臺北高等行政法院判決
98年度簡字第224號原 告 太平洋房屋仲介股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺北市政府地政處代 表 人 乙○○處長）住同上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國98年3 月25日府訴字第09870033300 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟標的之價額在20萬元以下，依照行政訴訟法第229 條第2 項、第1 項第2 款規定及司法院92年9 月17日院台廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第23 3條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告受訴外人陳文發委託出賣本市○○區○○街○○號2 樓房地，經原告仲介黃麗雲買受，買賣雙方簽訂不動產買賣契約書後，買受人黃麗雲因屋況瑕疵要求解約及退還定金未果，發生消費爭議，其向臺北市政府消費者服務中心提出消費爭議申訴，經臺北市政府法規委員會以民國97年7月30日北市法保字第09731973110 號函，請被告依臺北市消費者保護自治條例第30條及第31條規定處理。被告以原告為經紀業者，於簽訂買賣契約書後始製作不動產說明書由經紀人簽章，則已喪失經紀業指派經紀人簽章之目的與意義，違反不動產經紀業管理條例第22條第1 項規定，依同條例第29條第1 項規定，以97年11月20日北市地三字第09732925701號函，裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰。上開處分於同年月24日送達原告，原告不服，於97年12月16日向臺北市政府提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按依行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以
行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」，且「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、「行政行為之內容應明確」，行政程序法第4 、5 條亦有明文規定。所謂明確性原則係指法律所規定之構成要件，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並得經由司法審查加以確認方符合之（大法官會議解釋釋字第491 號參照）。因此對於人民之處罰不僅須有法律之明文，法律構成要件須明確，同時不得以類推適用之方式為之，否則即與明確性之要求有悖（參洪家殷，行政罰法論，五南圖書出版股份有限公司，2008年
6 月二版，第77頁）。不動產經紀業管理條例第22條第1 項係規定：不動產之買賣、互易、租賃或代理銷售，如委由經紀業仲介或代銷者，下列文件應由經紀業指派經紀人簽章，其第5 款即規定不動產說明書。依前揭規定的內容可知，顯然係指如有該條所列之文件時，經紀業應指派經紀人簽章，並非規定不動產說明書製作完成之時期。故依臺北市政府地政處不動產經紀業業務查處作業要點，內所附之臺北市政府地政處不動產經紀業業務查處紀錄表，檢查者為「不動產經紀業管理條例第二十二條第一項各款文件是否由經紀業指派經紀人簽章」，且依中華民國90年12月14日臺北市政府地政處北市地一字第09022956100 號令發布之「臺北市政府地政處處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準」，附表內類別乙第九點，亦僅有「不動產說明書未有經紀人簽章」遭查獲而有處以罰鍰之標準，遍翻其內均未有製作時間之裁罰標準，顯見以法令內容以觀，無法得出製作時間之結論，故此並未見處分單位將其列入裁罰標準中！如謂：無明文直接規定尚可自整體規範意旨觀之而得出應為之義務並據此加以處罰，豈非與類推適用無異，而行政罰法第4 條所規定之處罰法定主義亦形同具文矣。
