臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1252號98年10月1日辯論終結原 告 甲○○被 告 國防部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國98年6 月3 日院臺訴字第0980086652號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件行政訴訟起訴後，被告原代表人由陳肇敏變更為乙○○，有（98）特字第00065 號任命令影本在卷可憑，茲據繼任者於民國（下同）98年10月1 日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：高雄縣岡山鎮復興里二高村於80年9 月5 日發生大火，致木造平房20戶全毀。經受災戶向列管單位申請，於81年3 月10日以（81）青翔字4340號令奉准辦理災後復建。嗣高雄縣二高村二高路43號眷舍（以下簡稱系爭眷舍）由前國防部空軍總司令部（95年2 月17日改制為國防部空軍司令部）政治作戰部先於81年12月8 日以（81）楷協5993號函核配予訴外人李福添，再於83年11月2 日以（83）楷協4788號函核配予原告。原告於96年間申領自增建超坪補償款，經國防部軍備局96年8 月10日昌易字第0960015308號函復，略以原告因火災自費重建，自增建部分未扣除公配坪數乙節，不符國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）施行細則第14條第2 款暨國軍軍眷業務處理作業要點玖、四規定，應扣除公配坪數後再予核算標準等語。原告不服，訴經被告97年決字第121號訴願決定略以有關自行增建超坪補償之審查，係屬被告權責，作成處分時應以被告名義為之，而將上開國防部軍備局之處分撤銷，並責由國防部總政治作戰局於收受決定書之次日起1 個月內，另為適法之處分。案經被告以98年1 月13日國政眷服字第0980000579號函復原告，略以原告系爭眷舍於核配前即遭火災燒毀，經受災戶向列管單位申准辦理災後復建，後由列管單位收回改配原告，原告非屬撥地自建戶，故辦理自增建超坪補償作業（即拆遷補償）時，仍需扣減公配坪數等語。原告不服，以其符合眷改條例第3 條第1 項第3款規定，應免扣減公配坪數云云，提起訴願，復遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、被告98年1 月13日國政眷服字第0980000579號函對其97年決字第121 號訴願決定重行處分；承辦單位以辦理國軍老舊眷村改建注意事項參、五規定為處分理由，對照國防部軍備局96年8 月10日昌易字第0000000000函，均以系爭眷舍非屬撥地自建戶為理由否准所請，前揭重行處分明顯違反訴願法第81條之規定。眷舍主管機關81年對系爭眷舍災後復建之地上物來源、權責歸屬未依實際狀況釐清，核配公文以火災重建收回改配加註，應屬填寫不實。系爭眷舍81年災後改配之實際狀況應與眷改條例第3 條第1 項第3 款規定「政府提供土地由眷戶自費興建者」（撥地自建）相符。且本件火災發生時間為80年9 月5 日，依眷改條例第3 條第2 項規定，系爭眷舍當時具原眷戶身分應負公配眷舍保管之責任者為潘鴻松（於本次災害中身故），主管機關處理本案時對原公配眷舍毀損時之原住戶資格認定顯然有誤。原處分援引錯誤法規而作成，顯屬違法。
㈡、系爭眷舍災後重建經費係由二高村自治會先行支應，眷村列管單位（空軍軍官學校）強制規定獲配眷舍官兵必須先向二高村自治會價購而非公配之災後重建眷舍，方可登記配住及申請居住證。國防部軍備局96年8 月10日昌易字第0960015308號函及被告98年1 月13日國政眷服字第0980000579號函對二高村29戶火災戶（含系爭眷舍）申請拆遷補償之眷舍來源為自費重建並無異議。眷戶申請眷舍拆遷補償時，以「國軍眷舍管理表」登記公配坪數為扣減依據。對照系爭眷舍「國軍眷舍管理表」中（眷舍狀況登記欄）登載之日遺、公建12坪房舍，已於前述火災燒毀。系爭眷舍81年災後重新改配時既無配發由公帑重建房舍之事實，自不應於原告申請拆遷補償時，作成應扣除公配坪數後再予核算之處分。
