臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1085號98年11月5日辯論終結原 告 呂欽文即呂欽文建築師事務所訴訟代理人 張國清律師被 告 基隆市政府代 表 人 甲○○（市長）住同訴訟代理人 乙○○
柯士斌律師複代 理 人 曾培雯律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年3 月27日訴0000000 號審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。又行政訴訟法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」據此，因行政處分已執行完畢或因其他事由而消滅，提起確認該行政處分為違法之訴訟，須原告有即受確認判決之法律上利益者，始有提起確認訴訟之訴之利益。本件原告原起訴請求撤銷審議判斷、異議處理結果，嗣變更追加為：1 、確認被告97年9 月30日基府工築壹字第0970145433號函（即原處分）及97年10月8 日基府工築壹字第0970090212號函（異議處理結果）違法，2 、被告應給付原告新台幣（下同）96萬8 千元及自98年8 月6 日起至清償日止，按年息5%計算之利息，3 、撤銷行政院公共工程委員會訴字第0970466 號申訴審議判斷等聲明，被告雖不同意原告為訴之變更追加，然系爭採購案業因被告決標予訴外人林芳立建築師事務所而執行完畢，原告已無從藉撤銷訴訟而排除原處分效力，故原告追加之訴請求確認原處分違法，且合併主張依政府採購法第85條第3 項請求賠償，尚難認無即受確認判決之法律上利益。至於其餘訴之變更部分，因本於同一基礎事實，事證資料均可援用，無礙訴訟進行及被告防禦，故本件訴之變更追加尚屬適當，先予敘明。
二、事實概要：原告參與被告所辦理「基隆市西定國小老舊校舍整建工程委託規劃設計監造技術服務案」採購案，被告以評選結果核定原告為序位號第2 廠商，且由序位第1 優勝廠商林芳立建築師事務所取得優先議價權，並以民國97年9 月30日基府工築壹字第0970145433號函（即原處分）通知原告，原告不服此項決定，以被告未參考標單進行價格評比為由，於97年10月2 日以（西定）字第971002號函，向被告提出異議，經被告以97年10月8 日基府工築壹字第0970090212號函回覆原告異議處理結果，仍維持原決定。原告不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
（一）對原處分之反駁：
1、依被告為本案所頒訂之「評選須知」第10條第（三）項「評選方式」：1 、本次評選係採序位評分法評選最優勝廠商，價格納入評比。又第11條「評選方式、項目及標準」：第（二）項後段：「如序位名次總和相同者，以標價低者優先議價。」所謂「以標價低者優先議價」，應以「價格標單」所載者為準，依評選須知第9 條：「參選文件送審規定：包括①本須知第6 條所列投標資格各項證明文件。②投標廠商應填具價格標單1 份。③服務建議書15份（服務建議書內容中第11項：工程費、技術服務費《金額及費率》之估算及說明《服務費率填寫需與標單相同，如有差異以標單為主》）。又上開價格標單內載明：「一、... 下列報價僅做為評選之用，取得議價權廠商仍需與本府進行議價。」又載明「服務費率與投標報價，服務費率填寫需與服務建議書相同，如有差異以標單為主」。
2、 原告雖於服務建議書中就服務金額填報：新臺幣（下同）
4,942,229 元，但在所附價格標單已載明折扣率，兩者金額有所差異，依上規定，應以標單為主，則原告之標價較另一同序位廠商之標價494 萬元為低，故原告應取得優先議價權，原處分決定另一廠商林芳立建築師事務所取得優先議價權，顯有錯誤。
（二）對於被告異議處理結果之反駁：
