臺北高等行政法院判決
98年度簡字第43號原 告 甲○○被 告 臺北市政府社會局代 表 人 師豫玲訴訟代理人 乙○○
丁○○丙○○上列當事人間因低收入戶事件，原告不服臺北市政府中華民國97年8月21日府訴字第09770144700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告民國九十七年三月十八日申請台北市低收入戶事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以民國97年3 月18日臺北市社會扶助申請表，向臺北市信義區公所申請為臺北市低收入戶，經該所初審後認不符規定，而送請被告複核，案經被告審查，認原告全戶4 人平均每人每月收入為新臺幣（下同）18,615元，超過臺北市97年度最低生活費標準14,152元，與社會救助法第4條第1 項規定未合，乃以97年5 月5 日北市社助字第09734519000 號函（下稱原處分）否准原告所請，原處分書並於97年5 月7 日送達。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）查原告家庭成員雖有原告、原告母親、配偶張漢榮、長女馬沛艾及次女馬靖，惟在計算人口範圍應只有原告、配偶及原告次女等3 人，因原告長女馬沛艾雖已成年，然自原告與前配偶離婚後即由後者行使其監護權，與原告並無同居共住之事實，亦不互負扶養義務，是原告長女應排除在計算人口範圍外。
（二）原告全戶平均每人每月之收入並未超出97年度臺北市低收入戶之標準，被告應准予原告為低收入戶之認定：
１、原告（係於00年0 月0 日出生）年滿50歲，係中度多重障礙之身心障礙者，工作能力之認定，依被告「身心障礙人口工作能力暨工作收入認定概要表」，應視實際有無工作認定之。惟查，原告並無工作，僅有營利所得133 元，並無薪資所得，有被告向稅捐單位調閱收入資料可稽，因此應予認定原告並無工作。至於被告依據行政院勞工保險局電子閘門查詢作業被保險人投保資料查詢畫面，以原告最新投保薪資2 萬1 百元列計原告每月工作收入，實有錯誤，因原告究有無工作，應以實際有無工作之事實為認定，與原告是否參加勞工保險無必然關係，原告僅是為享受勞保之利益並非有實際工作，故平均每月所得應為11元。
２、原告配偶雖經許可居留，惟於00年00月0 日生下次女後，即在家親自照料，根本未能工作，原告又係中度多重障礙之身心障礙者，無法代其照顧，是原告配偶之情形自與一般人民不同。縱認原告配偶有工作能力，惟其並未工作，且其財稅資料亦無薪資收入，應屬社會救助法第5 條之1第1項 第1 款第4 目「有工作能力未就業者」之情形，則其收入應依95年度之基本工資15,280元計算。是被告依社會救助法第5 條之1 第1 項第1 款第3 目規定，以各業員工初任人員平均薪資23,841元，列計其每月收入，顯有違誤。
３、縱認原告長女（係於00年0 月00日出生）應計入全家收入人口數內，惟依其95年度財稅資料，顯示有1 筆「其他所得」8 萬元可知，原告長女已有工作收入，應無社會救助法第5 條之1 第1 項第1 款第2 目規定之適用。且原告長女該筆8 萬元之收入，顯示其每月之收入（即6,666 元）實無法達到各業員工初任人員平均薪資，故應適用社會救助法第5 條之1 第1 項第1 款第1 目規定，即8 萬元。
４、原告次女馬靖（係於00年00月0 日出生）依社會救助法第
5 條之3 第1 款規定為無工作能力者，平均每月收入應以
0 元列計。
５、從而原告全戶95年度實際收入應為21,957元（11元＋15,280元＋6,666 元＋0 元＝21,957元），平均每人每月收入應為5,489 元。縱將投保薪資納入原告收入（即20,111元）後，原告全戶總收入亦僅為42,057元，平均每人每月收入為10,514元，均未逾越被告公告之97年度臺北市低收入戶之標準14,152元。
（三）綜上，原處分即有違誤，爰聲明撤銷訴願決定及原處分，被告應准予原告為低收入戶之認定。
三、被告答辯則以：
（一）查本件低收入戶輔導人口為原告及原告次女共2 人，依原告提具之離婚之訴相關資料，原告應具行為時社會救助法施行細則第3 條第1 項第4 款情事，適用社會救助法第5條第2項 第2 款之規定，排除列計其直系血親尊親屬（即原告之母）。依社會救助法第5 條規定，原告全戶應列入家庭總收入計算人口為原告、原告長女、原告次女及原告配偶共計4 人。
（二）就原告全戶所得，說明如下：
１、原告為多重障礙中度之身心障礙者，依被告96年7 月25日北市社二字第00000000000 號函意旨，原告所得計算視其實際有無工作所得列計之，依95年度財稅資料查無原告薪資所得，惟原告自94年2 月23日起以臺北市餐飲業職業工會為投保單位，向行政院勞工保險局投保勞工保險，其月投保薪資為2 萬1 百元，故其每月收入以原告投保勞工保險之月投保薪資2 萬1 百元計算（勞工保險條例第14條規定參照），另依95年度財稅資料查有1 筆營利所得133 元，其每月收入以20,111元計算。原告雖主張其收入計算，應以實際有無工作之事實為認定，與原告有無參加勞工保險無必然關係，原告僅是為享受勞保之利益並非實際工作云云，惟查，原告自94年2 月23日起以臺北市餐飲業職業工會為投保單位，向行政院勞工保險局投保勞工保險，其月投保薪資為2 萬1 百元。由此可知，原告每月薪資須介於19,201元至2 萬1 百元，方可依此薪資級距投保。是被告以此認定原告每月收入為2 萬1 百元，尚屬有據。如原告實際並未從事工作，確為享受勞保之利益而投保勞工保險，則涉虛偽投保之情事。
