臺北高等行政法院判決
98年度簡字第107號原 告 甲○○被 告 臺北縣政府環境保護局代 表 人 鄧家基（局長）住同上上列當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年12月30日北府訴決字第0970592868號（案號：00000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告機關於民國（下同）94年5月26日查報車號00-0000、3477-DJ、JF-7215認定為廢棄車輛，並將之移置及保管，經原告知悉後，於繳納移置及保管費後領回。原告於97年2 月25日申請前開3 輛車之移置保管費及賠償費用新臺幣（下同）11,100元。被告機關另於95年6月至96年8月間，陸續認定車號00-0000、4963-DU、Z2-5400、K4-6476、3485-KH、SB-8347、JL-8256、2409-GX、4105-EB、LY-3421（3 次、不同時間）、GP-9546（2次、不同時間）認定為廢棄車輛，將之移置及保管，經原告知悉後，於繳納移置及保管費後領回。
原告於97年2 月26日申請前開17車次之移置保管費及賠償費用61,200元。為被告機關97年3月20日北環衛字第097001579
0 、0970015791號函回覆原告前開2 次申請，其內容略謂：「…發現前揭車輛置放於一般道路，各該車體髒污、銹蝕、破損（玻璃、保險桿等處），外觀上明顯失去原效用，遂依道路交通管理處罰條例第82條之1 及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2 條規定，認定為占用道路之廢棄車輛，依法執行張貼占用道路廢棄機動車輛清理通知書於車體明顯處，嗣經7 日仍無人清理，逕行移置作業，並書面通知車主至指定場所認領。本局依法執行本案占用道路廢棄車輛移置作業，所為之處分並無違法，申請退費及支付必要費用乙案，歉難同意。」。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈請求判命被告應核准退費及回復原狀費用之行政處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告請求被告作成退回系爭車輛移置保管費用及賠償回復原狀費用之處分，是否有理由？㈠原告主張之理由：
⒈案內所有車輛由被告依道路交通管理處罰條例第82-1條
規定，認定系爭17台車輛為廢棄車輛，而張貼公告在系爭車輛明顯處，限定48小時內車輛所有人應自行清理否則拖吊移置至指定場所之意旨，待逾法定日期48小時後，被告機關即委託民間公司逕自移置保管，原告發現上情後自行至保管場處所，繳納拖吊及保管費用後領回並為回復原狀之處置。
⒉本案之移置作業係被告依法採取委託民間公司「全運通
環保科技股份有限公司」行使行政執行法第29條第1 項之代履行間接強制公權力措施，所以本件移置行為固依道路交通管理處罰條例第82-1條規定之作為，然此項公權力委託為法定之代履行執行事件，依行為時行政執行法第1 條規定，應依同法第27條、第29條及行政執行法施行細則第32條之規定辦理。
⒊行政訴訟救濟之提起
⑴按「是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成
核淮處分者，經先向主管機關提出申請，於主管機關拒絕其申請時，再循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。」最高行政法院94年度裁字第1131號、95年度裁字第2145號裁定及臺北高等行政法院95年度簡字第825號裁定參照。
⑵原告領回系爭車輛不服拖吊處分，經載具文書向被告
機關請求應退回系爭車輛17台移置保管及回復原狀支出之費的共計72,300元整之處分（原證1 ）。經被告機關以97年3月20號北環衛字第0970015790號及97年3月20號北環衛字第0970015791號駁回在案（原證2 ），原告不服處分，經依訴願法提起訴願，經訴願駁回。
⒋當事人之適格
⑴依民法第940條、第943條、第946條、第954條、第96
2 條規定，及「依民法第761條第1項前段規定，動產物權之讓與，非將動產交付，不生效力，此之所謂交付，非以現實交付為限，如依同條第1項但書及第2項、第3 項規定之簡易交付，占有改定及指示交付，亦發生交付之效力，此項規定於汽車物權之讓與，亦有適用。」最高法院台上字第4771號判例；「占有人對於占有之標的物有事實上之管領力，除真正所有權人得對之提起返還所有權之訴外，非他人所能干涉。」最高法院18年抗字第101 號判例；「占有人於標的物上行使之權利，推定為適法。若他人就該標的物上之權利有所爭執，自須提出取得權原之證據，否則，仍應保護占有人之利益。」最高法院17年上字第419 號判例；依民法第944條第1項之規定，占有人推定其為善意占有者，除上訴人有反證足以證明上開推定事實並非真實外，即不能空言否認被上訴人之善意占有，依同法第951 條規定，盜贓或遺失物如係金錢或無記名證券，不得向其善意占有人請求回復。最高法院44年台上字第100號判例參照。
⑵「本院查：行政訴訟法第7 條規定：「提起行政訴訟
