臺北高等行政法院裁定
98年度訴字第1176號98年11月19日辯論終結原 告 中華電信股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 宋珍芳 律師
乙○○ 律師輔 佐 人 己○○被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 丙○（主任委員）訴訟代理人 丁○○
庚○○戊○○上列當事人間電信法事件，原告不服行政院中華民國98年4 月16日院臺訴字第0980084362號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告97年8 月5 日通傳營字第09741050950 號令修正發布電信事業網路互連管理辦法第24條之1 規定。原告以被告以其為唯一市話主導業者，針對被告增訂電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第2 項規定，恣意剝奪其享有經營E.164 用戶號碼網路電話撥打行動通信網路服務之通信費訂價權及通信費營收歸屬，造成其營業之嚴重損失，對其具行政處分性質，且逾越電信法第16條第9 項授權規定範圍，並獨厚行動通信業者，違反平等原則，而該項修正規定攸關消費者及相關電信業者權益，卻未依國家通訊傳播委員會組織法第9 條第7 項規定召開聽證會，程序亦有違背，應予撤銷，或採取過渡期之措施，或給予合理之補償云云，提起訴願，而遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定撤銷。
⒉撤銷被告97年8 月5 日通傳營字第09741050950 號令增
訂「電信事業網路互連管理辦法」第24條之1 第2 項之規定。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠被告對於市話市場主導業者所採取對外發生法律效果之任
何決定或措施，對於原告而言，只要決定或措施內容具體明確，皆具行政處分性質，應准許原告提起行政救濟：
⒈行政處分為「行政機關行使公權力，就特定具體之公法
事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」，司法院大法官第423號解釋文以及行政程序法第92條規定，同揭斯旨。
⒉法規命令「係指行政機關基於法律授權，對多數不特定
人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」，行政程序法第150條第1項之規定立有明文。
⒊行政處分與法規命令之區別在於，「行政處分之相對人
特定，所規範之事件具體」，而「法規命令之相對人不特定，所規範之事件抽象」。若原處分機關就特定相對人所為之任何決定或措施，該決定或措施之內容復具體明確，對外發生法律效果，縱然對外公告之形式為法規命令，惟對於該特定相對人之規範效果，即是行政處分，不容行政機關置疑或逃避。
⒋舉例而言，主管機關依都市計劃法所公告之都市計劃本
為法規命令，不得提起訴願及行政訴訟，惟司法院大法官第156 號解釋理由書明確載明：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。」。故法規命令之個別修正或變更，依具體個案情形，若其修正或變更直接限制特定人之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，依司法院大法官第156 號解釋理由書，應得提起訴願或行政訴訟，自不待言。
⒌原告為唯一市話市場主導業者，復對於原告經營E.164
用戶號碼網路撥打行動通信網路是否享有通信費營收歸屬及訂價權之決定或措施，其內容又具體明確，被告修法剝奪市場主導業者享有E.164 用戶號碼網路撥打行動通信網路通信費營收歸屬及訂價權，對於原告而言，被告97年8 月5 日通傳營字第09741050950 號令即具處分性質，應准許原告提起行政救濟。
⒍按行政機關之行為，僅須符合行政程序法第92條之規定
，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院大法官釋字第423 號亦揭斯旨，顯與人民是否對其有所主張無關。惟查，被告以『從未見原告主張「電信普及服務管理辦法」第2 條第13款具行政處分性質』為理由，認為原告即不得主張本件訴訟之爭訟標的為行政處分，似有誤會，不足為採。
⒎經查，被告97年8 月5 日通傳營字第09741050950 號令
