臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1147號原 告 東雲股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 莊國明 律師
張倪羚 律師被 告 經濟部代 表 人 尹啟銘部長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○乙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國98年4月27 日院臺訴字第0980084824號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前因投資興建廠房之需要，於民國（下同）83年5 月21日以東關雲字第130 號函檢附污染防治計畫書，向被告申請將毗鄰原廠坐落於臺南縣新市鄉○○段2496、2535地號及三舍段593 、594 、595-2 、601 、602 、603 、633 、634、635 、636 、645 、646 、647 、648 、649 、650 、67
0 、671 、673 、673-1 、696 、697 、588 、632 、651地號等27筆土地（面積共84,279平方公尺，含隔離綠帶土地面積2,5284平方公尺）變更編定為丁種建築用地，經被告以84年7 月18日經（84）工00000000號函認定其屬低污染、附加價值高之事業，且有擴廠需要；而臺灣省政府建設廳亦據此認定函及其他相關文件，以85年4 月2 日85建一字第402549號函核發證明文件，並告知原告應依被告83年5 月6 日修正之「興辦工業人擴展工業申請將毗鄰非都市土地變更編定為丁種建築用地事業計畫審查要點」規定，於獲得上開證明文件之次日起1 年內完成綠地捐贈及變更編定為國土保安用地，並自完成綠地捐贈起30日內向臺南縣政府申請辦理毗鄰地變更為丁種建築用地之程序。然嗣後原告以臺灣省政府建設廳發給之證明文件已逾期限失效為由，以87年4 月22日87化纖總南發字第078 號函向被告工業局申請撤銷毗鄰非都市土地變更編定為丁種建築用地案，請求將30% 規劃綠帶土地恢復變更編定為原地目，案經被告以87年5 月19日經（87）工字第87890287號函復略以：「……依前開要點第七點規定，興辦工業人申請將毗鄰土地變更編定為丁種建築用地，經審查符合規定者，由臺灣省政府建設廳發給證明文件，該證明文件之有效期限為二年，逾期無效。依上述，臺灣省政府建設廳於八十五年四月二日建一字第四○二五四九號函核發之證明文件，自八十七年四月二日起無效，本案已無申請撤銷之必要。至貴公司申請將原規劃百分之三十隔離綠帶之國土保安用地恢復原編定之地目乙節，請逕洽該管地政機關申請恢復原編定地目。」等語。原告復於97年8 月25日以東雲
（97）東雲字第003 號函，向被告工業局請求准予依84年7月18日(84)經工字第00000000號函，就相同之毗鄰地重行變更編定，被告乃以97年10月13日經授工字第09720413410 號函復略以：「……貴公司前於87年4 月22日以87化纖總南發字第078 號函申請撤銷毗連非都巿土地變更編定為丁種建築用地，依臺灣省政府建設廳87年5 月26日87建一字第904659號函略以，該單位核發證明文件之有效期限為2 年，爰自87年4 月2 日起失效。準此，本案之申請程序業已終結，爰無從續依本部旨揭函件辦理毗連非都巿土地變更編定為丁種建築用地事宜。」等語；原告又於97年9 月19日以東雲（97）東雲字第006 號函檢附興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業認定屬低污染事業無公害行為申請書，請求適用97年7 月11日修正前「興辦工業人申請利用毗連非都巿土地擴展計畫及用地面積審查辦法」以辦理毗連非都巿土地變更編定，被告遂以97年10月7 日以經授工字第09720413550 號函復略以：「……查前揭判決主文僅係就判決當時被上訴人（即被告）因借名登記關係對於上訴人（即貴公司）所負之協力義務而為判決，非謂本部工業局須依判決當時之法令核定貴公司新申請案，爰本案仍須依本部97年7 月11日經工字第09704603480 號令修正之前揭法令續辦相關事宜，先予敘明。另貴公司申請增加臺南縣新市鄉○○段601 、601-2 、60
2 、603 、633 、634 、63 5、635-1 、636 、645 、646、647 、647-1 、648 、64 9及650 地號等共計16筆毗連非都市土地（面積49,783平方公尺）擴展工業作為聚酯粒、聚酯原絲、聚酯加工絲製造使用一節，經查貴公司原有工廠面積為182,075 平方公尺，不符前揭辦法第3 條第4 項規定（原設廠用地與申請變更編定土地總面積，合計不得超過5 公頃），爰本案貴公司所請事項，歉難辦理。……」等語（下稱原處分）。原告不服，主張其為擴展工業，前經被告84年
