臺北高等行政法院判決
98年度簡字第461號原 告 社團法人中國國民黨代 表 人 甲○○原 告 乙○○共 同訴訟代理人 賴素如律師
洪文浚律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 丙○○（主任委員）訴訟代理人 丁○○上列當事人間總統副總統選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國98年6月30日院臺訴字第0980087288號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係因不服行政機關所為新臺幣（下同）20萬元以下罰鍰處分而涉訟者，依行政訴訟法第229條第1項第2款、第2項規定及司法院92年9月17日（92）院台廳行一字第23681號、第23682號、第23683號令釋意旨，應適用簡易訴訟程序，且依同法第233條第1項之規定，簡易訴訟程序之裁判得不經言詞辯論為之。又本件原告社團法人中國國民黨（下稱國民黨）、被告之代表人原分別為乙○○、張政雄，於訴訟進行中分別變更為甲○○、丙○○，業據甲○○、丙○○提出聲明承受訴訟狀聲明承受訴訟，本院核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告國民黨之臺南縣委員會於中華民國第12任總統副總統選舉競選活動期間（自民國《下同》97年2月23日起至97年3月21日止）之97年2月26日，在臺南縣轄內藉自由時報夾報，為其政黨所推薦之候選人甲○○、蕭萬長印發競選宣傳品，惟未載明政黨名稱，案由臺南縣選舉委員會檢具事證陳報被告，經提被告第381次委員會議決議，以違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項規定，依同法第96條第1項、第5項規定，分別以98年1月7日中選法字第0983500002號及第0000000000號處分書，依序處原告國民黨及其代表人即原告乙○○各新臺幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告等主張略以：
㈠、依總統副總統選舉罷免法第96條第1項、第5項規定科處政黨及政黨代表人罰鍰時，其處罰要件即為同法第48條第1項所定之「違法之宣傳品應為政黨為所推薦之候選人所印發之競選宣傳品」，故該宣傳品若非政黨所印發之競選宣傳品時，即不得認政黨及政黨代表人違反同法第48條第1項之規定，而以同法第96條第1項、第5項規定科處罰鍰。惟本件被告及訴願決定機關卻未依事實，在無合理、明確之證據下，率以該「甲○○對臺南縣之9大當選保證」文宣係原告國民黨所印發，而以前開規定裁處原告等罰鍰，原告及訴願決定均有違誤，茲說明理由，臚陳如下：
⑴、該「甲○○對臺南縣之9大當選保證」文宣，並非原告國民黨所印發：
①、查上開宣傳品並非原告國民黨所印發，而係由臺南縣馬蕭競
選總部所印製第一波發放之文宣，此由該文宣上有載明印製機關即「臺南縣馬蕭競選總部製」等字樣即明，此一事實亦經原告國民黨之臺南縣委員會於97年4月18日函復臺南縣選舉委員會之（97）新一字第129號函中有詳細說明。
②、於本案進行訴願之言詞辯論程序中，臺南縣馬蕭競選總部主
任委員之代理人亦已明確說明該文宣係競選總部印製，且原告國民黨之臺南縣委員會之代理人亦明確說明該文宣並非該臺南縣委員會所印製，故系爭文宣無論是人證物證，皆足以證明該份文宣非屬原告國民黨所印發之宣傳品，自不得以該宣傳品上未載明政黨名稱，逕認原告等有違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項之情事。
⑵、被告及訴願決定機關僅憑馬蕭臺南縣競選總部之回函即認定
系爭文宣是原告國民黨之臺南縣委員會所印製，實嫌草率，且與事實不符：
①、被告所據以作成之處分理由，無非係以臺南縣馬蕭競選總部
復函說明（三）提及「甲○○對臺南縣之九大保證文宣為中國國民黨臺南縣黨部所印發之競選文宣」等內容，而據以論斷處罰原告等，然查該復函說明（二）中係先提及「中國國民黨臺南縣黨部於正、副總統選舉期間成立臺南縣馬蕭競選總部」等語，故臺南縣馬蕭競選總部誤認該總部所做成之文宣即為原告國民黨之臺南縣委員會所印發之文宣，始於說明