㈡衡之不動產經紀業管理條例之立法目的，在於保障交易者之
權益，藉由不動產經紀人簽認與審核不動產說明書而使交易相對人得以信任或了解買賣標的物之產權情況、使用情形、是否有瑕疵狀態、及其他重要交易條件等，換言之，若交易相對人在買賣當時已明瞭上述不動產說明書所示各種要項，即與立法目的不相違背。本件原告在接待買方看屋時，已明確告知該屋之產權狀態、使用情況，並出示相關謄本資料，且該標的為毛胚屋，一眼望去即知必須裝潢或整修後方可住居，皆為交易相對人所明知，據此，買方有關買屋方面「知的權利」並未因為不動產說明書不及製作與交付而喪失。則原告並未違背上開條文所規範之立法目的而致交易相對人之權益受損。
㈢另依行政程序法第7 條之規定，行政行為，應依下列原則為
之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，即所謂比例原則。本件被告機關處罰原告6 萬元之罰鍰，無非為維護不動產交易秩序，希望原告知所警惕，惟在此之前，被告機關已來函請原告之不動產經紀人許吳源、經紀營業員江雅苓、彭靜嬉答辯陳述，否則即交付不動產經紀人員獎懲委員會審議，原告乃責成法務相關部門就此部分對內部員工進行教育訓練，嚴加禁止再有類似情況出現，否則必當重懲，且追究相關法律責任。則被告機關所欲達成之目的原告已遵照辦理，原告更未在此案獲得任何利益，何以再另以罰鍰處分？顯與所欲達成之目的顯失均衡。又目前不動產市場景氣低迷，在此之際仍予以處罰，似未考量整體市場營運狀況，而未採取對原告衝擊最少之方式，亦與比例原則有違等情。並聲明：求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠本件係臺北市政府法規委員會以97年7 月30日北市法保字第
09731973110 號函移送申訴人消費爭議申訴資料表，由被告處理。並經原告以97年8 月14日太屋總法字第97081401號及
97 年8月19日太屋總法字第97081901號函復並檢送相關資料在案。依原告所提本件不動產一般委託銷售同意書所載，委託銷售期間係自97年7 月18日起至97年10月18日止，原告於97年7 月19日促成買賣雙方簽訂不動產買賣契約書，而所附不動產說明書製作日期為97年7 月23日，則於買賣契約成立之時尚未製作完成本案不動產說明書並指派經紀人簽章，所屬經紀人員亦無從以不動產說明書向與委託人交易之相對人解說，被告乃另函請原告就上開疑義提出說明，原告坦言於促成買賣雙方簽訂契約書當時確未製作完成本案不動產說明書。
㈡有關不動產說明書之調查、製作、指派不動產經紀人簽章、
解說及交付，乃為落實本條例「建立不動產交易秩序，保障交易者權益」立法目的之關鍵性機制，故經紀業者應於接受委託人委託後，即針對受託之不動產相關重要事項進行調查及製作不動產說明書，並依本條例第22條規定指派經紀人於該說明書簽章以對其調查與製作內容負責，而不動產說明書之最基本內容應不可低於中央主管機關訂定不動產說明書之應記載及不得記載事項，經紀人員於執行業務過程中，即應依本條例第23條規定，以製作之不動產說明書向與委託人交易之相對人解說，而提供解說前更應先經委託人簽章以確認不動產說明書內容與事實是否相符，當雙方當事人簽約時再依本條例第24條規定，將不動產說明書交付與委託人交易之相對人，並由相對人簽章確認，而該不動產說明書應視為契約之一部分。又本條例所定持憑不動產說明書解說之目的，係為使交易相對人，經由重要事項之說明，得以就擬為交易不動產之狀況、權利關係、契約條件等充分理解，而為檢討、考量後，始為契約之訂定，俾免日後萌生不測之損害。是以，依上開規定及從防止紛爭之觀點等而言，經紀業者應於接受委託人委託後，即依規定製作不動產說明書，經指派經紀人簽章確認無誤後，始據以供經紀人員向與委託人交易之相對人詳細解說之用，且解說時點應與契約簽訂時點有充分時間之間隔。