7 月18日84經工字第00000000號函認定屬低污染、附加產值高之事業，並經臺灣省政府建設廳85年4 月2 日85建一字第402549號函核發證明文件，惟因所購土地之原所有權人拒提出印鑑證明書及協助辦理過戶手續，於92年間訴請原土地所有權人履行契約，經臺灣高等法院臺南分院94年度重上字第56號民事判決（96年11月27日確定），原土地所有人應協同向被告申請興辦工業人申請利用毗連非都巿土地擴展計畫及用地面積之審查，並申請核發認定屬低污染事業之函件等情後，旋積極向各主管機關洽辦所需文件；被告工業局承辦人未及時告知經濟部將修正相關法規，該部於97年7 月11日修正非都巿土地擴展計畫及用地面積審查辦法，致其不符該辦法第3 條第4 款之面積規定，另參酌行政院經濟建設委員會90年7 月17日都90字第03345 號函附90年7 月6 日召開「研商有關申請變更農業用地作工業區使用相關事宜」會議紀錄、臺灣省政府建設廳85年4 月2 日85建一字第402549號函及促進產業升級條例第53條第2 項規定，被告84年7 月18日84經工字第00000000號函並無時效終止之規定，況其自97年1月間已向臺南縣政府新化地政事務所申請擴展前原有工廠地籍圖，認定其已進入申請毗連非都巿土地變更編定之申請程序，應准予適用91年7 月10日經濟部經工字第09104613760號令修正發布之非都巿土地擴展計畫及用地面積審查辦法云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告為擴展工業，於83年3 月依當時促進產業升級條例第32條之1 規定，申請增加毗連非都市土地面積8.4279公頃（含擬捐贈之隔離綠帶土地面積2.5284公頃），檢具污染防治計畫書，經被告工業局召開多次審查會議通過後，獲經濟部84年7 月18日經（84）工000000 00 號函認定屬低污染附加產值高之事業，准予辦理土地變更編定有案。原告為維護公司及股東之權益，提起民事訴訟，於臺灣臺南地方法院、臺灣高等法院臺南分院審理時，臺南縣政府於96年5 月14日以府經工字第0960103432號函復臺灣高等法院臺南分院，並檢附經濟部91年7 月10日經（91）工字第0910463763號令修正之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」提供法院參酌。臺灣高等法院臺南分院即參酌上述臺南縣政府提供之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」，於96年10月30日判決原告勝訴，並於96 年12 月11日核發96南分院洋民陝94重上字第56號第17538 號之判決確定書，判決原告應依據上開審查辦法，辦理完竣⒈申請屬低污染事業函、⒉申請核發工業用地證明、⒊將變更土地之10% 作為綠地，將其餘土地變更編定為丁種建築用地，並移轉登記為原告所有。
（二）原告自接獲臺灣高等法院臺南分院之判決書後，即派員積極向各主管機關洽辦土地變更之事項，於97年1 月間持法院之判決書洽訪被告工業局時，獲主辦人員丁○○技士指正原告擬申請變更之土地為辦竣農地重劃土地，並告知原告可依經濟部91年7 月10日經（91）工字第0910463763號令修正之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」，即臺南縣政府提供臺灣高等法院臺南分院參酌之審查辦法，申請土地變更編定，申請變更之面積不得超過5 公頃。工業局主辦人員林技士並於97年
2 月22日傳真被告96年8 月13日修正版之「興辦工業人申請利用特定農業區經辦竣農地重畫之毗連非都市土地擴展計畫及用地處理方案」，供原告依循辦理。因上述處理方案規定於提出「申請書」時應檢附13項之文件資料始得申請，原告為依臺灣高等法院臺南分院之判決向被告工業局申請認定屬低污染事業函，即依規定向各主管機關申辦所需檢附之文件，迄97年7 月底止，已取得之證明文件如下：⒈97年1 月10日繳費收據、⒉97年2 月5 日南縣府生煤使用許可證第005-04號、⒊97年2 月18日繳費收據、⒋97年3 月12日之污染防治說明書、⒌97年4 月14日南縣府環操字第R0074-05證、⒍97年4 月22日（97）化纖南發字第
030 號函、⒎97年5 月7 日環企字0000000000號函、⒏97年5 月16日（97）專字第001 號函、⒐97年5 月23日環衛字第0970016013號函、⒑97年6 月9 日府地用字第0970114857號函、⒒97年6 月9 日新市管理字第268 號函、⒓97年7 月7 日嘉南管字第097000 7066 號函、⒔97年7 月23日東雲字第002 號函。