，得於同一程序，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」係由修正前行政訴訟法第2條第1項「提起行政訴訟，在訴訟程序終結前，得附帶請求損害賠償。前項損害賠償，除適用行政訴訟之程序外，準用民法之規定，但民法第216 條規定之所失利益，不在此限。
」移列修正。其立法理由並敘明：「二、因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續之重複之繁。三、向行政法院附帶提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟之程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據，凡此均屬不待規定而自明之法理，爰刪除現行法第2項前段，以免贅文。而民法第216條規定之所失利益，在公法上之，亦非無準用之餘地，爰將同條項後段一併刪除，俾受害人能得到更公平的救濟。」最高行政法院93年度判字第494號判決參照。
⑶民法第940 條立法理由：「本法以事實上管領物之人
為占有人，不問其為自已，抑為他人，均保護之，所以重公益也。」民法第943 條立法理由：「若占有人於占有物上，既有占有之事實，則所行使之權利，應推定其為適法有此權利。故設本條以明示其旨。」⑷原告依據行政訴訟法第27條、民法第940條、第943條
、第946條、第954條、第962 條及行政程序法第20條第1項第2款、第22條第1項第1款規定行使權利，原告為系爭車輛之實質管理占有人，於此訴訟程序中自屬有行使權利之人，亦屬應受法律所保護之客體，其理甚明。
⒌行政執行法「代履行」之適用
⑴「下命處分指的是課與相對人特定作為、不作為或忍
受義務的行政處分，如命違反法令的集會、遊行解散、命違建停工或拆除、命行人、車輛遵循交通號誌或警察指揮進退以及繳納稅捐、罰款、工程受益費等均是。下命處分的特色是具行政執行法的重要功能，即遇相對人不履行義務時，行政機關自身即得以該下命處分為執行名義，據以強制執行。」、「可見本法有關適用範圍之規定，係採取『特別法』之立法例。未來行政機關遇有行政強制執行事務時，如本法及其他行政法規均有規定，且其規定不同時，則應優先適用行政執行法之規定。可見行政執行法乃屬行政強制執行之特別法，各行政機關處理有關行政強制事項時，應優先適用本法之規定」、「因此，本法第27條所稱的『依法令』仍必須踐行階段式之程序，亦即須以書面為告成，非指即時強制至為明確。」、「本款『告戒』規定之意旨在於，強調法律之明確性，提高執行效率，使義務人重視處分書或限期履行書之法律效力。告戒為行政執行之核心，不管於處分書內或獨立告戒之情形，其內容應足夠明確。執行機關應告知採取何種方法，怠金、代履行或直接強制等，直接強制應告知採取何種型態為之，怠金應告知確定怠金之數額，不得僅以最高數額為上限，而不告知確定數額、代履行應告知預估代履行費用。告戒所定限期，應合宜考量義務人之狀況，以及有足夠時間來履行義務，應合乎比例原則。告戒書應送達義務人。」翁岳生編2000年行政法上冊第568頁、下冊第979頁、第1021頁及第1022頁參照；準此，被告機關依法執行廢棄車輛移置保管作業時，須優先適用行政執行法之相關規定。⑵「被告官署（台南縣政府）以縣水利主管機關之地位
，因原告在行水區內所建築之魚塭，足致妨礙水流，乃命原告拆除，以達禁止之目的，按之上開水利法之規定，顯非無據。原告自有遵從拆除之義務，乃竟延不遵行，被告官署始以書面限定期間，預為告戒。期間經過而原告仍不遵辦，被告官署乃為代執行之處分，按之行政執行法第2條第2項及第3 條之規定，亦無不合。」最高行政法院判例要旨彙編46年2 月19日判字第5號參照。
⑶「行政執行，依本法規定，本法未規定者，依其他法
律規定。」、「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」、「執行機關依本法第29條第1 項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日。」行為時行政執行法第1條、第27條第1 項及行政執行法施行細則第32條各項款定有明文。
⑷爰此，被告屬法定執行機關，固依法取得系爭車輛共
17台之執行名義，惟欲行使行政執行法之「代履行」而執行移置系爭車輛時，必應優先適用行政執行法及行政執行法施行細則第32條之規定，以書面記載該例式事項，事先踐行「告戒」之前置程序，此亦屬保護人民權益之法規。是以，書面通知原告含車輛所有人作「自行清理」之限期處分並送達所有人營業所，以車牌號碼或引擎號碼向警察、監理機關查詢並以掛號送達，參行政程序法之送達規定，被告機關既未經合法程序送達原告即未生效力，該移置保管系爭車輛代履行之間接強制作為，自無所據。
⒍結語：正當法律程序乃法治國之根本，現代行政法不僅