1、依評選須知第12條「議價」第（一）項：取得議價權之廠商議價時，應攜帶左列文件... 。第（三）項：廠商應依本府發給之議價標單，依式用鋼筆或原子筆清晰詳實填寫，並加蓋印章，於規定議價時間由廠商負責人或委託代理人，攜帶身分證件、印章前往議價地點參加議價。顯示，取得優先議價之廠商於議價時，始需填寫此項「議價標單」，作為議價之用。顯與上述在參加評選時所用之價格標單有別（且如前所述此價格標單僅作為評選之用，取得議價權廠商仍需與被告進行議價）。故被告在上揭函說明二謂：「『標單』為『價格標』文件，屬取得優先議價權之廠商於議價時會同監驗人員共同開啟後議價」云云，顯將「評選用之價格標單」與「議價時使用之議價單」混為一談，實不足採。
2、退步言，「價格標單」如與「議價標單」為同一文件，則「標單」作為廠商出價之最優先參考憑據既已見諸多處招標文件內容，當必須以價格決定序位時，被告卻又不採用「標單」，竟稱標單僅「於議價時會同監驗人員共同開啟」；此種說辭與標單上所載明「做為評選之用」嚴重不符。被告自行定義之「標單使用時機」不僅違反本案招標規定及精神且與工程慣例有所違背。
3、如前所述，原告在參加評選須知所附之標單已載明折扣率，其價格較另一廠商所填金額494 萬元為低，而2 家廠商序位名次相同，自應以標價較低者（即原告）取得優先議價權，惟被告在上揭函說明三略謂：被告報價不但逾公告金額且明顯高於林芳立建築師事務所之報價云云；顯然忽略原告在參加評選所送之標單所載價格，實有違誤。
（三）對申訴審議判斷之反駁：
1、工程會95年2 月24日工程企字第09500057160 號函係行政規則之性質（行政程序法第159 條第2 項），因機關內部之行政規則，對於外部之人民並無拘束力，此有高等法院96年度建上字第2 號、95年度建上易字第56號、94年度建上字第85號判決可供遵循。
2、被告及申訴審議判斷援引工程會95年2 月24日所發00000000000 號函，系爭書函最重要之見解（說明三）為：「... 該廠商有本法第50條第1 項第二款所稱『投標文件內容不符招標文件之規定』之情形認定... 仍准張哲夫建築師參與評選... 與本法第6 條第1 項規定之意旨確有未合。
」惟系爭書函「鳳山國中案」之情況與原告所爭議之本案情況不同，系爭書函並不適用於本案；其最重要之差別為「鳳山國中案」之招標文件工程需求表已明定「總預算經費：9,030 萬元」，然本案招標資料「工作說明書」第1條第6 款載明「總預算經費：概估約9,288 萬元」。既載明為概估值，即不應視為絕對不可超越之規定，與「鳳山國中案」之前提不同。且系爭書函「鳳山國中案」，經查張哲夫建築師事務所已完成所有設計與監造工作，未受系爭書函內容之任何影響；其原因，經詢張哲夫建築師事務所，係因張建築師服務建議書雖有工程概算經費超過預算總經費之情事，但屬建議性質，有諸多項目是主辦單位當初未慮及而由設計單位予以建議者，是否執行仍待後續各方研議始能決定；且超出之金額係履約後次一階段（工程採購）之範籌，張建築師於服務建議書所提列之「標價」（服務費用標價）則完全符合招標資料規定。故張建築師事務所履行該項技術服務工作自始至終未受任何阻礙。
3、至於工程會所引用最高行政法院94年度判字第1807號判決，亦有諸多與本案情狀不符之處。系爭判決係針對參與議價廠商所提報之「技術服務標價」超出招標機關擬給付之預算金額所作判決，與本案設計監造之標價未超過預算金額而僅總預算經費超出「工程預算經費」情形不同。且系爭判決係針對技術服務「給付固定費用」決標案所作判決，與本案採技術服務「服務費率」決標有本質上的不同。若就本案而言，原告於服務建議書填報4,942,229 元，但在正式標單中已載明折扣率（應以標單為主前已多次闡明），若依折扣率計算則明顯低於公告（技術服務）預算49
4 萬元，於法並無不合情事。