（三）按被告84年7 月18日經（84）工00000000號函之內容，係認定原告屬低污染、附加產值高之重大投資事業，且無時效終止之規定；至於臺灣省政府85年4 月2 日（85）建一字第402549號函第四點所檢附之「興辦工業人擴展工業申請將毗連非都市土地變更編定為丁種建築用地事業計畫審查要點」，臺灣省政府發給之證明文件有效期限為2 年，且臺灣省政府87年5 月26日（87）建一字第904659號函所示逾2 年期限無效之文件，均非屬認定低污染事業之範疇，亦均未明示前揭被告核發之認定屬低污染之事業函為終止或無效。另參酌行政院經建會90年7 月17日都九十字第03345 號函，其釋示即明示89年5 月3 日前已取得低污染事業函得適辦之認定標準，且設法協助廠商克服困難；況據促進產業升級條例第53條第2 項「經濟部認定之低污染事業函」，亦無時效終止之規定，故被告97年10月13日經授工字第09720413410 號函以臺灣省政府建設廳87年5 月26日函之有效期限為2 年，遽認原告屬低污染事業之函有效期限亦為2 年，自屬無據。
（四）被告97年10月13日經授工字第09720413410 號函稱：「貴公司於87年4 月22日申請撤銷土地變更編定」，其實際原因為：
⒈原告依當時之法規，須先完成捐贈30% 土地為國有，其餘
70% 土地才得變更為丁種建築用地，原告於85年5 月9 日將30% 之捐贈綠地植栽、會勘；86年3 月7 日完成分割為國土保安用地；86年10月7 日被告核准綠帶土地移轉登記為中華民國，管理機關為被告；86年10月13日辦理完成土地增值稅之免稅證明；86年11月17日辦理完成贈與稅不計入贈與總額證明書等程序。
⒉嗣因土地登記之名義人不願提供印鑑證明書予地政單位辦
理綠帶之土地移轉為國有，臺南縣政府新化地政事務所87年4 月間表示，已完成分割及編定之國土保安用地（面積
2.5284公頃）如無法捐贈為國有，亦不能違法使用。原告曾洽詢省政府主辦單位研議法規，得知「省政府核發之證明文件期限2 年之土地變更程序」，得重新申請辦理，原告始於87年4 月22日提出申請撤銷變更編定，將國土保安用地回復為農牧用地，以免違法使用，此與被告84年7 月18日經（84）工00000000號函認定原告屬低污染附加產值高之事業無關。原告為向被告申請認定屬低污染之事業，於83、84年間投入數億元之資金，購置並改善各項環保設備，且經被告工業局多次召開會議，嚴格審核污染防治計畫書及學者專家之蒞廠查勘，始獲得被告84年7 月18日經
（00）00000000號文核准原告為低污染附加產值高之事業函，原告豈會放棄申請土地之變更編定，故被告97年10月13日經授工字第09720413410 號之函，顯非妥當。
（五）被告依97年7 月11日修正之興辦工業人申請利用毗連非都巿土地擴展計畫及用地面積審查辦法作成原告不符該辦法之行政處分，使原告無法申請利用毗連非都市土地，違反信賴保護原則：
⒈依「興辦工業人申請利用特定農業區經辦竣農地重畫之毗
連非都市土地擴展計畫及用地處理方案」第12點明文規定：「經濟部受理認定屬低污染事業無公害行為之申請案，至中華民國98年12月31日止，但已達核准家數200 家時，則不再受理」，此條文明確告知申請之期限及家數，故原告極為警惕。因應檢附之文件資料備齊不易，其中包括⒈原設廠用地為依農地重劃條例辦竣農地重劃前已編定為丁種建築用地之證明文件、⒉提出申請前5 年未違反環保法規紀錄證明文件、⒊最近一期向環保主管機關申報之水質檢測報告、⒋相關環保許可文件、⒌農田灌排系統搭排證明、⒍土壤及地下水污染檢測結果說明等文件均須先向地方主管機關提出申請，經查驗符合規定始發給相關證明，並非一蹴可幾；因文件取得不易，原告自97年2 月起至97年7 月止均有以電話洽詢或親訪被告工業局承辦人丁○○技士，請教需申請文件細節及申請家數是否接近200 家，林技士均告知「約30餘家，或尚未滿40家」，故原告信賴工業局之誠信行政指導，積極辦理各項需檢附之證明文件。但原告於97年7 月28日前往工業局欲申請屬低污染事業函時，卻獲告知被告已於97年7 月11日修正審查辦法，將原「申請變更總面積不得超過五公頃」，修正為「原設廠用地與申請變更編定土地總面積合計不得超過五公頃。」原告未於97年7 月11日前向被告工業局掛件申請即須依新法規申請變更編定，原告原工廠用地之面積超過5 公頃，已不符申請之資格；被告工業局承辦人員明知被告已在修正「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」且有跡可循，卻不曾提示或告知，致使原告錯失申請時機，且使臺灣高等法院臺南分院判決勝訴之土地無法變更為原告所有，嚴重影響原告之權益甚鉅。
⒉按司法院釋字第535 號及第589 號解釋之意旨，法治國原
則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。即人民基於一定之信賴基礎，而有其信賴表現，且其信賴無行政程序法第119 條不值得保護之情形，原則若信賴利益大於公益，需允予存續保障，若信賴利益小於公益，則予以損失補償等之財產保障，例外於人民之信賴利益屬非財產上之利益時，應訂定過渡期間條款或採取合理之補救措施，方符信賴保護原則。