講究實體，更擴張到程序制度保障，亦即要求行政機關必須遵守一定之程序規定，人民依據實體法規制權利義務，政府之行政機關則依據相關程序法限制、處罰人民，釋字第520 號亦揭櫫：「蓋基於法治國原則，縱令實質正當亦不可取代程序合法。」；被告機關依法實施代履行，須依「行政執行法」及行政執行法施行細則等相關規定，以書面文書送達義務人踐行告成程序，效力則以送達或知悉之時、日起向後發生效力。是被告機關於實施行政執行之公權力並未踐行通知，「告戒」原告須自行清理，由此觀之，依中央法規標準法第16條規定「特別法優於普通法」之原則，相關規定固各自有別，行政執行法為一切政府機關相關執行之特別法例，由學者著作及實務判決、判例即可明示，政府亦即被告機關即不能排除行政執行法，而以其他法規另有規定而排除適用，故原告依行政訴訟法第5條、第7條規定，請求鈞院判令如原告訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈按道路交通管理處罰條例第82條之1 規定：「占用道路
之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理；車輛所有人屆期未清理，或有車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有入情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，並得向車輛所有人收取移置費及保管費。該車輛經公告1 個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。前項廢棄車輛之認定基準與查報處理辦法，由交通部會同內政部、法務部、行政院環境保護署定之；收取移置費及保管費之基準，由直轄市、縣（市）政府定之。」及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法（以下稱查報處理辦法）第4條第1項規定：「占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經48小時仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。」是被告依上開規定執行系爭車輛之查報及拖吊作業，尚未逾越法律所定之權限範圍。
⒉次查被告查報認定系爭車輛為廢棄車輛，並於車體明顯
處黏貼「占用道路廢棄機動車輛清理通知書」，乃係被告就系爭車輛是否屬占用道路之廢棄車輛之具體事件，作成決定。又依道路交通管理處罰條例第82條之1 及查報處理辦法行為時第4條第1項規足，被告查報認定廢棄車輛後，無待書面通知送達車輛所有人，於張貼後48小時，車輛所有人未自行清理者，即得依法先行移置拖吊。故被告於系爭「占用道路廢棄機動車輛清理通知書」上載明：「本車……查報認定為廢棄車輛，請車輛所有人於48小時內（…年…月…日…時前）自行清理，逾期未清理者，由環境保護機關依法先行移置至指定場所，經公告1 個月無人認領者，移送由環境保護主管機關依廢棄物清除。」，原告主張處分書未經合法送達，惟按首揭認定基準及查報處理辦法規定，張貼通知於占用道路之廢棄車輛車體明顯處，即為已足，亦即發生法律上之效力，完成合法送達。原告主張，洵屬有誤，不足採據。
⒊綜上論結，原告聲明顯無理由，請求判決如聲明所示。
理 由
一、本件原告請求被告機關應作成核准退費及回復原狀費用，共計72,300元整之行政處分，爭訟數額在20萬元以下（司法院曾依行政訴訟法第219條第2項之規定，將行政訴訟法第229條第1項之簡易案件金額提高為20萬元，並自93年1月1日起施行），係屬行政訴訟法第229條第1項規定之涉訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，先予敘明。
二、按「本辦法依道路交通管理處罰條例第82條之1第2項規定訂定之。」、「警察機關及環境保護機關應主動查報，並受理民眾檢舉占用道路之廢棄車輛。」、「占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經張貼日起七日仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。」、「前項廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。」為占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法（下稱認定基準及查報處理辦法）第1條、第3條、第4條第1、2項定有明文。
三、被告機關於94年5月26日查報車號00-0000、3477-DJ、JF-7215認定為廢棄車輛，並將之移置及保管，經原告知悉後，於繳納移置及保管費後領回。原告於97年2月25日申請前開3輛車之移置保管費及賠償費用11,100元。被告機關另於95年6月至96年8月間，陸續認定車號00-0000、496 3-DU、Z2-540