２、原告配偶係於00年00月0 日出生，大陸籍且具在臺居留證，非屬不得在臺灣地區工作之大陸配偶，依社會救助法第
5 條之3 規定為具工作能力者，95年度財稅資料雖查無所得，然其未能提具社會救助法第5 條之3 所列無工作能力之情事，且未能提具現職薪資證明及在職證明，故其收入依社會救助法第5 條之1 第1 項第1 款第3 目之規定，應以初任人員平均薪資每月23,841元計算其所得，惟考量原告家戶情形及其實際工作能力，從寬以第5 條第1 項第1款第4 目規定，有工作能力未就業採基本工資每月17,280元計算其所得，故每月收入以17,280元計算。
３、原告長女係於00年0 月00日出生，依社會救助法第5 條之
3 規定為具工作能力者，95年度財稅資料查無薪資所得，同時未能提具社會救助法第5 條之3 所列無工作能力之情事，且未能提具現職薪資證明及在職證明，其收入依社會救助法第5 條之1 第1 項第1 款第3 目之規定，以初任人員平均薪資每月23,841元計算其所得。另依95年度財稅資料尚查有1 筆「其他所得」8 萬元，被告依社會救助法第
5 條之1 規定，將其列入其他收入計算。是被告以初任人員平均薪資每月23,8 41 元計算原告長女所得，同時併計其他所得8 萬元，故其每月收入以30,508元計算，並無違誤，原告所稱應以其95年度財稅資料8 萬元計算，並不足採。另原告所稱長女前由前配偶監護，成年後亦與原告無同居共住之事實，應排除列計一節，經查，直系血親關係不因父母婚姻關係終止而消滅，依戶籍資料顯示，原告長女父親姓名登載仍為原告，故依社會救助法第5 條第1項第2 款規定列計原告長女，自屬有據，原告主張不足採據。
４、原告次女係00年00月0 日出生，依社會救助法第5 條之3規定為無工作能力者，95年度財稅資料查無所得，故其每月收入以0 元計算。
（三）故原告全戶4 人，被告依95年度財稅資料及上開規定核認原告全戶平均每人每月收入為16,975元，超出97年度臺北市低收入戶之標準（97年度規定每人每月之收入不超過14,152元），不符低收入戶資格，自屬有據。
（四）原處分並無違誤，爰聲明駁回原告之訴。
四、本件相關法令如下：
（一）社會救助法第3 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4條第1項規定：「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」第5 條第1項規定：「前條第1項所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹。四、前3 款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」第5條第2項規定：「前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。五、在學領有公費。六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達6個月以上。八、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。」第5條之1 第1項規定：「第4條第1項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：
一、工作收入，依下列規定計算：㈠依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近1年度之財稅資料所列工作收入核算。㈡最近1年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。㈢未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公佈之最近1 次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。㈣有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算工作收入，所領取之失業給付，仍應併入其他收入計算。二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前2 款以外非屬社會救助給付之收入。」第5條之1 第3項規定：
「第1項第3款收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。」第5條之3規定：「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須3 個月以上之治療或療養致不能工作。四、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養6 歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎6 個月以上至分娩後2 個月內，致不能工作。七、受禁治產宣告。」第10條第1 項規定：「低收入戶得向戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關申請生活扶助。」