然本件買方於97年7 月19日簽訂不動產買賣契約書時，原告尚未製作不動產說明書，除已影響買方決定購屋之思考，亦喪失本條例規定經紀業者指派經紀人簽章之目的與意義，尚難認符合本條例第22 條 第1 項規定。另不動產說明書製作完成之時機，本條例固無直接明文，惟如前所述，依本條例第21條第1 項、第22 條 第1 項、第23條、第24條等規定整體觀之，該不動產說明書製作、簽章、解說及交付之時機，應於簽訂買賣契約書前為之，方得充分保障交易當事人權益，俾符上開條例之立法目的，是原告就此主張，容有誤會。
㈢至原告稱為積極滿足回應客戶需求，致未及於買賣契約成立
時提供買方參閱，實非得已，且已於事後製作完成不動產說明書並依規定指派所屬不動產經紀人簽章云云，惟原告既屬合法經紀業者，於社會生活上就同性質事務繼續反覆實施不動產仲介業務行為，已具備專業知識及能力，自應恪遵執業規範相應地提高注意標準，明知應確實遵從本條例之規定，卻仍有上開違反規定之情事，該作為已有違反行政法上所定義務之構成要件事實，又本案縱確如原告所稱因調閱彙整相關資料通常約須費時3 個工作日而不及交付買方參閱，則原告自執行仲介業務以來，既已能預知事前調閱彙整相關資料所需花費時日，自應約定買賣雙方於不動產說明書製作完成經不動產經紀人簽章及經紀人員解說後始交付並簽訂買賣契約書，故按上述情節，原告作為仍屬應注意、能注意而不注意致衍生消費糾紛，則原告執行業務過程亦難謂無過失。
㈣另原告稱其未獲任何利益，本件裁罰提報獎懲委員會交付懲
戒有違比例原則云云，經查原告違反本條例第22條規定，經依同條例第29條規定處以行政罰鍰，另所屬經紀人員於執行業務過程疑有違本條例23條規定，經依同條例第33條規定列舉事實，報請並交付臺北市政府地政處不動產經紀人員獎懲委員會進行審議，本條例既已明確規定個別違反情形及處罰標準，且上開違反事由係屬不同，處罰對象亦不相同，況經紀人員有違反本條例第31條第1 項各款情事之ㄧ時，懲戒與否係由該獎懲委員會進行審議決定，兩者分屬不同情形。又原告既有上開違規事實，自應依不動產經紀業管理條例第29條規定處罰，尚與交易之相對人是否因此權益受損及原告是否因此獲得利益並無直接關聯，原告就此主張，尚難採據，且本案裁罰告法定最低額6 萬元罰鍰，絕無原告所稱違反比例原則之情事或顯失均衡之虞。
㈤為建立不動產交易秩序，保障交易者權益，對原告於促成交
易雙方簽訂買賣契約書後始製作不動產說明書造成消費爭議，臺北市政府地政處依不動產經紀業管理條例第29條第1 項規定，於97年11月20日以北市地三字第09732925701 號函處原告6 萬元罰鍰，係屬有據，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄之事實為兩造所不爭執，並有被告97年11月20日北市地三字第09被告000000000 號函，送達證書等件附卷可稽，為可確認之事實。茲本件本件處分處分有無違誤，判斷如下：
㈠按不動產經紀業管理條例第1 條規定：「為管理不動產經紀
業，建立不動產交易秩序，保障交易者權益，促進不動產交易市場健全發展，特制定本條例。」、同條例第3 條規定：
「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府地政處；在縣（市）為縣（市）政府。」、第21條第
1 項規定：「經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。」、第22條第1 項第5 款規定：「不動產之買賣、互易、租賃或代理銷售，如委由經紀業仲介或代銷者，下列文件應由經紀業指派經紀人簽章......五、不動產說明書。」、第23條規定：「經紀人員在執行業務過程中，應以不動產說明書向與委託人交易之相對人解說。前項說明書提供解說前，應經委託人簽章。」、第24條規定：「雙方當事人簽訂租賃或買賣契約書時，經紀人應將不動產說明書交付與委託人交易之相對人，並由相對人在不動產說明書上簽章。前項不動產說明書視為租賃或買賣契約書之一部分。」、第29條第1 項第2 款規定：「經紀業違反本條例者，依下列規定處罰之：二、違反第7 條第6 項、第11條、第17條、第19條第1 項、第21條第1 項、第2 項或第22條第1 項規定者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰。」。
