臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1169號98年12月24日辯論終結原 告 甲○○被 告 連江縣地政事務所代 表 人 乙○○（主任）上列當事人間所有權登記事件，原告不服連江縣政府中華民國98年4 月10日連企訴字第09800025號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於96年6 月20日以時效取得為由，向被告申○○○鄉○○段1559、1559-1、1559-2地號土地（下稱系爭土地）登記為所有人，經被告派員赴現地會勘結果，確認系爭土地上之土地現況為「公共道路」，與原告土地四鄰證明書所填使用狀況不符，核其情形不具民法第769 條、第771 條及第940條等規定之要件，未同意原告之登記申請。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（被告97年6月17日連地所登駁字第980號、第981號及第982號駁回通知書）均撤銷。
⒉請求判命被告應作成將系爭土地登記為原告所有之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠系爭土地為原告祖先所遺留之祖產，自清朝年間即遷居馬
祖耕地務農，原告父母於45年以前，即已在系爭土地上耕作，占有系爭土地已超過20年以上，有40年8 月25日之地據為證；且原告並取得與系爭土地毗鄰之622 地號之土地所有權狀，被告應依相同標準，同意原告本件申請案。
㈡經查，系爭土地於65年時，屬未登記土地，經被告82年7
月1 日就未登記土地實施地籍整理後，整編地號○○○鄉○○段1559、1559-1、1559-2地號土地，仍屬未登記土地，被告另依土地法第38條之規定，依序辦理地籍測量及土地登記，並自83年2 月1 日起，受理土地測量之申請，原告即於83年3 月1 日就系爭土地主張所有權，向被告提出土地登記申請書，並申請土地測量，經被告受理在案，而金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例）於81年7 月16日制定15條，81年8 月7 日公布實施土地申請登記，因此，受理後之處理期間係在安輔條例第14條之
1 所定之實施期間，並經指界測量，且依審查辦法第6 條及土地法第59條第2 項規定辦理調處，亦符合行為時安輔條例第14條之1 之規定。
㈢又查，系爭土地於54年至68年間，由鄉公所作為露天菜市
場時，原告仍有繼續占有之事實，蓋由於原告父母親為系爭土地之原始所有權人，因此在該等土地上擺設攤位賣菜，得以免繳攤位租金；69年起原告配偶於1559-2地號土地上設攤，並曾於75年、80年及90年間，先後自費修繕1559、1559-1地號土地，用以停靠自家所有之車輛云云。
四、被告主張：㈠按公有公用物或公有公共用物（前者為國家或公共團體以
公有土地供自己用，後者提供公眾共同使用，以下統稱為公物），具有不融通性，不適用民法上取得時效之規定。又在通常情形，公物如失去公用之形態（如城壕淤為平地），不復具有公物之性質，固不妨認為已經廢止公用，得為取得時效之標的。然例外的，其中如經政府依土地法編定之公用道路或水溝，縱因人為或自然因素失去其公用之形態，在奉准廢止而變更為非公用地以前，難謂已生廢止公用之效力，仍無民法上取得時效規定之適用。又公共交通道路者，為我國土地法第14條第1 項所列不得私有之土地，即無民法第769 條、第770 條取得時效之適用，向為我國司法實務與學說之定論（參司法院院字第2177號解釋之意旨、最高法院72年台上字第5040號判決、李鴻毅著「土地法論」增修訂24版、第246 頁、吳庚著「行政法理論與實用」增訂9 版、第208 頁等）。
㈡復按民法第940條、第964條本文、第771條前段、第769條
、第770 條及土地法第54條之規定，因時效取得不動產所有權者，須具備以所有之意思占有未登記之不動產達法定期間以上，且必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符。改制前行政法院77年度判字第893 號著有判決。又按時效制度，乃一定之事實狀態，繼續達一定期間，法律上乃尊重該事實狀態，準此，不動產之取得時效者，長期占有他人不動產事實所衍生之法律現有狀況，遂為其完成時效與否之關鍵。而當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277 條規定纂詳。占有人主張依民法第769 條或第770 條時效完成取得所有權者，就20年或10年間繼續占有他人土地之事實，應負舉證責任。再因時效取得所有權，須其主觀上有以所有之意思而占有，在客觀上有和平繼續占有他人未登記之不動產法定年限以上之一定事實狀態，即在事實上確有排斥他人而支配該物之占有使用現實，始足當之。又所謂土地四鄰證明書，必須確實可信，始得採為證據。我國行政程序法採實質的真實發見主義，行政機關應自行調查證據，以為事實之判斷，不受當事人聲明證據之拘束，且證據之證明力，亦應由行政機關斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，本諸論理及經驗法則判斷之。
㈢依土地法第54條時效完成申請土地所有權登記者，需為土
