臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1125號98年10月1日辯論終結原 告 甲○○被 告 連江縣地政事務所代 表 人 乙○○（主任）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間所有權登記事件，原告不服連江縣政府中華民國98年4 月10日連企訴字第09800011號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）96年6 月1 日，就連江縣○○鄉○○段356-5 、653 、654-1 、654-2 、902-1 、1559-1地號等6筆土地（下稱系爭土地），以時效取得為由，向被告申請登記為土地所有人。嗣經被告派員赴現場勘查結果，確認系爭土地部分現況為「公共道路及公共停車場（介壽廣場）用地」，並當場拍攝照片為證，案經被告以（96）連地登總字第10210 、10220 、10230 、10240 、10250 、10270 號登記申請案審查後，以97年6 月17日連地所登駁字000951至000956號共計6 件駁回通知書駁回其申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告未於準備程序及言詞辯論期日到場，依其書狀所載，主張如下：
㈠系爭土地原為原告祖產，詎38年間國軍撤退抵達馬祖時，被強占作為軍人訓練及部隊集合之廣場（即現今介壽廣場）。
嗣63至65年之戰地政務期間，實施村莊內之房屋、田地登記，原告當時因從事敵後情報工作，滯留大陸，未能提出申請；原告嗣於83年間，依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱金馬安輔條例）提出申請，竟遭被告否准。
㈡原告之申請登記符合金馬安輔條例第14條之1 第2 項規定：
⒈按民法第769 條、第770 條時效取得規定與金馬安輔條例
第14條之1 第1 項、第2 項規定之關係，依福建金門地方法院93年度訴字第1 號民事判決認為：金馬安輔條例與民法時效取得為二個不同之請求權；至於金馬安輔條例第14條之1 第1 項與第2 項之關係，依福建金門地方法院91年度訴字第36號民事判決見解認為：「按金門馬祖東沙南沙安全及輔導條例第14條之1 第1 項係對已登記土地申請為土地所有權之登記事項所為之規定，與同條例同法條第2項規定未登記土地所有權申請登記事項，二者性質不同，已不得比附援引；況後者復無明文限制申請登記之期限，且為保障申請人之權益，依該條例第14條之1 第2 項規定申請者，應自該條例第14條之1 修正公布日起迄其廢止日止，皆得依法為之。」⒉次按金馬安輔條例係於81年8 月7 日所制定公布，惟該條
例施行後，未能達成當初「促進地方繁榮發展及軍民分治精神」，故又於83年間進行修正，其中關於草案之第14條之1 內容為：「（第1 項）凡於金門馬祖實施戰地政務期間依土地法第57條規定登記為國有之土地，應於本法公布施行之日起6 個月內，由該地地政機關逐筆清查，並應將其地籍圖公告之。（第2 項）前項國有土地之原所有權人或其繼承人得於本條例公布施行之日起5 年內，向該土地所在之地政機關申請塗銷國有登記，並辦理權利登記……。」核其文義，應與後來之第14條之1 第1 項相關，而與第14條之1 第2 項無涉。實則，金馬安輔條例第14條之1第2 項較第1 項多出得檢具「土地四鄰證明」申請登記部分，蓋此係立法者考量第2 項係針對未登記為公有土地而為規定，相較於針對已登記為公有土地之第1 項，要求人民檢具「權利證明文件」係非常困難之事，故為緩和證明負擔，參考土地法第54條規定，允許得為提出「土地四鄰證明」者，亦能申請登記為所有權人，此乃有利人民之增訂。
⒊綜上，金馬安輔條例第14條之1 第1 項係對已登記土地申
請為土地所有權之登記事項所為之規定，與第2 項係對未登記土地所有權申請登記事項規定，二者性質不同，且第
2 項復無明文限制申請登記之期限，凡自該條例第14條之
1 修正公布日起迄其廢止日止，皆得依法為之。金馬安輔條例第14條之1 第2 項允許檢具土地四鄰證明，係立法者為減輕人民證明負擔之有意規定，地政機關解釋時不應曲解文義，增加法律所無之限制。另外，立法者於第2 項修正時，明白認知到「喪失占有前已合於民法時效規定取得請求登記所有權之人」，經過四、五十年後，顯已非現占有人，更難謂係占有遭中斷之人，故為避免立法錯誤，特別改為「因軍事原因而喪失占有者」，僅問喪失時是否為軍事原因，而不問喪失後之用途為何，甚至喪失占有後，是否又合於民法時效取得規定，均得為申請登記，蓋此乃特別法律也。
⒋關於本件情形，首先，系爭土地坐落於福建省連江縣○○