（二）臺北市政府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。...公告事項...四、本府將下列業務委任本府社會局，以該局名義執行之... ㈢社會救助法中有關本府權限事項...。」96年6 月26日府社二字第09636861800號函：
「主旨：有關臺北市社會救助申請案，自96年7月1日起調整各職類每人月平均經常性薪資及各業員工初任人員平均薪資核算依據乙案...說明：...二、....自96年7月1日起，各職類每人月平均經常性薪資核計方式適用95年度調查報告內容，各業員工初任人員平均薪資核算方式調整為23,841元...。」96年9 月29日府社助字第09640594400號公告：「主旨：公告臺北市97年度最低生活費標準、家庭財產金額暨低收入戶家庭生活扶助標準表。... 公告事項：
臺北市97年度最低生活費標準定為每人每月新臺幣14,152元整... 。」又臺北市政府社會局96年7 月25日北市社二字00000000000 號函：「主旨：檢送『身心障礙人口工作能力認定概要表』修訂資料1 份... 。」身心障礙人口工作能力暨工作收入認定概要表：「殘障等級：多重障礙。殘障類別：... 中度：未滿50歲：有工作能力；50歲以上：視實際有無工作（視手冊所註明障礙類別中，只要具一項無工作能力之類別即視為無工作能力）。重度：視實際有無工作能力。極重度：視實際有無工作能力。」
五、經查，本件原告為中度多重障礙之身心障礙者，且於97年4月4 日起已滿50歲等情，有戶籍謄本及身心障礙手冊影本附卷可稽，而被告以原告具社會救助法施行細則第3 條第1項第4 款規定之情事，係屬社會救助法第5 條第2 項第2 款所定特定境遇單親家庭，故未將原告之母列入計算人口數，為兩造所不爭執，故本件僅就原告之申請，除原告次女馬靖外，兩造爭執之應計算之人口數及收入，分述如下：
（一）原告部分：
１、原告係00年0 月0 日出生，為中度多重障礙之身心障礙者，於原處分作成前，已滿50歲等情，有戶籍謄本在卷可稽，故其工作能力之認定，依台北市社會局「身心障礙人口工作能力暨工作收入認定概要表」，有關身障者工作能力認定應視個案特殊狀況（如診斷證明記載內容）據以判斷，如無診斷證明可資參考時，則依該表認列，而前開表列中度多重障礙且50歲以上者，係視「實際有無工作而定」，故本件原告是否實際有無工作，及其收入金額，自應經被告實質調查後認定。
２、被告雖主張依據勞保局電子閘門查詢作業被保險人投保資料查詢畫面，以原告最新投保薪資2 萬1 百元列計其每月工作收入，於法有據云云，惟查，依前開投保資料，投保單位係為台北市餐飲業職業工會，故原告應係以勞工保險條例第6 條第1 項第7 款「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者」之身分為被保險人。而依同條例施行細則第11條之規定，所謂「無一定雇主之勞工」，指於3 個月內受僱於非屬同條項第1 款至第5 款規定之2 個以上不同之雇主，其工作機會、工作時間、工作量、工作場所、工作報酬不固定者；所稱「自營作業者」，指獨立從事勞動或技藝工作，獲致報酬，且未僱用有酬人員幫同工作者。且因此類勞工之月薪資總額或報酬，非屬固定，故前開條例第14條第1 項就該條例第6 條第1 項第7 款之被保險人之月投保薪資設有特別規定，即由保險人就投保薪資分級表範圍內擬訂，報請中央主管機關核定適用之。而依行政院勞工委員會86年7 月9 日台86勞保2 字第026895號函示略以，職業工會被保險人投保薪資暫按18,300元起申報，超過18,300元者，則按勞工保險投保薪資分級表之規定覈實申報，故可知此類勞工之投保薪資係屬浮動狀態，且因須按核定之最低投保薪資額起報，固亦未能反映薪資報酬之實際狀況，故於低收入戶申請計算收入時，自應由主管機關依職權調查證據認定之。
３、本件原告主張其95年度並無薪資所得，僅有營利所得1 筆
133 元等情，有財稅原始資料明細可憑，被告雖主張原告之投保薪資額既為20,100元，應有同額之收入云云，惟依前開說明，原告既屬「無一定雇主或自營作業參加職業工會」之被保險人，該投保薪資額即有未能符合實際收入之可能，且該投保薪資額與前開財稅資料差異過大，審酌社會救助法為照顧低收入者之立法目的，及原告為已滿50歲之中度多重障礙者，被告自應依職權調查證據而為實質認定，被告逕以該投保薪資列計，未就當事人有利及不利事項一律注意，不符行政程序法第36條之規定。被告雖以原告如主張未有工作，則涉虛偽投保之情事，然此乃原告是否有違反勞工保險條例相關規定之問題，被告非主管機關，亦無處理權限，仍不應以此顯有爭議之金額列入認定，故原告主張被告此部分之認定，於法不合，應屬有據。
