臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1127號99年1 月14日辯論終結原 告 晉城建設實業有限公司代 表 人 甲○○（董事）訴訟代理人 林健智 律師
曾威龍 律師被 告 財政部國有財產局臺灣北區辦事處代 表 人 乙○○（處長）訴訟代理人 丙○○複 代理 人 丁○○上列當事人間採取土石事件，原告不服財政部中華民國98年4 月
6 日台財訴字第09813005080 號（案號：第00000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣宜蘭縣○○鄉○○段粗坑小段475 地號國有土地（下稱系爭土地）原由宜蘭縣政府代管，代管期間出租予訴外人藍秋水造林使用，並訂立民國（下同）74年1 月16日府農林字第04182 號臺灣省國有森林用地出租造林契約書（下稱出租造林契約書），租期自74年1 月16日至83年1 月15日。後因精省，系爭土地於87年間移交財政部國有財產局接管，原告乃於92年12月29日向被告所屬宜蘭分處（下稱宜蘭分處）申請核發系爭土地「國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書」（下稱同意規劃證明書），經宜蘭分處審查結果，以93年4 月6 日台財產北宜二字第0930002447號函同意核發並檢附土石申字第930001號同意規劃證明書予原告，有效期間1年。其後迭經原告於94年、95年兩度申請展延有效期限，均經宜蘭分處同意，並展延至96年4 月3 日。後因承租人藍秋水於95年4 月17日執前揭出租造林契約書申請換租續約，宜蘭分處乃依被告95年第3 次加速辦理租購案檢討會會議紀錄案由三結論，於96年1 月12日與藍秋水訂立（95）國林租字第39號國有林地租賃契約書（下稱國有林地租賃契約書），並以96年1 月9 日台財產北宜二字第0960000218號函通知原告上情，且定期命原告取具藍秋水同意其申請核發同意規劃證明之同意書。嗣原告於95年12月19日申請展延，宜蘭分處以95年12月27日台財產北宜二字第0950009028號函否准，原告不服，循序提起訴願及行政訴訟（本院96年度訴字第1593號），訴訟中由原告與宜蘭分處於96年12月20日在本院成立和解，被告同意展延原核發之同意規劃證明書有效期限至97年4 月3 日。迨97年12月6 日原告再次申請展延，經宜蘭分處以97年12月18日台財產北宜二字第09700047981 號函（下稱原處分）復以「……其中同段475 地號應先取得承租人藍秋水君放棄承租權之同意書，爰不受理展延及繳納同意規劃保證金……。」原告不服，以97年12月30日晉字第97123000
1 號函敘明理由，狀請宜蘭分處轉呈財政部，宜蘭分處以98年1 月20日台財產北宜二字第0989000133號函再為說明。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠被告命原告提出承租人藍秋水放棄承租權之同意書，作為
原告展延土石採取證明書之條件，被告上開條件顯無所據且違法不當。
㈡被告與藍秋水間就系爭土地並無不定期租賃關係存在：
⒈依臺灣高等法院86年度上字第35號民事判決意旨，系爭
土地承租期限至83年１月15日屆滿，藍秋水並未依臺灣省森林用地出租造林辦法第13條規定於租約屆滿前3 個月聲請續租，依宜縣政府與藍秋水所訂出租造林契約書第10條規定，視為放棄該租約，已無租約存在，被告與藍秋水間就系爭土地根本無不定期租賃關係存在。
⒉被告與藍秋水間既無不定期租賃關係，則被告要求原告
須提出藍秋水出具之同意書即屬無據。況原告取得被告核發之同意規劃證明書在先，其後被告與藍秋水不得再成立任何租約，縱因藍秋水申請，被告與之訂有租約，但依藍秋水95年4 月17日提出「承租國有非公用不動產申請書」（下稱申請書）申請承租系爭林地，並向被告承諾訂約後如發現附繳之證件有虛偽或損害第三人權益時，除願負法律責任外，聽憑撤銷（應為終止）承租契約，所繳租金及歷年使用補償金不予退還，絕無異議。
今被告以系爭土地有藍秋水之林地租賃契約存在，對於原告展延同意規劃證明書有效期間之申請不予許可，要求原告提具藍秋水放棄承租權之同意書，已損害原告權益。被告故意不行使承租人承諾事項，於損害原告權益時應撤銷承租契約之權利，豈有命原告須先取得藍秋水同意之理。
㈢查同意規劃證明書之展延與否應依同意規劃證明書注意事
項第1 點規定「視其有無正當理由」而定，而該正當理由並未包括須取得系爭土地承租人放棄承租權之同意書在內。況原告陸續取得同意規劃證明書展延時，被告並無命原告提出承租人放棄此同意書在先，即原告取得者係未附有負擔或條件之授益性行政處分，今被告無端於原告申請延展時，以無正當理由之附加條件而作不正當連接並無依據。