，對外公告之「電信事業網路互連管理辦法第24條之1修正條文對照表」之說明欄，被告增訂電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第2 項之理由，在於「本辦法第20條規定市○○路與行動通信網路間之通信，其通信費營收及訂價權歸屬行動通信網路事業。此機制係考量市○○路業務市場仍為中華電信市場主導者，獨占該市○○○○路之競爭態樣，而為之衡平市場競爭措施，又本會97年1 月16日通傳企字第0000000000公告『市話撥打行動通信網路訂價機制暨網路互連相關事項處理之行政計畫』並自民國100 年1 月1 日起，市○○路業務經營者用戶撥打行動通信網路之通信費回歸為『由發信端事項訂價，營收歸發信端事業所有』。按市○○路業務市場主導者中華電信公司擁有百分之97以上之市場占有率，為避免其利用此優勢提供E.164 用戶號碼網路電話服務而取得相關訂價權，影響市場公平競爭，爰增訂第2項。」。足見被告對外公告之修正說明，即是配合被告97年1 月16日通傳企字第0000000000公告「市話撥打行動通信網路訂價機制暨網路互連相關事項處理之行政計畫」之決定，避免原告於100 年前透過提供E.164 戶號碼網路電話服務，提早取得相關訂價權。而查，前揭行政計畫，業經最高行政法院以98年裁字第1159號裁定，認定對於原告屬於行政處分。
㈡原告請求撤銷標的，僅為被告於97年8月5日以通傳營字第
09741050950號令，增訂「電信事業網路互連管理辦法」第24條之1第2項僅針對原告為特別訂定部分，原告並非泛指「電信事業網路互連管理辦法」全部或一部之內容為行政處分：
⒈原告僅對於被告於97年8月5日以通傳營字第
09741050950 號令，增訂「電信事業網路互連管理辦法」第24條之1 第2 項之規定部分，「市○○路業務市場主導者提供E.164 用戶號碼網路電話服務之網路與行動通信網路間相互通信時，其通信費之處理依第20條規定辦理，不適用前項規定。」，針對原告一家業者，以增訂法規命令之方式，單獨剝奪原告依法原應享有之發信端訂價權及通信費歸屬權，對於原告構成行政處分。
⒉行政機關主觀上欲以法規命令所規範之事項，並且客觀
上以法規命令形式公布者，並非當然不屬於行政處分，若該事項之受規範者為特定人或可得確定之相對人，其規範效力復具體、特定及明確，事件關係即為具體，不管行政機關之主觀意圖或決定形式，縱行政機關以法規命令形式公布者，對於該受規範者而言，該規範事項之決定仍為行政處分。行政機關不得以其主觀意圖或特定內容具法規命令之形式，遽行判定即屬於一般性規制與具有反覆適用之效力。換言之，是否屬於一般性規制，抑或是否具有反覆適用之效力，應就受規範者所處之地位以及具體規範之內容為判斷標準，行政機關之意圖或對外發布之形式，根本不得作為法規命令或行政處分之推論理由或判斷標準。
㈢「電信事業網路互連管理辦法」第24條之1第2項之增訂理
由，明確指出其係僅針對原告一家業者所為之規範決定，被告不得以原處分之存在形式屬於一般性規制為理由，否認原告受憲法第16條規定所保障之訴訟權：
按「與人有關之一般處分」業經我國法制承認，並已於行政程序法第92條第2 項以及訴願法第3 條第2 項有明文規定。經查，原處分於「電信事業網路互連管理辦法第24條之1 修正條文對照表」內說明欄位中，明確載明修正理由為「按市○○路業務市場主導者中華電信公司擁有市內電話百分之97以上之市場占有率，為避免其利用此優勢提供
E. 164用戶號碼網路電話服務而取得相關訂價權，影響市場公平競爭，爰增訂第2 項」（鈞院卷第18頁以下原證1號），觀之修正理由，顯然係針對原告所處之市場地位，對於原告所作排除適用之個別決定，其修正決定具有個別性，自不待言。
㈣原處分從其內容、對象、效力及作成理由觀之，對於原告
，事件個別且具體，屬於行政處分，被告不得以其內容反覆適用為理由，否認原告受憲法第16條規定所保障之訴訟權：
⒈按司法院大法官第156號解釋理由書意旨觀之，若法規
命令之個別修正，直接限制可得確定人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，並依照訴願法第1 條、第2 條第1 項及行政訴訟法第1 條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟。
⒉經查，原處分已於「電信事業網路互連管理辦法第24條
之1 修正條文對表」內說明欄位中說明，增訂第24條之