（三）內記載上開文字，惟原告國民黨之臺南縣委員會與臺南縣馬蕭競選總部係為不同之機構，前者為原告國民黨之分支機構，後者則為甲○○、蕭萬長於總統副總統競選期間所成立之地方競選總部，此二機構各有其負責人及獨立經費，並非同一機構，自不得將競選總部即視為政黨之分支機構，而將競選總部所印發之文宣全數視為政黨所印發之文宣，亦不得僅以上開馬蕭競選總部復函逕認該文宣品係原告國民黨所印發，而應依相關事證予以判斷究係何單位所印發，始為合法允當。
②、詎被告竟完全忽視該文宣係由該臺南縣馬蕭競選總部印製之
事實，僅憑該競選總部之回函，即恝置原告等之抗辯於不顧，率爾認定，況且此一事實業經該總部於訴願進行言詞辯論程序中，亦坦誠係其所印製。職此，被告及訴願決定機關僅以上開臺南縣馬蕭競選總部之復函即認原告國民黨有違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項之規定，並據而依同法第96條第1項、第5項規定對原告等處以罰鍰，即有疏誤，自應將原處分及訴願決定撤銷。
⑶、系爭文宣於臺南縣選舉委員會移送被告時，並非認定該文宣係由原告國民黨所印發：
①、查本件於地方選舉委員會即臺南縣選舉委員會移送被告時，
其所移送之案由為「第12任總統副總統選舉競選活動期間，候選人甲○○及蕭萬長先生所印發競選文宣品，未親自簽名」，亦即地方選舉委員會於檢視該文宣品後，亦認該文宣品並非原告國民黨所印製，詎該案提送至被告後，竟無理由改認定該文宣品係為原告國民黨所印製，遂而處罰原告等，然觀之其改變處罰對象不僅與事實未合，亦於法未符，其箇中之因由，實殊難想像。
②、按依總統副總統選舉罷免法第48條第1項規定，只有「候選
人」及「政黨」於競選活動期間所印製之競選宣傳品，才有應於該宣傳品上由候選人親自簽名或載明政黨名稱之必要，倘非屬上述之「候選人」及「政黨」，則其他印製競選文宣之人即不受上開條文之規定之限制，當亦不受同法第96條規定之處罰。職此，系爭文宣係由臺南縣馬蕭競選總部所印製，該文宣於右下角亦已載明「臺南縣馬蕭競選總部製」等字樣，顯見該文宣確非候選人甲○○、蕭萬長所印發，亦非原告國民黨或其地方黨部所印發，行政機關基於依法行政、依法裁罰之原則，自不能以推測、擬制等方式即認該文宣係為原告國民黨或其地方黨部所印發，而對原告等依總統副總統選舉罷免法第96條第1項、第5項規定裁罰。
⑷、本件並非前揭總統副總統選舉罷免法所欲處罰之行為，原告亦無任何違反前揭規定之行為：
按總統副總統選舉罷免法中有關競選文宣中，若屬政黨印製者應載明政黨名稱之規定，其立法之目的係為避免於選舉競選活動期間，因文宣上未載明印發之候選人姓名或政黨名稱，使得部分候選人或政黨以散佈匿名文宣方式惡意攻擊、抹黑其他候選人，致影響選舉之公平性，故乃制定此一罰則以規範候選人及政黨。然系爭文宣上有載明印製機關為臺南縣馬蕭競選總部，且其內容亦非屬惡意攻訐、抹黑其他候選人之黑函，本即不屬前揭法條所欲處罰之行為，更何況前揭規定自制訂後迄今已近十餘年，在如此長的時間裡從事政治活動、參與各項選舉之原告國民黨對此規定，知之甚詳，當然不會違反上開規定。且被告於訴願進行言詞辯論程序時，亦自承未曾對政黨有依上開規定予以裁罰之案例，何以系爭文宣已事證清楚非原告國民黨所為，被告無任何事證卻仍一意孤行裁罰原告等，實令人匪夷所思。故被告及訴願決定機關所為之處分及決定，顯然過於草率，且未審慎認定事實以適用法律，顯有違誤，而應予撤銷。
⑸、被告及訴願決定機關違反行政程序法之規定：
揆諸前述，系爭文宣實非原告國民黨所印發，已事理至明，且被告及訴願決定機關亦無任何事證，足以證明系爭文宣係原告國民黨所為，竟率爾認定其所印發，且對其有利之主張，又完全恝置不採及未合理說明不採之理由。按依行政程序法第9條規定，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，被告及訴願決定機關就前開對原告等有利之事證顯然未予注意，且未於原處分及訴願決定書中說明上開有利原告等之事證有何不足以採取之理由，故依上開法條規定，原處分及訴願決定就此自有違誤，而應予撤銷。