0、K4-6476、3485-KH、SB- 8347、JL-8256、2409-GX、4105-EB、LY-3421（3次、不同時間）、GP-9546（2次、不同時間）認定為廢棄車輛，將之移置及保管，經原告知悉後，於繳納移置及保管費後領回。原告於97年2月26日申請前開17車次之移置保管費及賠償費用61,200元。為被告機關97年3月20日北環衛字第0970015790、097001579 1號函回覆原告前開2次申請，其內容略謂：「…發現前揭車輛置放於一般道路，各該車體髒污、銹蝕、破損（玻璃、保險桿等處），外觀上明顯失去原效用，遂依道路交通管理處罰條例第82條之1及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第2條規定，認定為占用道路之廢棄車輛，依法執行張貼占用道路廢棄機動車輛清理通知書於車體明顯處，嗣經7日仍無人清理，逕行移置作業，並書面通知車主至指定場所認領。本局依法執行本案占用道路廢棄車輛移置作業，所為之處分並無違法，申請退費及支付必要費用乙案，歉難同意。」。原告不服，提起訴願遭決定駁回各情，有原告占有權證明書、身分證明、原告申請核准退費及支付必要費用請求書、廢機動車輛查報張貼處理紀錄表、全運通環保科技股份有限公司拖吊費及保管費統一發票、被告機關97 年3月20日北環衛字第0970015790、0970015791號函、台北縣政府訴願決定書等件影本附原處分及訴願卷內可稽。
四、原告循序起訴意旨略以：原告為系爭車輛之實質管理占有人，具備當事人適格。本案之移置作業係被告依法採取委託民間公司「全運通環保科技股份有限公司」行使行政執行法第29條第1項之代履行間接強制公權力措施，本件移置行為固依道路交通管理處罰條例第82-1條規定，然此項公權力委託為法定之代履行執行事件，依行為時行政執行法第l條規定，應依同法第27條、第29條及行政執行法施行細則第32 條之規定辦理。被告固依法取得系爭車輛共17台之執行名義，惟欲行使行政執行法之「代履行」而執行移置系爭車輛時，應以書面記載該例式事項，事先踐行「告戒」之前置程序。
是以，書面通知原告含車輛所有人作「自行清理」之限期處分並送達所有人營業所，以車牌號碼或引擎號碼向警察、監理機關查詢並以掛號送達，參行政程序法之送達規定，被告機關既未經合法程序送達原告即未生效力，該移置保管系爭車輛代履行之間接強制作為，自無所據。故原告依行政訴訟法第5條、第7條規定，請求判如原告訴之聲明云云。
五、本件兩造之爭點為原告請求被告作成退回系爭車輛移置保管費用及賠償回復原狀費用，共計72,300元之處分，是否有理由？經查：
（一）占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法係依據道路交通管理處罰條例82條之1所制定之授權命令，此觀該辦法第1條之規定自明。該辦法第4條第1項規定：「占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經48小時仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。同條第2項規定：
「前項廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。」該規定就占用道路廢棄車輛經勘查認定後，規定應張貼通知於車體明顯處，經48小時仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放，乃本於道路交通障礙排除之必要性與時效性而設，警察機關及環境保護機關張貼通知於該車體明顯處，亦不失為迅速簡捷之通知車主方式，以利其儘速清理；況同條第2項已接續規定經張貼通知後，警察機關即應查明車輛所有人，並以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告一個月無人認領者，再由環境保護主管機關依廢棄物清除；是該辦法第4條規定，乃本於法律之授權，就執行道路交通管理處罰條例82條之1規定之細節性與技術性之事項而為規定，並未逾越母法之授權範圍與立法目的。又被告機關係依前揭道路交通管理處罰條例第82條之
1 及占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法第4 條第
1 項之規定，執行系爭車輛之查報及拖吊作業，尚未逾越法律所定之權限範圍。
（二）次查依首揭認定基準及查報處理辨法規定，被告機關亦係屬有權認定、移置占用道路廢棄車輛之機關。茲被告派員查報系爭車輛置放一般道路，各該車體髒汙、鏽蝕、破損，外觀上明顯失去原效用，乃認定系爭車輛為廢棄車輛，並於車體明顯處黏貼「占用道路廢棄機動車輛清理通知書」，乃係被告就系爭車輛是否屬占用道路之廢棄車輛之具體事件，作成決定。又依道路交通管理處罰條例第82條之
1 及查報處理辦法行為時第4條第1項規定，被告查報認定廢棄車輛後，無待書面通知送達車輛所有人，於張貼後48小時，車輛所有人未自行清理者，即得依法先行移置拖吊。被告機關處理系爭占用道路之廢棄車輛，係依首揭認定基準及查報處理辦法規定為之，於法並無違誤。原告主張被告機關未經合法程序送達原告，該移置保管系爭車輛代履行之間接強制作為，自無所據云云，即非可採。
六、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告機關否准原告請求作成退回系爭車輛移置保管費用及賠償回復原狀費用之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求判命被告應核准退費及回復原狀費用之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
台北高等行政法院第六庭
法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
書記官 吳芳靜