臺北高等行政法院判決
98年度簡字第617號原 告 漢嵩實業股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）上列當事人間有關營建事務事件，原告不服內政部中華民國98年
8 月27日台內訴字第0980147141號訴願決定，提起行政訴訟，本
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）50,000元，在200,000 元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第3 款、第2 項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告所有座落桃園縣○○鎮○○段下崁小段147-
1 地號等3 筆土地（下稱系爭土地），違規收容未經被告核准之公共工程剩餘土石方（即原告受委託處理經濟部水利署北區水資源局98年度石門水庫集水區義興防砂壩淤積物之清運及購買，採售分離、即採即售及申購作業），違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱系爭條例）第8 條規定，原告明知並有意使其發生，經查證屬實，被告爰依系爭條例第30條規定處其負責人即甲○○罰鍰5 萬元（下稱原處分），原告不服，提起訴願，遭訴願機關以當事人不適格為由，為訴願不受理之決定，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
（一）程序方面:
１、按訴願法第1 條、第18條、行政程序法第8 條規定，本件訴願決定以原處分係以原告負責人甲○○為裁罰之對象，故認原告之利益不因原處分之做成而受有損害；原告非原處分之相對人或利害關係人，原告不具提起本件訴願之當事人適格，因而為訴願不受理之決定。惟查，觀諸原處分書之內容，除受文者欄已明白記載為原告外，另原處分所載受文者地址為桃園縣○○鎮○○路○ 段○○巷○○號亦為原告之設立地址，更加可確定原處分之相對人為原告無誤，又原處分主旨中所列受裁罰之對象亦為原告，並載明「貴公司明知並有意使其發生，經查證屬實爰依同法第30條規定處以罰鍰新臺幣5 萬元整」，復以原處分說明欄下有關違法事實部分亦載明「貴公司於桃園縣○○鎮○○段下崁小段147-1 地」，由上開記載可知原處分之處罰客體明顯係原告，否則何以原處分主旨中直接載明裁罰原告5 萬元？是故，訴願決定書以原處分之裁罰客體非原告，而係原告之負責人甲○○，顯與原處分之記載不合，其訴願決定自非屬適法，原告既為原處分所明示之受處分客體，則依原處分教示規定所示提起訴願，自具備當事人適格。
２、退萬步言之，縱鈞院亦認原告依法並非原處分相對人，然觀諸原處分主旨欄下有記載「另如有違反建築法第58條規定情事者，由貴公司負一切責任」，故加以原處分中無論是主旨或說明欄下之記載皆係以原告作為本件違規行為之行為人，則一旦原處分確立，即生行政處分之確定力或存續力，原處分所認定原告為本件違規行為人之事實將因此生法之確定效力與拘束效力，依原處分主旨所示，被告將可以違反建築法為由追究原告之任，則原處分之有效存續與否就原告而言當然具備一定之法律上與經上之利害關係，依訴願法第18條規定，原告自得以原處分利害關係人之身分進行本件行政爭訟程序，是以本件訴願機關以原告當事人不適格為由為本件訴願不受理之決定，顯於法無據。
３、復以，倘被告並非以原告為原處分相對人，原告不具提起本件行政爭訟當事人適格，則被告作成原處分亦顯然有悖於行政程序法第8 條所揭櫫之誠信原則，蓋觀諸原處分之內文，有關受文者名稱、受文者地址、處分主旨、處分說明所臚列之處分相對人與違規事項再再皆係原告，而與甲○○無甚關連，原告與甲○○又非熟悉相關行政法令之人，則被告與訴願機關仍執意認原告非處分相對人，無進行本件行政爭訟之當事人適格，顯見渠等係於原處分中刻意誤導原告及甲○○，致令原告及甲○○無法於法定救濟期間內以適格之當事人名義提起行政救濟，核被告及訴願機關所為有悖於行政行為誠信原則，侵害原告、甲○○正當合理信賴之情節亦呈為灼然，原處分及訴願決定自當予以撤銷，以維法紀。
（二）實體方面：
１、原告本件所收容之淤積物並非公共工程剩餘土石方、非受系爭條例規範之客體，被告以該系爭條例裁罰行為人顯於法無據：
⑴按系爭條例第3 條所稱之營建剩餘土石方乃係「建築工
程及公共工程所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土礦等」，然本件原告所收容之物係受經濟部水利署北區水資源局委託清運併購買之石門水庫集水區義興防砂壩淤積物，顯係天然所生之水庫沉澱物，而非由建築工程或公共工程所產生之營建剩餘土石方，自非系爭條例所規範管制之對象，故被告以原告未經其核准堆置義興防砂壩淤積物，而欲以系爭條例裁罰原告云云，顯係適用法令有所違誤，則原處分自當予之撤銷。
⑵另經濟部水利署98年6 月16日水北保字第09850056970
號函亦稱：依內政部所頒佈之營建剩餘土石方處理方案，其認本件原告所疏濬之防砂壩淤積物係屬公共工程剩餘土石方可再利用物料，故不在內政部營建剩餘土石方處理方案所規範限制之範疇，而系爭條例又係依據中央內政部營建剩餘土石方處理方案所制定，依地方制度法第30條第l 項規定，系爭條例所據以制定之中央法律授權法規－營建剩餘土石方處理方案－既不處罰原告所堆置之疏濬淤積物，則被告自不得再以為下位地方法規規制處罰原告所堆置之本件淤積物，系爭條例有關此部份之處罰規定自當無效，故原處分以與中央法規牴觸無效之系爭條例裁罰原告自應加以撤銷。