㈢、本件行政院決定書以原告81年間尚非系爭眷舍配住人，不能主張申請拆遷補償免扣除公配坪數後再予核算。但眷舍主管機關83年11月2 日以（83）楷協4788號函，已將系爭眷舍相關之權利、義務經由法定改配程序由原告概括承受。而李福添非具系爭眷舍火災發生時（80年9 月5 日）原眷戶身分，原告自無須承受復原公配眷舍災後整建之責任。系爭眷舍之來源係由李君於81年間向二高村自治會價購而非公配之事實，並未於此次（83年）改配之權益承受而消失，且原告與李君簽署之讓渡書，雖屬權益保障之私文書，可作為原告支付二高村自治會災後復建經費之佐證等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應作成准予補助原告系爭眷舍拆遷補償費899,997 元，及自申請補償費日96年8 月10日起迄補償金發放日止，按年息5%計算之利息補償之處分。
四、被告則以：
㈠、按眷改條例第3 條第1 項第3 款及同條例施行細則第14條第
1 項之規定可知，眷改條例施行細則第14條第1 項第2 款後段所稱「政府提供土地由眷戶自費興建」之情形，係指眷舍初始建築時即為政府提供土地由眷戶自費興建者；另同施行細則第14條第1 項第2 款前段所稱「由眷戶籌款配合政府補助重新整建」，則係指原眷戶配合政府政策，由政府提供部分補助而自行負擔部分款項重新整建者是。次按司法院釋字第485 號解釋意旨，眷改條例雖屬社會政策之立法，然為力求福利資源有效、妥善之分配，並應斟酌受益人之照顧必要性，是應不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。是以如眷舍初始建築時非眷戶自費興建，或由眷戶籌款配合政府補助重新整建者，則因眷戶於獲配眷舍時已享有公費興建之福利，自應扣減公配坪數後辦理補償。為求明確並符眷改條例之規定意旨，「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」於97年6 月17日修正時，方於第參、五點明定除政府提供土地由眷戶自費興建，及配合主管機關令頒「老舊眷舍整村整建（修繕）作法要點」辦理整村整建眷舍者外，其餘原配有眷舍遭受重大災害，向列管單位申請並奉准原地自力復建者，仍需扣減公配坪數後辦理補償等語，將被告以往一貫之作法予以明文化。
㈡、本件系爭眷舍雖曾因火災致全毀，經81年3 月10日（81）青翔字4340號令奉准辦理災後復建而重建後，由合乎眷舍配住資格之官兵繳交重建經費後登記配住，嗣後由空軍總司令部政治作戰部先於81年12月8 日以（81）楷協5993號函核配予訴外人李福添，再於83年11月2 日以（83）楷協4788號函核配予原告。惟此並非原眷戶配合政府政策，由政府提供部分補助而自行負擔部分款項重新整建，亦非初始建築時即為政府提供土地由眷戶自費興建，並於69年12月31日以前所興建完成之軍眷住宅，顯與前揭眷改條例施行細則第14條第1 項第2 款前段之「由眷戶籌款配合政府補助重新整建」，或後段所指眷改條例第3 條第1 項第3 款「政府提供土地由眷戶自費興建」之情形不同，而應屬一般眷舍核配為是，此由系爭眷舍之國軍眷舍管理表內，眷舍修繕紀錄乙欄及公建建坪為12坪之記載可知甚明；另本件原告自力復建之情形，除不符眷改條例施行細則第14條第1 項第2 款上開要件外，參照國軍老舊眷村改建事項參、五之規定，尚且仍需扣減公配坪數後辦理補償。是以本件原告申請自增建超坪補償自應依該條例施行細則第14條第1 項第1 款之規定辦理，亦即應以現有房屋總坪數減去原公配坪數與輔助購宅坪型後始為補償坪數，從而，被告作成原處分之審查認定，洵屬於法有據。又原處分說明本件申請自增建超坪補償應依眷改條例施行細則第14條第1 項第1 款之規定辦理，係綜觀眷改條例施行細則第14條第1 項之規定意旨，如非該條項第2 款「由眷戶籌款配合政府補助重新整建」或眷改條例第3 條第1 項所稱「政府提供土地由眷戶自費興建」之情形，則因眷戶於獲配眷舍時已享有公費興建之福利，自應於申請拆遷補償時將現有房屋總坪數扣除原公配坪數與輔助購宅坪型後，始得為申請拆遷補償之基準坪數，此與原公配眷舍毀損時，原住戶之資格認定及保管責任無涉，原告之主張顯無理由，實不足採。
