臺北高等行政法院判決
98年度簡字第101號原 告 台灣房屋仲介股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 新竹市環境保護局代 表 人 張見聰（局長）住同上訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹市政府中華民國97年12月17日97年訴字第48號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告因不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）4 萬6 千2 百元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定及司法院民國92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：被告於97年5 月11日、18日、25日，分別於新竹市○○街、金山十一街、金山二十一街○○區○路○○○道路上，發現載有聯絡電話號碼為0000-000000 之銷售房屋（含基地）廣告，張貼在路燈桿、號誌燈桿、路牌桿等定著物上，而有污染各該定著物之情事，乃拍照存證後循前揭電話號碼查獲係原告招攬業務之用，被告即以原告違反廢棄物清理法第27條第10、11款之規定，依同法第50條第3 款分別課處原告新臺幣（下同）1 千2 百元、3 千元及6 千元等罰鍰計9 件，共計4 萬6 千2 百元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：㈠被告僅提供照片，未有其他證據證明原告違法，亦未給予原
告陳述意見之機會，被告率爾認定前開電話號碼係原告所有及使用，顯有違行政程序法第102 條之規定。
㈡原告早已嚴禁所屬人員張貼違法廣告，是原告所轄各分公司
均係以各大報刊房地產版、各大網路及夾報…等方式為媒介，此有各大網路及各日報紙為憑，且原告一向支持政府取締違法廣告之動作，絕無利用張貼違法廣告之方式銷售房屋。縱原告所屬人員確如被告所查違法張貼廣告，亦非基於原告授意，被告未與原告陳述意見之機會即認原告違法，實屬草率。
㈢退言之，依行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審
酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」原告逕以第一次發現廣告物裁罰1 千2 百元、第二次裁罰3 千元，其後發現廣告物皆以6 千元為裁罰基準，未審酌原告違反行政法上義務應受責難程度、所生影響、因違反行政法上義務所獲利益…等具體情事，恐有違立法原意及比例原則等情。為此訴請判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則抗辯略以：㈠按廢棄物清理法第27條第10款規定：「在指定清除地區內嚴
禁有下列行為…十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」同法第50條第3 款規定：「有下列情形之一者，處新台幣1200元以上6000元以下罰鍰，…三、為第27條各款行為之一。」電信法第8 條第3 項規定：「擅自設置、張貼或噴漆有礙景觀之廣告物，並於廣告物上登載自己或他人之電話號碼或其他電信服務識別符號、號碼，作為廣告宣傳者，廣告物主管機關得通知電信事業者，停止提供該廣告物登載之電信服務。」而依行政罰法第7 條第2 項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上羲務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」同法第15條第2 項規定：「私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰」被告依廣告上所載聯絡方式查證結果，確認被告違規張貼廣告，依法裁處，已善盡行政機關證明行政裁處為適法之責任。
㈡被告已於97年7 月8 日以竹市環四字第0970403024號函通知
原告陳述意見，原告並於同年月28日提出處分相對人意見陳述書，被告業於同年月31日收到，並無原告所指違反行政程序法之情事率判定原告違法。
㈢依行政院環境保護署94年11月15日環署廢字第0940087294號
函釋：「本署」前中央主管機關行政院衛生署62年2 月16日衛署環字第140140號函釋：「在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰。」又於67年9 月13日函釋：「所請釋示在不同地點，亂貼廣告構成違規案件其所指不同一地點，應以不同一土地定著物為認定標準」。就上該二函釋所指乃係指行為人主觀上基於一個概括之犯意，客觀上須先後數行為，逐次實施而具連續性，違反數個同性質之行政法上之義務，因其每一前行為與次行為，依一般社會健全觀念，在時間差距上，可以分開，在行政秩序罰之評價上，各具獨立性，每次行為皆可獨立處罰，故係屬數行為違反同一行政法上之義務，可分處之；反之，行為人就同一行政法上之義務，以單一行為之數個舉動接續行為，以違反一個行政法上之義務，僅成立一個行政秩序罰，雖行為人於違反行政法義務之行為完畢之前，其各個舉動與該行政法義務之構成要件相符，但行為人主觀係以其各個舉動僅為全部違反行政法上義務行為之一，而客觀上，亦認係違反一個行政法上義務之行為，故僅成立一個行政秩序罰。原告違反廢棄物清理法，被告依法行政，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任，亦無「一案數罰」不妥之裁處等語，聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點如次：㈠被告於裁罰前是否未予原告陳述意見之機會？㈡原告對於所屬從業人員之違法張貼廣告行為，應否負責？㈢被告所為之裁罰有無違反比例原則？