1 第2 項之理由，係為避免原告利用其市內電話百分之97以上市場占有率之優勢，提供E.164 用戶號碼網路電話服務而取得相關訂價權，故增訂該項之規定，透過法規命令之增訂，將原告單獨一人排除在前開辦法第24條之1 第1 項規定適用外。換言之，除原告以外之第一類電信事業及第二類電信事業業者，皆得適用前開辦法第24條之1 第1 項規定，於提供E.164 用戶號碼網路電話服務與行動通信、市內通信或衛星行動通信網路間相互通信時，享有發信端訂價權及通信費營收歸屬。故被告以增訂電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第2 項規定之方法，僅針對原告一人另為特殊安排，於原告提供
E.164 用戶號碼網路電話服務時，仍不得享有發信端訂價權，原告仍必須依行動通信網路事業、之訂價向發信端收取，通信費營收歸屬於行動通信網路事業業者，從其內容、對象、效力及作成理由觀之，對於原告，事件個別且具體，對原告直接發生法律效果，不容否認。復據其公告之修正條文對照表說明，亦係配合「市話撥打行動通信網路訂價機制暨網路互連相關事項處理之行政計畫」所作出之暫時性、過渡性及針對性措施。
⒊被告增訂電信事業網路互連管理辦法第24條之1第2項之
規定，既係完全針對原告，於原告提供E.164 用戶號碼網路電話服務時，是否得享有訂價權及通信費營收歸屬，所為之個別性決定，剝奪原告原依電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第1 項規定，所享有之訂價權及通信費營收歸屬，其決定之內容及效力具體明確，辜不論被告先後矛盾公權力之決定，侵害原告之信賴保護利益，被告決定僅原告不得適用電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第1 項之規定，於原告提供E.164 用戶號碼網路電話服務時，不得享有訂價權及通信費營收歸屬，就如此具體個別之公法決定或措施，不容被告以訂價權事項反覆適用為理由，否認原告依憲法第16條所保障之訴訟權。
㈤原處分違反法律保留原則而有明顯違法之處：
⒈原告是否享有經營E.164用戶號碼網路撥打行動通信網
路之通信費營收歸屬及訂價權，涉及原告之自由及權利，應受憲法第23條規定之保障，不容被告否認。
⒉被告若欲限制原告之自由及權利，必須依法律為之，若
欲發布法規命令，則該法規命令必須符合授權明確性原則，即其授權之目的、範圍及內容必須符合具體明確之條件，始為憲法所許，被告不得據概括授權之法律依據或在無法律依據之情形下，作成或發布限制原告自由及權利之行政處分。
⒊E.164 用戶號碼網路電話服務透過網際網路傳輸，不屬
於市○○路業務服務項目，為第二類電信事業服務項目。「電信事業網路互連管理辦法」之授權依據為電信法第16條第9 項之規定：「第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算、協議、互連協議應約定事項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。」。惟依其母法電信法之授權內容，並未授權被告得恣意剝奪經營E.164 用戶號碼網路撥打行動通信網路之通信費營收歸屬及訂價權，揭諸憲法及司法院大法官釋字第367 號及第443 號解釋理由書意旨，被告公告剝奪原告應享有之通信費營收歸屬及訂價權，因未有法律明確授權或逾越法律所授權之範圍，即明顯違反法律保留原則，依據依法行政原則，原處分明顯違法。
㈥原處分違反平等原則而有明顯違法之處：
⒈E.164 網路電話服務為一創新服務，競爭市場內現並無
所謂主導業者，故依據市場競爭法則及比例原則，被告對於E.164 網路電話服務市場，欠缺實施不對稱管制之必要。
⒉行動通信業者與市話業者皆為第一類電信事業，依據「
第二類電信事業管理規則」第2 條第1 項第7 款之定義，用戶只要可以連接網際網路，不論透過固定或行動上網皆可使用E.164 網路電話服務，故不論市話業務主導業者與行動通信業務主導業者，皆可連接使用E.164 網路電話服務，為何獨市話主導業者從第一類電信事業劃出，而不能享有E.164 網路電話服務訂價權。
⒊如被告認為市話市場主導者可利用市占率優勢，則行動
電話市場主導者在經營E.164 網路電話服務時，亦同樣可利用市占率優勢，應一併加以限制，即所有第一類電信事業（包含行動業者）市場主導者提供之E.164 網路電話，撥打行動電話之訂價權均應歸屬行動業者，始符合公平原則。更何況在97年電信服務市場總營收中，市話僅占9.98% ，遠低於行動電話之59.2% ，且市話用戶數、話務量及營收受行動電話取代，已逐年下降，此一僅管制市話市場主導者經營之E.164 用戶號碼網路電話服務而獨厚於行動通信業者的作法，顯然侵害原告之平等權，違反憲法第7 條及行政程序法第6 條所規定之平等原則。況依國家通訊傳播委員會組織法第9 條第7 項規定，本行政命令之修正草案攸關消費者及相關電信業者權益，卻未依法召開聽證會，顯有違背程序之處。
