臺北高等行政法院判決
98年度簡字第532號原 告 天太營造工程股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院公共工程委員會代 表 人 乙○○（主任委員）上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院中華民國98年8月17日院臺訴字第0980091524號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額為新臺幣（下同）15萬元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第3款、第2項規定及司法院民國（下同）92年9月17日（92）院臺廳行一字第23681號令，應適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：原告於92年11月12日以其原承攬交通部公路總局西部濱海公路南區工程處（以下簡稱公路總局南區工程處）辦理「西部濱海公路臺十七線金湖至水井段道路改善工程（主體工程部分）」，因公路總局南區工程處自87年3月27日起終止合約，造成其重大損失，依契約應就其所失利益99,592,700元、違約金賠償99,000,000元及停工損失84,045,000元，合計282,637,700元給予損失補償及損害賠償，經多次協商未能達成協議云云，向被告所屬採購申訴審議委員會（以下簡稱申訴會）申請調解。旋據被告92年11月17日工程訴字第09200462280 號函，於92年12月19日繳納調解費35萬元。被告所屬申訴會於93年1 月至93年6 月間計召開5 次調解會議。嗣被告以被告所屬申訴會於93年7 月5 日以工程訴字第09300256
460 號函送書面調解建議，原告93年7 月19日函復不同意，是雙方當事人無法合意，調解不成立，以93年8 月5 日工程訴字第09300312600 號函送調解不成立證明書予原告及公路總局南區工程處。旋原告於97年12月12日以其於92年11月間申請3 項調解標的，嗣撤回其中2 項調解標的，撤回部分之調解費15萬元應予退還云云，被告以98年1 月7 日工程訴字第09700522420 號函復，略以調解費用之計算係以申請人提出履約爭議調解申請時，申請書狀記載之請求金額，自行核算應繳納之調解費用。申請人未於期限內繳納調解費，調解案不予受理。足額繳納調解費係調解程序進行之必要事項。
本件調解案件經調解不成立在案，原告雖曾於93年6 月25日撤回部分之請求，惟與96年3 月6 日修正前採購履約爭議調解收費辦法（以下簡稱調解收費辦法）第14條第1 項第1次調解期日前撤回之規定不符。申請退還部分調解費用，與法不合。原告復於98年1 月12日以其係因調解會議進行中，主持人表明對所請所失利益與違約金賠償等2 項調解標的不予調解而予撤回，調解總金額既大幅減少，調解費依規定相對減低為20萬元，所溢繳調解費15萬元自應予退還云云。被告於98年1 月22日以工程訴字第0980001 7910號函函復，以所請調解案件歷經5 次調解會議，原告係於第5 次調解會議以書狀撤回所失利益與違約金賠償之調解請求事項，嗣因不接受調解建議致調解不成立，所請酌予退還調解費，於法不合，無法同意。原告仍表不服，以其與公路總局南區工程處間之履約爭議，申請就所失利益、違約金賠償及停工損失3項目進行調解，請求金額合計282,637,700 元，依規定繳交調解費35萬元，嗣因調解會議主持人以所失利益及違約金賠償
