臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1276號98年10月8日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 謝佳伯 律師複代理人 張斐雯 律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）住同訴訟代理人 丁○○複代理人 劉榮滄 律師訴訟代理人 丙○○上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國98年4 月24日院臺訴字第0980085219號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以原告在臺中縣○○鄉○○段1207、1208及1210地號烏溪河川區域內建造工廠或房屋，違反水利法第78條第4 款規定，乃依同法第92條之3第5款、第93條之4 規定，以民國（下同）97年5月16日經授水字第09720268080號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）3百萬元，並限期於97年6月12日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以原告於系爭河川區域內建造工廠或房屋，處罰鍰3 百萬元，並限期回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈本件應有信賴保護原則之適用：
⑴按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護
人民正當合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文。是人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序，而安排其生活或處置其財產時，則不能因嗣後行政行為之變更，而影響人民之既得權益，使其遭受不可預見之損害。
⑵訴願決定稱，烏溪河川區域係於79年8月公告，92年5
月1 日為局部變更公告，原告主張無從得知上開土地位於河川區域云云，核不足採。惟區域計畫法施行細則第18條第4 項規定：「各種使用地編定結果，應登載於土地登記簿，變更編定時亦同。」（原證3 ）又「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第17項規定：「公告及通知：（一）土地使用分區及土地使用編定圖說奉准備查後，直轄市或縣（市）政府應依區域計畫法第16條第1 項規定，在當地鄉（鎮、市區）公所予以公告30天；其編定結果，並應通知土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理機關。」第19項規定：「登簿：各種使用編定結果奉准備查並經公告後，地政事務所應依據土地使用編定清冊，將土地使用編定結果登載於土地登記簿。」（原證4 ）是依前開規定，系爭土地劃為河川區後，相關行政機關應予公告並通知地所有權人，地政機關並有義務登載於土地登記簿。
⑶然系爭土地劃為河川區時，原告並非所有權人，自不
可能收受行政機關之通知，一般人亦無可能搜尋各行政機關歷年來數量龐大之公告內容，是原告唯一可得知土地使用分區之資訊來源僅有土地登記簿；然本件地政機關卻怠於為前開法令所規定之義務，未將此一重要資訊登載於土地登記簿，致原告根本無從得知系爭土地劃為河川區之事實。
⑷況依土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕
對之效力。」則系爭土地之地籍謄本既記載土地使用分區為「特定農業區」（原證5 ），原告信賴此一土地登記之公示而購買系爭土地並為使用，自應有信賴保護原則之適用。
⑸依區域計畫法施行細則第13條規定：「非都市土地得
劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。……九○○○區○○○○○道、確保河防安全及水流宣洩，依水利法等有關法令，會同有關機關劃定者。」（原證7 ）查系爭土地經劃為河川區後，依區域計畫法施行細則第18條第4 項、「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第17項及第19項規定，地政機關應於土地謄本中「使用分區」欄位中登載為「河川區」，然本案地政機關怠於為前開登記，致系爭土地謄本中「使用分區」仍登載為「特定農業區」（原證