4、何況，另一參加評選廠商「林芳立建築師事務所」所提報之「總預算經費」亦超出招標文件所列金額，此從其所提「服務建議書」工程預算造價分析第2 節「窒礙問題之提出與解決方案」載明：以目前需求面積與核定預算之計算，明顯預算偏低，需再追加預算，倘若無法追加預算，應朝減量規劃，並減少走廊寬度、減少活動平台、減少學習角及陽台面積、廚房再減少一些面積、教室面積再降少，則應尚能符合預算。
5、工程預算超過部分：
（1）政府採購法第50條第1 項第2 款所稱「規定」應有明確之適用規範。與投標廠商有直接關係之「標價」、開業證書、會員證、完稅證明、無退票紀錄證明、廠商投標聲明書、及一定份數之服務建議書等之規定自應嚴格遵守，應屬於同法第50條第1 項第2 款所稱「規定」。另，「投標廠商聲明書」之附註「第一項至第九項答『是』或未答者，不得參加投標；其投標者，不得作為決標對象；聲明書內容有誤者，不得作為決標對象。」明確標示應遵守之「規定」，如不符「規定」者不能做為決標對象，語意明確，亦應屬同法第50條第1 項第2 款所稱「規定」一類。然而招標資料之其他文字，諸如「教室面積XX平方公尺」、「樓梯XX間」、「停車XX位」、「總樓地板面積XX平方公尺」等，雖有「需求」，但因實際上沒有一個設計案能百分之百依需求準確完成設計，故不應視為同法第50條第1 項第2款所稱「規定」。
（2）建築師甄選服務建議書所載工程預算為依初步設計之建議內容概算之數字（一如張哲夫建築師鳳山案及其他建築師甄選案皆同）。以本案而言，原告為達到招標資料「95年度老舊校舍改建永續建築規劃設計專案審議討論會」意見，於「工作說明書」需求項目以外建議增加「以綠色爬籐綠美化西定大橋牆面」及「以迴廊整合校園空間」（提供家長接送迴廊）之施作內容。雖有超出預算概估之數字，但如不採用上述建議，總工程經費即無超出之慮。「評選委員評分表」特別有一項「7.報價之合理性及完整性」且佔20% 之權重，委員給予原告之評分應已將上項因素列入考量。
（3）再者，本案招標文件內容中，並未有任何不得逾越預算上限之「規定」。唯一涉及預算之文字為「工作說明書」第
1 條六「總預算經費：概估約9,288 萬元整」。既曰「概估」，如何能作為強制處置之「規定」。
（4）「服務標價」與「工程經費」不應視為同等比重之資料。前者係涉及投標廠商直接受益之合約內容，超出標價即構成超出應得權益爭議，故應嚴格遵守；然「工程經費概算」係技術服務次階段才可能發生數字，且不一定發生，須經甲乙雙方協議後方可能發生，其超出與否之意義自不同於前者。如逕以次要之假定資料否定主要資料之合理性，將完全違背「評選後採限制性招標」之最有利標精神。
6、被告重申「價格納入評分，以序位第一，且經... 為最有利標」。原告從未否定被告決定最有利標之方式，但原告必須再三強調者為：
（1）被告既於「投標須知」第60條即明定「本採購決標方式為：（6 ）依服務費率決標」，因此如欲比較「標價」，應比較「費率」，而不是比較概算數字。
（2）既然於多處標示「... 下列報價僅做為評選之用，取得議價權廠商仍須與本府進行議價。及服務費率投標報價，服務費率填寫需與服務建議書相同，如有差異以標單為主」，則標價（費率）應以標單優先。
（四）訴之聲明之變更：本件因關於原處分「未給予原告優先議價權，並給予另一廠商林芳立建築師事務所取得優先議價權」，已無法停止執行；且被告進而將本規劃設計監造服務案交由林芳立建築師事務所執行完竣。依釋字第213 號解釋：「行政處分因時間之經過或其他之事由而消滅者，如當事人因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，仍許其提起或續行訴訟。」之意旨，並依行政訴訟法第6 條第1 項後段之規定，變更應受判決事項之聲明，並依行政訴訟法第7 條之規定，合併請求損害賠償；而本項損害賠償額之計算，參照政府採購法第85條第3 項之規定，即⑴準備投標：①人事費4 萬元／人、月2 人1.8 個月＝144,000 元（含管銷費）；②建築師作業費10萬元／人、月0.5 人、月＝
