臺北高等行政法院裁定
98年度停字第51號聲請人兼如附表所示甲○○等54人之被選定人 戊○○
乙○○丁○○丙○○己○○相 對 人 臺北縣政府代 表 人 庚○○（縣長）上列當事人間因土地徵收事件，聲請人聲請停止執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事，行政法院得依受處分人或訴願人之聲請裁定停止執行，此觀行政訴訟法第116條第3項前段自明。故如聲請停止執行不備上揭停止執行要件者，應予駁回。所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免難以回復損害之急迫必要性」；至所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害（有最高行政法院91年度裁字第344號、92年度裁字第1332號裁定、92年度裁字第864號裁定要旨可資參照。）
二、本件聲請人聲請意旨略謂：
（一）按多數有共同利益之人得由其中選定1至5人為全體起訴或被訴，聲請人爰依行政訴訟法第29條及第34條規定，經選定聲請人戊○○、乙○○、丁○○、丙○○及己○○為被選定人，合先敘明。
（二）按「主旨：有關申請徵收土地或土地改良物應辦事項及法定程序，應切實遵守土地徵收條例規定辦理，如有未踐行者，應予退件補正後再提土地徵收審議委員會審議，請查照並轉知所屬。說明：一、依據本部97年6月11日召開第190次土地徵收審議委員會會議附帶決議辦理。二、按土地徵收乃國家基於公共利益之需，以強制手段取得人民之財產權，因涉及剝奪私人土地權利，是以申請徵收土地或土地改良物應嚴守法定徵收要件，踐行其程序，以確保人民之財產權。三、按需用土地人於申請徵收前辦理之作業程序包括（一）適當勘選需用土地。（二）舉行公聽會。（三）都市計畫變更或非都市土地使用分區及使用地變更。
（四）事業計畫報請目的事業主管機關許可。（五）用地範圍測量分割及調查用地資料。（六）書面通知所有權人協議取得及陳述意見。（七）所為通知應合法送達等（相關作業程序注意事項，請參閱本部訂頒『土地徵收作業手冊』，可進入本部地政資訊網下載）。各需用土地人申請徵收案件，如有未踐行相關法定程序者，依本部第190次土地徵收審議委員會會議附帶決議，則予退件補正後始得再提委員會審議；又為能如期提送委員會審查，務請確實掌控作業時程，以避免延宕公共工程建設進度。」內政部民國（下同）97年7月16日臺內地字第09701124501號函釋在案。
（三）參照最高法院64年臺上字第1261號判例意旨，土地徵收乃行政處分之一種，補償費亦屬徵收程序之範圍。而土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第233條明定補償費應於公告期滿後15 日內發給，司法院釋字第425號解釋意旨參照。
（四）按「憲法第十五條規定，人民之財產權應予保障。此一規定旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。國家因公用或因其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。……上述徵收程序之嚴格要求，乃在貫徹國家因增進公共利益為公用徵收時，亦應兼顧確保人民財產權益之憲法意旨（本院釋字第四○九號解釋意旨參照）。對於土地法第二百二十七條所公告，被徵收土地應補償之費額，應受補償人有異議，而拒絕受領，依土地法第二百三十七條第一項第一款規定，得將款額提存之，但該項應補償之費額，如於提交評定或評議後，認應增加給付時，應增加發給之補償數額，倘未經依法發給，徵收處分即不得謂已因辦理上述提存而不影響其效力。此為有徵收即有補償，補償之發給與徵收土地核准處分之效力間，具有不可分之一體性所必然。觀諸土地法第二百三十五條前段規定，『被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時終止』亦明。」司法院釋字第516號解釋理由參照。又司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議意旨可資參酌。
（五）有關臺北縣三重市01-18-14徵收23米用地（即臺北縣三重市○○○路段正義南路至成功路，下稱系爭用地）徵收之過程疑點重重，且該範圍內地上物（下稱系爭建物）中南側之5米土地乃屬附帶徵收完竣於97年5月30日，但地上建物補償費尚未完竣。且因78年原徵收18米用地，事涉20年徵收時效之爭議，以及違法逾越徵收5米用地，而土地及房屋搓開徵收達28米用地，與82年5月8日因系爭用地中心樁位量錯5米，而撤銷87筆系爭用地之土地等怪現象疑雲重重，多有爭議，目前於訴願程序救濟中，此有相對人訴願答辯書可參。然相對人執意拆除系爭建物，顯有毀滅證據之虞。又系爭建物之補償費，需地機關竟以20年前之計算標準發放，損及聲請人權益頗鉅，嗣經聲請人具書異議，需地機關臺北縣三重市公所方承諾以98年3月20日北縣重工字第0980004551號函同意系爭建物補償費以97年度法定補償費計算標準發放，惟應增加發給系爭建物之補償費，尚未依法發給，需地機關卻定於98年6月2日起執行強制拆除，似有欠妥。況依上開判例及解釋意旨，補償費亦屬徵收程序之範圍，臺北縣三重市公所既發文承諾同意就系爭建物之增加補償費以97年度法定補償費計算標準發放，基於誠信原則、人民對於政府信賴利益之保護及行政程序法第8條規定，該所應履約法定補償完竣，以符法紀暨俾保憲法賦予人民之財產權。然在增加補償費（聲請人大部分尚未領取系爭建物補償費）於未發放完竣之前，依司法院釋字第516號解釋意旨，補償之發給與徵收土地核准處分之效力間，具有不可分之一體性。準此，系爭用地之徵收程序是否完備，尚非無疑，且就系爭建物之增加補償費尚未發給完竣之前，相對人果若執意強制執行拆除，難認合法。