㈡次按台北市政府訂定之處理違反不動產經紀業管理條例事件
統一裁罰基準，該基準第2 點即規定類別乙，違規事件第9項即規定可知違反不動產經紀業管理條例第22條第1 項之規定，被查獲第1 次時罰鍰6 萬元，乃台北市政府依照行政程序法第159 條規定，依職權就違反不動產經紀業管理事件裁罰訂定技術性事項，未逾越授權範圍亦無違母法意旨，自得適用。另按內政部97年11月6 日內授中辦地字第0970052453號函「…說明…二、…經紀業與委託人簽訂委託契約書後，應即製作不動產說明書，並經委託人及指派之經紀人簽章，始可由經紀人員向與委託人交易之相對人解說，並於簽訂租賃或買賣契約書時，將該說明書交付予該相對人。是以不動產說明書製作、簽章、解說及交付之時機，應於簽訂租賃或買賣契約書前為之，方得充分保障交易當事人權益，俾符本條例之立法目的…三、…經紀業應指派經紀人於不動產說明書簽章之立法意旨，係為促使經紀人對不動產說明書內容履行注意義務，並對其記載事項表示負責，以供日後踐行本條例第23條、第24條規定之解說及交付義務；倘若經紀業於簽訂買賣契約書後始製作不動產說明書由經紀人簽章，則已喪失上開規定經紀業指派經紀人簽章之目的與意義，尚難謂符合本條例第22條第1 項規定…。」，乃內政部本於行政程序法第159 條之規定，依其職權就不動產經紀業管理條例第22條之規定做出解釋性行政規則，未逾越授權範圍及立法意旨，亦得為本件所適用，先予敘明。
㈢查原告之不動產經紀人受託銷售台北市○○區○○街○○號2
樓房地，受託銷售期間為97年7 月18日至97年10月18日止，而原告仲介買賣雙方於97年7 月19日簽訂不動產買賣契約書，有不動產一般委託銷售同意書、不動產買賣契約書附卷可稽（見被告答辯卷宗頁5 、13）；原告97年9 月29日太屋總法字第970092901 號函覆被告機關之內容稱「…買方黃麗雲君與賣方陳文發君間之買賣案件，其經紀人為許吳源先生，營業員則為江雅苓及彭靜嬉，…二、按不動產經紀業管理條例…第22條第1 項之規定，係指如有該條例所列之文件時應指派經紀人簽章，並非規定不動產說明書製作完成之時期。查本件買賣案件本公司均曾依規定製作不動產說明書，且指派經紀人許吳源先生簽章，故並未違反該條例第22條第1 項之規定。三、至於買賣契約成交當時，不動產說明書尚未製作完成實係因受委託銷售之不動產於接受委託之後立即出現有意願之買方出價並成交，而不動產說明書因須調閱彙整相關資料通常約須費時3 個工作日左右，在積極滿足回應買方客戶之需求下致未及於買賣契約成立時提供買方參閱，實非得已…。」等語（見被告答辯卷宗頁21）；本件原告未能證明其經紀人在執行業務過程中以不動產說明書向買方解說，且不動產說明書應經買賣雙方簽章（參照經紀業管理規則第22至24條），是訴外人即買方黃麗雲在簽訂不動產買賣契約書，原告尚無製作完成不動產說明書並且指派不動產經紀人簽章，原告之經紀人員在執行業務過程中，未能以不動產說明書向買方解說可以認定。則被告機關依據同條例第29條以及台北市政府地政處處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準之規定對原告處以6 萬元之罰鍰，自屬有據。㈣原告雖以不動產經紀業管理條例第22條第1 項並無規定不動