２、系爭條例第8 條、第30條未課予原告須按被告通知而改善之行政法上義務，故系爭條例不得作為本件裁罰依據：
⑴按系爭條例第8 條規定，被告得於收容處理場所營運期
間，隨時抽查該場所，若有同條所列舉之5 項事由則者，被告得以書面通知限期改善，該條雖授與主管機關即被告改善之權限，然觀諸該條文並未課予人民( 收容處理場所) 負有依其通知完成改善之行政法上義務，換言之，人民無法依同條例第8 條成為受規範之客體，則被告如何得適用系爭條例第30條而以行為人違反系爭條例第8 條之義務加以處罰，顯有疑問？又內政部98年3 月31日台內訴字第0980062358號訴願決定書中亦採相同法律見解而認系爭條例第8 條、30條不得作為被告裁罰之依據，亦足證本件被告以系爭條例第8 條、第30條裁罰行為人委無可採，原處分自應予以撤銷。
⑵另退萬步以言，縱認被告得以系爭條例第8 條、第30條
對原告加以裁罰，然被告於原處分中僅含糊稱原告違反系爭條例第8 條規定，而未明示原告於系爭土地堆置義興防砂壩淤積物之行為究竟牴觸第8 條所列舉之何款事由，倘原告之堆置結果並不造成該條所列舉之5 款違規事由狀態，被告自不能以原告違反系爭條例第8 條為由對原告加以裁罰，故原處分顯違反行政程序法第96條規定，對處分所依據之事實及所附記之理由未為明確之記載，此等瑕疵顯屬明顯重大之瑕疵，則依行政程序法第
111 條規定，原處分白屬自始當然無效等情。
（三）為此依法提起撤銷之訴，並聲明：１、原處分及訴願決定均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：
（一）程序方面：
１、按系爭條例第30條規定，本案原告所有座落桃園縣○○鎮○○段下崁小段147-1 地號等3 筆土地，違規收容未經被告核准之公共工程剩餘土石方（經濟部水利署北區水資源局98年度石門水庫集水區義興防砂壩淤積物採售分離、即採即售及申購作業），違反系爭條例第8 條規定，原告明知並有意使其發生，經查證屬實，被告爰依系爭條例第30條規定處原告之負責人罰鍰處分。
２、被告98年6 月4 日府工建字第0980210202號裁處書，乃依據98年5 月22日被告聯合查報砂石碎解洗選場營運現況稽查結果裁處，本案裁處對象依據系爭條例第30條規定，為原告負責人甲○○先生並無不妥。
（二）實體方面：
１、原告向被告申請合法登記砂石碎解洗選場作為營建剩餘土石方收容場所，惟因位於板新給水廠自來水水質水量保護區，被告業以98年3 月3 日府工建字第0980076516號函回復申請案審核不通過，原告不能作為營建剩餘土石方收容場所，亦不得收容營建剩餘土石方，故原告違反系爭條例第8 條第3 款妨礙公共衛生及第4 款違反營運計畫之規定。
２、被告已於97年11月3 日府工建字第0970366249號裁處書明確告知原告，不得收容營建剩餘土石方。
３、被告於98年5 月22日聯合查報砂石碎解洗選場營運現況時，查獲茂基興業股份有限公司、鏞吉實業股份有限公司及原告等3 家砂石場，違規收容經濟部水利署北區水資源局「98年石門水庫集水區義興防砂壩淤積物及石門水庫上游段羅浮橋下淤積物」採售分離及申購作業之營建剩餘土石方。
４、原告指出依據營建剩餘土石方處理方案第參- 二-3規定，公共工程剩餘土石方屬可再利用物料，不受該方案規定限制；但依據營建剩餘土石方處理方案第肆- 一- （九）規定，經濟部水利署北區水資源局審查收容場所時並無會同被告辦理，及第肆- 二- 2 規定，收容場所不得設置於水源水質水量保護區內，且被告業以98年6 月2 日府工建字第0980205492號函告知經濟部水利署北區水資源局更換營建剩餘土石方收容場所；因此本於地方自治精神，被告依據原告違反系爭條例第8 條第3 款妨礙公共衛生及第4款違反營運計畫之規定，予以裁處。
５、被告於97年6 月2 日府工建字第0970174129號函，函請台灣自來水股份有限公司第十二區管理處協助確定原告是否位於板新給水廠水質水量保護區或其他保護區；台灣自來水股份有限公司第十二區管理處於97年6 月10日台水十二工字第09700051670 號函回覆被告，說明原告位屬板新給水廠自來水水質水量保護區範圍；為確保桃園縣及台北縣公共給水主要水源及水質之安全，避免有貽害水質水量之行為發生，被告依法管制違規堆置營建剩餘土石方等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件應適用之法律：
（一）「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」「下列各款為縣（市）自治事項：……（第九款）九、關於衛生及環境保護事項如下：（第一目）（一）縣（市）衛生管理。（第二目）（二）縣（市）環境保護。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第1 條第1項、第19條第9 款、第25條定有明文。按桃園縣對於其縣內營建剩餘土石方之管理，此觀桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第1 條規定：「為有效管理桃園縣（以下簡稱本縣）轄區內營建剩餘土石方，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，特制定本自治條例。」