5 ），則原告信賴地政機關之登記而購買系爭土地並為使用，自有信賴保護原則之適用。
⑹被告稱系爭土地係位於霧峰堤防及低水護岸之間，原
告應知其建造之工廠係位於河川區域內云云；惟查，原告於96年5月30日購入系爭土地時，位於1207及120
8 地號上之房屋早已建妥多年，且除原告所有之工廠及房屋外，該區尚有眾多第三人興建之建物，台電公司並設有電線桿供附近居民用電（原證8 ）。則土地登記謄本既記載該區為特定農業區，系爭土地之使用地類別為「甲種建築用地」，且原告購買系爭房地時，附近已有大量建物，原告何能推知系爭土地為河川區？被告所言實係強人所難。
⒉位於1207及1208地號上之房屋應可為從來之使用：
⑴訴願決定書稱，系爭房屋之房屋稅籍證明書載該課稅
房屋為純土造，然現場會勘時已非土造，已整體更新，故認系爭房屋非河川區公告前所興建。惟查，該房屋稅籍證明書就房屋構造別所為之記載，僅係為計算房屋折舊年數與現值所需，僅以此一記載即認定系爭房屋原為純土造實屬率斷，被告仍應就系爭房屋是否原為純土造、於公告為河川區時房屋之結構為何、該屋是否曾為翻新、何時翻新等節，詳為舉證證明。
⑵查位於1207及1208地號上，門牌號碼為台中縣○○鄉
○○路○巷○號之房屋，係於41年間興建（原證6），則該屋顯係於系爭土地於55年劃為河川區前即已存在，原告購入系爭房地後，亦未改變房屋現狀，自得仍為從來之使用。
⑶再查，水利法於92年1月7日修正第78條，增列於河川
區域內禁止建造工廠或房屋之規定，然系爭房屋於41年即興建，自不受前揭規定之拘束。如被告認係爭房屋係92年後興建，應由被告負舉證責任。
⑷退萬步言，縱使該屋原本為純土造，惟參諸水利法第
78條之1 ：於河川區域內為施設、改建、修復或拆除建造物應經許可之規定，屋主如有需要，將房屋予以維修翻新僅係應經許可，而非上述行為均為法所不許，且有翻新行為亦不表示該屋於河川區公告前尚未存在，是訴願決定以系爭房屋曾有翻新，即認該屋於河川區公告前並未存在，顯與論理法則有違。
⒊原告並無故意或過失，不應對原告處以罰鍰：
⑴按「違反行政法上義務而受罰緩、沒入或其他種類行
政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第1條及第7條第1項定有明文。
⑵查本件原告因信賴地政機關土地之公示登記而購買系
爭房地，且系爭房屋原本於公告為河川區前即已存在已如前所述，是原告主觀上顯無違反水利法相關規定之故意或過失，依前揭行政罰法第7條第1項規定，自不應對原告處以罰緩。
⒋聲請調查證據部分：
⑴待證事實：門牌號碼為台中縣○○鄉○○路○巷○號之
房屋係於41年間即興建，且原告於96年5 月30日購入時，該屋即為目前現況，原告並未改建。
⑵證據方法：請求傳喚證人林飛龍。
⑶說明：系爭房屋係由林飛龍所建，並於96年5 月30日
出售予原告，故其對上開待證事實知之甚詳，請鈞院予以傳喚，以明事實。
⒌綜上所述，請判決如訴之聲明所載。
㈡被告主張之理由：
⒈依水利法第78條第4 款規定，河川區域內禁止建造工廠
或房屋，其有違反者，應依同法第92條之3第5款規定，處新台幣60萬元以上300 萬元以下罰鍰；且主管機關得依同法第93條之4 規定，限期令行為人回覆原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新台幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。
⒉上開違反水利法第78條第4 款在河川區域內建造工廠或
房屋之情事，因涉及人民生命財產安全，主管機關基於保護水道，維護公共利益，乃特別明定強制之禁止事項，謹臚列制頒條文及各次修法條文如下：（附件1）⑴31年6 月20日制定71條，第62條：「主管機關為保護
水道，得禁止左列各事項：一、在行水區內建造或堆置足致妨礙水流之物。二、在距堤腳30公尺內挖取泥沙磚石等物。三、損毀水利建造物。四、鏟伐堤上草皮樹木。五、在堤上墾種或放牧。六、在堤上設置有害堤身之建造物。七、在堤上行駛載重車輛。八、其他有礙水道防衛之行為。」⑵52年11月29日修正全文99條，第78條：「主管機關為