2 項目認定有困難，不予調解，請其主動撤回該部分請求，其無奈而予配合，非於繳費後改變初衷而撤回申請，該2項目未經實質審查及調解，溢繳15萬元調解費自應予退還云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告於92年11月12日因承攬公共工程衍生爭議，向被告申請調解，本項調解原告所請求計三大標的1.所失利益99,592,700元，2.違約金賠償99,000,000元，3.停工損失84,045,000元，合計請求為282,637,700 元，依被告所訂調解收費辦法第7 條繳交調解費350,000 元在案。嗣後由被告所主持之調解會議，調解委員即主持人對原告請求標的所失利益及違約金賠償二標的，曾表明認定有其困難，不予調解，並建請原告主動撤回該二標的之調解，原告無奈給予配合撤回，而僅餘停工損失之標的進入實質審理並作成調解結論，故依收費辦法此二標的因為進入審理並撤回，其調解費用應僅為200,000 元，而與已繳三標的之調解費用350,000 元，其150,000 元之差距，應屬溢收之不合理收費，理應主動退還，惟經原告力爭，未獲所請，原告不服，提起訴願，亦遭駁回，乃依法提起行政訴訟。
（二）本件依被告及行政院訴願決定書無法同意退還溢收之調解費用150,000元予原告，其所持理由為不符調解收費辦法第14條第1項規定：「申請人撤回調解之申請者，所繳調解費不予退還。於第1次調解期日前撤回者，申訴會無息退還所繳調解費二分之一。」惟事實係：
1.本件原告申請調解及繳費後從未改變而擬撤回或局部撤回，始終希望爭議能獲調解，以維權益，而其中二標的（所失利益及違約金賠償）係確實於調解會議中，調解委員即主持人於調解會議中才表明因職權認定困難，不予調解，並建請原告主動撤回，如是又豈能依調解收費辦法第14條第1項規定於第1次調解期日前撤回呢？易言之，如該二標的不在調解範圍內或不符規定，被告應於繳費前告知原告，以免爭議，其本末倒置，使原告陷於錯誤，其責任應歸屬被告，故應依調解收費辦法第10條「調解申請不予受理者，收取新臺幣五千元。」
2.主持人確實曾於調解會議中表明該二標的（所失利益及違約金賠償）因認定困難不予調解，雖未見於調解會議中文字，但綜觀會議結論，已呈現明顯事實，第1次會議對二標的，請他造當事人表示意見，第2次會議則對二標的未予討論，第3次會議即對所失利益作成不予調解，違約金賠償亦同，同時並建請原告撤回，故顯明調解會議對該二標的全然無進入實質之審查，而與停工損失迥然不同，此二標的如非主持人之表明認定困難不予調解，原告之配合撤回，而能與停工損失標的實質進入審理，原告理應依會議進行補提所需資料而供審理討論，無論該二標的作成何種調解結論，原告均無異議，也無所系爭之調解費？又調解收費辦法第9條「調解程序進行中，因請求事項變更或追加，也應加收調解費。」但究無撤回者其中之標的可退還調解費，其僵化調解收費辦法，實有欠公平，依法繳費未獲審理，其二標的之調解費150,000元應予退還原告，其理甚明，以符合理性及公平性。
（三）綜上所述，原告聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，給予退還原告調解費用150,000元。
四、被告則以：
（一）程序部分：
1.本件原告於92年11月12日向被告所屬申訴會提起本件調解之申請，被告於92年11月17日以工程訴字第09200462280號函請原告繳納調解費，原告亦於92年12月19日繳納調解費35萬元，嗣原告於98年1月12日以天太工程第018號函向被告爭執調解收費事宜並請求被告退費15萬元，惟查上開調解費用之繳納，非因公法上原因所發生財產上之給付，亦非公法上契約發生之給付，故原告提起本件給付之訴，顯與行政訴訟法第8條所定得提起給付訴訟之要件不符，因而本件訴訟之提起並非適法。
2.被告於98年1月22日工程訴字第09800017910號函文係針對原告98年1月12日之來函作答覆，核其函文性質並非行政處分，原告誤將被告上開函文當作行政處分，並據以提起訴願及行政訴訟，亦與訴願法第3條第1項、行政程序法第92條及行政訴訟法第4條規定不符，故本件行政訴訟之提起並非適法，應予駁回。
（二）本件原告請求退費並無法律依據：
1.本件原告起訴理由略謂：原告於調解程序中撤回部分請求事項，故被告應主動退還調解費15萬元云云。惟查，本件原告係於92年11月12日向被告提起調解申請，依履約爭議調解申請書之調解請求事項所載，原告之請求金額為282637,700元暨法定利息，故被告依調解收費辦法第5條第1項第7款規定：「以請求或確認金額為調解標的者，其調解費如下：……七、金額新臺幣1億元以上，未滿3億元者，新臺幣35萬元。」通知原告應納調解費為35萬元，並無違誤，原告請求被告應退還調解費15萬元，核屬無據。
