臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1033號99年1 月14日辯論終結原 告 甲○○被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年4 月
2 日台內訴字第0970201911號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告為辦理基隆河整體治理計畫（前期計畫）－下寮溪整治工程，民國（下同）93年6 月10日以北府地用字第0930426677號公告徵收原告所有坐落臺北縣汐止市○○段○○○○○ ○號土地（下稱系爭土地），徵收公告期間自93年6 月11日起至93年7 月12日止。原告於93年7 月12日以書面向被告提出異議，指陳徵收補償地價過低等情事，被告以93年8 月23日北府地用字第0930581903號函暨93年9 月24日北府水排字第0930638737號函分別就地價補償、土地增值稅、地上物未受補償、領取配合施工獎勵金、工程施工時未徵收部分土地被佔用等節函復查處情形，原告不服，於93年9 月22日提出申請書，被告再以93年10月13日北府地價字第0930657685號函答覆，原告仍不服提起訴願，案經內政部97年7 月30日台內訴字第0970125782號訴願決定以「…查有關土地增值稅等情，固非屬地價及標準地價評議委員會權責，然訴願人針對系爭土地地價補償費偏低提出復議部分，原處分機關未依土地徵收條例第22條第2 項規定之程序，將系爭土地徵收補償復議案提請臺北縣地價及標準地價評議委員會復議……自與前開條例規定之程序不合……」，撤銷被告93年10月13日北府地價字第0930657685號函處分部分，其餘部分訴願則不受理。
被告乃於97年9 月26日將本案送交臺北縣地價及標準地價評議委員會（下稱地價評議委員會）97年第3 次會議復議，結果為維持原補償費，經被告以97年10月16日北府地價字第0970764474號函（下稱原處分）告以復議結果，原告仍不服，再次提起訴願，訴願決定就關於原處分部分之訴願駁回，其餘部分之訴願不受理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠依行政程序法第9 條、第36條、第102 條規定，行政機關
對於行政程序、調查證據、行政指導、鑑定等，對當事人有利不利之事實均應注意，不得只注意對當事人不利部分。原告向被告提出異議，指摘徵收補償地價過低等情事，本案已拖延數年之久，被告嗣後調查相關異議、陳情及提起訴願所述之事由，尤應斟酌對原告有利及不利之全部事實，不得僅採不利之事實，而棄有利之事實於不顧，更不容輕忽草率而淪為恣意和專斷，否則即有違反誠信原則及恣意禁止之原則，自不待言。
㈡依土地徵收條例第22條第l 、2 項規定，內政部對於原告
第1 次訴願，於相隔近4 年後，始就原告針對系爭土地地價補償費偏低所提異議，以被告未依土地徵收條例第22條第2 項規定，提請地價評議委員會復議，認與前開條例規定之程序不合，撤銷被告93年10月13日北府地價字第0930657685號函部分處分。本件既訴經內政部於97年7 月30日以訴願決定將被告之查復處分撤銷，著由被告將全案請地評會復議後另為查復處分，被告即應依原告向被告所提出異議、陳情及提起訴願所述之全部事由，審慎檢討依法決定並附以得以理解、討論和批判之理由，而非實問虛答，敷衍了事。然依被告97年9 月25日北府地價字第0970719576號函說明、所載：「本案於97年7 月30日經訴願決定，並撒銷本府部份處分，乃依土地徵收條例第22條第2項規定，提請本縣地價及標準地價評議委員會復議，並排入該會97年第3 次會議議程，訂於97年9 月26日星期五下午3 時30分於本府24樓大會議室召開，合先敘明。」「按地價及標準地價評議委員會組織規程第6 條第1項 規定：