5 萬元；③預期可得之利潤：494 萬元10% ＝494,000元；④間接費用（印刷及差旅費等）：5 萬元。合計738,
000 元。⑵第一申訴案之異議費用：3 萬元。⑶本申訴案之申訴費用（含申訴規費及律師費）：9 萬元。⑷本申訴案之行政訴訟兩審費用（含律師費）：11萬元。合計968,
000 元。
（五）原告並聲明：
1、確認被告97年9 月30日基府工築壹字第0970145433號函之處分及97年10月8 日基府工築壹字第0970090212號函之處分違法。
2、撤銷行政院公共工程委員會訴字第0970466 號之申訴審議判斷。
3、被告應給付原告新臺幣968,000 元整及自行政訴訟準備書狀（一）繕本送達被告之翌日起至清償日止按年息5%計算之遲延利息。
4、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告提起本件訴訟並無權利保護之必要：本件原告請求確認系爭處分為違法，惟查系爭處分係使投標廠商取得優先議價權之處分，亦即，系爭處分僅使處分相對人取得優先議價之資格，縱使本件取得優先議價權之廠商為原告，在與被告議價成立正式簽訂契約之前，兩造間並無契約關係存在。況且，系爭標案目前已由基隆市安樂區西定國小與訴外人林芳立建築師事務所簽訂勞務採購契約書，且工程已著手進行中，即令確認系爭處分違法或撤銷系爭審議判斷，兩造間仍無法回復原告取得與被告就系爭標案有「優先議價權」以簽訂系爭標案服務契約之可能，因此，原告起訴之請求，於法律上已無從補救或無實益，顯然欠缺權利保護之必要，即無確認利益，依行政訴訟法第6 條第1 項、第107 條第1 項10款規定，其請求並不適法，應予駁回。
（二）系爭標案採分段開標，原告於服務建議書中之服務金額為4,942,229 元，逾公告預算100%上限，於規格審階段（評選階段）無論總預算經費及勞務服務費（委託規劃設計監造服務費）不但高於訴外人林芳立建築師事務所，且高於被告之公告金額，故未取得優先議價權：
1、原告援引評選須知第11條第（二）項後段：「如序位名次總和相同者，以標價低者優先議價」並主張所謂「標價」，應以「價格標單」所載者為準。然前已述明，系爭標案採分段開標，需於規格審階段（即評選階段）獲得優勝方能取得優先議價權，亦即，取得優先議價權之先決條件為「標價低者」。被告於評選階段，僅得就參與投標之2 家廠商服務建議書之報價為判斷之依據，而原告於工作服務建議書上之報價已明顯高於另一廠商，甚且亦高於採購預算金額，經評選後由另一家廠商取得優先議價權，原告係於規格審階段未取得優先優先議價權，自無庸開啟價格標單議價。
2、又原告主張其標價應以服務費率而計，然原告之工程服務建議書上所載為金額，並非服務費率，被告又如何得知該金額是否已經由服務費率之計算而得出？或是該金額仍應再乘以服務費率計算？因在規格審階段被告所得接受之資訊，僅係服務建議書上之標價，從而被告依程序使最低價者取得優先議價權，自屬有據。
（三）招標文件之價格標單與議價標單乃屬同一，係投標廠商進入價格審查階段時，才會開啟議價，原告謂有2 份標單等語，顯屬誤會：
1、就被告招標文件中「基隆市政府廠商投標證件審查一覽表」即已載明需檢附標單，另依系爭標案之評選須知第9 條第3 項之規定：「另投標廠商應填具價格標單一份（價格標單需加蓋投標廠商及負責人印鑑），價格標單應密封於標單封袋中。」亦即表示廠商投標時應檢附標單於投標文件中並密封，並無要求投標廠商需提供第2 種標單。
2、另評選須知第12條第3 項之條文為「廠商應依本府發給之議價標單，依式用鋼筆或原子筆清晰詳實填寫（不得用鉛筆書寫），並加蓋印章，於規定議價時間由廠商負責人或攜帶委託代理授權書之委託代理人，攜帶身份證件、印章前往議價地點參加議價，並依機關要求出示之。」內容僅表示議價時應攜帶相關證件，並無要求廠商攜帶任何標單，原告之解讀顯然有誤。