產說明書製做完成之時期，而僅係規範不動產經紀人應於該條所列文件完成時指派經紀人簽章，且買方有關房屋買賣方面「知的權利」並不因不動產說明書不及製做與交付而喪失其應有之權益云云。惟按不動產經紀業管理條例之立法目的在於為管理不動產經紀業，建立不動產交易秩序，保障交易者權益，促進不動產交易市場健全發展，此參諸不動產經紀業管理條例第1 條規定自明。本此意旨，不動產經紀業者應於接受委託後，應針對受託之不動產相關重要事項進行調查及製作不動產說明書，並依上開條例第22條規定指派經紀人於該說明書簽章以對其調查與製作內容負責，且於不動產經紀人員於執行業務或促成交易之過程中，即應依上開條例第23條規定，以其所製作之不動產說明書向與委託人交易之相對人解釋，並且於提供解說前更應先經委託人簽章，以便確認不動產說明書內容與事實是否相符。於雙方當事人簽約時再依上開條例第24條規定，將不動產說明書交付與委託人交易之相對人，並由相對人簽章確認，而該不動產說明書應視為契約之一部分。則上開條例所定有關不動產說明書解說之目的，在於使交易相對人，經由重要事項之說明，得就交易不動產之現況、權利關係、契約條件等充分理解，並為全面考量後，始決定是否成立不動產買賣契約，避免日後之糾紛或者造成買受人之損害。但本案買方黃麗雲於97年7 月19日簽訂不動產買賣契約書時，原告尚未製作不動產說明書以如前述，除影響買方決定購屋之考量面象，亦喪失本條例規定經紀業者指派經紀人簽章之目的與意義，尚難認符合不動產經紀業管理條例第22條第1 項之規定。另不動產說明書製作完成之時機，本條例內容固無直接明文，惟如前所述，依不動產經紀業管理條例第21條第1 項、第22條第1 項、第23條、第24條等規定整體觀之，該不動產說明書製作、簽章、解說及交付之時機，應於簽訂買賣契約書前為之，方得充分保障交易當事人權益，俾符上開條例之立法目的，故原告此部分之主張並無理由。
㈤至於原告稱其係為了積極滿足回應客戶需求致未及於買賣契
約成立時提供買方參閱，實非得已，且已於事後製作完成不動產說明書並依規定指派所屬不動產經紀人簽章云云。惟按諸原告為合法經紀業者，於社會生活上就同性質事務繼續反覆實施不動產仲介業務行為，已具備專業知識及能力，自應遵守執業規範並且盡善良管理人之注意義務，竟違反規定，縱非故意亦有過失。又即便如原告所述，於調閱彙整相關資料通常須費時3 個工作日而不及製做完成並交付買方參考，但是原告為專業的不動產仲介業者，其經營不動產仲介已有相當時日，即已能預見並且計算於事前調閱彙整相關資料所需花費的時間，其自應與不動產買受人約定買賣雙方於不動產說明書製作完成後且經不動產經紀人簽章及解說後始交付並簽訂買賣契約書，而本案原告卻未履行上相關義務，其作為屬應注意、能注意而不注意致導致消費糾紛，故原告執行業務過程即為未盡善良管理人之注意義務而有過失，則此部份原告之主張亦無理由。
㈥查原告違反不動產經紀業管理條例第22 條 規定甚明已如前
述，而原告所屬經紀人員於執行業務過程因疑似違反不動產經紀業管理條例第23條之規定，被告機關乃依同條例第33條規定列舉其為反之事實，報請並交付台北市政府地政處不動產經紀人員獎懲委員會進行審議，按之不動產經紀業管理條例既已明確規定個別違反情形及處罰標準，且上開違法之情事並不相同，本條例處罰對象亦不相同，被告機關以及獎懲委員會分別對不同之對象處罰尚無違反一行為不二罰，亦無違比例原則。又原告違反不動產經紀業管理條例第22條規定，尚與交易之相對人是否因此權益受損及原告是否因此獲得利益並無直接關聯，蓋行政罰係針對行為人過去違法之行為所為之處罰，其是否因為違法行為而獲利，在所不問；且本件被告處罰原告6 萬元罰鍰，已屬法定最低數額，並無如原告所稱違反比例原則之情事或顯失均衡之情。
六、從而，被告以原告違反不動產經紀業管理條例第22條第1 項規定，依同法第29條規定，裁處原告罰鍰6 萬元，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至於兩造其餘攻擊防禦經審酌不影響本件判決結果，即毋庸一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第233條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 7 月 27 日
書記官 蔡 逸 萱