（六）相對人於78年法定徵收系爭用地為18米，復於82年5月8日撤銷其北側5米用地，僅剩13米用地，嗣於97年5月30日再補徵收5米用地，加計共為18米用地，並非23米，而核算上開其中溢出5米用地，乃屬違法徵收，但相對人急於98年6月2日起拆除該23米用地之系爭建物，顯有毀滅證據之虞。且相對人就系爭用地已執行怠惰20餘年，並未依法拆除該用地上之系爭建物而開始使用土地，依都市計畫法第83條第2項：「不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」及土地徵收條例第9條第1項第1款：「徵收補償費發給完竣屆滿三年，未依徵收計畫開始使用者。」之規定，原土地所有權人得於徵收公告之日起20年內，向該管主管機關申請照原徵收價額收回其土地，足證系爭用地之徵收是否有法律效力及正當性，尚非無疑。況聲請人已尋行政救濟管道確保權益，惟相對人不待行政救濟確定後，再決定是否執行，衡此是否有隱藏著難以曝光之弊案，誠有疑義。為此，聲請人恐自身財產權益遭受相對人不當侵害，而有難以回復之損害，爰依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請停止相對人定於98年6月2日起依據相對人97年10月15日北府工務字第09707228411號及98年4月7日北府工規字第09802524101號函執行拆除臺北縣三重市01-18-14徵收23米用地（即臺北縣三重市○○○路段正義南路至成功路）範圍內地上物之強制清除作業，即應於本件行政救濟確定前，停止該建物之拆除等語。
三、經查：
（一）按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」、「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1項、第3項定有明文。本件聲請人戊○○、乙○○、丁○○、丙○○、己○○及其餘如附表所示選定人共計54人，為請求停止系爭用地之系爭建物之拆除，依行政訴訟法第116條第3項規定提起本件停止執行之聲請，係多數有共同利益之人，渠等選定聲請人戊○○、乙○○、丁○○、丙○○及己○○為被選定人，符合上開選定當事人之規定，爰准許之。
（二）次按所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如無具體行政處分存在，自無援引前揭行政訴訟法第116 條第3項規定聲請裁定停止執行之可言。依聲請人聲請意旨及所提出臺北縣三重市公所98年5 月15日北縣重工字第0980026755號函、臺北縣三重市公所98年5 月15日北縣重工字第0980026749號函、臺北縣三重市公所98年3 月20日北縣重工字第0980004551號函（附本院卷第23頁至第25頁，另臺北縣政府97年10月15日北府工務字第09707228411 號函、98年4 月7 日北府工規字第09802524101 號函等，則未據聲請人提出。）觀之，系爭房地係於78年4 月28日經臺灣省政府於78年3 月24日依都市計畫法第48條，以七八府地四字第33181 號函，准予公告徵收。是以，相對人臺北縣政府通知將執行拆除地上物，係土地徵收之接續行為，非屬行政處分（最高行政法院91年度裁字第228 號裁定意旨參照）。聲請人聲請停止執行，於法自有未合。
（三）又縱認相對人執行拆除地上物之執行行為，具有行政處分之性質，惟按行政訴訟法第116 條第3 項所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或於一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。又最高法院90年裁字第578 號裁定：「……所謂『難於回復之損害』，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。此所稱回復原狀，非謂應回復原有狀態。在財產權之情形，非指權利形態與內容之完全一致，而著重在經濟上之等價性。財產權之損害，除難以金錢估計者，如古蹟之拆除，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。否則，所有物或權利狀態之變動幾可被視為『難於回復之損害』，而聲請停止執行，即與行政訴訟上『行政處分之執行，原則上不因行政爭訟之提起而停止，僅例外情況下容許停止』之立法原則相違」。經查：觀諸本件聲請意旨，乃係主張：系爭建物之補償費用，相對人以20年前之計算標準徵收，顯然損及聲請人之權益，經聲請人異議，需用土地機關三重市公所業已同意補償費改以
97 年 度法定補償費計算標準發放，應增加發給之補償費，惟尚未依法發給，且本件系爭建物之徵收，亦有撤銷徵收之望，為此，聲請停止強制拆除之執行等語。是聲請人所爭執之補償費發給，乃金錢給付事項，縱原處分經行政救濟確認為違法，則聲請人因系爭建物之拆除所生之損害，亦屬財產權之損害，而得依法向原處分機關請求金錢賠償。是本件情形，與行政訴訟法第116 條第3 項所謂「難於回復之損害」，亦屬有間。依上述說明，其聲請停止執行，亦於法不合，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 10 日
書記官 蘇婉婷