⒋復以技術面而言，E.164 用戶號碼網路電話與傳統電話
截然不同。E.164 用戶號碼網路電話屬IP技術，客戶必須搭配寬頻電路（xDSL或FTTX）及IP電話機，自用戶端設備至電信業者端E.164 用戶號碼網路電話系統設備，一路到底均是IP，亦即Voice over IP ；反之，傳統電話客戶則以銅纜介接用戶端類比電話機及電信業者端傳統數位交換機，其上跑類比信號，並非IP封包，兩者技術截然不同。被告認為原告之市話電纜總對公里數超過九成，市話佔有率九成七以上，即遽以認定原告可利用市內業務市場主導者優勢，成為E.164 用戶號碼網路電話市場主導者，影響市場公平競爭，顯有誤會。因既有傳統數位交換機用戶使用銅纜及類比話機並無法轉為網路電話，必須申請寬頻電路（xDSL或FTTX）及門號，另購買IP電話機才可取得該服務；再者各E.164 用戶號碼網路電話業者尚未建設寬頻網路時，均可向原告申租寬頻電路以衝刺其客戶量，原告亦不得拒絕，因此，原告無任何能力可以「壟斷」E.164 用戶號碼網路電話市場，被告所為之排除適用之差別待遇，顯無正當理由，違反平等原則，其理甚明。
⒌又查，依據第一類電信事業資費管理辦法第10條規定，
我國現行市場主導者係依業務項目進行認定，且限定為第一類電信業務，目前原告與台灣大哥大股份有限公司及遠傳電信股份有限公司同被宣告為行動電話業務（2G）市場主導者，原告又為市○○路業務、長途網路業務、國際網路業務之市場主導者。公用電話服務依據固定通信業務管理規則第60條規定，屬市○○路業務經營者應提供之項目，然E.164 用戶號碼網路電話服務卻屬於第二類電信事業管理規則規範事項，並不屬於市○○路業務之ㄧ部，原告自不應因其具有市○○路業務市場主導者身分，而遭受不公平之對待。復依據「第二類電信事業管理規則」第2 條之定義：「E.164 用戶號碼網路電話服務，係指利用E.164 用戶號碼透過網際網路傳送與接收所提供之語音服務」，故用戶只要可以連接網際網路，不論透過固定或行動上網皆可使用E.164 用戶號碼網路電話服務，市話市場主導者在經營E.164 用戶號碼網路電話服務時，並無法利用市話市佔率優勢，提早取得市話撥打行動之訂價權或排除其他業者之競爭。如以被告對於市話市場主導業者可利用市佔率優勢之立論，則行動電話市場主導者在經營E.164 用戶號碼網路電話服務時，亦應同樣具有市佔率優勢，基於平等原則，應一併管制，被告卻僅管制市話市場主導者，此一針對市○○路業務市場主導者加以限制之作法，其特定性甚明。換言之，E.164 用戶號碼網路電話服務係透過網際網路傳送及接收語音，該服務係與用戶有無申裝上網設備（包括固定及行動上網）並連結至E.164 用戶號碼電話服務業者之設備有關，而與用戶有無申裝市內電話無關，用戶若有申裝上網設備，縱無申裝市內電話，亦得申辦該服務，相反而言，用戶若無申裝上網設備，縱有申裝市內電話，亦無法申辦該服務。被告誤以為市內電話與E.164 用戶號碼網路電話服務屬於同一網路，錯誤推論原告可以透過提供E.164 用戶號碼網路電話服務而取得市話撥打行動通信網路相關訂價權。
⒍退步言，縱如被告所言，原告得透過提供E.164 用戶號
碼網路電話服務而提早取得市話撥打行動通信網路相關訂價權，並得將市話佔有率之優勢，延伸至E.164 用戶號碼網路電話服務市場。惟查，原告之市話用戶數雖有一千二百多萬門，然被告僅核發原告3 萬門之E.164 用戶號碼網路電話，致使原告提早取得訂價權之範圍非常有限，並且亦無法將E.164 用戶號碼網路電話用戶數量，擴展至市話用戶數量，被告為防止原告透過提供
E.164 用戶號碼網路電話服務提早取得市話撥打行動通信網路相關訂價權，並將市話佔有率之優勢，延伸至
E.164 用戶號碼網路電話服務市場，而增訂電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第2 項之規定，明顯欠缺必要性。復是方電訊股份有限公司、台灣固網股份有限公司及新世紀資通股份有限公司及等其他業者，所取得之
E.164 用戶號碼網路電話門號數，分別為前一家10萬門及後兩家各6 萬門，均較原告為多，可見原告於E.164用戶號碼網路電話服務市場根本不具主導力量，又台灣固網股份有限公司及新世紀資通股份有限公司與原告同為兼營E.164 用戶號碼網路電話服務之市話業者，亦有透過E.164 用戶號碼網路電話服務提早取得訂價權之問題，則被告僅針對原告一家業者排除適用原有電信事業網路互連管理辦法第24條之1 之規定，不僅欠缺必要性，亦明顯違反平等原則。