2.原告之請求與法律規定不符：⑴按政府採購法第85條之2規定：「申請調解，應繳納調
解費、鑑定費及其他必要之費用；其收費標準、繳納方式及數額之負擔，由主管機關定之。」系爭調解案被告係於92年11月12日收受原告之調解申請書，故應適用修正前調解收費辦法第14條第1項規定：「申請人撤回調解之申請者，所繳調解費不予退還。於第1次調解期日前撤回者，申訴會無息退還所繳調解費二分之一。」、第15條第2項：「調解不成立時，調解費、鑑定費及其他必要費用由已繳費之當事人負擔。」⑵由前述修正前之調解收費辦法規定可知，申請人撤回調
解申請時，所繳調解費以不退還為原則，退還為例外，且該例外情形僅限於調解申請人於第1次調解期日前撤回，始有適用，本件原告於被告93年1月15日召開第1次調解會議前並未撤回本件調解，故原告請求被告應予退費15萬元，核與前述修正前之調解收費辦法規定要件不符。
⑶卷查，系爭調解案件業經被告召開5次調解會議，並於9
3年7月5日以工程訴字第09300256460號函送調解建議予兩造當事人，原告嗣於接獲上開調解建議後，於93年7月19日（同年月20日送達被告）函復被告表示不同意接受被告作成之調解建議，致本件調解最終之調解結果為調解不成立，被告並已於93年8月5日以以工程訴字第09300312600號函檢送調解不成立證明書予兩造當事人在案，惟原告於調解程序終結後5年（98年1月22日）再向被告主張請求退費15萬元，亦與前述修正前法律所明定退還二分之一調解費之規定不符，益證原告請求被告退費15萬元，應無理由。
⑷繳納調解費係調解程序開始進行之必要程序，原告就此
部分亦不爭執，然原告訴請被告於調解程序終結後退還其繳納之調解費15萬元，核與前揭法律規定不符已如前述，行政院院臺訴字第0980091524號訴願決定書亦持相同見解，益證原告本件訴訟應無理由。
3.原告撤回部分調解請求事項，與被告核定調解收費無涉：⑴原告原調解請求有關違約金賠償金、停工損失雜費補償
及所失利益等部分，參見被告93年3月9日第3次調解會議結論，可知該等請求事項均因原告無法充分舉證致被告無法認定事實。就此部分，被告亦已於93年4月27日第4次調解會議向原告說明，如其無法於93年6月10日前備齊相關資料函送被告，被告將就本案依職權做成調解建議或以調解不成立處理。
⑵嗣原告並未遵期提出有關違約金賠償、停工損失雜費補
償及所失利益等請求事項之相關證物資料予被告，且原告於93年6月25日被告召開第5次調解會議時，始當場提出履約爭議一部撤回調解書，表示願意主動撤回所失利益及違約金賠償等二項請求，仍請被告惠予作成調解建議，顯見原告撤回該二項請求係基於續行調解之目的，故原告所為之一部撤回，應為原告衡酌其調解利益所為之決定，從而原告就其調解利益所為一部撤回之決定，自與被告依職權所為調解收費之通知無關，更與前揭依法應予核退調解費二分之一之情形有間，原告之主張殊嫌無據。
⑶況被告所為調解收費之通知自始並無錯誤可言，98年1
月22日工程訴字第09800017910號函亦僅重申此意旨，原告卻執意將上開說明函文當作行政處分，並據以提起行政訴訟，益見本件訴訟非但欠缺法律依據，亦無任何法律理由。
（三）綜上所述，聲明求為駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告92年11月17日工程訴字第09200462