㈢、而國防部軍備局96年8 月10日昌易字第0960015308號函，經原告不服提起訴願後，經國防部訴願審議委員會於97年11月14日以97年決字第121 號決定撤銷，並責由國防部總政治作戰局於收受決定書之次日起1 個月內，另為適法之處分。惟被告為眷改條例之主管機關，有關自增建超坪補償之審查應以被告名義作成方為適當，故被告於98年1 月13日以國政眷服字第0980000579號函再對原告做成行政處分。自此觀之，國防部軍備局96年8 月10日昌易字第0960015308號函之行政處分已經國防部訴願審議委員會決定撤銷，並發回另為處分後，始經被告於98年1 月13日以國政眷服字第0980000579號函再對原告做成行政處分。是以並無上開兩個行政處分同時發生效力之情形，從而原告主張被告98年1 月13日國政眷服字第0980000579號函與國防部軍備局96年8 月10日昌易字第0960015308號函文係重行處分，違反訴願法第81條規定云云，顯有誤會。
㈣、按眷改條例第3 條第1 項第3 款規定之要件有：69年12月31日以前興建完成、政府提供土地由眷戶自費興建。符合前揭
2 要件，始為眷改條例第3 條第1 項第3 款所稱自費興建眷舍之情形。系爭眷舍係於81年災後自力復建，已與上開要件之一「69年12月31日以前興建完成」不符，揆諸該條例第3條第1 項第3 款、鈞院96年度訴字第2729號判決意旨，自非自費興建眷舍，自不待言。抑有進者，原告起訴狀理由載明：「系爭眷舍81年災後改配之實際情況…。」等語，足證系爭眷舍於災後仍以「核配眷舍」方式辦理，並非以「自費興建」方式辦理。從而原告主張系爭眷舍與眷改條例第3 條第
1 項第3 款所稱自費興建眷舍相符，顯有誤會。本件係依眷改條例施行細則第14條第1 項第1 款規定，審認原告辦理自增建超坪補償時仍需扣減公配坪數，與眷舍毀損時之原住戶認定無涉。觀諸眷改條例第3 條第2 項之規定，係就眷改條例之原眷戶加以定義，與本件應依眷改條例施行細則第14條第1 項第1 款計算自增建超坪補償坪數無涉，原告主張原處分援引錯誤法規云云顯不可採。
㈤、又系爭眷舍原為國軍接收之日遺房舍，雖經火災燒毀後復建，惟仍以核配眷舍之方式先於81年核配予訴外人李福添，再於83年改配予原告，足徵系爭眷舍仍屬一般核配眷舍之情形，原告所稱非公配之災後重建眷舍云云，顯無實據。縱被告98年1 月13日國政眷服字第0980000579號函與國防部軍備局96年8 月10日昌易字第0960015308號函對二高村29戶火災戶（含系爭眷舍）之眷舍來源為火災後自費重建並無異議，惟系爭眷舍仍不符合眷改條例第3 條第1 項第3 款所稱之自費興建眷舍。縱令系爭眷舍於81年災後重新改配時無配發由公帑重建之房舍，而由受災戶自費重建，惟其仍不符合眷改條例施行細則第14條第1 項第2 款之「由眷戶籌款配合政府補助重新整建」、「屬於本條例第3 條第1 項第3 款自費興建者」之情形。故系爭眷舍是否係於81年災後重新改配由公帑重建之房舍，並不影響原告應依眷改條例施行細則第14條第
1 項第1 款計算自增建超坪補償坪數。抑有進者，觀諸原告之國軍眷舍管理表，其上載明：「房屋區分：日遺」、「建造單位：日遺」、「公建建坪：12」、「眷舍修繕紀錄：81年3 月10日，修繕項目：火災復建，核准單位文號：（81）青翔4340號」等語，可知系爭眷舍於83年改配予原告時，該眷舍之公建建坪即為12，故原告申請辦理自增建超坪補償，自應須扣除上開公配坪數為是。