『……評議異議或復議案件時，得通知異議人或復議人列席說明，並於說明後退席。』請台端等屆時列席說明（3至5 分鐘），並請於會議開始前抵達本局24樓西側2402會議室；又依前開規定，陳情人應於說明後退席。」於發文次日即排入被告地價及標準地價評議委員會復議，對照於內政部第1 次訴願決定之「慢郎中」，被告召開復議會議審查之「急驚風」，過與不及，皆令人啼笑皆非，惟業已回復原告不服查處，被告應提請復議再為查復之程序，原告得於被告再為查復處分後，若有不服，仍可對之行訴願、行政訴訟救濟之程序，法理甚明。惟倘若被告再為查復處分，仍未附以得以理解、討論和批判之理由，即有「理由不備」之違法。尤其甚者，內政部98年4 月2日 台內訴字第09702019 11 號訴願決定理由、㈡謂：「……另訴願人揆諸首揭法條規定，原處分並無不合，應予維持。」其中「另訴願人」顯係贅語，而於理由中竟又謂：「……本件系爭原處分機關97年10月16日函係就徵收補償費為處分事項，並於說明中將上開過程予以說明，核屬觀念通知，並未作出行政處分……」決定主文與理由顯然矛盾，莫衷一是，懇請鈞院查明，依法予以糾正及作成原告請求特定內容之處分。
㈢又依土地徵收條例第30條規定，被徵收之土地其補償其地
價如有一般正常交易價格可資參照，應依市價評定，始與補償相當及公平原則無違。原告係為籌設加油站而購買系爭土地，購買當時公告地價每平方公尺為新臺幣（下同）34,500元，嗣因被告徵收致原定計畫被破毀，整個購買成本及代賣方繳納鉅額土地增值稅之事證，業經原告舉證歷歷，被告視若無睹，全部恝置不論，如何發現所謂一般正常交易價格之真實，被告應按原告購買成本加4 成補償，始符合憲法保障人民財產權之意旨。且原告指述關於土地增值稅、地上物未受徵收補償、未領取配合施工獎勵金、工程施工時未徵收部分土地被佔用，在在均與所主張徵收補償地價過低之情事息息相關，被告置若罔聞，未能實質審查，予以妥速相當之補償，顯於法不合。至於原告要求返還已被徵收土地等部分，乃係因本件工程為一般改善工程，並非應急工程，被告尚且未通知地主開會及說明、未為徵收公告及發放賠償金額，就提前急於92年12月12日施工並佔用原告所有私人土地，明顯違反憲法保護人民財產權之意旨及違反土地徵收條例第27條規定，被告未就提前使用為任何補償，雖亦與主張徵收補償地價過低之情事攸關，然原告根本質疑被告整個徵收恣意侵害原告之財產權益而應失其效力，懇請鈞院併予查明。
㈣綜上所陳，被告所為淪於輕率及恣意，違反行政法上誠信
原則及恣意禁止之原則，顯有不適用法規而侵害原告憲法所保障之財產權之故意。本件被告遽為不利於原告之處分及訴願所為決定，實均未臻合法妥適，應予撤銷，爰依法提起本訴，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成不違背大法官釋字第516 號解釋意旨並按每平方公尺34,500元加4 成補償原告的行政處分。
三、被告則以：㈠區段劃設情形：
系爭土地屬汐止都市計畫內保護區，○○○區○○○○○道路為工建路與樟樹二路，週邊現況除鄰近基隆河之抽水站附近搭有鐵皮屋外，其餘多種植竹子及雜林，地勢尚稱平坦，依地價調查估計規則第18條第1 項規定，於93年時劃為11○ ○○區區○○○○區段劃設依法並無違誤。
㈡地價訂定情形：
⒈查系爭土地於93年公告土地現值作業時劃屬11○ ○○區
段，然於91年9 月2 日至92年9 月1 日買賣實例蒐集期間無交易實例，乃依地價調查估計規則第21條第1 項第
2 款後段規定選取汐止市6 、146 地價區區，推估119 地價區段。而在選取基準區段時，依前開規定，應先就有買賣實例之地價區段中選取後，再考量其是否與目標區段鄰近或使用分區是否相同、相近或類似，因汐止市農業用地交易案件量稀少，有買賣實例之「農業用地」地價區段數量僅有10個，占全汐止市農業用地地價區段之4.3%，故於推估時乃選取6 、14○ ○○區段為基準區段。
⒉又保護區因土地利用受限，其使用型態與農業區及都市
計劃外農牧用地相似，而汐止市農業區93年之公告土地現值依其區位不同而約在每平方公尺4,300 至8,700 元之間，保護區則為每平方公尺2,800 至7,000 元之間，都市計畫外農牧用地則為每平方公尺620 至4,500 元之間。綜上，汐止市119 保護區區經考量相關條件合理評估後，價格已高於部分農業區、保護區及都市計畫外農牧用地等使用性質相近之土地，並無低估之情形。
⒊又查6 、146 地價區段為非都市土地林業用地，於93年
公告土地現值作業期間查有買賣實例，且依非都市土地使用管制規則附表一，林業用地是為林業使用及其設施使用，依「影響地價區域因素評價基準」規定，係屬農業用地，故乃選取為基準區段並按「農業用地」之影響地價區域因素評價基準明細表，修正目標區段11○ ○○區區○區段地價。
⒋綜上，93年公告土地現值作業時，119 地價區段因無買