㈦原處分剝奪原告之合理信賴，復未採取過渡期間之措施，亦未給予合理之補償，違反信賴保護原則：
⒈原告善意信賴交通部電信總局原於94年11月17日以電信
規字第09405090940 號令修正增訂「電信事業網路互連管理辦法」第24條之1 規定，「提供E.164 用戶號碼網路電話服務之第一類電信事業與行動通信、市內通信或衛星行動通信網路間相互通信時，其通信費之處理應依下列原則辦理：一、通信費由發信端電信事業訂價並向發信端用戶收取，通信費營收歸屬於發信端電信事業。
二、呆帳由發信端電信事業負責，發信端電信事業不得因呆帳之發生而免除其支付其他第一類電信事業相關費用之責任。」。而前揭法規命令並無重大明顯違反上位規範情形，亦非由原告以不正當方法或提供不正確資料使原處分機關而發布，其信賴當無瑕疵而有不值得保護之情形。
⒉原告基於前開值得保護之信賴，積極投入E.164 網路電
話相關設備之建置，並經被告機關之查驗許可，巳獲得
3 萬門號碼之配發，而在原告信賴原法規命令之內容，並投入成本後，被告始改弦易轍，透過增訂「電信事業網路互連管理辦法」第24條之1 第2 項規定之方法，將原告單獨排除適用同辦法原第24條之1 之規定，剝奪原告原本依法享有之訂價權及通信費歸屬，行使公權力前後反覆，違背原告對公權力行使結果所生之合理信賴，依行政程序法第8 條、第123 條及司法院大法官第525號解釋，被告不得嗣後以增訂「電信事業網路互連管理辦法」第24條之1 第2 項規定之方法，剝奪原告依法原本享有之訂價權及通信費歸屬權，否則違反信賴保護原則，而有違法之處云云。
㈧提出被告97年8 月5 日通傳營字第09741050950 號令、本件訴願決定書等件影本為證。
四、被告主張：㈠按行政程序法第92條及同法第150條第1項及最高行政法院
93年度裁字第1703號裁定意旨反面觀之，法規命令有反覆實施之作用，其縱使對特定相對人產生規制效力，其規制之效力亦非一次性，而具有持續性。至於所謂行政處分，其規制對象須為特定或可得特定，惟其所涉及之事實關係，則必須具體。而前述「受規範對象特定或可得特定與否」之判斷標準，則以該對象是否具有擴張可能性為據，亦即，以受規範對象是否可能隨時間之推演而有增減為斷。
至判斷是否為「具體事件」，則依規範效力是否「一次性或反覆性」作為判斷標準。即凡規範效力屬一次性者，可認定為具體之事實關係；若屬反覆性者，則為抽象事實關係。
㈡按修正之電信事業網路互連管理辦法第24條之1第2項規定
，具反覆規制之效力，則揆諸上開說明，性質自屬法規命令：
⒈按第一類電信事業市場主導者，由主管機關認定之，電
信法第26條之1 第2 項定有明文。同法第16條第9 項授權訂定之電信事業網路互連管理辦法第2 項第12款「第一類電信事業市場主導者依第一類電信事業資費管理辦法第10條之定義」。同法第26條第3 項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第10條：「第一類電信事業市場主導者，指有下列情形之一，並經本會公告之第一類電信事業：一、指控制關鍵基本電信設施者。二、對市場價格有主導力量者。三、其所經營業務項目之用戶數或營業額達各項業務市場之百分之二十五以上者。第一類電信事業市場主導者，認不符前項所定要件時，得提供相關資料向本會申請解除公告。」。是揆諸上開規定，系爭發布令修正電信事業網路互連管理辦法第24條之
1 第2 項之規制對象，即市○○路業務市場主導者，嗣後凡經公告者同受拘束，如有解除公告者則將不在適用之列，其數量仍有隨時間推演而增減之可能，具有反覆適用特性。
⒉原告不服被告97年8 月5 日通傳營字第09741050950 號
令修正發布電信事業網路互連管理辦法第24條之1 規定，乃係被告機關依電信法第16條第9 項規定：「第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算、協議、互連協議應約定事項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。」之授權，而修正有關電信事業間網路互連費率計算之基準，不論所據以發布之程序及內容，均為對特定法規命令所為之修訂。其內容亦屬一般性規制從事E.164 用戶號碼網路電話服務之市○○路業務市場主導者與行動通信網路間之通信營收及訂價權之事項，而反覆適用於相關業者間之通信交易上。是以，被告系爭發布令及其內容，顯係被告法規命令之修訂，而非行政處分。