保護水道，應禁止左列各事項：一、在行水區內建造、種植、堆置或挖取，足以妨礙水流之行為。二、在距堤腳或堤防附屬建造物四週規定之距離內，耕種或挖取泥沙、磚石等物。三、在堤身及其附屬建造物墾種、放牧或設置有害之建造物，或在堤身指定通路外，行駛車輛、牲畜。四、毀損或擅移水利建造物或設備。五、擅自啟閉水門、閘門或管制設備。六、鏟伐堤身草皮、樹木。七、其他有礙水道防衛之行為。前項第2款所稱規定距離由主管機關訂定之。」⑶72年12月13日修正第19,78,79,92,93,94,95條，第78
條：「主管機關為保護水道，應禁止左列事項：一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。二、在行水區內圍築魚塭、插、吊蚵及其他養殖行為。三、在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。四、在距堤腳或堤防附屬建造物四週規定之距離內，耕種或挖取泥砂磚石等物。五、在堤身及其附屬建造物墾種、放牧，或設置有害之建造物，或在堤身指定通路外行駛車輛、牲畜。六、毀損或擅移水利建造物或設備。七、擅自啟閉水門、閘門或管制設備。八、擅自鏟伐堤身草皮、樹木。九、其他有礙水道防衛之行為。前項第4 款規定之距離，由主管機關定之。
」⑷97年5月7日修正公布，第78條（保護水道應禁止事項
）：「河川區域內，禁止下列行為：一、填塞河川水路。二、毀損或變更河防建造物、設備或供防汛、搶險用之土石料及其他物料。三、啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。四、建造工廠或房屋。五、棄置廢土或其他足以妨礙水流之物。六、在指定通路外行駛車輛。七、其他妨礙河川防護之行為。」⒊原行政法院歷次實務見解認為公告河川區域線內之土地
，不因都市計劃○○○區○○○○○道用地而得任意興建工廠房屋，且河川管理事件水利法為都市計畫法之特別法，應優先適用，不以都市計畫使用分區不同而異。
⑴行政法院75年度判字第353號判決（附件2）：要旨：
「系爭土地經台灣省政府公告列入大漢溪河川區域線內，雖仍為都市計劃中農業區，尚未變更為河道用地，亦難任由原告於該土地上興建工廠以妨礙河道之水流。」。按主管機關為保護水道、應禁止在引水區內建造……足以妨礙水流之行為，違之者，除通知限期回復原狀外，處6千元以上3萬元以下罰鍰，為水利法第78條第1項第1款及第91條之1第1項前段所明定。……，原告雖以其建廠土地係都市計畫中農業區之私有土地，依都市計畫法規定不得任意變更，且上列台灣省政府公告亦未依台灣省河川管理規則第十條規定完成法定程序等主張原處分違法。惟查上列台灣省政府公告載明依據水利法第82條、83條及台灣省河川管理規則第十條規定辦理在案，原告指未依據該管理規則第10條規定程序辦理尚屬無據，再核該公告二辦法（一）項內，訂明「本次測定之河川區域線位於該地區都市計畫範圍內者，應請台北縣政府於變更都市計畫時，依據都市計畫法第42條第1項第1款規定劃為河川用地」，具見在該測定河川區域線內土地之地目變更，應於變更都市計畫時為之甚明，從而縱新莊市公所核發之土地使用分區證明書記載系爭土地仍為都市計畫中農業區，尚未變更為河道用地，亦難任由原告在該土地上興建工廠，以妨礙河道之水流。況農業區內土地亦非得任意建廠，至於在該河川區域內，另有建殯儀館及工廠情事，以及近年颱風造成之洪水，距其土地甚遠，未影響河防安全等，不論是否事實，既無關於原告違法事實之成立，自不得因而指被告機關之處分違法，其起訴難認為有理由。
⑵行政法院82年度判字第1806號判決（附件3 ）：要旨
：「都市計畫之保護區與水利法行水區畫定之法令依據不同，就涉及河川管理事件水利法為都市計畫法之特別法，應優先適用，要不以都市計畫使用分區不同而異」。按「主管機關為保護水道，應禁止左列事項：一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。」、「違反第78條第1 項各款情形之一者，除通知限期回復原狀，清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰‥‥‥。」、「本法第78條所稱行水區係指左列情形：一、已築有堤防者為二堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」水利法第78條第1項第1款、第92條之1第1項前段及同法施行細則第142 條分別定有明文。