賣實例，故按地價調查估計規則第21條第1 項第2 款後段之規定，經考量其地形地勢及使用現況後，選取鄰近使用性質類似之6 、146 地價區段推估119 區段地價，其過程皆依規定辦理，並無違誤。
㈢119 區段地價經查估後，報奉92年度第7 次地評會評議通
過，93年公告土地現值為每平方公尺12,100元，並經內政部92年12月31日台內地字第0920018322號函同意備查。又臺北縣93年辦理徵收之土地補償加成成數，亦經上開會議決議，一般徵收地區以公告土地現值加4 成補償，系爭土地徵收補償價格依上開成數加成後，應已達一般正常交易價格。
㈣另有關原告所指土地增值稅、地上物未補償等事項，核與
本次土地徵收補償費訴訟非屬同一事件，且經內政部97年
7 月30日台內訴字第0970125782號決定訴願不受理，故本次答辯不予贅述。
㈤綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。
四、查前揭事實概要所載之事實，暨系爭土地因78年「變更汐止都市計畫（第一次公共設施通盤檢討）」變更為保護區，位屬汐止都市計畫內，使用分區為保護區等情，為兩造所不爭執，並有徵收公告、原告異議書、被告93年8 月23日北府地用字第0930581903號函、93年9 月24日北府水排字第0930638737號函、93年10月13日北府地價字第0930657685號函、內政部97年7 月30日台內訴字第0970125782號訴願決定書、原處分、汐止市土地使用分區圖、變更汐止都市計畫（第一次公共設施通盤檢討）書（見本院卷第105-122 頁、第155-18
0 頁）及地價評議委員會92年第7 次、97年第3 次會議紀錄（見外放不可閱卷）在卷可稽，堪認為真實。
五、歸納兩造上述之主張，可知本件主要爭執在於：被告就系爭土地之地價查估及93年公告土地現值之評定有無違誤？系爭土地之徵收補償價額是否已反應一般正常交易價格？茲審究如下：
㈠關於系爭土地地價查估及公告現值評定部分：
⒈按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府
對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」另土地法施行法第40條規定：「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」又內政部依上開授權，訂立「地價調查估計規則」，做為地政機關調查估計地價之作業規範，其第17條規定：「（第1 項）地價實例估計完竣後，應將估計之土地正常單價調整至估價基準日。……（第3項）第1 項估價基準日指每年9 月1 日。」第18條第1項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第19條規定：
「地價區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。……」第21條第1 項第2 款規定：「估計區段地價之方法如下：……無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基○○○區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。」第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：……其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。……」⒉查系爭土地為汐止都市計畫內保護區土地，北側毗鄰工
建路，有地籍圖謄本、汐止市土地使用分區圖附於本院卷第94、122 頁可考。被告參酌系爭土地之使用分區○○○區○○○○○道路為工建路與樟樹二路，週邊現況除鄰近基隆河之抽水站附近搭有鐵皮屋外，其餘多種植竹子及雜林，地勢尚稱平坦等有關坐落位置、交通運輸、自然條件、土地利用現況及其他影響地價因素後，依前揭地價調查估計規則第18條第1 項及第19條規定，將系爭土地與其地價相近、地段相連、情況相同之土地劃屬119 地價區段，並無違誤。
⒊次查，系爭土地劃屬之119 地價區段於93年土地現值調
查作業之收集調查實例期間（91年9 月2 日至92年9 月
1 日）內並未收集調查有買賣實例，有○○○ 區區○○○○區段地價估價報告表、影響地價區域因素分析明細表在本院卷第63頁以下可憑。而汐止市6 、14