⒊電信法規對市場主導者予以不對稱之管制，其目的在考
量市場主導者相對於其他競爭同業擁有優勢之市場力量，為避免其濫用此優勢地位，而加以較高度之管制，以維持市場公平競爭，進而保障消費者權益。對於市場主導者之不對稱管制，電信法第26條之1 及固定通信業務管理規則、電信事業網路互連管理辦法、第一類電信事業資費管理辦法分別定有相關規定，第一類電信事業資費管理辦法第10條第1 項並對市場主導者有所界定。例如：電信法第14條第6 項授權訂定之固定通信業務管理規則第71條：「固定通信業務市場主導者對於他人承租電路之申請，無正當理由，不得拒絕。主管機關得指定固定通信業務市場主導者提供一定規格及數量之出租電路，其規格及數量由主管機關公告之。」、電信法第16條第9 項授權訂定之電信事業網路互連管理辦法第15條「第一類電信事業市場主導者與其他第一類電信事業網路互連時，應依前條規定所計算之費率，作為支付其他第一類電信事業接續費之費率」及第16條「第一類電信事業市場主導者應向主管機關公開其接續費之計算方式。要求互連之一方對接續費計算結果有疑義時，得向主管機關申請查核，主管機關應將查核結果函覆申請人。主管機關得命第一類電信事業市場主導者提供相關資料，供其查核」，皆屬對市場主導者之管制規範。又例如：依電信法第20條第4 項授權訂定之電信普及服務管理辦法第2 條第13款明定「既有經營者：指88年5 月18日固定通信業務管理規則發布施行前已依法經營固定通信業務之經營者」（專指中華電信股份有限公司）及第6條第1 項規定「既有經營者應於普及服務實施年度前一年6 月1 日前，以主管機關公告之直轄市、縣（市）地區為實施單位，提出普及服務年度實施計畫，向主管機關申請擔任不經濟公用電話服務及不經濟地區電話服務之普及服務提供者。…」，於法規命令中特定原告為既有經營者負有依年度提供語音通信普及服務之義務，從未見原告主張該規定具有行政處分性質。而本件所涉電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第2 項規定：「市○○路業務市場主導者」，並未特定適用對象為原告，何以其主張該項法規命令之規定具有行政處分之性質。⒋按電信法第26條之1第2項：「前項所稱市場主導者，由
主管機關認定之。」、同法第26條第3 項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第10條第1 項：「第一類電信事業市場主導者，指有下列情形之一，並經本會公告之第一類電信事業：一、指控制關鍵基本電信設施者。
二、對市場價格有主導力量者。三、其所經營業務項目之用戶數或營業額達各項業務市場之百分之二十五以上者。」規定，前主管機關交通部於89年10月31日公告（原處分卷2 附件1 ）原告及台灣大哥大股份有限公司為第一類電信事業行動電話業務市場主導者，被告復於96年3 月15日公告（原處分卷2 附件2 ）遠傳電信股份有限公司為第一類電信事業行動電話業務市場主導者，是以，上揭3 家行動電話業務市場主導者同受電信法規對市場主導者之規制。而依第一類電信事業資費管理辦法第10條第2 項「第一類電信事業市場主導者，認不符前項所定要件時，得提供相關資料向主管機關申請解除公告」之規定，台灣大哥大股份有限公司於95年10月11日向被告機關申請解除其為第一類電信事業行動電話業務市場主導者並經被告審查否准在案（原處分卷2 附件3）。顯見市場主導者之數量可隨時間推演與市場結構而有增減之可能。準此，交通部於88年12月30日公告（原處分卷2 附件4 ）原告為第一類電信事業市○○路業務市場主導者，原告亦可依規定申請解除其市場主導者之地位，同理，其他已取得特許執照之台灣固網公司、新世紀資通公司、亞太電信公司等市○○路業務經營者將來亦有可能因符合法定要件而成為該業務市場主導者之一。爰系爭修正條文之立法意旨在避免市○○路業務市場主導者以其在市場之優勢地位，濫用市場力量而從事不公平競爭，藉由訂價權之取得遂行在市話撥打行動話務市場之掠奪，其修正條文對照表之說明僅在以現行市場主導者為例釋，加強說明被告維護市場公平競爭秩序之立意，未來任何市場主導者自當有適用之可能，非如原告指稱僅限其適用。
⒌另有關系爭修正條文對照表說明欄所指被告97年1 月16