280 號函、原告92年12月19日繳納調解費用收據（金額：35萬元）、被告92年11月17日工程訴字第09200462281 號函、原告92年11月12日天太字第001 號函、原告履約爭議調解申請書、公路總局南區工程處92年11月21日九二濱南設字第0920009305號函及陳述意見書、公路總局南區工程處92年11月25日九二濱南設字第0920009520號函、原告工程合約節本及求償事實說明書、原告履約爭議調解申請補充說明書、公路總局南區工程處93年7 月9 日九三濱南設字第0930004873號函及原告93年7 月19日不同意調解建議函、被告93年1 月20日工程訴字第09300028180 號函（檢送第一次調解會議結論公文函）、被告93年2 月26日工程訴字第09300058010 號函（檢送第二次調解會議結論公文函）、被告93年3 月12日工程訴字第09300099690 號函（檢送第三次調解會議結論公文函）、被告93年5 月4 日工程訴字第09300174690 號函（檢送第四次調解會議結論公文函）、被告93年6 月11日工程訴字第09300227850 號函（第五次調解會議通知單）、原告93年6 月25日履約爭議一部撤回調解書、被告93年7 月5 日工程訴字第09300256460 號函、被告93年8 月5 日工程訴字第09300312600 號函及被告98年1 月22日工程訴字第09800017
910 號函、原告97年12月12日申請書、被告98年1 月7 日工程訴字第09700522420 號函、原告98年1 月12日天太工程第
018 號函等件附於原處分卷及訴願卷可稽，堪予認定。
六、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：被告98年1 月22日工程訴字第09800017910 號函，是否係行政處分？原告之申請，是否符合調解收費辦法第14條第1 項規定？被告98年1 月22日工程訴字第09800017910 號函否准原告所請，是否適法？茲分述如下：
（一）按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」，亦經司法院大法官會議釋字第423 號解釋在案。查：本件原告於97年12月12日提出申請書，請求以其於92年11月間申請3 項調解標的，嗣撤回其中2 項調解標的，撤回部分之調解費15萬元應予退還，經被告於98年1 月22日以工程訴字第09800017910 號函函復略以：「……二、有關旨揭案件之調解過程，本會總共召開5 次調解會議進行調解，公司係於第5 次調解會議以書狀撤回所失利益與違約金賠償之調解請求事項，故與調解收費辦法第14條第1 項規定，『申請人撤回調解之申請者，所繳調解費不予退還。於第1次調解期日前撤回者，申訴會無息退還所繳調解費二分之一。』所定退費之規定不合。」此有原告上開申請書及被告上開函文附於原處分卷可參。是被告上開函文內容已實質上就原告之具體請求為否准之表示，直接影響原告權利義務關係，且實際上已對外發生效力，無異就具體事件為准駁之表示，揆諸上開司法院解釋，該函覆已具行政處分之性質，而原告對之提起本件行政訴訟，程序上並無不合，合先敘明。
（二）次按政府採購法第85條之1 第1 項第1 款及第85條之2 規定「機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得以下列方式之一處理：一、向採購申訴審議委員會申請調解。……」「申請調解，應繳納調解費、鑑定費及其他必要之費用；其收費標準、繳納方式及數額之負擔，由主管機關定之。」調解收費辦法第2 條、第5 條第1 項第7 款、第7 條第2 款及第14條第1 項規定，申訴會依本法第85條之1 規定處理機關及廠商之履約爭議調解事件，依本辦法之規定收費。「以請求或確認金額為調解標的者，其調解費如下：一、……七、金額新臺幣1 億元以上，未滿3 億元者，新臺幣35萬元。」「以一履約爭議調解申請書主張數項調解標的者，其調解費依下列方式計算：一、……。二、就一契約主張數項第5 條之調解標的者，其調解費按請求總金額計算。……」「申請人撤回調解之申請者，所繳調解費不予退還。於第1 次調解期日前撤回者，申訴會無息退還所繳調解費二分之一。」96年3 月6 日修正調解收費辦法第14條第1 項規定「申請人撤回調解之申請者，所繳調解費不予退還。但申請人於第1 次調解期日之次日起10日內以書面撤回調解者，無息退還所繳調解費二分之ㄧ。」