⒊本案原告自97年1 月起即積極洽訪被告工業局以辦理原廠
毗連之非都市土地變更為丁種建築用地，並依被告人員丁○○技士提供之興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法及興辦工業人申請利用特定農業區經辦竣農地重劃之毗連非都市土地展計畫及用地處理方案準備文件以申請，並自97年1 月10日起至月年7 月23日間陸續完成擴展前原有工廠地籍圖、空氣污染之物質使用許可證、擴展前原有工廠機械設備配置圖、填報污染防治說明書、固定污染源操作許可證、申請5 年未違反環保法規之證明、核准5 年未違反環保法規之證明、申請農地重劃前已編定為丁種建築用地之證明、事業廢棄物清理計畫書核准函、申請搭排證明、函告補正資料，及申辦水路改道等作業，且原告申請增加之臺南縣新市鄉○○段601 地號等共16筆毗連非都市土地總面積為49,783平方公尺，符合興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第3 條第3 款所示申請變更編定總面積不得超過5 公頃之規定；惟被告竟以97年7 月11日經濟部經工字第09704603480 號令新修正發布興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法，而該審查辦法第3 條第4 款明定原設廠用地與申請變更編定土地總面積，合計不得超過5 公頃，而原告原有工廠廠地面積為182,075 平方公尺，與申請變更編定土地總面積合計231,85
8 平方公尺，即不符合上開審查辦法第3 條第4 款所示面積限制之規定，被告乃以原處分駁回認定原告屬低污染事業無公害行為之申請。
⒋信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉
及人民信賴利益而有保護之必要者，行政法規之廢止或變更亦有其適用，興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法屬行政法規，其變更亦需符合信賴保護原則。查原告自97年1 月起即積極依被告所提供之「興辦工業人申請利用毗連非都巿土地擴展計畫及用地面積審查辦法」及「興辦工業人申請利用特定農業區經辦竣農地重畫之毗連非都市土地擴展計畫及用地處理方案」，準備文件，並自97年1 月10日起至月年7 月23日間陸續完成空氣污染之物質使用許可證等多項作業，期間並與被告人員丁○○技士密切聯絡尋求協助，而該法規並無預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，則原告已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為。次查原告並無以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政法規，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政法規，或明知行政法規違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形，其有值得保護之利益。後原告依審查辦法於97年9 月19日提出申請被告認定原告屬低污染事業、無公害行為，遭被告以97年7 月11日修正之審查辦法作成駁回之行政處分，即被告因特定目的之需要而修改行政法規之內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，按上開司法院釋字之意旨，其未採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，為違反信賴保護原則，被告遽依新修正之行政法規作成不利原告之行政處分，該行政處分即具有重大明顯之瑕疵。
（六）綜上所述，被告疏未斟酌原告信賴利益之保護，而未採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，遽為不利於原告之處分，訴願決定機關未予糾正，駁回訴願亦欠妥適等語。
（七）為此，原告依據行政訴訟法第5 條第2 項規定提起本件課予義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告依96年之毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審
查辦法作成認定原告公司屬低污染事業、無公害行為之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告主張被告84年7 月18日經（84）工00000000號之低污染事業認定函之內容，係認定原告屬低污染、附加產值高之重大投資事業，且無時效終止之規定，惟查：
⒈被告所發之84年7 月18日經（84）工00000000號之低污染