（四）又查，依系爭標案招標公告之決標方式為「非複數決標：訂有底價最有利標（準用）得標」，則原告工程服務建議書之總預算經費扣除規劃設計監造服務費用之後，係95,391,346元，較之得標廠商林芳立建築師事務所之總預算金額為9,288 萬元為高，則依最有利標原則，以得標廠商取得優先議價權並無不合。
（五）就系爭標案爭議得否引用最高行政法院94年度判字第1807號判決部分：
1、前述判決係針對參與議價廠商所提報之「技術服務標價」超出招標機關擬給付之預算金額所做之判決，系爭標案中，原告設計監造費用依其工程服務書所載為4,942,229 元，亦高於被告所擬定之預算金額，原告稱僅預算經費超出「工程預算經費」與事實不符。
2、另前述判決意旨乃「本案標價應屬系爭採購案之重要事項，且應屬爭系爭採購案審查要件，蓋如未將標價列為審查要件，如得標人於決標後不願酌減其標價時，將發生採購爭議而無法順利完成採購目的，是投標文件所在標價超過預算金額，難認無影響採購結果，應有政府採購法第50條第1 項第2 款規定之適用。」而本件標案中，依評選須知第10條第3 項之規定，係將價格納入評比標準內，則可知標價為本件採購案之重要事項，是以，依前述判決意旨，標價超過預算金額時，即應有政府採購法第50條第1 項第
2 款之適用。
（六）末依工程會95年2 月24日工程企字第00000000000 函釋，已認定招標文件所定之工程經費，除作為評選項目之評分或評序依據外，同時亦為限制條件，投標技術服務廠商之服務建議書應於該工程經費範圍內為之；若廠商於服務建議書填列之價格超過招標文件所定之工程經費，屬政府採購法第50條第1 項第2 款之情形。從而本件原告於服務建議書所列之「工程預算明細表」於設計監造欄填列4,942,
229 元、總計欄填列100,333,575 元（扣除設計監造費用後為95,391,346元），其設計監造費及總工程經費均超過招標文件所列之金額，則依前述法文之規定，被告本無可能決標予原告，此故，原告之請求亦於法無據，應予駁回。
（七）不論原告主張系爭處分及審議判斷有否違法之處，其追加請求被告償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用共計968,000 元之部分亦顯不合理：
1、依行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條之規定，當事人主張於己有利之事實者，就其事實有舉證之責。原告既指稱其為準備投標、異議及申訴等已花費前述金額，自應就其主張為舉證，然原告僅空言陳述，難認其已盡舉證之責。
2、次按「政府採購法第85條第3 項規定，審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，惟法律並未規定何謂必要費用。上開規定之立法說明謂：『第3 項明定申訴經認定招標機關有違失情事，而其無法改正時，廠商得向其為金錢求償之範圍。此係參照政府採購協定第20條關於申訴程序應有就廠商所受損失或損害予以償付之機制，並得將償付限定於準備投標或申訴之成本之規定訂定。』按政府採購法第1 條之立法理由謂『本法所稱標購，其名稱及內涵，乃參酌世界貿易組織之1994年政府採購協定』。足見，我國政府採購法係以WTO 之政府採購協定為藍本制定，第85條第3 項規定之立法說明，亦表明係根據政府採購協定之機制，並得將償付限定於準備投標或申訴之成本，其原文為which may be limited to costs for tenderpreparation or protest，不論立法說明中翻譯為成本，或條文用語所指之必要費用，解釋上均應以直接且必要者為限。」、「然政府採購法第85條第3 項既規定請求償付『所支出之必要費用』，自以已支出者為限。