㈥、再原告提出其與李福添訂立之讓渡書，除該讓渡書之形式是否真正有疑問外，亦未能舉證證明確由其支付興建費用及增建費用，實難謂為真實。縱該讓渡書為真正，而由其支付興建費用及增建費用，惟系爭眷舍亦係受核配而非自李福添處繼受取得，自無所謂概括承受系爭眷舍之相關權利義務。李福添係於81年受核配系爭眷舍，除不符眷改條例第3 條第1項第3 款所稱「自費興建眷舍」外，亦無「由眷戶籌款配合政府補助重新整建」之情形。且依辦理國軍老舊眷村改建注意事項參、五之規定，原配有眷舍遭受重大災害，向列管單位申請並奉准原地自力復建者，仍需扣減公配坪數後辦理補償。是其亦僅能依眷改條例施行細則第14條第1 項第1 款之規定，以現有房屋總坪數減去原公配坪數與輔助購宅坪型後為其補償坪數辦理自增建超坪補償。是以，縱有原告主張繼受取得之情事，除僅能證明其與李福添違反眷舍管理規定之私自轉讓眷舍之行為外，因李福添就自增建超坪補償之計算方式仍須依眷改條例施行細則第14條第1 項第1 款之規定辦理，原告亦不可能取得依該條例施行細則第14條第1 項第2款之規定辦理自增建超坪補償之權利。退萬步言，縱令李福添得依該條例施行細則第14條第1 項第2 款之規定辦理自增建超坪補償，而當事人間有讓與之意思，惟自增建超坪補償請求權為公法上之請求權，揆諸最高行政法院88年度裁聲字第1 號判決意旨，並不得為讓與之標的。是以，渠等所為之讓與並不生效力，從而原告依法仍不得以無效之債權讓與行為，向被告請求依眷改條例施行細則第14條第1 項第2 款之規定辦理自增建超坪補償為是等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點乃在：本件被告依眷改條例施行細則第14條第1項第1 款規定核算原告申請之自增建超坪補償費，是否於法有據？
㈠、按「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」、「（第1 項）原眷戶於國軍老舊眷村內自行增建之房屋，由主管機關按拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，予以補償，其補償坪數計算方式如下：一、現有房屋總坪數（含原公配眷舍坪數與自行增建坪數），減去原公配眷舍坪數與輔助購宅坪型，等於補償坪數。二、由原眷戶籌款配合政府補助重新整建，或屬於本條例第3 條第1 項第3 款自費興建者，以現有房屋總坪數，減去輔助購宅坪型，等於補償坪數。（第2 項）前項補償，以房屋為限，餘均不辦理補償。」眷改條例第3 條及同條例施行細則第14條定有明文。是69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅始有眷改條例之適用，而就國軍老舊眷舍增建部分之拆遷補償，除眷改條例施行細則第14條第1 項第2 款所稱之「原眷戶籌款配合政府補助重新整建」，或「於建築之初係政府提供土地由眷戶自費興建」之情形外，其餘自行增建情形，均應依同條項第1 款之規定辦理自增建超坪補償，即應以現有房屋總坪數減去原公配眷舍坪數與輔助購宅坪型，為其補償坪數。
㈡、次按「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1 條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。」經司法院釋字第485 號解釋在案。是眷改條例雖屬社會政策之立法，然為力求福利資源有效、妥善之分配，並應斟酌受益人之照顧必要性，是應不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。故被告審酌除眷舍初始建築時為眷戶自費興建，或由眷戶籌款配合政府補助重新整建者外，其餘眷戶於獲配眷舍時已享有公費興建之福利，自應扣減公配坪數後辦理補償之精神，為求明確並符眷改條例之規定意旨，復於97年6 月17日修正之「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」（見訴願卷第57頁）第參、五點明定：「原眷戶辦理自增建超坪補償，除政府提供土地由眷戶自費興建眷舍（撥地自建戶）及配合主管機關令頒『老舊眷舍整村整建（修繕）作法要點』辦理整村整建眷舍者外，其餘原配有眷舍遭受重大災害，向列管單位申請並奉准原地自力復建者，仍需扣減公配坪數後辦理補償。」核與眷改條例立法意旨自屬無違。