（三）經查：原告與公路總局南區工程處因「西部濱海公路台十七線金湖至水井段道路改善工程（主體工程部分）」履約爭議未能達成協議，於92年11月12日向被告所屬申訴會申請就其所失利益99,592,700元、違約金賠償99,000,000元及停工損失84,045,000元，合計282,637,700 元予以調解，並於92年12月19日繳納調解費35萬元。被告所屬申訴會陸續於93年1 月15日、同年2 月11日、同年3 月9 日、同年4 月27日及同年6 月25日召開調解會議。原告於93年6月25日第5 次調解會議提出一部撤回調解書，撤回原請求調解之所失利益99,592,700元及違約金賠償99,000,000元
2 項目，停工損失84,045,000元部分仍請作成調解建議，此有原告92年11月12日履約調解申請書、92年12月19日繳費收據、被告所屬申訴會93年1 月15日、同年2 月11日、同年3 月9 日及同年4 月27日調解會議結論、被告93年6月11日工程訴字第09300227850 號開會通知單、原告93年
6 月25日一部撤回調解書等影本附於原處分卷可稽。審諸繳納調解費係調解程序開始進行之必要程序，96年3 月6日修正前及修正後調解收費辦法第14條第1 項均規定，申請人撤回調解申請時，所繳調解費原則不予退還，僅於第
1 次調解期日前或第1 次調解期日之次日起10日內撤回者，始例外無息退還所繳調解費二分之一。而本件原告於93年6 月25日提出一部撤回調解書，姑不論非撤回其全部申請調解事項，亦非於被告所屬申訴會93年1 月15日第1 次調解期日前或該期日之次日起10日內以書面撤回，無調解收費辦法第14條第1 項後段規定應予退還調解費情形。故被告於98年1 月22日以工程訴字第09800017910 號函否准原告所請，揆諸前揭規定，並無違誤。
（四）原告雖主張：本件原告申請調解及繳費後從未改變而擬撤回或局部撤回，始終希望爭議能獲調解，以維權益，而其中二標的（所失利益及違約金賠償）係確實於調解會議中，調解委員即主持人於調解會議中才表明因職權認定困難，不予調解，並建請原告主動撤回，如是又豈能依調解收費辦法第14條第1 項規定於第1 次調解期日前撤回呢？云云。惟查：原告原調解請求有關違約金賠償金、停工損失雜費補償及所失利益等部分，參見被告93年3月9日第3次調解會議結論，可知該等請求事項均因原告無法充分舉證致被告無法認定事實，此有被告93年3 月12日工程訴字第09300099690 號函檢送第3 次調解會議結論附於本院卷可參。就此部分，被告亦已於93年4 月27日第4 次調解會議向原告說明，如其無法於93年6 月10日前備齊相關資料函送被告，被告將就本件依職權做成調解建議或以調解不成立處理，此有被告93年5 月4 日工程訴字第09300174690號函檢送第4 次調解會議結論附於本院卷可參。嗣原告並未遵期提出有關違約金賠償、停工損失雜費補償及所失利益等請求事項之相關證物資料予被告，且原告於93年6 月25日被告召開第5 次調解會議時，始當場提出履約爭議一部撤回調解書，表示願意主動撤回所失利益及違約金賠償等二項請求，仍請被告惠予作成調解建議，此有原告93年
6 月25日履約爭議一部撤回調解書影本附於本院卷可參。顯見原告撤回該二項請求係基於續行調解之目的，故原告所為之一部撤回，應為原告衡酌其調解利益所為之決定，從而原告就其調解利益所為一部撤回之決定，自與被告依職權所為調解收費之通知無關，更與前揭依法應予核退調解費二分之一之情形有間。足見原告之主張，不足採信。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告98年1 月22日工程訴字第09800017910 號函否准原告所請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，及給予退還原告調解費用150,000 元，均為無理由。又本件係簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 11 月 20 日
書記官 蘇婉婷