㈣另被告於96年１月12日就系爭土地與承租人藍秋水訂立國
有林地租賃契約書，就原告申請自96年4 月3 日展延至97年4 月3 日仍予以准許，今被告卻要求原告先取得承租人藍君之放棄承租權同意書，有違誠信原則。
㈤被告並未依鈞院96年度訴字第1593號和解筆錄內容為共同協調處理解決爭執：
⒈依鈞院96年度訴字第1593號和解筆錄之前提為：⑴該地
號上現有承租人主張權利時，⑵被告應與原告共同協調處理解決爭執。
⒉今承租人藍秋水並未對被系爭土地之同意規劃證明書主
張任何權利，被告逕自命原告須先取得藍秋水之「同意原告規劃之同意書」，後再進一步要求原告須提出藍秋水「放棄承租權之同意書」，被告顯未依和解筆錄內容履行，卻先違反和解內容在先。被告依約即得撤銷租約，卻捨此不為，要求原告取得藍秋水之同意書或放棄承租權之同意書，有本未倒置之情。
⒊和解筆錄內容第2 條件為原告應與被告共同協調處理解
決爭執，惟被告並未為任何協調處理之作為，任原告單方處理，故被告亦有違約之虞。
㈥綜上所述，被告否准原告申請之處分及訴願決定俱違法不
當，爰依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起本件訴訟，又因同意規劃證明書展延期限為1 年，故請求自判決確定時起展延1 年，為此聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告97年12月6 日的申請，應作成准許展延坐
落宜蘭縣○○鄉○○段粗坑小段475 地號之「國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書」自本案判決確定時起展延1 年的行政處分。
三、被告則以：㈠本件紛爭之發生：
⒈系爭土地原係宜蘭縣政府代管之國有土地，87年間宜蘭
縣政府以「占用」狀態移交被告，被告即以「占用」列管。原告向被告申請核發土石採取證明書，經被告核發並同意展延至96年4 月3 日。
⒉訴外人藍秋水於95年4 月17日檢附與代管機關宜蘭縣政
府簽定之造林契約書（租期自74年1 月16日至83年1 月15日）向被告申請續約。被告因鑑於租賃關係與前已核發予原告之同意規劃證明書恐生衝突，遂提報財政部國有財產局臺灣北區辦事處95年第3 次申租購案檢討會議討論。該結論略以：藍君租約雖已屆滿，惟原租約並未約定期限屆滿租賃關係即行終止，故得視為不定期租賃，並限期原告取得藍君之同意書，逾期未辦即撤銷已核發之同意規劃證明書。被告據此辦理，與藍秋水簽定國有林地租賃契約書，並通知原告需取得承租人藍秋水之同意書。是被告方於96年1 月9 日以台財產北宜二字第
096 000218號函通知原告需取得藍君之同意書。⒊嗣原告與被告間因另案核發同意規劃證明書之訟爭，而繫屬於鈞院，並以96年度訴字第1593號筆錄和解在案。
該和解係應原告之請求，遂將原屬訴外之標的即系爭土地之同意規劃證明書列入和解範圍。該部分和解筆錄略以，475 地號之同意規劃證明書延展到97年4 月3 日，並於承租人主張權利時，原告應與被告共同協調處理。
被告於同意規劃證明書之存續期間曾召開協調，實因三方之岐見過大，致協調未果。
⒋97年3 月31日原告向被告再次申請展延有效期限，因未
敘明申請展延之正當理由及未檢附藍秋水之同意書，被告於97年4 月7 日以台財產北宜二字第0979000739號函通知原告於97年4 月30日前補正上開欠缺事項，並敘明倘補正逾期，土石採取證明書之效力因許可期間屆至之法律效果。然原告就所命事項，迄至97年4 月30日前皆無法辦理補正，是系爭土地之同意規劃證明書已於97年
4 月3 日因許可期間屆至而失效。⒌綜上，宜蘭分處原核發之系爭土地同意規劃證明書已於
97年4 月3 日因許可期間屆至而失效，被告於98年12月18日以台財產北宜二字第09700047981 號就系爭土地部分僅係重申目前之法律關係，並無作新的行政處分。故對於原告之申請事項及475 地號原告之權利義務並未發生新影響，職是，此部分應非行政處分性質。
㈡又原告第1 次向被告申請並獲核發同意規劃證明書係於93