本件原告81年4月15日、5月20日擅自在台北市○○路○段景美溪尋常洪水達到之區域，僱用挖溝機作業手巫進豐任意挖取，並將廢土堆置成堤，嚴重阻礙洪水渲洩及影響河防安全，案經被告所屬河川巡防隊當場查獲，並開具行為人巫進豐違反水利法規通知書及拍照存證，由行為人當場簽署無訛，有台北市警察局木柵分局，萬方派出所製作談話筆錄附原處分卷可稽，原告雖拒絕於上開派出所作筆錄及拒絕於通知單內簽名，仍無解於違規事實之成立。從而，被告依規定處以3萬元（折合新台幣9萬元）罰鍰，揆諸首揭法條規定及說明，尚非無據。……。經查都市計畫之保護區與水利法行水區劃定之法令依據不同，就涉及河川管理事件而言，水利法為都市計畫法之特別法，應優先適用，是否阻礙洪水渲洩，為水利單位權責，要不以都市計畫使用分區不同而異，系爭土地既位於尋常洪水位達到之地區，自應受水利法之規範，並為都市計畫法第79條及同法台北市施行細則第18條規定之限制，且原告違規行為業經被告所屬河川巡防隊將違規現況拍照存證附原處分卷可稽，是以被告依水利法第78條、第92條之1 規定予以處罰並無不合。……綜上以觀，原處分並無違誤，一再訴願決定，遞予維持，均無不合。原告起訴論旨，難謂有理，應予駁回」。
⒋經查原告所有台中縣○○鄉○○段1207、1208、1210地
號土地，均位於被告經濟部92年5月1日經授水0000000000號公告中央管河川烏溪河川區域內，原告於96年5 月30日經買賣取得系爭土地所有權後，於該土地上建造工廠，經被告經濟部水利署第三河川局（以下簡稱第三河川局）於97年3 月31日查獲屬實，經核算其違規面積達4014.11平方公尺（工廠之廠房3866.13平方公尺、辦公室177.98平方公尺），並製作現場取締紀錄、位置圖及拍照存證（附件5），因已違反水利法第78條第4款規定，以97年5月16日經授水字第09720268080號處分書處罰鍰新台幣300萬元整及限於97年6月12日前回復原狀（附件6），原告不服提起訴願。案經行政院98年4月24日院台訴字第0980085219號決定書（附件7 ）決定訴願駁回，原告不服再提本行政訴訟。
⒌關於原告陳述事實及理由第二點：「本件應有信賴保護
原則之適用：……（三）然系爭土地劃為河川區時，原告並非所有權人，自不可能收受行政機關之通知，一般人亦無可能搜尋各行政機關歷年來數量龐大之公告內容，是原告唯一可得知土地使用分區之資訊來源僅有土地登記簿；然本件地政機關卻怠於為前開法令所規定之義務，未將此一重要資訊登載於土地登記簿，致原告根本無從得知系爭土地劃為河川區之事實。（四）況依土地法第43條規定：『依本法所為之登記，有絕對之效力』。則系爭土地之地籍謄本既記載土地使用分區為『特定農業區』，原告信賴此一土地登記之公示而購買系爭土地並為使用，自應有信賴保護原則之適用」乙節，被告詳細說明如下：
⑴法務部91年1 月24日法律字第0910700023號函釋略以
：「按信賴保護原則之適用……通常須符合下列要件：1.須有信賴基礎；須有足以引起當事人信賴國家之行為，例如行政處分、行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）。2.信賴表現：當事人因信賴該國家行為而展開具體行為，且該信賴行為與信賴基礎間須有因果關係。3.信賴值得保護；例如於授益處分當事人無行政程序法第119 條各款清形之一者……」（附件4 ）。又所謂值得保護之信賴，更須斟酌公益，如公益之要求強於信賴利益，則信賴不值得保護。「信賴保護原則，係指行政處分雖有瑕疵，但相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂，如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。」最高行政法院92年度判字第275 號判決意旨參照。
⑵台灣省政府前於55年5月6日以府建水字第34249號第1
次公告烏溪河川區域（附件8 ），嗣79年8月4日以府建水字第153989號第2次公告烏溪河川區域（附件9），並經被告機關於92年5月1日以經授水字第09220205