地之真正占有人，且合於民法第769 條或第770 條時效取得之規定，並於提出申請以迄登記完成時，仍和平繼續占有其土地，始足當之。經查，本件系爭土地經被告派員前往實地實施勘查結果，確認該筆土地現況為介壽廣場附近供人行走紅磚道路及停車空間（原處分卷第58頁至第62頁），核與民法940 條、第964 條、769 條、770 條及771條規定不符，又最高法院72年度台上字第5040號判決「公有公用物或公有公共用物，具有不融通性，不適用民法上取得時效之規定」，被告乃依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，駁回原告之請求。
㈣原告所檢附40年8 月25日立收據之代贖資料，無法確切證
明該資料中之現地四址所在，在目前尚無證據，以資證明原告所檢附之資料所記載之土地即為系爭土地之情形下，自難認原告於民法物權編施行前，因代贖取得系爭土地之所有權，而原告所檢附資料中之人名究其關係為何，並無檢據相關證明資料以為確認，且論原告於連江縣之登記機關設立以前，因代贖取得系爭之土地所有權（其實為登記請求權，是否准許仍需經登記審查程序），亦應於63年連江縣政府辦理之土地總登記時提出申請為是，由此足見本件並無民法物權編施行法第9 條所定「視為所有人」效果之適用。且按「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」，土地登記規則第3 條定有明文，而土地法第39條亦有相同之規定，因此，辦理土地登記者應為各縣市政府，並由該縣市政府內部之地政機關執行之。惟查，連江縣政府早在實施戰地政務之前即已成立，因此於原告符合民法第769 條及第770 條或其他之規定時，在連江縣政府已經成立的情形下，自應向連江縣政府申請土地取得之登記，亦無行為時民法物權編施行法第9 條規定之適用。
㈤原告主張本件應依安輔條例規定辦理云云，惟查：
⒈按「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之
日起算至第三日發生效力。」，中央法規標準法第13條定有明文。行政法規中除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往為原則，此為法律適用之原則。又按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」同法第18條亦有明定。準此，其係指「申請時據以准許之法規有變更者，適用新法規」，至於申請後有新的法規規定時，是否可適用新法規，乃屬新法規可否溯及既往適用之問題，與中央法規標準法第18條規定無涉，此有司法院大法官會議釋字第54號解釋、改制前行政法院49年判字第140號判例、同院83年度判字第1777號、78年度判字第2652號判決等可資參照。
⒉依原告主張認其於83年3 月1 日「土地測量申請書」之
申請，應依照安輔條例之規定審查。然查，安輔條例第14條之1 係於其後之83年5 月11日始行增訂施行，即原告申請時，安輔條例尚無第14條之1 之規定，則原告自無依安輔條例第14條之1 規定提出申請之餘地，而依其申請時之規定，當時係依據民法、土地法、土地登記規則等有關法規之規定為申請者甚明；且在安輔條例在81年8 月7 日公布施行、至87年6 月24日廢止之施行期間，並無停止適用民法、土地法時效取得之規定，是則原告主張其係依安輔條例規定申請云云，尚無可採；再者，原告申請後，安輔條例增訂第14條之1 第2 項規定，惟該條例於增訂時，並無溯及既往適用之規定，揆諸首開司法院解釋、最高行政法院判例等說明，自不能因原告申請後，法律新增有該項規定，而得溯及既往適用。
另依中央法規標準法第13條規定，行政法規中除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往原則，此為法律適用的原則，合先敘明。安輔條例於83年5 月11日總統公布施行該條例時，始增訂第14條之1 等條文，亦即自83年5 月13日起，始有安輔條例第14條之1 之施行及適用，嗣安輔條例施行至87年6 月24日，再經總統明令廢止。原告之土地測量申請案，係在83年3 月1 日，以辦理系爭土地總登記為由，申請就系爭土地為未登記土地測量，有原告提出向被告之土地測量申請書可憑，83年
3 月1 日當時，安輔條例第14條之1 條文，既尚未增訂施行，原告自非依安輔條例第14條之1 規定提出上開土地登記申請。原告以時效取得為由，向被告申請系爭土地登記為所有人，自須依照土地法及民法相關規定辦理，並無適用安輔條例之情況等語。
五、按「對於物有事實上管領之力，為占有人。」；「占有，因占有人喪失其對於物之事實上管領力而為消滅。…」；「占有人有下列情形之一者，其所有權之取得時效中斷：…三、自行中止占有。」；「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」；「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」，民法第940 條、第964 條前段、第771 條第