而且此項請求償付費必要費用之規定，為一般損害賠償以賠償義務人有故意或過失為要件之例外，依『例外規定解釋從嚴』原則，亦應解為該規定之『所支出』之必要費用，係指實際已支出之必要費用。』、『原告尚未得標，於得標前亦無親赴德國洽商之必要，且原告並未提出有關此部分支出之單據，則其請求因準備投標而赴之相關差旅、交通費部分，不應准許。又政府採購法之申訴程序並非採律師強制代理之程序，原告又無不能自為向行政院公共工程委員會申訴之特別情事，則原告因此聘請律師所支出之律師顧問及撰寫費用，自不得向被告請求償付。另政府採購法第85條第
3 項規定之償付項目並未包含投標廠商得標後之履行利益或預期得標之所失利益，則原告請求被告應償付其應得利益之損失，亦屬無據。」本院第96年簡字第688 號、97年判字第976 號、94年訴字第246 號判決意旨可稽。
3、原告請求之預期可得之利潤494,000 元及委任律師申訴費用9 萬元、行政訴訟兩審費用11萬元等，顯非政府採購法第85條第3 項規定之償付項目，自不得請求，又其所謂人事費、建築師作業費、間接費用等，原告即需舉證證明確係因其準備本件投標、異議及申訴所支出之費用，且需證明係實際已支付之必要費用，然原告皆未舉證及說明，其主張自不足採。
（八）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、本案相關法條：
（一）按「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：一、……九、委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。……。前項第九款及第十款之廠商評選辦法與服務費用計算方式與……，由主管機關定之。」「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件：一、……。三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。……」「決標依第五十二條第一項第三款規定辦理者，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。價格或其與綜合評選項目評分之商數，得做為單獨評選之項目或決標之標準。未列入之項目，不得做為選之參考。……最有利標之評選辦法，由主管機關定之。」政府採購法第22條第1 項第9 款、第2 項、第52條第1項第3 款、第56條第1 項、第4 項定有明文。
（二）「本辦法所稱序位，指評選委員會依招標文件所列評比項目之重要性或權重，評審廠商投標文件後所核給之序位。」「機關採最有利標決標者，除法令另有規定者外，應於招標文件載明下列事項：一、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。二、評選項目及評審標準。其有子項者，亦應載明。三、評定最有利標之方式。……」最有利標評選辦法第3 條第3 款、第4 條第1 、2 、3 款分別定有明文。
六、經查：
（一）原告參與被告之系爭採購案，該採購案採購金額、預算金額、預計金額均為494 萬元，決標方式為「訂有底價最有利標（準用）得標」等情，有中文限制性招標公告（陳報狀附卷第79-80 頁）在卷可稽，且採購開標方式係採「公開招標，資格、規格與價格一次投標分段開標」，決標方式則以「服務費率決標」「本採購案決標原則為廠商投標文件合於招標公告及招標文件規定，且經公開評選，依序予優勝廠商議價後決標」等情，亦有投標須知（第31條、第60條）、評選須知（第7 條）在卷可參（陳報狀附卷第61頁-78 頁）。