430 號函局部變公告烏溪河川區域（附件10）（變更部分位於烏溪橋下游，係為配合地政單位地籍重測，辦理該河段圖籍資料更新，以利河川管理，致本案工廠所屬河段係位於烏溪橋上游，自55年以來即位於河川區域內未曾變更）。本案系爭土地（台中縣○○鄉○○段1207、1208、1210地號）自55年5月6日公告烏溪河川區域後，即位於烏溪河川圖籍171 號範圍內，且被告機關業於92年5月1日同時以經授水字第09220205431 號函，請相關縣市政府於辦理非都市土地使用分區及都市計畫時，依法配合將河川區域內之土地使用分區劃定為河川區，業已公告都市計畫地區與本公告用地範圍抵觸者，並請即速配合修正都市計畫有關河川區域內土地之使用分區，依水利法限制使用，相關圖籍亦置放於縣、市政府，鄉、鎮公所可供查閱（附件11）。
⑶系爭土地自55年5月6日公告烏溪河川區域後，即應受
水利法規定管理限制使用。至於系爭土地之地籍謄本記載土地使用分區為「特定農業區」，純係相關機關依區域計畫法及其施行細則，非都市土地管制規則，以及製作非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知之規定，予以編定，不影響系爭土地位於河川區域內，其管制應優先適用水利法之特別規定。
⑷又信賴保護原則之適用，其值得保護之信賴，必須斟
酌公益如公益之要求強於信賴利益，則信賴不值得保護。按河道保護之公益大於私人利益。是原告主張其信賴土地登記之公示效力而不知系爭土地已劃歸河川區域內，並非可採。況地政機關未將系爭土地辦理使用分區調整為河川區，仍無礙於系爭土地經劃定公告為河川區域之事實，且本案離系爭土地約500 公尺處尚有一路堤共構之霧峰堤防有衛星影像圖供參（附件12），即系爭土地係位於霧峰堤防及低水護岸之間，原告自無不知其建造之工廠係位於河川區域內之理，是其仍於河川區域內建造工廠之行為已屬違法，應無信賴保護原則之適用。
⑸本件系爭土地台中縣○○鄉○○段1207、1208、1210
地號，均位於經濟部公告中央管河川烏溪河川區域內，則原告所有坐落於1210地號土地之工廠，以及坐落於1207、1208地號內之辦公室，不論是否興建於96年間或興建於41年間，均違反之強制禁止規定（①31年6月20日制頒62條第1款、②52年11月29日修正第78條第1款、③72年12月13日修正第78條第1款、④97年5月7日修正第78條第4款），基於保護水道、維護人民生命財產安全之公共利益優先人民個人財產利益，縱使台中縣政府未製作非都市土地使用分區圖及編定為河川用地，仍應優先適用水利法（第78條第4款、第92條之3第5款、第93條之4規定），而無信賴保護原則之適用。
⒍關於原告陳述事實及理由第三點：「位於1207及1208地
號上之房屋應可為從來之使用：（一）查位於1207及1208位號上之房屋係於41年間興建，則該屋顯係於系爭土地劃為河川區域即已存在，原告購入系爭房地後，亦未改變現狀，自得仍為從來之使用。（二）……被告仍應就系爭房屋是否原為純土造、於公告為河川區時房屋之結構為何、該屋是否曾為翻新、何時翻新等節，詳為舉證證明。（三）退萬步言，縱使該屋原本為純土造，惟參諸水利法第78條之1 ，於河川區域內為施設、改建、修復或拆除建造物應經許可之規定，屋主如有需要，將房屋予以維修翻新僅係應經許可，而非上述行為均為法所不許，且有翻新行為亦不表示該屋於河川區域公告前尚未存在，是訴願決定以系爭房屋曾有翻新，即認該屋於河川區公告前並未存在，顯與論理法則有違」乙節，被告詳細說明如下：
⑴查本案工廠之廠房位於烏溪河川區域內○○○鄉○○
段○○○○○號土地，而工廠之辦公室位於烏溪河川區域內○○○鄉○○段1207及1208地號土地，故廠房與辦公室位屬不同地號；次查工廠辦公室門牌號碼為台中縣○○鄉○○村○○路○巷○號，至於廠房則無門牌號碼。
⑵本案原告所陳房屋（即工廠之辦公室）早於民國41年
間興建、未改變現狀部分，依原告所附台中縣稅捐稽徵處房屋稅籍證明書（附件13）顯示，雖可認定該課稅房屋於41年興建時為純土造一樓層之構造，然依現場取締照片所示，該工廠之辦公室除顯示非土造之房屋，其部分且為二樓層之建造物，顯已經過翻新改造，難認係55年（即該等土地第1 次公告為河川區域）前之建築，故原告之主張系爭房屋乃於41年興建完成使用迄今，屬河川區域公告前興建完成之建物，並不可採；另工廠之廠房部分屬鐵皮之構造，且經原告自承係於96年12月間興建，故為烏溪河川區域55年5 月
6 日公告後之建物應無疑義。⑶本案原告係烏溪河川區域公告後，始於96年5 月30日