事業認定函，係基於原告83年間之毗連地變更編定申請案所為，原告本即不得據以於其他案件中為任何主張；換言之，低污染事業認定函係申請毗連擴展計畫程序中之前置作業，故其存否亦係依附於合法有效之申請程序上，從而，該次申請案既因原告於87年4 月22日自行撤回而終結，則被告前所核發之低污染事業認定函亦因該次申請案終結而告失效。
⒉況被告於84年7 月18日所核發之低污染事業認定函係依原
告當時所檢送之污染防治計畫書而做成，時移至今已相隔10餘年，期間整體環境與低污染事業認定標準均有所變更，原告欲重新申請毗連地變更編定，自應檢送最新之污染防治計畫書供被告認定是否為低污染事業，方為適當。
⒊至於原告所主張之行政院經濟建設委員會90年7 月17日都
（90）字第03345 號函，查其內容係指行政機關於農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點施行前已受理農業用地變更申請之案件，審查程序應依新法、審查標準則應依舊法之規定；然本件原告83年之申請案早於87年即已終結，是該函文核與本件原告之主張全然無涉。
（二）原告主張被告應依97年7 月11日修正前之審查辦法審查原告於97年9 月19日所提申請案，惟查：
⒈原告已於87年4 月22日自行撤回毗連地變更編定之申請，
故該申請案即告終結，而其嗣後於97年9 月19日重行提出申請，核屬不同之申請案件，當應適用提出申請當時有效之法令辦理相關程序，並無疑義，是其主張被告應依97年
7 月11日修正前之審查辦法審查其於97年9 月19日提出之申請案件，自無理由。
⒉至於原告主張其於97年1 、2 月間洽詢被告所屬承辦人員
時均告以得依91年7 月10日修正之審查辦法申請，卻未告知審查辦法即將修正，致其依興辦工業人申請利用特定農業區經辦竣農地重劃毗連非都市土地擴展計畫及用地處理方案之規定準備相關文件，卻無法依91年7 月10日修正之審查辦法規定辦理，影響其權益云云；惟查，其詢問被告所屬承辦人員之時審查辦法尚未修正，如欲申請本即應依91年7 月10日修正之審查辦法辦理，且興辦工業人申請利用特定農業區經辦竣農地重劃毗連非都市土地擴展計畫及用地處理方案並未修正，原告無論是否得依91年7 月10日修正之審查辦法申請，均需依上開處理方案之規定檢具相關文件，故難謂對其權益造成何等損害。
⒊原告主張其依臺灣高等法院臺南分院96年11月5 日94年度
重上字第56號民事確定判決，判決原告應依興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法辦理完竣相關事項一節，經查：原告所主張之臺灣高等法院臺南分院96年11月5 日94年度重上字第56號民事確定判決，其判決主文係確認東雲公司與陳由哲間就系爭之十七筆土地有借名登記之法律關係存在，同時判決陳由哲應協同東雲公司向經濟部申請興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積之審查，並申請核發認定屬低污染事業之函件等相關協力義務。該確定判決亦僅對東雲公司與陳由哲就判決主文所載內容有既判力，且其既判力之效力不及於經濟部（即本件行政訴訟之被告），原告既於87年4 月22日以（87）化纖總南發字第078 號函自行撤回其於83年5 月21日向被告申請將原廠毗連之臺南縣新市鄉○○段○○○○○號等27筆、面積共84 ,279 平方公尺之土地變更編定為丁種建築用地之申請案，該申請案件自因原告撤回而終結，原告於97年9 月19日重行提出「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業認定屬低污染事業無公害行為申請書」，係屬新申請事件，自應依申請當時有效之法令辦理相關程序，惟原告竟持前開確定判決主張被告目前仍有義務對原告於97年9 月19日所提出之新申請案適用判決當時之舊法予以核定，顯有誤會等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按被告83年5 月6 日(83)經工字第084680號函修正之「興辦工業人擴展工業申請將毗鄰非都市土地變更編定為丁種建築用地事業計畫審查要點」第5 點規定：「興辦工業人依本要點申請將毗鄰土地變更編定為丁種建築用地，應先檢具左列書件各肆份，向經濟部提出申請。……」同要點第6 點規定：「經經濟部認定屬低污染、附加產值高之重大投資事業，且有擴廠需要之興辦工業人，應檢具經濟部函件、事業計畫書、污染防治說明書及左列書件各捌份，裝訂成冊，向土地所在地縣（市）政府申請。……縣（市）政府應自接獲申請書件之次日起十五日內就土地座落，使用權取得情形，原設廠用地使用情形初審後，核轉臺灣省政府建設廳於三十日內審查核定。……」第7 點規定：「興辦工業人申請將毗鄰土地變更編定為丁種建築用地，經審查符合規定者，由臺灣省政府建設廳發給證明文件，並副知經濟部及相關機關。前項證明文件之有效期限為二年，逾期無效。」第8 點規定：「興辦工業人應於臺灣省政府建設廳發給證明文件之次日起一年內將其捐贈之綠帶施設完竣，向經濟部申請勘查，並由經濟部會同臺灣省政府建設廳、農林廳及縣（巿）政府實地勘驗合格後，辦理土地分割變更編定為國土保安用地，其產權登記為中華民國，管理機關為經濟部，並由興辦工業人代為管理維護。」又被告97年7 月11日經工字第0970460348 0號令修正發布之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」第3 條規定：「興辦工業人因擴展工業，需使用毗連非都市土地時，應符合下列各款條件：一、屬低污染事業。二、領有工廠登記證，確有擴廠需要者。