鄉○○段，乃金馬安輔條例（第14條之1 第2 項）適用地區之土地。其次，經查系爭土地尚未登記為公有（至於土地分區使用為何，與是否為私有或公有土地無涉，蓋私有土地亦有因公用地役關係而劃作道路用地，而仍不改其私有土地之性質者），況且被告於98年9 月15日準備程序中，亦自承系爭土地現為無主物（即現在不屬於任何人之物），故系爭土地應適用上揭條例第14條之1 第2 項，而非適用第14條之1 第1 項。復次，原告喪失系爭土地占有之原因，係因38年間國軍進駐馬祖時，遭軍方強占作為軍人練兵、集合操場，故乃因軍事原因而喪失占有者，至於日後系爭土地演變成何種用途，則非此項所問。再而，系爭土地乃原告之祖產，原告乃土地所有權人，且於38年12月31日前亦已善意占有該地超過10年以上，故原告乃適格之申請人。又而，金馬安輔條例第14條之1 第2 項與第1 項不同，無明文限制申請登記之期限，凡自該條例第14條之
1 修正公布日起迄其廢止日上，皆得依法為之，原告亦於該條例廢止前提出申請，此有申請文件可證。最後，立法者既為減輕申請人證明負擔，特准檢具「土地四鄰證明」證明原告為原土地所有權人或時效取得人，故一旦經土地四鄰擔保證明後，原告之舉證責任即已盡，地政機關即不得再藉行政程序法職權調查規定，要求原告另盡法律所無之舉證義務。職是，被告應依金馬安輔條例第14條之1 第
2 項規定登記原告為所有權人，不應駁回原告之申請，否則即與法相違。
㈢查原告既於訴願書中主張本件有金馬安輔條例第14條之1 第
2 項之適用，訴願決定卻從未審酌，僅於理由欄中遽下「無金馬安輔導條例第14條之1 適用」之結論，已有「已受請求之事項未予決定」及「訴願決定不備理由」之當然違背法令。此外，民法時效取得規定與金馬安輔條例第14項之1 規定之關係為何？未見其闡述，即遽下結論，亦有法律適用錯誤之嫌。
㈣再者，同樣坐落於介壽廣場633 地號之土地，與原告同時向
被告申請土地登記，但前者（633 地號之土地）得以核發，而原告坐落於相同地段之土地登記申請卻遭被告駁回，為何相同條件申請土地登記，結果卻有不同，實有不公等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠按公有公用物或公有公共用物（前者為國家或公共團體以公
有土地供自己用，後者提供公眾共同使用，以下統稱為公物），具有不融通性，不適用民法上取得時效之規定。又在通常情形，公物如失去公用之形態（如城壕淤為平地），不復具有公物之性質，固不妨認為已經廢止公用，得為取得時效之標的。然例外的，其中如經政府依土地法編定之公用道路或水溝，縱因人為或自然因素失去其公用之形態，在奉准廢止而變更為非公用地以前，難謂已生廢止公用之效力，仍無民法上取得時效規定之適用。又公共交通道路者，為我國土地法第14條第1 項所列不得為私有之土地，即無民法第769條、第770 條取得時效之適用，諸如司法院院字第2177號解釋之意旨、最高法院72年度台上字第5040號判決，均敘明纂詳，足堪援引為據。
㈡次按民法第940 條規定：「對於物有事實上管領之力，為占
有人。」第964 條規定：「占有，因占有人喪失其對於物之事實上管領力而為消滅。」第771 條前段規定：「占有人自行中止占有，……，其所有權之取得時效中斷。」第769 條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第770 條規定：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」次按土地法第54條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770 條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」依上開條文規定因時效取得不動產所有權者，須具備以所有之意思占有未登記之不動產達法定期間以上，且必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符。最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）77年度判字第893 號判決著有明文。復按時效制度，乃一定之事實狀態，繼續達一定期間，法律上乃尊重該事實狀態，準此，不動產之取得時效者，長期占有他人不動產事實所衍生之法律現有狀況，遂為其完成時效與否之關鍵。而當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第
277 條規定纂詳。占有人主張依民法第769 條或第770 條時效完成取得所有權者，就20年或10年間繼續占有他人土地之事實，應負舉證責任。再因時效取得所有權，須其主觀上有以所有之意思而占有，在客觀上有和平繼續占有他人未登記之不動產法定年限以上之一定事實狀態，即在事實上確有排斥他人而支配該物之占有使用現實，始足當之。又所謂土地四鄰證明書，必須確實可信，始得採為證據。我國行政程序法採實質的真實發見主義，行政機關應自行調查證據，以為事實之判斷，不受當事人聲明證據之拘束，且證據之證明力，亦應由行政機關斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，本諸論理及經驗法則判斷之。