經依買賣方式取得系爭土地，其建物雖編有門牌號碼，惟門牌之編列僅為戶政機關之戶籍管制方法之一，並非即認其工廠得合法興建於河川區域內。由於河川區域內建造工廠或房屋之行為係水利法第78條第4 款規定之禁止事項，故原告於河川區域內建造工廠自為法所不許，其主張顯係推諉卸責之詞。
⒎關於原告陳述事實及理由第四點：「原告並無故意或過
失，不應對原告處以罰鍰：……（二）查本件原告因信賴地政機關土地之公示登記而購買系爭房地，且系爭房屋原本於公告為河川區前即已存在已如前所述，是原告主觀上顯無違反水利法相關規定之故意或過失，依前揭行政罰法第7條第1項規定，自不應對原告處以罰鍰」乙節，被告詳細說明如下：
⑴本件系爭土地自台灣省政府55年5月6日府建水34249
號第一次公告烏溪河川區域以來即位於河川區域內未曾變更，而原告於96年5 月30日經由買賣獲得系爭土地後始建造工廠已為不爭事實。系爭土地不僅已依法公告烏溪河川區域，且距離系爭土地約500 公尺處尚有一座霧峰堤防，亦即該土地位於堤防與低水護岸之間，原告應即就該土地之屬性明查明義務，原告並得依政府資訊公開法規定向主管機關申請閱覽河川圖籍，或逕向主管機關申請查復所有土地是否位於河川區域內。且依原告之情狀並未有無法為前開申請程序之阻礙，故原告未申請閱覽究明系爭土地是否位於河川區域內，實難謂無任何故意或過失。
⑵原告於河川區域內違法建造工廠，經核算其違規面積
達4014.11 平方公尺（其中1210地號上之工廠面積已達3866.13 平方公尺），依水利法第92條之3第5款、「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第5點第2款第4四及其附表一第11款第1目（建築面積在30平方公尺以下者，罰60萬元，每增加5平方公尺【不足5平方公尺，以5平方公尺計之】加罰10萬元。）、第6目（罰鍰金額不得高於300 萬元）規定（附件14），核計應處罰鍰數額為新台幣8088萬2200元，因已逾法定最高數額，僅就罰鍰之最高數額裁處300 萬元，故被告機關依法所為裁處，並無違法或不當。另原告所有系爭工廠、辦公室因均位於河川區域內之妨礙河川通洪之物，其既非屬合法建築物，自無補償問題，故被告命其限期拆除該等有礙河川通洪之物，係屬依法所當為者，並無不當或違法之處。
⒏至於執行河川區域內位屬私有地違建物進行強制拆除可否補償救濟乙節：
⑴經濟部98年9月16日經授水字第09820210090號函釋（
附件15）說明二略以：「有關私有地既有房屋或工廠……依下列處理方式辦理……（二）私有地之房屋或工廠其於河川區域公告前已存在者，依下列方式辦理：1.如領有轄管縣（市）政府核發之建物建照執照或使用執照者，將要求建管單位依行政程序法第123 條第4款廢止執照並由河川管理機關依行政程序法第126條規定予以補償。2.其補償標準比照縣（市）政府興辦公共工程拆遷合法建造物查估補償標準辦理。3.於實施建築管理前已存在經轄管縣（市）政府認定屬合法建築改良物者，因其興建當時並無需取具政府機關核准文件，故拆除時比照上述補償標準發給救濟金。
（三）私有地之房屋或工廠其於河川區域公告後始興建者，因其屬當時水利法等規定禁止之行為，故不予補償，又考量其屬水利法禁止之行為，違規情節較重，故亦不予救濟」。
⑵是上開坐落於霧峰豐正段1210地號內之廠房係於公告
河川區域（55年5月6日第1 次公告，民國79年8月4日第2次公告，民國92年5月1日第3次公告）後興建，即原告於96年5 月30日經由買賣獲得土地後始建造之工廠，核屬違反水利法等規定禁止之行為，應無補償之情形。至於坐落於豐正段1207、1208地號之辦公室，縱被告提出台中縣稅捐稽徵處房屋稅籍證明書（附件13），雖可認定該課稅房屋於41年興建時為純土造一樓之構造，然依現場取締照片所示，該工廠之辦公室除顯示非土造之房屋，其部分且為二樓層之建造物，顯已經過翻新改造，難認係55年（即該等土地第1 次公告為河川區域）前之建築，故原告之主張系爭工廠之辦公室乃於41年興建完成使用迄今，屬河川區域公告前興建完成之建物，並不可採，況且經濟部水利署第三河川局曾多次函詢台中縣政府就該工廠之辦公室是否屬於實施建築管理前已存在，並經台中縣政府認定屬合法建築改良物，均未獲置理，是系爭辦公室，縱有41年興建房屋稅籍證明，亦無法比照縣市政府興辦公共工程拆遷合法建造物查估補償標準辦理補償。⒐綜上，本件系爭土地台中縣○○鄉○○段1207、1208、