㈡、綜上所陳，原告等之所以堅持提此訴訟，實乃因政黨年年皆會遇到選舉，而政黨所推薦提名之候選人及其所成立之競選總部甚多，苟若每一參選人競選總部所印製之文宣，被告一律率爾認定即為政黨所為，設若此例一開，不僅與原本立法目的不合，亦與法未符。為此，訴請判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則略以：
㈠、按總統副總統選舉罷免法第48條第l項規定，候選人印發以文字、圖畫從事競選之宣傳品，應親自簽名；政黨於競選活動期間，得為其所推薦之候選人印發以文字、圖畫從事競選之宣傳品，並應載明政黨名稱。同法第96條第1項、第5項規定，違反第48條第1項規定者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。政黨、法人或非法人團體違反第48條第1項規定者，依第1項規定，併處罰其代表人及行為人。
㈡、原告國民黨之臺南縣委員會於第12任總統副總統選舉競選活動期間之97年2月26日，在臺南縣轄內藉自由時報夾報，印發其政黨所推薦候選人而未載明政黨名稱之競選宣傳品，有臺南縣選舉委員會97年4月28日南縣選四字第0971550309號函附資料及同年10月7日南縣選四字第0971501694號函影本可證。其違反總統副總統選舉罷免法第48條第l項規定，洵堪認定。案經被告於97年7月7日召開第12任總統副總統選舉涉嫌違法案件第4次會議審查及第381次委員會議決議，以違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項，依同法第96條第1項、第5項規定，分別處原告國民黨及其代表人即原告乙○○各10萬元罰鍰。
㈢、法務部97年11月12日法律字第0970037318號函釋略以，政黨依人民團體法第47條規定，不得成立區域性政黨，僅得設分支機構，該分支機構即無獨立法人格。又總統副總統選舉罷免法或其他法律亦未明文規定得以政黨分支機構為處罰對象，從而政黨分支機構如有違反總統副總統選舉罷免法情事，基於處罰法定原則，仍應以政黨為處罰對象。是上開印發之宣傳品，雖為原告國民黨之臺南縣委員會所印發，惟其為原告國民黨之分支機構，依上開法務部函釋意旨，仍應以原告國民黨為處罰對象。
㈣、本案被告係參據臺南縣選舉委員會97年4月28日南縣選四字第0971550309號函及同年10月7日南縣選四字第0971501694號函與所附資料及臺南縣馬蕭競選總部97年3月3日（97）新一字第071號函，核認其有前述違反規定之事實，裁處所據事實客觀上明白足以確認。原告等（答辯狀誤載為被告）一再執持系爭文宣為臺南縣馬蕭競選總部所印製，與候選人及原告國民黨均無關聯一節，按總統副總統選舉，為全國性之選舉，一般情形，候選人及政黨均於各縣市成立競選辦事處，以從事選舉宣傳，而競選辦事處之成立，不外由候選人委任特定人或政黨經由分支機構為之。是以競選宣傳品，縱非候選人或政黨親自印發，而係由候選人委任之特定人或政黨分支機構成立之競選辦事處所印發，依常理，均為候選人或政黨所授意或默許，其有違規情事者，自應就候選人或政黨予以裁罰。系爭宣傳品為原告國民黨之臺南縣委員會所印發，依上開法務部函釋及總統副總統選舉罷免法規定，對原告等裁罰，並無違誤。
㈤、綜上所述，本件原告之訴為無理由，爰請判決駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、按「候選人印發以文字、圖畫從事競選之宣傳品，應親自簽名；政黨於競選活動期間，得為其所推薦之候選人印發以文字、圖畫從事競選之宣傳品，並應載明政黨名稱，二個以上政黨共同推薦一組候選人者，應同時載明共同推薦之所有政黨名稱。宣傳品之張貼，以候選人競選辦事處、政黨辦公處及宣傳車輛為限。」及「（第1項）違反…第48條第1項…規定者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。…（第5項）政黨…違反第48條第1項…規定者，依第1項規定，併處罰其代表人及行為人…。」分別為總統副總統選舉罷免法第48條第1項及第96條第1項、第5項前段所明文。次按總統副總統選舉罷免法第48條之立法理由為：「明定報紙、雜誌所刊登之競選廣告，應於該廣告中載明政黨名稱或候選人姓名，以避免第三人不實刊登廣告惡意抹黑，影響選舉風氣。」