六、按廢棄物清理法第27條第10款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為…十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」同法第50條第3 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣一千兩百元以上六千元以下罰鍰…三、為第二十七條各款行為之一。」同法第3 條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」同法第4 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」同法第5 條第1 項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」復按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許（最高行政法院93年判字第309 號判決意旨參照）。揆之新竹市政府為使處理違反廢棄物清理法案件之裁罰金額有一客觀標準可資參考，乃制訂新竹市環境保護局違反廢棄物清理法裁罰原則表，觀其內容係在法定罰鍰金額之限度內，按廢棄物清理法各條款所規定之違章行為種類及違規情節不同，分別訂定原則性及一般性之裁罰基準，且對於同一年內第一次之違規行為，從輕處以最低之罰鍰1,200 元，第二次者酌加重之，處4,500 元，第三次以上則處以最高額度之罰鍰6,000 元，核與法律賦予執行機關裁量權之目的及其立法精神不相牴觸，自得作為本件裁罰之依據。次按行政罰法第7 條第2 項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上羲務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」同法第15條第2 項規定：「私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰」
七、經查：㈠被告所屬環保稽查人員於97年5 月11日、18日、25日，分別
於新竹市○○街、金山十一街、金山二十一街○○區○路○○○道路上，查獲原告從業人員張貼銷售房屋（含基地）廣告而污染路燈桿、交通號誌燈桿、路牌桿等定著物等事實，有卷附各該廣告之現場照片、實地查證報告、原告之經紀營業員基本資料等件影本可憑( 見原處分卷及訴願卷Ａ卷) 。
再上開各處所均在新竹市政府公告之一般廢棄物指定清除地區範圍內，有該市政府88年12月1 日（88）環法字第114487號公告影本在卷可稽( 見原處分卷第56頁) 。衡之被告所屬環保稽查人員經依上開各該廣告單所載電話號碼聯絡查證結果，確均由原告之營業員出面接洽，並引導前往看屋等情，復有被告之實地查證報告、原告之經紀營業員基本資料及各該營業員出示名片等件可證。足認上開張貼於路燈桿、交通號誌燈桿、路牌桿等定著物上之房地產銷售廣告，確係原告從業人員所為無訛。
㈡復按違規張貼廣告行為之處罰，除違規行為為現行行為，經
行政機關立即查獲者，原則上以該現行行為人為處罰對象外，如非現行行為，則行政機關依廣告上所載連絡方式查證結果，確認該違規張貼廣告，係以該聯絡方式達到廣告之效果者，則行政機關以該聯絡方式之管領人為違規張貼廣告之行為人，並依法處罰，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任，最高行政法院著有89年判字第2734號判決可資參照。
是以被告發現上開違規行為，因非當場查獲現行行為人，乃依廣告上所載聯絡方式查證，確認各該違規張貼之廣告係以該連絡方式達到原告廣告之效果，而認定原告為該聯絡方式之管領人，各該廣告之張貼行為人為原告所屬之從業人員，自屬有據，核無違反經驗法則或論理法則可言。原告否認上情，辯稱：原告早已嚴禁所屬人員張貼違法廣告，所轄各分公司均已不再利用張貼方式廣告，絕無違法張貼廣告物之情形，被告採證認事草率，有未憑證據之違誤云云，不足採信㈢再被告就上開違規事實為第一次處分之前，已以97年7 月8
日竹市環四字第0970403024號函通知原告陳述意見，原告並於同月28日提出意見陳述等事實，有該函及送達證書暨原告之意見陳述書等件影本在卷可稽( 見原處分卷第23頁至第29頁) 。又依政府資訊公開法第18條規定「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。．．．四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。．．．六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。」本件受查訪人之姓名、年籍及訪談筆錄等資料內容，因涉及證人保護，且為被告實施取締本件違章行為而取得及製作取締對象之相關資料，被告於通知原告陳述意見時不擅自揭露其資訊予原告，於法要無不合。是原告指稱：被告未依行政程序法第102 條規定，給予原告陳述意見之機會云云，容有誤會，不能採取。
㈣原告雖復主張被告之裁罰有違行政罰法第18條第1 項規定之
意旨及比例原則云云。惟經審酌原告係屬營利性之公司組織，內部成員有一定之從屬關係，非不能藉由工作紀律規範以有效管控其從業人員之違法行為，且其具相當資力足以合法方法達成宣傳及招商之營業目的，竟任由其從業人員多次恣意張貼廣告污染定著物，則被告為達成維護行政秩序之目的，依原告在同一年內發生違規行為之次序，為差異評價，以遞加重處罰之方法，收遏止之效果，實有其必要性，且符合適當性與衡量性，並無悖離依法行政原則及實現個案正義之目的。又被告於法定罰鍰額度內，參照新竹市環境保護局違反廢棄物清理法裁罰原則表規定之基準，並審酌原告各次違反行政法上義務行為應受責難之程度、所生影響等情節，分別裁罰如附表一所示之罰鍰，核其裁罰未見有逾越法定裁量範圍，亦無違背法律授權目的，或無基於不相關動機之裁量濫用，或無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事。是以原告此部分之指摘，難謂的論，非可採取。
八、綜上所述，本件違規行為確係原告從業人員故意所為，依行政罰法第7 條第2 項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」之規定，原告自難辭故意之行政責任。從而，被告依據廢棄物清理法27條第10款及第50條第3 款規定作成原裁罰處分，並無違法，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合，原告執前揭情詞，訴請撤銷上開不利之訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件應適用簡易程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
書記官 林 俞 文