年4 月6 日，藍秋水雖遲至95年4 月17日始向被告申請換約續租，惟因其前有不定期租賃關係，租賃關係回溯至74年1 月16日。原告雖主張被告與藍秋水間之出租造林契約已於83年1 月15日租期屆滿，藍君未於租約屆滿前3 個月聲請續約，依最高法院55年台上字第276 號判例，逾期視為放棄，有阻止續約之效力云云。然該判例意旨係指兩造約定逾期未申請續約，則雙方租賃契約不當然繼續延續，當事人不得主張原契約自動延續生效，雙方仍必須再為訂定契約之合意始得成立租賃契約等情；若依原告主張，雙方倘未於租約屆滿前聲請續約，則後續任何關於租賃契約之合意與租賃行為之事實均無法成立，將導致雙方當事人永久不得再針對同樣標的物訂立租賃契約，此顯非上開最高法院判決之意旨。況藍秋水雖未能於83年1 月15日前及時辦理續約，惟其於83年1 月15日後，仍對系爭土地為實際之管理，亦未獲當時管理機關宜蘭縣政府之反對，揆諸民法第451 條之規定，應可認為雙方已再為租賃關係之合意及租賃契約之事實。故此，藍秋水與被告間之租賃關係成立於前，原告獲得同意規劃證明書於後，且雙方之權利已生扞格，原告倘終未能取得藍君之同意，其規劃恐成徒勞。是被告以原處分向原告重申關於同意規劃證明書之處理原則並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠按行政程序法第2 條第2 項規定：「本法所稱行政機關，
係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」是一行政組織體究是否為行政機關抑或內部單位，通常以有無單獨之組織法規、有無獨立之預算及有無印信三項標準而判定，如三者皆具備之組織體為行政機關，否則屬於內部單位。
查被告所屬宜蘭分處雖得以分處名義對外行文，但其預算係編列於被告之分預算中，並未獨立編列預算，有財政部國有財產局98年4 月10日台財字第0980009501號函在本院卷第74頁可稽，故宜蘭分處應屬被告內部單位，而非具有單獨法定地位之行政機關，並無作成行政處分之權能，其所為之意思表示（即原處分，亦即宜蘭分處97年12月18日台財產北宜二字第09700047981 號函）應為其隸屬機關即被告之行政處分（最高行政法院93年度判字第113 號、78年度判字第1311號、71年度判字第292 號判決意旨參照），合先敘明。
㈡又原告對於宜蘭分處就其97年12月6 日展延許可期限申請
而以原處分所為之函復內容不服，旋即以97年12月30日晉字第971230001 號函敘明理由，請求宜蘭分處轉呈財政部，有原告上開97年12月30日函在卷可參（見本院卷第41-4
3 頁），從而原告稱上開函乃係其對原處分聲明不服而提起訴願，即非無據，堪予採認。參照訴願法第14條第3 項規定，訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準，原告上開97年12月30日函既表明不服原處分之意旨即屬訴願書，且經被告所屬宜蘭分處於97年12月30日收受，原告所提訴願自係在訴願法第14條第1項所定30日之期限內為之，應屬合法，不受宜蘭分處誤以陳情處理，而以98年1 月20日台財產北宜二字第0989000133號函再為說明之影響，次予敘明。
㈢再前揭事實概要所載之事實，為兩造所不爭執，並有原告
各次申請書、宜蘭分處同意展延各該函文、出租造林契約書、國有林地租賃契約書、本院96年度訴字第1593號和解筆錄、土石申字第930003號同意規劃證明書、原告97年12月6 日晉字第971206001 號函、97年12月30日晉字第971230001 號、原處分及宜蘭分處98年1 月20日台財產北宜二字第0989000133號函等在卷可稽，為可確認之事實。
㈣歸納兩造上述之主張，可知本件爭執之重點在於：原處分
是否為行政處分？被告否准原告展延系爭土地同意規劃證明書有效期限之申請於法有無違誤？茲審究如下：
⒈關於原處分是否為行政處分部分：
⑴按所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序
法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。準此，行政處分須由行政機關基於公權力之職權行使所為之決定，並直接對外發生法律上之效果。
⑵查原處分係被告所屬宜蘭分處就原告申請依「國有非
公用土地土石採取案件處理要點」許可展延同意規劃證明書期限案所為之函復；而依上開要點第3 點及第
5 點規定，申請採取土石者，應先向被告申請核發同意規畫證明書，再憑以向土石採取主管機關申請土石採取許可，是被告依上開規定據以審查並作成核發同意規劃證明書與否，或同意展延證明書有效期限與否之決定，乃係被告基於高權地位所為公法上之單方決定，對外並發生一定之法律效果，且原處分內容既載明「……其中同段475 地號應先取得承租人藍秋水君放棄承租權之同意書，爰不受理展延及繳納同意規劃保證金……」等語，實質上即有否准原告申請之意，故依前開說明，原處分自屬行政處分。
⑶被告雖辯稱原核發之系爭土地同意規劃證明書已於97