㈡、臺南縣選舉委員會監察小組委員於97年2月26日簽發「涉嫌妨害選舉罷免通知書」，上載「涉嫌人：甲○○、蕭萬長，違法行為：甲○○、蕭萬長候選人於競選活動期間印發競選文宣品，未親自簽名（如…自由時報夾報），所違法規：總統副總統選舉罷免法第48條第1項」。臺南縣選舉委員會以97年2月29日南縣選四字第0971550156號函檢送「涉嫌妨害選舉罷免通知書」予臺南縣馬蕭競選總部，臺南縣馬蕭競選總部以97年3月3日（97）新一字第071號函向臺南縣選舉委員會提出申訴，其內容略以：「…說明：…二、針對本案，謹提出申訴意見如下：㈠甲○○對臺南縣之九大保證文宣非一般個人文宣，屬區域性文宣。㈡中國國民黨臺南縣黨部於正、副總統選舉期間成立臺南縣馬蕭競選總部。在總統副總統選舉罷免法第48條條文中，應從寬認定屬於政黨運作之文宣。㈢甲○○、蕭萬長為中國國民黨推薦之正、副總統候選人。甲○○對臺南縣之九大保證文宣為中國國民黨臺南縣黨部所印發之競選文宣，且文宣並非無任何政黨、競選總部名稱。」臺南縣選舉委員會於97年4月18日召開第209次委員會會議，就本案決議：…請國民黨部再補充說明後移送中央選舉委員會，以供其裁決時參考。原告國民黨之臺南縣委員會以97年4月18日（97）新一字第129號函向臺南縣選舉委員會提出申訴，其內容略以：「…說明：一、本縣馬蕭競選總部自97年2月17日舉行成立大會後即由文宣組專門負責選戰文宣策劃及印製工作。二、本會針對「9大當選保證」之文宣品，欲說明之事實如下：㈠選罷法明訂文宣品須由候選人簽名或載明政黨名稱，立意應為恐匿名發放攻擊、污衊等類似黑函，致影響選情，但平心而論該份文宣屬『政見文宣』，僅以闡述政見為主，且於右下角載明『臺南縣馬蕭競選總部製』，並非匿名為之，建請勿拘於制式條文，應著眼於立法原意。㈡該波文宣品係臺南縣馬蕭競選總部第一波文宣，本會經縣選委會來電告知後，對該份文宣尚未發放之部分立即加蓋本黨之橡皮印章始繼續發放，顯見純屬無心之過。㈢自該波文宣後，本縣馬蕭競選總部至選前繼續製發之10餘份文宣即遵照規定載明政黨名稱，未再有違規情事。三、衡諸上述實情，建請貴會層轉中央選委會能予從寬處理。」臺南縣選舉委員會以97年4月28日南縣選四字第0971550309號函檢具事證陳報被告，被告召開第379次委員會議，決議：請查明（系爭競選文宣品）是否於競選期間散發，提下次委員會議審議。被告以97年10月2日中選法字第0973500215號函請臺南縣選舉委員會查明系爭競選文宣品是否於競選活動期間散發。臺南縣選舉委員會以97年10月7日南縣選四字第0971501694號函覆被告略以：「主旨：…經查係於競選活動期間所散發…。說明：…經查係於97年2月26日藉自由時報夾報，於本縣轄內所為。」被告就政黨分支機構違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項規定如何裁罰疑義乙案，以97年10月6日中選法字第0973500218號函請法務部提供意見，法務部以97年11月12日法律字第0970037318號函覆被告略以：「…說明：…三、關於政黨分支機構違反總統副總統選舉罷免法時，得否以該分支機構為處罰對象乙節，按人民團體法第5條規定人民團體得分級組織，其分級組織之設立，應依人民團體法向當地主管機關辦理，故『分級組織』係依法設立並辦理立案，有其獨立之法人格。另同法第6條但書規定，人民團體經主管機關核准者，得設分支機構。其所定『分支機構』，參照76年12月15日非常時期人民團體組織法（人民團體法修正前名稱）修正草案第6條修正理由，係指各團體之派出機構，秉承所屬團體之決策而為運作，其性質與第5條之『分級組織』有所區別，並不具有獨立之法人格。而政黨依人民團體法第47條規定，不得成立區域性政黨，僅得設分支機構，該分支機構即無獨立法人格。又總統副總統選舉罷免法或其他法律亦未明文規定得以政黨分支機構為處罰對象，從而政黨分支機構如有違反總統副總統選舉罷免法情事，基於處罰法定原則，仍應以政黨為處罰對象。」