之立法目的，即屬前述地方制度法第19條第9 款規定縣衛生、環境保護之管理事項，揆諸前述說明，桃園縣自得依法制訂自治法規。查桃園縣係於95年1 月18日制定公布95年桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第8條第30條分別規定「收容處理場所營運期間，本府得隨時加以抽查，有下列情形之一者，應以書面通知限期改善：一、危害公共安全者。二、妨礙公共交通者。三、妨礙公共衛生者。四、違反營運計畫者。五、管理設備未正常運作者。」「違反第8 條、第13條規定或拒絕配合檢查者，處負責人新臺幣3 萬元以上10萬元以下罰鍰，但涉及其他各目的事業主管機關相關規定者，從其規定，必要時並得勒令暫停營運，至改善為止。」分別為桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第8 條、第30條定有明文。是違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第8 條規定，依同條例第30條自應處罰收容處理場所之「負責人」，而非以「收容處理場」為處罰之相對人，應先敘明。
（二）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文，是提起上開撤銷訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非行政處分之相對人之第三人，依其所主張之事實，顯無因行政處分而有權利或法律上利益受侵害之情形，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能，其當事人乃不適格，而不備本案實體判決之要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。
六、兩造對事實概要欄記載，及被告於97年6 月2 日以府工建字第0970174129號函，請台灣自來水股份有限公司第十二區管理處協助確定原告所有系爭土地是否位於板新給水廠水質水量保護區或其他保護區，嗣台灣自來水股份有限公司第十二區管理處以97年6 月10日台水十二工字第09700051670 號函覆，說明原告所有系爭土地位於板新給水廠自來水水質水量保護區範圍；被告為確保桃園縣及台北縣公共給水主要水源及水質之安全，避免有貽害水質水量之行為發生，依法管制違規堆置營建剩餘土石方，先於97年10月17日聯合查報砂石碎解選場營運現況，發現原告未經被告核准違規收容營建剩餘土石方（被告以97年10月20日府商公字第0970349356號函通知原告），並於97年11月3 日以府工建字第0000000000函認告違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第8 條、第30條規定，處罰鍰3 萬元等。嗣原告向被告申請合法登記砂石碎解洗選場作為營建剩餘土石方收容場所，惟因位於板新給水廠自來水水質水量保護區，被告乃以98年3 月3 日府工建字第0980076516號函回復原告申請案審核不通過，依法暫不予開放兼作營建剩餘土石方收容處理場所。嗣被告於98年5月22日再次聯合查報砂石碎解洗選場營運現況，查獲原告及案外人茂基興業股份有限公司、鏞吉實業股份有限公司等3家砂石場，違規收容經濟部水利署北區水資源局「98年石門水庫集水區義興防砂壩淤積物及石門水庫上游段羅浮橋下淤積物」採售分離及申購作業之營建剩餘土石方，乃為原處分等事實，亦為兩造不爭執，並有上開公函、聯合查報砂石碎解洗選場營運現況紀錄表，原處分及訴願決定附本院卷及訴願卷可查，是自足認為真實。
七、本件原處分之受處分人為原告公司負責人甲○○，與前開被告97年11月3 日以府工建字第0000000000函，以原告為受處分人，就有關受處分人一為自然人，一為公司者，顯不相同，此比照原處分及上開97年11月3 日裁罰處分即明，是本件原告並非受處分人，其權利或法律上利益亦不會因原處分（即原行政處分）受影響，參照上開說明，原告欠缺提起本件撤銷訴訟之「訴訟權能」，其當事人不適格，不備本案實體判決之要件，應認其訴為無理由而應以判決駁回之。
八、再按行政訴訟法第4 條第3 項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」故以其權利或法律上之利益受有損害而得提起之前開行政訴訟法第4 條第3 項「第三人撤銷訴訟」者，必以非訴願人為限。查本件是原告提起訴願而非原處分受處分人甲○○，參照上開說明，原告主張可得提起第三人撤銷訴訟云云，亦無理由，應予駁回。
九、綜上，本件原告起訴或缺乏一般權利保護必要，或屬當事人不適格，其本件訴訟顯無理由，應予駁回。又本件訴訟當事人不適格，從而兩造間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核均與判斷結果無涉，爰不一一敘明。末按本件適用簡易程序，據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第233條第1項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 7 日
臺北高等行政法院第一庭
法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 4 月 7 日
書記官 陳德銘