6 地價區段均為非都市山坡地保育區土地，使用編定為林業用地，為有買賣實例等情，亦○○○ 區段○○○區段勘查表、區段地價估價報告表、買賣實例調查估價表附本院卷第66-72 頁可資為證。參以都市計畫地區設置之保護區，係為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，其建築使用受有限制，都市計畫法第33條、都市計畫法臺灣省施行細則第27條定有明文；非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內供農作、森林、養殖及保育使用之土地均屬農業用地，復為農業發展條例第3 條第10款所明定，堪認都市計畫內保護區土地，與非都市山坡地保育區土地，二者使用性質相近，因此被告就無買賣實例之119 區段，依地價調查估計規則第21條第1 項第2 款後段規定，選取鄰近使用性質相近之非都市山坡地保育區林業用地，且依同條項第1 款規定估計出區段地價（亦即有買賣實例）之
6 、146 區段，作為基準地價區段，並參酌各該區段之差異，按影響地價區域因素予以修正後，估計119 區段地價，並將所估計之區段地價提送地價評議委員會92年第7 次會議，經決議119 區段之93年公告土地現值每平方公尺12,100元，經核均屬依法令及法定作業程序辦理，尚無違誤。
⒋原告雖以工建路沿線不同地號土地之公告現值不同，且
與系爭土地同○○○區○○段○○○ ○號土地公告現值自89年起均較系爭土地公告現值為高，主張被告就系爭土地地價查估不實云云。惟工建路沿線不同地號土地，因使用管制、利用現況、發展趨勢或其他影響地價因素之不同，而劃屬為不同之區段，以致地價不同，自屬當然，原告以工建路沿線土地地價不同，逕指被告查估不實，尚非有據。再依臺北縣汐止市公所核發之都市計畫使用分區證明書之記載，原告所指上開366 地號土地之使用分區固為保護區，然此係因汐止都市計畫椿位未分割，地籍亦未分割，尚無明確分區界線所致，實則366 地號土地跨屬119 及380 地價區段，前者使用分區為保護區，後者為住宅區，後者其土地公告現值較系爭土地為高等情，已據被告辯明在卷，並提出區段地價估計作業系統圖（見本院卷第195 頁）及366 地號土地公告土地現值計算組表為證，從而，原告以使用限制及所屬區段均與系爭土地不同之366 地號內部分土地地價高於系爭土地乙節，據以指摘被告查估地價不實，亦無足取。
㈡關於徵收補償價額部分：
⒈按土地徵收條例第30條規定：「（第1 項）被徵收之土
地，應按照徵收當期之土地公告現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2 項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」同條例施行細則第30條規定：「（第1 項）本條例第30條所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。……（第2 項）本條例第30條第2 項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」⒉查臺北縣93年度一般徵收之徵收補償地價加成成數，業
經地價評議委員會於92年度第7 次會議評定93年期公告土地現值時一併評定，決議比照一般正常交易價格，徵收補償地價之加成補償成數為4 成，此觀該次會議紀錄之記載即明，故被告以系爭土地93年公告土地現值加4成予以補償，於法並無違誤。另依卷附119 區段地價估價報告表、系爭土地歷年期公告現值及原告所提現值比較表（見本院卷第65、95、188 頁），可知系爭土地93年公告土地現值每平方公尺12,100元，已較原查估擬評公告現值每平方公尺7,900 元為高，且與90、91、92年之公告現值相同，並無因徵收而故為調降之情，復參以系爭土地使用分區為保護區，建築使用受有限制，較諸當年期汐止市其他保護區區段地價（如106 區段公告土地現值每平方公尺5,400 元、110 區段4,200 元、113區段5,600 元、116 區段4,800 元，見地價評議委員會92年第7 次會議決議通過之台北縣汐止市93年公告土地現值（公告地價）評議表所載）已屬高者，因此，以公告土地現值加4 成予以補償後，每平方公尺徵收補償數額為16,940元（即12,100×1.4 ＝16,940），應已反應系爭土地一般正常交易價格。