㈢、經查，系爭高雄縣岡山鎮復興里二高村43號眷舍於80年9 月
5 日發生火災致毀損，並波及鄰房而經受災戶向列管單位申請，於81年3 月10日經以（81）青翔字4340號令奉准辦理災後復建，系爭眷舍且由合乎眷舍配住資格之訴外人李福添繳交重建經費後，由前國防部空軍總司令部政治作戰部以81年12月8 日（81）楷協5993號函核配予其，限其於82年1 月1日前進住。嗣該部再以83年11月2 日（83）楷協4788號函註銷李福添有關該眷舍之權利，改配予原告等事實，有空軍總司令部政治作戰部81年12月8 日（81）楷協5993號函、83年11月2 日（83）楷協4788號函、國軍眷舍管理表（以上見原處分卷第2-4 頁）、及聯合報剪報（見本院卷第11頁）等件影本附卷可稽，自足信為真實。是原告係獲配災後重建之眷舍，洵堪認定。原告主張系爭眷舍之來源係由李君於81年間向二高村自治會價購而非公配，眷舍主管機關83年11月2 日以（83）楷協4788號函，已將系爭眷舍相關之權利、義務經由法定改配程序由原告概括承受云云，核與李福添暨原告分別係經核配使用眷舍，原告並非自李福添處繼受取得系爭眷舍之事實不符，已無可採。
㈣、而原告於83年獲配之眷舍既係於81年災後重建，非屬69年12月31日以前興建完成之撥地自建之軍眷住宅；原告復非當時繳交重建費用者（按繳交重建費用者為李福添），亦非直接取得眷戶資格者，自與前揭眷改條例施行細則第14條第1 項第2 款規定之「由原眷戶籌款配合政府補助重新整建」、或「屬於本條例第3 條第1 項第3 款自費興建者」要件不符，是被告認原告獲配系爭眷舍，係屬一般眷舍核配，並非原告籌款配合政府補助重新整建或由政府提供土地由其自費興建，就系爭增建之拆遷補償費之計算，仍應依同細則條項第1款規定，即扣減公配坪數後辦理補償，於法自無不合。原告主張應負公配眷舍保管之責任者，為火災發生當時之原眷戶潘鴻松（於該次災害中身故），主管機關處理本案時對原公配眷舍毀損時之原住戶資格認定顯然有誤；系爭眷舍81年災後改配之實際狀況應與眷改條例第3 條第1 項第3 款規定「政府提供土地由眷戶自費興建者」（撥地自建）相符云云，乃將眷舍之保管與增建之補償二事，混為一談，且自行擴張解釋法律之規定，要係其個人一己之主觀見解，仍無可取。
㈤、至原告提出訴外人李福添於81年8 月12日出具讓渡系爭眷舍之讓渡書縱係屬實，亦僅能證明原告與李福添違反眷舍管理規定之私自轉讓眷舍行為，對被告不生效力，換言之，轉讓當時，原告尚且不能憑該讓渡書對被告為權利之主張（原告取得系爭眷舍仍須由被告單方為核配之處分），迄今更無從執之為其有利之論據；遑論依前揭「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」參、五規定，原眷戶遭受重大災害，申准原地自力復建者，仍須扣減公配坪數後辦理補償。另有關原告獲配系爭眷舍之國軍眷舍管理表於「眷舍修繕紀錄欄」僅記載「81年3 月10日火災復建」，未就重建情形詳為登載，則與原告獲配系爭眷舍權利無涉。再國防部軍備局96年8 月10日昌易字第0960015308號函，經原告不服提起訴願後，經國防部訴願審議委員會於97年11月14日以97年決字第121 號決定撤銷，並責由國防部總政治作戰局於收受決定書之次日起1 個月內，另為適法之處分；是國防部軍備局96年8 月10日昌易字第0960015308號函之行政處分已經國防部訴願審議委員會決定撤銷，並因發回經被告基於其始為眷改條例之主管機關，另於98年1 月13日以國政眷服字第0980000579號函對原告做成系爭行政處分，核與訴願法第81條規定亦屬無違，爰均併此敘明。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。原處分依首揭規定為上開處罰，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
書記官 黃玉鈴