三、申請變更編定總面積不得超過原設廠用地總面積之一點五倍。但申請變更編定總面積未超過零點五公頃者，不在此限。四、原設廠用地與申請變更編定土地總面積，合計不得超過五公頃。五、規劃變更土地總面積百分之十之土地作為綠地。六、非屬水庫集水區。七、未妨礙鄰近農田灌溉排水及農路系統。八、非屬其他法令規定禁止使用者。九、其他由經濟部視使用地類別會商相關目的事業主管機關訂定之條件。」同辦法第4 條第1 項規定：「興辦工業人因擴展工業申請增加毗連非都市土地時，應檢具下列書件各三份，向經濟部申請認定屬低污染事業：一、工廠登記證影本。二、認定屬低污染事業申請書：……。」
五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告97年9 月19日東雲97東雲字第006 號函、97年8 月25日東雲字第003 號函、87年4月22日化纖總南發字第078 號函、83年5 月21日東關雲字第
130 號函、被告84年7 月18日經0000000000號函、87年5月19日經八五字第87890287號函、86年10月7 日工八六工字第86890348號函、97年10月13日經授工字第09720413410 號函、臺南縣環境保護局97年5 月7 日環企字第0970018067號函、97年5 月23日環衛字第0970016013號函、臺南縣政府97年6 月9 日府地用字第0970114857號函、86 年3月7 日86府地用字第35761 號函、臺灣省嘉南農田水利會95年2 月10日嘉南管字第0950001368號函、臺灣省政府建設廳85年4 月2日建一字第402549號函、87年5 月26日建一字第904659號函、臺灣高等法院臺南分院民事判決確定證明書、臺灣高等法院臺南分院94年度重上字第56號民事判決、臺南縣政府97年
2 月5 日南縣府生煤使用許可證字第00504 號許可證、南縣府環操證字第R007405 號許可證、原告97年9 月19日「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業認定屬低污染事業無公害」申請書、「非都市土地經辦竣農地重劃範圍內現有合法工廠申請擴展工業」之低污染事業認定污染防治說明書、案關土地示意圖、擴展前及擴展後機械設備明細表、擴展前機械設備配置圖、擴展後機械設備配置圖、申請利用毗連非都市土地擴展工業之需歷年污染管制紀錄表、原告水質檢驗報告、臺南縣水污染防治許可證、原有工廠廠地基本資料表、行政院經濟建設委員會90年7 月6 日「研商有關申請變更農業用地作工業區使用相關事宜」會議紀錄、被告工業局會勘原告隔離綠帶施設事宜會議紀錄、臺南縣新市鄉鎮市○○段土地使用編定清冊、興辦工業人擴展工業申請將毗連非都市土地變更編定為丁種建築用地污染防治計畫書、原告提出申請應檢附文件表、土地增值稅免稅證明書、贈與稅不計入贈與總額證明書、等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造之上述主張，本件之爭執重點厥為：被告84年7 月18日經84工00000000號低污染事業認定函之效力是否延續至本次申請案？原告主張被告就本次申請應適用97年7 月11日修正前之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」為處理，有無理由？原處分是否適法？有無違反信賴保護原則？茲分述如下：
（一）按被告83年5 月6 日(83)經工字第084680號函修正之「興辦工業人擴展工業申請將毗鄰非都市土地變更編定為丁種建築用地事業計畫審查要點」第7 點規定：「興辦工業人申請將毗鄰土地變更編定為丁種建築用地，經審查符合規定者，由臺灣省政府建設廳發給證明文件，並副知經濟部及相關機關。前項證明文件之有效期限為二年，逾期無效。」