⒊原告雖引司法院釋字第516 號解釋，主張本件應按其購
買系爭土地成本即每平方公尺34,500元加計4 成補償，始符合憲法保障人民財產權之意旨云云。然查，司法院釋字第516 號解釋旨在揭示國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失，故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨，並未揭示應按購地成本加成徵收，原告引用上開解釋做為其主張之依據，顯係出於誤會。再「國家因公益需要，為興辦公共事業徵收私有土地所應給予之補償，參酌司法院釋字第400 號、第409 號、第425 號及第440 號等解釋意旨，係採用相當補償之原則，而所謂相當補償，係指主管機關參酌徵收當時之社會狀況，依公平算定基礎所計算出之合理金額而言。此項合理金額非即為完全補償，亦即未必與被徵收土地之市場價格一致。」「徵收土地應給與之補償，應遵循之原則乃『合理補償』，而非『盡量補償』或『較優補償』；至立法機關制定法律規定徵收土地應依公告土地現值為補償，此項規定復未經認定為違憲，應認已達『合理補償』之要求，事屬當然。」有最高行政法院96年判字第765 號、95年判字第2143號判決意旨可資參照，故被告依前揭法定程序及相關法律規定而公平算定之系爭土地徵收補償數額，即屬合理金額，為完全之補償，並無原告所指徵收補償地價過低而有違反憲法保障人民財產權之情事，原告以其80年間購買系爭土地時公告現值每平方公尺為34,500元為由，主張應按當時公告現值徵收，否則即違憲法保障人民財產權意旨云云，自非可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，系爭土地地價區段之劃分及估價作業，經核既均合法，被告以之為基礎計算公告現值及土地徵收補償，即無違法。原告就系爭土地之徵收補償異議，案經地價評議委員會97年度第3 次會議復議，維持原公告現值，被告以原處分函知原告復議結果，洵屬有據，訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、末查，原告在系爭土地公告徵收期間，於93年7 月12日以書面向被告提出異議時，除徵收補償外，就土地增值稅、地上物未受補償、領取配合施工獎勵金、工程施工時未徵收部分土地被佔用等節一併指陳，經被告以93年8 月23日北府地用字第0930581903號函暨93年9 月24日北府水排字第0930638737號函分別就地價補償、土地增值稅、地上物未受補償、領取配合施工獎勵金、工程施工時未徵收部分土地被佔用等節函復查處情形，原告不服，於93年9 月22日提出申請書，被告再以93年10月13日北府地價字第0930657685號函駁復，並告以救濟方法，原告不服，提起訴願後，經內政部97年7 月30日台內訴字第0970125782號訴願決定以徵收補償異議部分未經提送地價評議委員會復議，撤銷被告93年10月13日北府地價字第0930657685號函處分部分（即徵收補償部分），其餘部分訴願則不受理，原告雖不服上開訴願決定而向本院提起訴訟，惟因起訴逾期，業經本院以97年11月24日97年度訴字第2532號裁定駁回原告之訴確定在案等情，業已詳述如前，並有本院上開裁定附訴願卷可稽。又被告於前為處分撤銷後，依地價評議委員會復議決議所作之原處分，係就徵收補償費為處分事項，其說明所載「至有關台端所陳返還土地增值稅及其應可受領施工獎勵金部分，業經本府以93年9 月24日北府水排字第0930638737號函查復，並經內政部97年7月30日台內訴字第0970125782號函訴願不受理在案，併予說明」等語，僅係就相關過程予以說明，核屬觀念通知，並未作成行政處分。參照行政訴訟法第4 條規定，提起撤銷訴訟以有行政處分存在為前提，此部分既無行政處分存在，原告以之作為撤銷訴訟之標的，訴請撤銷，自非合法，本應以裁定駁回，本院爰併以程序較周全之判決併予駁回之。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張，陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 周玫芳法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 2 月 1 日
書記官 張正清