1210地號，均位於經濟部公告中央管河川烏溪河川區域內，則原告所有坐落於1210地號土地之工廠，以及坐落於1207、1208地號內之辦公室，不論是否興建於96年間或興建於41年間，均違反之強制禁止規定，基於保護水道、維護人民生命財產安全之公共利益優先人民個人財產利益，縱使台中縣政府未製作非都市土地使用分區圖及編定為河川用地，仍應優先適用水利法，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告辯稱本件有信賴保護原則之適用，以及位於1207及1208地號上之房屋應可為從來之使用，顯不可採，原處分及訴願決定，並無違誤，原告之主張為無理由，請判決如被告聲明。
理 由
一、按水利法第78條第4 款規定，河川區域內禁止建造工廠或房屋，其有違反者，應依同法第92條之3 第5 款規定，處新台幣60萬元以上300 萬元以下罰鍰；且主管機關得依同法第93條之4 規定，限期令行為人回覆原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新台幣1萬元以上5 萬元以下罰鍰。
二、本件被告機關以原告在臺中縣○○鄉○○段1207、1208及1210地號烏溪河川區域內建造工廠或房屋，違反水利法第78條第4 款規定，乃依同法第92條之3 第5 款、第93條之4 規定，以97年5 月16日經授水字第09720268080 號處分書處原告罰鍰3 百萬元，並限期於97年6 月12日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。原告不服，提起訴願遭決定駁回各情，有被告機關97年5 月16日經授水字第09720268080 號處分書、經濟部92年5 月1 日經授水字第09220205430 號公告、臺灣省政府79年8 月4 日烏溪河川區域公告、烏溪河川圖籍、地籍圖謄本、土地登記謄本、臺中縣政府92年6 月3 日公告、經濟部工廠登記證、現場照片、現場勘查紀錄、現場取締紀錄、烏溪橋上游施設建築物概況圖、訴願決定書等附原處分卷（被告機關答辯附卷）及訴願卷內可稽。
三、原告循序起訴意旨略以：系爭土地劃為河川區後，相關行政機關應予公告並通知地所有權人，地政機關並有義務登載於土地登記簿，然系爭土地劃為河川區時，原告並非所有權人，自 不可能收受行政機關之通知，一般人亦無可能搜尋各行政機關歷年來數量龐大之公告內容，是原告唯一可得知土地使用分區之資訊來源僅有土地登記簿；然本件地政機關卻怠於為前開法令所規定之義務，未將此一重要資訊登載於土地登記簿，致原告根本無從得知系爭土地劃為河川區之事實。況依土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對之效力。」則系爭土地之地籍謄本既記載土地使用分區為「特定農業區」，原告信賴此一土地登記之公示而購買系爭土地並為使用，自應有信賴保護原則之適用。又原告於96年5 月30日購入系爭土地時，位於1207及1208地號上之房屋早已建妥多年，且除原告所有之工廠及房屋外，該區尚有眾多第三人興建之建物，台電公司並設有電線桿供附近居民用電，則土地登記謄本既記載該區為特定農業區，系爭土地之使用地類別為「甲種建築用地」，且原告購買系爭房地時，附近已有大量建物，原告何能推知系爭土地為河川區；該房屋稅籍證明書就房屋構造別所為之記載，僅係為計算房屋折舊年數與現值所需，僅以此一記載即認定系爭房屋原為純土造實屬率斷，被告仍應就系爭房屋是否原為純土造、於公告為河川區時房屋之結構為何、該屋是否曾為翻新、何時翻新等節，詳為舉證證明；又位於1207及1208地號上，門牌號碼為台中縣○○鄉○○路○ 巷○ 號之房屋，係於41年間興建，則該屋顯係於系爭土地於55年劃為河川區前即已存在，原告購入系爭房地後，亦未改變房屋現狀，自得仍為從來之使用。再者，水利法於92年1 月7 日修正第78條，增列於河川區域內禁止建造工廠或房屋之規定，然系爭房屋於41年即興建，自不受前揭規定之拘束，如被告認係爭房屋係92年後興建，應由被告負舉證責任。退萬步言，縱使該屋原本為純土造，惟參諸水利法第78條之1 ：於河川區域內為施設、改建、修復或拆除建造物應經許可之規定，屋主如有需要，將房屋予以維修翻新僅係應經許可，而非上述行為均為法所不許，且有翻新行為亦不表示該屋於河川區公告前尚未存在；又原告因信賴地政機關土地之公示登記而購買系爭房地，且系爭房屋原本於公告為河川區前即已存在，是原告主觀上顯無違反水利法相關規定之故意或過失，依行政罰法第7 條第1 項規定，自不應對原告處以罰緩；為此請判決如訴之聲明云云。