年4 月3 日因許可期限屆至而失效，原處分僅係重申目前之法律關係，非行政處分性質云云。惟被告所屬宜蘭分處原核發之同意規劃證明書是否屆期失效，與原處分是否為行政處分之認定無涉，且原處分已表明不受理原告之展延，即係否准原告申請，尚非如被告所稱僅重申當時之法律關係而已，被告上開所辯，洵非可採。
⒉關於被告否准原告申請有無違誤部分：
⑴依土石採取法第3 條及第10條規定，土石採取應取得
許可，而申請在公有土地採取土石者，應檢具公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件，向主管機關為之。財政部國有財產局為配合土石採取需用國有非公用土地之處理，訂頒「國有非公用土地土石採取案件處理要點」，其第2 點規定：「國有非公用土地之土石採取案件，由財政部國有財產局所屬各地區辦事處、分處（以下稱辦理機關）依本要點處理。本要點所稱主管機關，指土石採取法第2 條規定之各級機關。」第3 點規定：「申請採取土石者，應備下列書件，向辦理機關申請核發『國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書』（以下稱同意規劃證明書）……」第4 點第1 項規定：「辦理機關受理申請後，經審查書件齊全且完成現場勘查者，除法令有禁止規定，或經評估國有土地有較採取土石更高之利用價值者外，得於申請人繳納同意規劃保證金後，發給同意規劃證明書。」第5 點規定：「同意規劃證明書，僅供申請人向主管機關申請土石採取許可，及就同意規劃之國有土地進行探查、勘測、調查、評估土石資源，申請人不得主張其他權利。前項證明書有效期間為
1 年，逾期作廢。但有正當理由者，得於有效期間屆滿前申請展期，每次展期以6 個月為限。」依上開規定，可知被告所屬宜蘭分處核發之同意規劃證明書僅係供原告申請土石採取許可之用，亦即該同意書僅做為原告持向土石採取機關申請土石採取許可應檢具之證明文件使用，原告最終目的乃在取得土石採取許可，以開採土石，在取得土石採取許可前，僅得就同意規劃之國有土地進行探查、勘測、調查及評估土石資源而已，原告不得執該證明書主張其他任何權利。
⑵查被告所屬宜蘭分處原核發予原告之土石申字第9300
01號同意規劃證明書，經迭次展延，其有效期間至97年4 月3 日，已如前述。嗣原告於97年12月6 日提出本件展延申請，被告以原處分復以「……同段475 地號應先取得承租人藍秋水君放棄承租權之同意書，爰不受理展延……。」雖係基於系爭土地有租賃關係存在之考量，然若承租人同意原告申請規劃並同意原告於系爭土地進行探查、勘測、調查及評估土石資源，即與承租人之租賃權不生扞格，非必以承租人放棄租賃權為必要，被告以原告未取得承租人藍秋水放棄承租權之同意書為由，不受理原告申請，其理由固非有據，惟原告係依行政訴訟法第5 條第2 項提起本件課予義務訴訟，其目的在於請求被告為特定內容之行政處分，以滿足其申請，故法院在判斷原告依法有無請求被告作為之權利時，自應以言詞辯論結終時之事實及法律狀態為據。參以原告提出本件申請時，系爭土地已存有合法租賃關係（租期自95年5 月1 日至105年4 月30日），原告又未能取具承租人同意其申請之證明文件，且原告向宜蘭縣政府所提在系爭土地上採取土石之申請，亦經宜蘭縣政府否准，原告不服循序提起之訴願及行政訴訟，分別經決定駁回及本院98年
9 月24日98年度訴字第1253號判決駁回在案，從而，被告稱原告展延同意規劃證明書有效期限之申請，因上開事由已不具正當理由，與前揭國有非公用土地土石採取案件處理要點第3 點但書所定展延要件不符，而不應准許，即非無據，於法並無不合。
⑶雖原告主張被告要求其取具承租人同意書，乃係以無
正當理由之附加條件而作不正當連結，有違誠信原則云云。惟原告既可憑被告核發之同意規劃證明書，在系爭土地進行探查、勘測、調查、評估土石資源等行為，此與系爭土地承租人租賃權之行使即有妨礙，原告申請展延上開證明書之有效期限，難謂與系爭土地承租人之權益無涉，故被告以原告是否取具承租人之同意據以審認原告申請展延有無正當理由，非屬不當之連結，亦無違反誠實信用原則可言，原告上開主張，尚無可採。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分所執理由雖屬不當，訴願決定以本件所涉屬私權爭執而為不受理決定，亦有未洽，惟其駁回之結論既屬相同，自仍可維持，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 周玫芳法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 2 月 1 日
書記官 張正清