（二）本件採購廠商，經評選委員依評選須知評定各廠商序位名次，原告與訴外人林芳立建築師事務所序位名次均為第1等情，有基隆市政府採購評選委員會會議紀錄暨所附各委員就個別廠商評比序位之合計數及名次統計表在卷可憑（本院卷第16-18 頁），原告於工程預算明細表（陳報狀附卷第83頁）中載明設計費4,942,229 元，訴外人林芳立建築師事務所就工程費概算及技術服務費估算（陳報狀附卷第84頁），乃載為設計服務費4,940,000 元，因評選須知第11條第2 項載明如序位名次總和相同者，以標價低者優先議價，故被告以林芳立建築師事務所之設計服務費低於原告，而予其優先議價權，並以被告97年9 月30日基府工築壹字第0970145433號函通知原告，亦有前開預算明細、服務費估算在卷可證。
（三）因系爭工程服務費係採建造費用百分比法，且依被告印製之標單，本件定有服務費率之上限為：「工程費500 萬元以下部分為工程費之7%、工程費超過500 萬元至2500萬部分為工程費之6%、工程費超過2500萬元至1 億元部分為工程費之5%、工程費超過1 億元至5 億元部分為工程費之4%」，故投標廠商依規定應就上列服務費率上限，填列一次報價，即以服務費率上限之「百分之Ｏ」為投標報價。本件訴外人林芳立建築師事務所於標單上之報價，為服務費率上限之「100%」，因高於底價，嗣於第一次比減價時降為「95% 」，且在底價以內，被告機關即予決標等情，有林芳立建築師事務所標單、基隆市政府核定底價表（本院卷第130 、129 頁）、基隆市政府議價決標紀錄（陳報狀附卷第54頁）在卷可稽，故此部分之事實應堪認定。
七、原告主張其於服務建議書中所載之設計金額固高於訴外人林芳立建築師事務所，然其於標單內所載服務費率上限之報價為99% ，低於林芳立建築師事務所之100%，被告未開啟標單，逕以服務建議書內之設計金額決定標價高低，顯有違法云云，經查：
1、系爭採購案之開標方式，係採「公開招標，資格、規格與價格一次投標分段開標」，故標單係作為第2 段價格標時開標之用，此觀諸評選須知第12條議價規定，即可知被告印製之標單，即為議價標單，供取得優先議價資格之投標廠商議價之用，即議定標價須於核定底價內才予宣佈得標，廠商減價次數不得逾3 次，未能完成議價時，被告得續與次順位廠商議價。且參酌評選須知第9 條參選文件第3、4 項規定，應提交服務建議書15份；服務建議書內容應包括「工程費、技術服務費（金額及費率）之估算及說明」；及評選委員評分表（本院卷第71頁）亦有配分為20分之「報價之合理性及完整」項目，故可知價格標開標前之資格審查及評選最優勝廠商階段，均係以服務建議書所載服務費金額及費率，作為評分及判斷標價高低之依據，原告主張被告應於此階段開啟標單，不符投標須知分段開標之規定，自非可採。
2、本件依原告及訴外人林芳立建築師事務所提出之服務建議書，原告於工程預算明細表（陳報狀附卷第83頁）中載明設計費4,942,229 元，訴外人林芳立建築師事務所就工程費概算及技術服務費估算（陳報狀附卷第84頁），乃載為設計服務費4,940,000 元，其等就服務費之記載方式，均係以金額表示，而非以費率上限之百分之Ｏ表示，故以金額比較，原告之標價確屬較高，故被告依評選須知之規定，自無從認定原告具有優先議價權。
3、原告雖主張其於標單內所載報價，為服務費率上限之99%，低於林芳立建築師事務所報價，即服務費率上限之100%，且評選須知亦載明如有差異以標單為主云云，惟查，原告於此評選最優勝廠商階段，既尚未進行價格標之開標程序，被告本無從得知原告於標單記載內容為何。且依評選須知第9 條第5 項第11款固規定，服務費率填寫需與標單相同，如有差異以標單為主，此乃為因應價格標開標後，如發現標單費率與原服務建議書之費率不同時之投標報價認定，以遏止廠商先以低價取得議價優勢，至於廠商於服務建議書價格之記載若高於標單，亦影響其取得優先序位之機會，惟其既無正當理由而於投標文件中，就投標報價為不同之記載，自無於事後再為高低之爭執。原告雖以系爭採購內容乃為工程之規劃設計，故最後實際工程費用均屬未知，然此乃規劃設計服務之採購或評選之一般性特徵，此一特徵於廠商相互評比時或單獨議價時，實際工程費用均屬未定，故並無從以此作為服務建議書及標單，就技術服務費金額或費率，可為相異記載之理由，故原告主張被告於價格標開標前，亦應以標單金額作為標價高低之參考，應屬無據。