日通傳企字第09640802820 號函公告之「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」（原處分卷2 附件5 ），其性質僅為被告對於電信產業發展所為之政策宣示，其內容在對社會大眾揭示被告將於修正相關電信法規後實施系爭計畫所預告之各項措施，讓使用電信服務之消費者與提供電信服務之經營者均能有所預見並能預為相關因應措施，以避免日後產生政策執行上之困難或消費爭議。其待修正之相關電信法規（原處分卷2 附件5 ，第23-26 頁）包括電信事業網路互連管理辦法、第一類電信事業資費管理辦法及平等接取服務管理辦法等，而其中須配合修正之電信事業網路互連管理辦法主要條文為第20條（檢討通信費處理原則）、第14條與第17條（檢討行動網路業者接續費）等，覈與系爭修正條文之發布無必然之關聯等語。
㈢提出交通部公告第一類電信事業行動電話業務市場主導者
名單、被告公告第一類電信事業行動電話業務市場主導者名單、被告函否准台灣大哥大股份有限公司申請解除第一類電信事業行動電話業務市場主導者、交通部公告第一類電信事業市場主導者、被告公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」等件影本為證。
五、按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向高等行政法院提起。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如無具體行政處分存在，即屬欠缺提起撤銷訴訟之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段不備其他要件，以裁定駁回其訴。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件及訴願決定書等件影本附被告機關卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明裁定之理由。
七、被告增訂之系爭「電信事業網路互連管理辦法」第24條之1第2 項之規定，並非行政處分：
㈠按行政程序法第92條規定：「本法所稱行政處分，係指行
政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」；同法第
150 條第1 項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」；依此等規定意旨可知，法規命令有反覆實施之作用，縱使對於特定人產生規制效力，其規制之效力並非一次性，而係具有持續性。至於行政處分，其規制對象須為特定或可得特定，且所涉事實關係必須具體。所謂受規範對象「特定或可得特定與否」之判斷標準，係以該對象是否具有「擴張可能性」為據，即以受規範對象是否可能隨時間經過而有增減為斷。而是否為「具體事件」，則依規範效力是否「一次性或反覆性」作為判斷標準，即規範效力屬一次性者，可認係具體之事實關係，若屬反覆性者，則為抽象事實關係（最高行政法院93年度裁字第1703號裁定意旨參照）。
㈡原告主張被告以97年8 月5 日通傳營字第09741050950 號
令，增訂「電信事業網路互連管理辦法」第24條之1 第2項「市○○路業務市場主導者提供E.164 用戶號碼網路電話服務之網路與行動通信網路間相互通信時，其通信費之處理依第20條規定辦理，不適用前項規定。」之規定部分，係針對原告一家業者，以增訂法規命令之方式，單獨剝奪原告依法原應享有之發信端訂價權及通信費歸屬權，對於原告構成行政處分，請求撤銷云云。按第一類電信事業市場主導者，由主管機關認定之，電信法第26條之1 第2項定有明文。同法第16條第9 項授權訂定之電信事業網路互連管理辦法第2 條第12款規定：「第一類電信事業市場主導者依第一類電信事業資費管理辦法第10條之定義」。同法第26條第3 項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第10條規定：「第一類電信事業市場主導者，指有下列情形之一，並經本會公告之第一類電信事業：一、指控制關鍵基本電信設施者。二、對市場價格有主導力量者。三、其所經營業務項目之用戶數或營業額達各項業務市場之百分之二十五以上者。第一類電信事業市場主導者，認不符前項所定要件時，得提供相關資料向本會申請解除公告。」。是依上開規定，系爭電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第2 項之規制對象，係「市○○路業務市場主導者」，嗣凡經公告者，均同受拘束，如有解除公告者，則將不在適用之列，其數量仍有隨時間推演而增減之可能，故其受規範之對象，具有「擴張可能性」，並非「特定或可得特定」，且其規制之效力，並非一次性，而係具有持續性，即有反覆適用之特性。