1 項第3 款、第769 條、第770 條各定有明文。次按「和平繼續占有之土地，依民法第769 條或第770 條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」，土地法第54條設有規定。而所謂「和平繼續占有使用其土地」，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與得申請登之要件不符，改制前行政法院77年度判字第893 號判決可資參照。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
七、原告主張時效取得系爭土地，於法未合：㈠經查，原告於96年6 月20日以時效取得為由，主張有繼續
占有之事實，向被告申請系○○○鄉○○段1559、1559-1、1559-2地號土地登記為所有人，經被告派員前往實地實施勘查結果，確認系爭土地現況係介壽廣場附近供人行走紅磚道路及停車空間（原處分卷第58頁至第62頁），為「公共道路」，原告並無繼續占有之事實，與原告提出土地四鄰證明書所填「使用狀況」不符，核與民法940 條、第
964 條、769 條、770 條及771 條等時效取得之規定不合。又最高法院72年度台上字第5040號判決「公有公用物或公有公共用物，具有不融通性，不適用民法上取得時效之規定」。準此，原告主張時效取得系爭土地，揆諸前揭規定及判旨，於法未合。
㈡原告主張於民法物權編施行前，其祖先已因代贖取得系爭
土地之所有權，原告得申請登記為所有人云云。按「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」，土地登記規則第3 條定有明文；又「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。」，土地法第39條設有規定。故土地登記由各縣市政府辦理，並由該縣市政府內部之地政機關執行之。經查，連江縣政府早在實施戰地政務之前即已成立，故原告倘於連江縣之登記機關設立以前，已因代贖取得系爭土地之所有權（其實為登記請求權，是否准許仍需經登記審查程序），早於63年連江縣政府辦理之土地總登記時，即可提出申請。且本件原告係以時效取得系爭土地為由，向被告申請登記為所有人，惟其不符合時效取得之法定要件，已如前述，合先敘明。而觀之原告所檢附40年8 月25日立收據之代贖資料（本院卷第27頁），並無法確切證明該資料中之現地四址所在，在尚無證據證明所檢附資料所記載之土地即為系爭土地之情形，自難認原告於民法物權編施行前，已因代贖取得系爭土地之所有權。又原告所檢附資料中之人名，究其關係為何，亦無檢據相關證明資料以供確認。由上以觀，依原告檢附之代贖資料，尚乏確實事證足認其就系爭土地有民法物權編施行法第9 條「視為所有人」規定之適用。原告上開主張，並非可採。
㈢原告復主張其已於83年3 月1 日提出「土地測量申請書」
，自應依安輔條例第14條之1 之規定審查，且本件應依該條例之規定辦理云云。經查，安輔條例雖於81年8 月7 日公布施行，惟同條例第14條之1 係於其後之83年5 月11日始行增訂施行。而原告之前所提土地測量申請案，係於83年3 月1 日以辦理系爭土地總登記為由，申請就系爭土地為未登記土地測量，有原告向被告提出之土地測量申請書（訴願卷第35頁以下）可稽；即原告申請「土地測量」時，安輔條例尚無第14條之1 之規定，則原告自無依該規定提出申請之餘地，其申請當時係依民法、土地法、土地登記規則等行為時之規定辦理甚明（且按：安輔條例81年8月7 日公布施行至87年6 月24日廢止之施行期間，並無停止民法、土地法有關時效取得規定之適用）。又原告申請「土地測量」後，安輔條例始增訂第14條之1 之規定，惟該條例於增訂時，並無「溯及既往」適用之規定，故不因原告申請之後法律有新增規定而得溯及適用。是原告所稱其於83年3 月1 日提出「土地測量申請書」，已依安輔條例規定申請，自應依該條例第14條之1 之規定審查云云，自無可採。而安輔條例施行至87年6 月24日，再經總統明令廢止。本件係原告嗣於96年6 月20日，以時效取得系爭土地為由，向被告申請登記為所有人，有土地登記申請書等件（原處分卷第7 頁、第38頁、第43頁）可稽，原告提出本件申請時，安輔條例（包括該條例第14條之1 ）之規定業已廢止，原告復主張本件應依該條例之規定辦理，即乏所據，亦非可採。
八、被告否准原告申請登記為系爭土地所有人，並無違誤：綜上所述，原告主張時效取得申請登記為系爭土地所有人，經被告派員赴現地會勘結果，確認系爭土地上之土地現況為「公共道路」，原告並無繼續占有之事實，與原告土地四鄰證明書所填使用狀況不符，核其情形不具民法第769 條、第
771 條及第940 條等規定之要件，而否准原告登記之申請，並無違誤。
九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
十、從而，本件被告以原告主張時效取得系爭土地，於法未合，所為否准其申請登記為系爭土地所有人之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告應作成將系爭土地登記為原告所有之處分云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 林玫君法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
書記官 蕭純純