（與他路線平面或立體交叉）等，尚不涉及作為道路用地之個別具體土地之徵收作業。因此，該公路路線系統縱經上級機關或政府核定或並備案公告，而發生確定及拘束之作用，但此確定及拘束作用，僅對行政機關內部間發生效力而已，對外，即對人民之權利或義務，尚不直接發生成立、變動、消滅或確定之法律效果，故系爭建設計畫縱經上級機關或政府之核定或並備案僅是一種「行政內部之表示」，而非行政處分。從而本件聲請人對非屬行政處分之有關系爭建設計畫之系爭公函及用地取得協議會議紀錄聲請停止執行，顯非合法，亦無難以回復之損害及急迫情形，自不符合行政訴訟法第116條第3 項停止執行之要件，無法准許，應予駁回。
㈢又，聲請人所提訴願併同聲請停止執行部分，業經交通部98
年3 月24日以交訴字第0970062696號訴願決定不受理程序駁回在案，有該訴願決定影本附本院卷足佐，附此敘明。
七、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
書記官 陳 清 容