詳言之，就其受規範之對象以觀，例如，前主管機關交通部於89年10月31日公告（原處分卷2 附件1 ）原告及台灣大哥大股份有限公司為第一類電信事業行動電話業務市場主導者，被告復於96年3 月15日公告（原處分卷2 附件2 ）遠傳電信股份有限公司為第一類電信事業行動電話業務市場主導者，是以該等3 家行動電話業務市場主導者同受電信法規對市場主導者之規制。而依第一類電信事業資費管理辦法第10條第2 項「第一類電信事業市場主導者，認不符前項所定要件時，得提供相關資料向主管機關申請解除公告。」之規定，台灣大哥大股份有限公司於95年10月11日向被告機關申請解除其為第一類電信事業行動電話業務市場主導者並經被告審查否准在案（原處分卷2 附件3 ），足見市場主導者之數量可隨時間推演及市場結構而有增減之可能。準此，交通部於88年12月30日公告（原處分卷2 附件4 ）原告為第一類電信事業市○○路業務市場主導者，原告亦可依規定申請解除其市場主導者之地位，同理，其他已取得特許執照之台灣固網公司、新世紀資通公司、亞太電信公司等市○○路業務經營者，將來亦有可能因符合法定要件而成為該業務市場主導者之一。是以系爭修正條文之立法意旨，在於避免市○○路業務市場主導者以其在市場之優勢地位，濫用市場力量而從事不公平競爭，藉由訂價權之取得遂行在市話撥打行動話務市場之掠奪，其修正條文對照表有關原告之說明，係以現行市場主導者為例釋，加強說明被告維護市場公平競爭秩序之意旨，未來任何市場主導者自當有適用之可能，並非如原告所稱僅限其適用，先予敘明。再就其規制之效力以觀，原告不服之系爭電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第2 項規定，係被告機關依電信法第16條第9 項規定：「第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算、協議、互連協議應約定事項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。」之授權，而修正有關電信事業間網路互連費率計算之基準，其所發布之程序，係屬法規命令之修訂，其所修訂之內容，亦屬一般性規制從事E.164 用戶號碼網路電話服務之市○○路業務市場主導者與行動通信網路間之通信營收及訂價權之事項，係反覆適用於相關業者間之通信交易事項，而非僅係一次性之規制效力。是以被告所修訂系爭電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第2 項之規定，揆諸前揭規定及說明，核屬法規命令，而非行政處分。原告上開主張，核不足採。
㈢至於系爭電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第2 項修
正條文對照表說明欄雖論及被告97年1 月16日通傳企字第09640802820 號公告之「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」（原處分卷2附件5 ），原告並引最高行政法院98年度裁字第1159號裁定（本院卷第50頁以下）為據，主張本件系爭修正條文亦屬行政處分云云。惟查，上揭裁定係就被告前開行政計畫之事項所為之認定，該裁定雖認「確定計畫機關所為准許計畫確定計畫之裁決應屬行政處分」，惟所指被告前開行政計畫與本件系爭修正條文，兩者情形有別，事項各異，自不得比附援引，附此敘明。
八、原告訴請撤銷系爭辦法之規定，於法未合：綜上所述，本件被告97年8 月5 日通傳營字第09741050950號令修正發布系爭電信事業網路互連管理辦法第24條之1 第
2 項規定，既非行政處分。原告對系爭辦法之規定不服，提起訴願，訴願機關為「訴願不受理」決定，並無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，依前所述，即欠缺提起撤銷訴訟之要件，於法未合，應予駁回。
九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件裁定結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條之規定，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 3 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 林玫君法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 3 日
書記官 蕭純純