（二）原告配偶係00年00月0 日生，大陸地區人士，91年11月21日與原告結婚，依大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法及大陸地區配偶在臺灣地區依親居留期間工作許可及管理辦法規定，已可申請在臺灣地區依親居留，並可申請核發在臺工作許可，故被告認原告配偶無社會救助法第5 條第2 項規定情事，應列入計算人口範圍，並無不合。又原告未提供其配偶無工作能力證明，且其配偶無社會救助法第5 條之3 規定所列不能工作之情事，屬有工作能力，然因查無薪資所得，被告考量原告家戶情形及其實際工作能力，於本院答辯時考量從寬依同法第5條之1 第1 項第1 款第4 目規定，以基本工資每月17,280元計算，應屬可採，原告主張其配偶未能工作等情，尚難憑採。
（三）原告長女部分：
１、原告長女係00年0 月00日生，已成年，核屬原告之一親等直系血親，而符合社會救助法第5 條第1 項第2 款之規定，本應列為低收入戶之計算人口。
２、惟按同條第2 項第8 款明定：「前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：..八、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。」其立法理由為：「鑑於近年來社會情勢急速變遷，迭有地方政府反應部分扶養義務人未履行其扶養義務，致申請人生活陷於困境情形，而審核或總清查時仍將其列計家庭應計算人口範圍，因而不易符合低收入戶要件之問題經常產生。惟相關個案樣態甚多，難以一一列舉，爰增訂第2 項第8 款規定，就此等情形賦予地方主管機關於訪視評估後，決定是否列入應計算人口之裁量權限，以符實際需要。」就此個案裁量權之行使，被告亦訂有「社會救助法第5 條第2 項第8 款特殊個案處理原則」，以作為裁量時之參考原則。
３、本件原告與其前配偶張美金於91年8 月29日即已離婚，兩人離婚時之未成年長女馬沛艾，由原告前配偶監護，未與原告共居生活等情，有戶籍謄本附於訴願卷可憑（見訴願卷第47頁），準此，被告於受理原告低收入戶之申請，且依申請表可知原告未將其長女列入家庭人口，即應就原告是否有前揭社會救助法第5 條第2 項第8 款之情形進行訪視評估，始符法制。然依被告97年7 月14日北市社助字第09737548800 號訴願答辯函說明第4 點，被告僅以原告長女如經訪視評估致不列入應計算人口，全戶平均每人每月收入仍超出低收入戶標準云云，足見本件被告並未進行訪視評估，故對於原告長女是否與原告同居生活、是否履行對於原告之扶養義務、其經濟能力及有無負擔對原告扶養義務之能力，被告均未進行調查。被告雖以依前開「社會救助法第5 條第2 項第8 款特殊個案處理原則」，僅於扶養義務人失聯之情形，如出境未回或申報失蹤等情形，始有適用云云，惟查社會救助法第5 條第2 項第8 款之「其他情形特殊」，應屬不確定法律概念中之經驗概念，即一般可認知或經驗之狀況或事件，前開條文中所謂之其他情形特殊，依一般通念應非僅限於扶養義務人失聯之情況，且依前開處理原則第1 條第3 項之規定，失聯亦僅為該項例示可適用之情形之一，此觀諸該項第4 款列有「其他經社會局認定之因素」自明，是以被告未經訪視，即逕將原告長女列入家庭人口計算，除違反行政程序法第36條職權調查事實之規定，亦有怠於依法行政社會救助法第5 條第
2 項第8 款裁量之違法，故原告指摘原處分違誤，應認有據。
六、從而，被告逕以原告勞工保險投保薪資額，推認為實際工作收入計算，且未經調查裁量原告長女是否宜列入應計人口，而認定原告全戶4 人，且其全戶平均每人每月收入為16,975元，超出97年度臺北市低收入戶之標準14,152元，不符低收入戶資格，否准原告低收入戶之申請，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有不合，原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由。惟原告之訴雖有理由，然就其請求准予低收入戶認定部分，被告既迄未就系爭申請所涉原告收入部分為實質調查，且對原告長女是否列入計算人口亦未予裁量，是本件事證尚未臻明確，且涉及行政機關之行政裁量決定，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200 條第4 款規定，應判命被告應依本判決之法律見解對於原告作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。又因本件所涉程序標的為低收入戶資格之認定，本質上為身分爭議，非單純財產關係之訴訟，原無從逕予估計其因未獲認定所受財產損失，惟原告之戶籍，自97年12月31日已遷入台北縣轄，有法務部戶役政連結作業系統查詢資料可憑，故其於設籍台北市期間，有關其未獲低收入戶認定所爭議之生活扶助金額，即可特定，審酌兩造爭議金額，未逾新臺幣20萬元，爰適用簡易訴訟程序，不經言詞辯論，逕為判決，併此敘明。
據上論結，原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 23 日
臺北高等行政法院第七庭
法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 1 月 23 日
書記官 林苑珍