被告遂分別以98年1月7日中選法字第0983500002號及第0000000000號處分書，依序處原告國民黨及其代表人即原告乙○○各10萬元罰鍰，有原處分卷附之涉嫌妨害選舉罷免通知書、臺南縣馬蕭競選總部97年3月3日（97）新一字第071號函、臺南縣選舉委員會第209次委員會會議紀錄、原告國民黨之臺南縣委員會97年4月18日（97）新一字第129號函、臺南縣選舉委員會97年4月28日南縣選四字第0971550309號函、被告97年10月2日中選法字第0973500215號函、臺南縣選舉委員會97年10月7日南縣選四字第0971501694號函、被告97年10月6日中選法字第0973500218號函、法務部97年11月12日法律字第0970037318號函、被告98年1月7日中選法字第0983500002號及第0000000000號處分書等影本可稽。
㈢、按「同一組候選人於競選活動期間，得設立競選辦事處；其設立競選辦事處二所以上者，除主辦事處以候選人為負責人外，其餘各辦事處，應由候選人指定專人負責，並應將辦事處地址、負責人姓名，向中央選舉委員會登記。」為總統副總統選舉罷免法第42條第1項所明定。準此，政黨所推薦之候選人固係以候選人之名義在各縣市設立競選辦事處，指定專人負責，從事競選活動，惟因總統副總統選舉為全國性之選舉，而候選人及其所指定之各該負責人均係政黨高層人士，無法綜理萬機，依常情，係由政黨介入從事競選活動，是競選之宣傳品縱係以候選人所設立之競選辦事處或競選總部之名義印發，依常理，係候選人或政黨所授意或默許，其有違規情事者，自應對候選人或政黨裁罰。本件第12任總統副總統選舉候選人甲○○、蕭萬長係原告國民黨所推薦之候選人，於97年1月27日填送設立競選辦事處登記書，在臺南縣新營市○○路○○號設立臺南縣競選總部，負責人為吳清基，有本院卷附之設立競選辦事處登記書可證。又系爭競選之宣傳品固記載「臺南縣馬蕭競選總部製」，惟查臺南縣新營市○○路○○號即為原告國民黨之臺南縣黨部地址，有本院卷附之原告國民黨全球資訊網【縣市黨部】網頁可佐，且觀諸上開臺南縣馬蕭競選總部97年3月3日（97）新一字第071號函謂：「甲○○對臺南縣之九大保證文宣非一般個人文宣，屬區域性文宣。中國國民黨臺南縣黨部於正、副總統選舉期間成立臺南縣馬蕭競選總部。甲○○對臺南縣之九大保證文宣為中國國民黨臺南縣黨部所印發之競選文宣」，及原告國民黨之臺南縣委員會97年4月18日（97）新一字第129號函謂：
「該波文宣品係臺南縣馬蕭競選總部第一波文宣，本會經縣選委會來電告知後，對該份文宣尚未發放之部分立即加蓋本黨之橡皮印章始繼續發放，顯見純屬無心之過。自該波文宣後，本縣馬蕭競選總部至選前繼續製發之10餘份文宣即遵照規定載明政黨名稱，未再有違規情事」，暨法務部97年11月12日法律字第0970037318號函謂：「政黨依人民團體法第47條規定，不得成立區域性政黨，僅得設分支機構，該分支機構即無獨立法人格。又總統副總統選舉罷免法或其他法律亦未明文規定得以政黨分支機構為處罰對象，從而政黨分支機構如有違反總統副總統選舉罷免法情事，基於處罰法定原則，仍應以政黨為處罰對象」各等語，足見被告審議結果，以原告國民黨之臺南縣委員會於第12任總統副總統選舉活動期間，介入臺南縣馬蕭競選總部從事競選活動，以臺南縣馬蕭競選總部名義印發系爭競選之宣傳品，卻未載明政黨名稱，違反總統副總統選舉罷免法第48條第1項規定，乃依同法第96條第1項、第5項規定，分別處原告等各10萬元罰鍰，揆諸上揭規定及立法理由，並無不合。是原告主張系爭文宣並非原告國民黨所印發；被告及訴願決定機關僅憑臺南縣馬蕭競選總部之回函遽認系爭文宣是原告國民黨之臺南縣委員會所印製，實嫌草率，且與事實不符；臺南縣選舉委員會將本案移送被告時，並非認定系爭文宣係由原告國民黨所印發；本件並非上揭總統副總統選舉罷免法所欲處罰之行為，原告亦無任何違反前揭規定之行為；被告及訴願決定機關違反行政程序法第9條規定云云，無非卸責之詞，殊無足採。
六、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 26 日
臺北高等行政法院第七庭
法 官 吳慧娟上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 1 月 26 日
書記官 陳清容