八、原告另主張被告印製之標單載明「……下列報價僅做為評選之用……」，顯見應以標單作為評選時價格之依據云云，惟查被告標單說明一之全文係記載：「本投標廠商對本採購案招標文件之各項規定及條件均已明瞭，並同意接受，下列報價僅做為評選之用，取得議價權商仍需與本府進行議價」，其意旨乃促請投標廠商應實際瞭解招標文件之各項規定內容，且提示於價格標之開標階段，係以議價方式進行，即議定標價須於核定底價內始得標，故如未能依規定議價完成，廠商仍非屬評選決標之最有利廠商。且按評選須知第十條資格審查、評選及議價（三）評選方式：1 、本次評選係採序位評分法評選最優勝廠商，價格納入評比。2 、底價與報價，訂定底價（依採購法施行細則第54條第3 項於評選優勝廠商後議價前參考廠商之報價訂定底價，不可於開標前即訂定底價）。是可知被告就系爭限制性招標之評選方式，係兼跨評選優勝廠商及議價程序，始得為決標，故原告僅以標單記載評選之用，即逕認議價階段非屬評選之程序，亦難認屬可採。是以原告主張原處分違法並訴請確認，即無理由。
九、再查，本案招標公告明列系爭採購之採購金額、預算金額、預計金額均為494 萬元，有招標公告可憑，原告工程預算表中所列設計監造費欄填列494 萬2,229 元，已超出招標文件所列金額，是以原告投標文件內容已有不符合招標文件之規定情事，系爭採購固採訂有底價最有利標方式，然依評選須知第7 條決標方式雖係經公開評選，依序予優勝廠商議價後決標，然前提為廠商投標文件合於招標公告及招標文件規定，是依政府採購法第50條第1 項第2 款規定，被告本無可能決標予原告，縱因被告疏未發現而許原告參加評選，原告投標未符合招標文件之要件，仍無從補正。且按「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。」「第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用」政府採購法第85條第1 項、第
3 項定有明文，本件被告未予原告優先議價，既無違誤，而申訴審議判斷亦同此認定，則審議判斷顯未指明被告原採購行為有違反法令情事，亦未認應由招標機關另為適法之處置，故原告援引政府採購法第85條第3 項之規定，請求被告償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，洵屬無據，其請求被告給付96萬8 千元及自書狀繕本送達被告翌日即98年8 月6 日起至清償日止，按年息5%計算之利息，即無理由，不應准許。
十、至於原告起訴請求撤銷申訴審議判斷及確認異議處理結果部分，經查，被告97年10月8 日基府工築壹字第0970090212號函異議處理結果，及工程會98年3 月27日訴0000000 號審議判斷，為申訴審議申請或行政訴訟之前置程序，均非被告據以發生公法上法律效果之原處分，是以原處分既因執行完畢而未能以撤銷訴訟除去違法情狀，且業經原告追加確認行政處分違法之訴訟，則原告仍訴請撤銷申訴審議判斷，或請求確認異議處理結果，即無權利保護必要，均應駁回。
十一、綜上所述，原告之主張均非可採，是以原告訴請確認被告97年9 月30日基府工築壹字第0970145433號函及異議處理結果違法，並合併請求被告給付96萬8 千元及自98年8 月
6 日起至清償日止，按年息5%計算之利息，及訴請撤銷申訴審議判斷，為無理由，均應駁回。
十二、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 19 日
書記官 林苑珍