本件原告前因投資興建廠房之需要，於83年5 月21日以東關雲字第130 號函檢附污染防治計畫書，向被告申請將毗鄰原廠坐落於臺南縣新市鄉○○段2496、2535地號等27筆土地（面積共84,279平方公尺，含隔離綠帶土地面積2,5284平方公尺）變更編定為丁種建築用地，經被告以84年7 月18日經（84）工00000000號函認定其屬低污染、附加價值高之事業，且有擴廠需要；而臺灣省政府建設廳亦據此認定函及其他相關文件，以85年4 月2 日85建一字第4025 49 號函核發證明文件，並告知原告應依被告83年5月6 日修正之「興辦工業人擴展工業申請將毗鄰非都市土地變更編定為丁種建築用地事業計畫審查要點」規定，於獲得上開證明文件之次日起1 年內完成綠地捐贈及變更編定為國土保安用地，並自完成綠地捐贈起30日內向臺南縣政府申請辦理毗鄰地變更為丁種建築用地之程序；嗣原告以臺灣省政府建設廳發給之證明文件已逾期限失效為由，以87年4 月22日87化纖總南發字第078 號函向被告工業局申請撤銷毗鄰非都市土地變更編定為丁種建築用地案，請求將30% 規劃綠帶土地恢復變更編定為原地目，案經被告以87年5 月19日經（87）工字第87890287號函復略以：「……依前開要點第七點規定，興辦工業人申請將毗鄰土地變更編定為丁種建築用地，經審查符合規定者，由臺灣省政府建設廳發給證明文件，該證明文件之有效期限為二年，逾期無效。依上述，臺灣省政府建設廳於八十五年四月二日建一字第四○二五四九號函核發之證明文件，自八十七年四月二日起無效，本案已無申請撤銷之必要。至貴公司申請將原規劃百分之三十隔離綠帶之國土保安用地恢復原編定之地目乙節，請逕洽該管地政機關申請恢復原編定地目。」等情，為前開所確認之事實。依照上開規定，被告以87年5 月19日經（87）工字第87890287號函諭知原告所申請由臺灣省政府建設廳發給證明文件，業已逾二年期限而無效等語，與法尚無不合。而原告亦知悉此情，此觀原告曾以87年4 月22日87化纖總南發字第078 號函向被告工業局申請撤銷毗鄰非都市土地變更編定為丁種建築用地案，請求將30% 規劃綠帶土地恢復變更編定為原地目之情（參見原處分卷第196 頁及第197 頁）即可知。
（二）雖原告主張被告84年7 月18日經（84）工00000000號之低污染事業認定函之內容，係認定原告屬低污染、附加產值高之重大投資事業，並無時效終止之規定云云。惟查，被告所發之84年7 月18日經（84）工00000000號之低污染事業認定函，係基於原告83年間之毗連地變更編定申請案所為，原告本即不得據以於其他案件中為任何主張；換言之，低污染事業認定函係申請毗連擴展計畫程序中之前置作業，故其存否亦係依附於合法有效之申請程序上，從而該次申請案既因原告於87年4 月22日自行撤回而終結，則被告前所核發之低污染事業認定函亦因該次申請案終結而告失效。況且，被告於84年7 月18日所核發之低污染事業認定函係依原告當時所檢送之污染防治計畫書而作成，時移至今，已相隔10餘年，期間整體環境與低污染事業認定標準迭有變更，原告欲重新申請毗連地變更編定，自應檢送最新之污染防治計畫書供被告認定是否為低污染事業，方為適當。至於原告所主張之行政院經濟建設委員會90年7月17日都（90）字第03345 號函，查其內容係指行政機關於農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點施行前已受理農業用地變更申請之案件，審查程序應依新法，審查標準則應依舊法之規定；然本件原告83年之申請案早於87年即已終結，是該函文核與本件原告之主張無關，原告據以主張被告84年7 月18日經（84）工00000000號之低污染事業認定函仍得有效適用，即非可採。
（三）另按97年7 月11日經工字第0970460348 0號令修正發布之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」第3 條第4 款規定：「興辦工業人因擴展工業，需使用毗連非都市土地時，應符合下列各款條件：……四、原設廠用地與申請變更編定土地總面積，合計不得超過五公頃。……」亦即，興辦工業人因擴展工業，需使用毗連非都市土地時，其原設廠用地與申請變更編定土地總面積，合計不得超過5 公頃，若有超過，自不符其申請要件。本件原告於97年9 月19日以東雲（97）東雲字第00
6 號函檢附興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業認定屬低污染事業無公害行為申請書，請求辦理毗連非都巿土地變更編定，有上開書函及申請書附卷可稽（參見原處分卷第8 頁及第117 頁）。原告既已於87年4 月22日自行撤回前案毗連地變更編定之申請，故該申請案即告終結；而其嗣後於97年9 月19日重行提出申請，核屬不同之申請案件，當應適用提出申請當時有效之法令辦理相關程序，並無疑義，是其主張被告應依97年7 月11日修正前之審查辦法審查其於97年9 月19日提出之申請案件，即非有理。本件原告原有工廠廠地（面積18.2075 公頃）及申請變更編定土地總面積，合計超過5 公頃，有原告97年9 月19日興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業認定屬低污染事業無公害行為申請書附卷可稽（參見原處分卷第11