㈢經查本案系爭土地範圍為「公共交通道路及公共停車場（介
壽廣場）用地」，餘於申請時亦無繼續占有之事實，要堪認定本案系爭土地即無民法第769 條、第770 條取得時效之適用，原告於提出申請登記為所有權人時，並未和平繼續占有系爭土地，揆諸前開規定及說明，被告否准其登記申請，洵無不合。原告確無就系爭標的有事實上管領力之佐證，本案客體就一般人經驗或感官加以判斷有無事實上管領力之經驗性概念，參諸前揭說明，益徵明確本件登記申請之違法，是依法實無准其登記之餘地。爰此，原告請求既與登記要件不符，被告所為原處分及本件訴願決定，洵無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按：㈠程序方面：
本件原告受合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第
218 條準用民事訴訟法第385 條、第386 條之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
㈡實體方面：
⒈處理本案之法制背景說明：
⑴按行政訴訟相對於民事訴訟而言，基本上是一種防禦訴
訟，訴訟法上之攻擊者（原告）在實體法上實為防禦者。而對防禦者，其所要排除之行政公權力規制作用必然有其規範基礎，因此原告在訴訟之首要目標即是證明：⑴「行政作為不符合該法規範之構成要件」，或者⑵「引用另一法規範（或數個法規範），主張在規範體系上，其引用之法規範針對該個案事實而言，應優先於行政作為引用之法規範而被適用」。因此在行政訴訟中，是以排除行政作為為其單一目標，並將審理範圍鎖在此一目標下，此即行政訴訟之訴訟標的，至於在審理過程中主張針對該個案事實應優先適用之一個或數個法規範，基本上只是攻擊防禦方法而已。至於在民事訴訟之攻擊者訴訟中，一客觀事實而有數個法規範請求權基礎之實體法請求權競合情形，在行政訴訟中之防禦者訴訟中，實難想像。
⑵另外行政訴訟中之攻擊者訴訟，固然在有些訴訟類型中
（例如一般給付訴訟），或許可以想像有數個實體法之請求權規範基礎，但在課予義務訴訟之情形，由於有行政自行審查之訴願機制存在，訴訟原告之請求權規範基礎在訴訟中自始即限定在其原先請求時已引用之法規範，不容許有「主張原先向行政機關提出請求時所未引用新法規範基礎」之情形，因為其違反行政自我審查之機制。另外在公法上不同法規範所形成之請求內容，取向將來亦有不同公法作用，因此會被視為不同之請求事項，此與民事法上從結果論出發，將規範不同，請求結果相同之請求內容視為單一請求情形，實有不同。
⒉在上開法制背景說明基礎下，本案之判斷結論如下所述：
⑴原告對被告提起本件課予義務訴訟，請求將系爭土地登
記為其所有，在其向被告提出請求之際，是將請求權之法規範基礎建立在土地法第54條及民法第769 條之取得時效規定上，而經被告調查後，認定其不符合「無權占有者因長期持續占有未登記土地，而延續至申請時止」之時效取得實體構成要件，駁回其聲請。此等判斷並無錯誤。
⑵即至本院審理中，原告又將其請求權之規範基礎建立在
金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例第14條之1 之規定上，並謂：「其在訴願程序中已為上開主張」云云，但查：
①依訴願卷所附之原告訴願書記載內容觀之，原告在訴
願階段從未為上開法規範之引用，其此部分主張顯乏證據資料證明其事。
②而依本院上開法理說明，原告事後在行政訴訟中實難
在引用上開新法規範為其本件請求之主觀公權利基礎。
③再退而言之，原告雖在本院中具體指明其請求權之法
規範基礎為金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例第14條之1 第2 項之規定。但是該條例已於87年6 月24日廢止，而原告卻於96年6 月1 日向被告提出本件請求，上開條文已因廢止而不具規範效力，因此原告此項請求在實體法上亦顯非有據。
⑶至於原告主張：「與其同時向被告申請土地登記之633
地號土地，經被告核准辦理所有權登記，原告之本件土地登記申請卻遭被告駁回，被告前後處理標準不一，實有不公」一節，此等主張內容在法律上之定性即為「平等原則」之適用。但凡引用平等原則者，首應舉證證明本案事實與被引用案件之事實，在規範評價上具有相同之實證特徵，因此才能導出「應為相同處理」之判斷結論，但原告對此全無任何說明，更為證據方法之提出，因此本院無從依據平等原則導出有利原告之法律判斷。㈢總結以上所述，原告本案請求並無任何實證法之規範基礎可
資依憑，是其本件請求於法無據，原處分駁回其請求，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條、第98條第3 項前段，民事訴訟法第385 條第1 項前段判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 帥 嘉 寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
書記官 陳 可 欣