7 頁），自不符上開毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第3 條第4 款之面積規定，是被告以原處分否准其申請，要無不合。
（四）原告復主張依臺灣高等法院臺南分院96年11月5 日94年度重上字第56號民事確定判決，訴外人陳由哲應協同原告依興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法，向經濟部申請興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積之審查，並申請核發認定屬低污染事業之函件云云。經查，原告所主張之臺灣高等法院臺南分院96年11月5 日94年度重上字第56號民事確定判決，其判決主文係確認原告與訴外人陳由哲間就系爭之17筆土地有借名登記之法律關係存在，同時判決訴外人陳由哲應協同東雲公司向經濟部申請興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積之審查，並申請核發認定屬低污染事業之函件等相關協力義務。依民事訴訟法第401 條之規定，該確定判決亦僅對該案之當事人即東雲公司與陳由哲發生既判力，且其既判力之主觀效力不及於經濟部（即本件行政訴訟之被告），被告當然不受該判決效力所拘束。本件原告既於87 年4月22日以（87）化纖總南發字第
078 號函自行撤回其於83年5 月21日向被告（即經濟部）申請將原廠毗連之臺南縣新市鄉○○段○○○○○號等27筆、面積共84,279平方公尺之土地變更編定為丁種建築用地之申請案，該申請案件即因原告撤回而終結，原告於97年9月19日重行提出「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業認定屬低污染事業無公害行為申請書」，係屬新申請事件，自應依申請當時有效之法令辦理相關程序，而被告為主管機關，自應本於職權依法就原告所提出之必要文件加以審查，並不受上開民事判決效力所拘束。是原告上節主張，意指被告應受上開民事確定判決所拘束，即無理由。
（五）再按，行政法上信賴保護原則之適用，原則上乃係指授益行政處分之撤銷或廢止，或行政法規之廢止或變更等情形，且其要件有四：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。經查，本件既係原告於87年4 月22日以（87）化纖總南發字第078 號函，自行撤回其於83年5 月21日向被告申請將原廠毗連之臺南縣新市鄉○○段○○○○○號等27筆、面積共84,279平方公尺之土地變更編定為丁種建築用地之申請案，該申請案件即因原告撤回而終結，已如前述，自與授益行政處分經行政機關撤銷或廢止，或行政法規之廢止或變更等情形有別，依照上開說明，難認有行政法上信賴保護原則之適用。固然，原告訴稱「97年2 月起至97年7 月止，先後以電話洽詢或親訪被告工業局承辦人丁○○技士，請教需申請文件細節及申請家數是否接近200 家，林技士均告知『約30餘家，或尚未滿40家』，故原告信工業局之誠信行政指導，積極辦理各項需檢附之證明文件。」云云。然按，「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」行政程序法第165 條定有明文。依原告上節主張，被告工業局承辦人丁○○技士所為之答覆，係回應原告就本案所為之諮詢，並非被告基於為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議，自與行政程序法第165 條所稱之行政指導有別。縱認係行政指導，亦不具法律上強制力，被告工業局承辦人對原告之建議即便有消極未提供最新法令資訊之情事，亦無違反作為義務之問題，原告仍非不得由其他管道獲得資訊，並本於其自身之考量作成決定。換言之，本件並無一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）之信賴基礎存在，自與上開信賴保護原則之要件不符。因此，原告上節主張，委非可採。
七、綜上所述，原處分以原告原有工廠面積為182,075 平方公尺，不符97年7 月11日經工字第09704603480 號令修正發布之「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」第3 條第4 款規定（原設廠用地與申請變更編定土地總面積，合計不得超過5 公頃），乃否准其所為本件有關認定原告公司屬低污染事業、無公害行為之申請，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應依96年之毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法作成認定原告公司屬低污染事業、無公害行為之行政處分，均無理由，應予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 9 月 22 日
書記官 陳德銘