四、本件兩造之爭點為被告機關以原告於系爭河川區域內建造工廠或房屋，處罰鍰3 百萬元，並限期回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，是否適法？經查：
（一）臺灣省政府前於55年5月6日以府建水字第34249號第1次公告烏溪河川區域，嗣79年8月4日以府建水字第153989號第
2 次公告烏溪河川區域，並經被告機關於92年5 月1 日以經授水字第09220205430 號函局部變公告烏溪河川區域（變更部分位於烏溪橋下游，係為配合地政單位地籍重測，辦理該河段圖籍資料更新，以利河川管理，致本案工廠所屬河段係位於烏溪橋上游，自55年以來即位於河川區域內未曾變更）。系爭土地（台中縣○○鄉○○段1207、1208、1210地號）自55年5 月6 日公告烏溪河川區域後，即位於烏溪河川圖籍171 號範圍內，且被告機關業於92年5 月
1 日同時以經授水字第09220205431 號函，請相關縣市政府於辦理非都市土地使用分區及都市計畫時，依法配合將河川區域內之土地使用分區劃定為河川區，業已公告都市計畫地區與本公告用地範圍抵觸者，並請即速配合修正都市計畫有關河川區域內土地之使用分區，依水利法限制使用，相關圖籍亦置放於縣、市政府，鄉、鎮公所可供查閱等情，有臺灣省政府55年5 月6 日府建水字第34249 號公告、79年8 月4 日府建水字第153989號公告、被告機關92年5 月1 日經授水字第09220205430 號函、烏溪河川圖籍、被告機關92 年5月1 日經授水字第09220205431 號函、地籍圖謄本等附原處分機關卷內可稽。
（二）次查，原告所有台中縣○○鄉○○段1207、1208、1210地號土地，均位於被告機關經濟部92年5月1日經授水0000000000號公告中央河川烏溪河川區域內，原告於96年5 月30日經買賣取得系爭土地所有權後，於該土地上建造工廠，經被告經濟部水利署第三河川局（以下簡稱第三河川局）於97年3 月31日查獲屬實，經核算其違規面積達4014.11平方公尺（工廠之廠房3866.13 平方公尺、辦公室177.98平方公尺）之情，亦有經濟部92年5 月1 日經授水0000000000號公告、烏溪河川圖籍、地籍圖謄本、土地登記謄本、經濟部工廠登記證、現場照片、現場勘查紀錄、現場取締紀錄、烏溪橋上游施設建築物概況圖等附原處分機關卷及本院卷內可參。是被告機關以原告已違反水利法第78條第4 款規定，以97年5 月16日經授水字第09720268080 號處分書處罰鍰新台幣300 萬元整及限於97年6 月12日前回復原狀，並無不合。
（三）復按信賴保護原則，乃是公法上誠實信用原則的下位概念，信賴保護之構成要件須符合（1 ）、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；（2 ）、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；（3 ）、信賴在客觀上值得保護等要件；如前所述，系爭土地（台中縣○○鄉○○段1207、1208、1210地號）自55年5 月6 日公告烏溪河川區域後，即位於烏溪河川圖籍171 號範圍內，且被告機關業於92年5 月1 日同時以經授水字第09220205431 號函，請相關縣市政府於辦理非都市土地使用分區及都市計畫時，依法配合將河川區域內之土地使用分區劃定為河川區，業已公告都市計畫地區與本公告用地範圍抵觸者，並請即速配合修正都市計畫有關河川區域內土地之使用分區，依水利法限制使用，相關圖籍亦置放於縣、市政府，鄉、鎮公所可供查閱（參本院卷第118 頁）。系爭土地自55年5 月
6 日公告烏溪河川區域後，即應受水利法規定管理限制使用。至於系爭土地之地籍謄本記載土地使用分區為「特定農業區」，純係相關機關依區域計畫法及其施行細則，非都市土地管制規則，以及製作非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知之規定，予以編定，不影響系爭土地位於河川區域內，其管制應優先適用水利法之特別規定。
又土地是否屬公告之河川區域範圍，主管機關係被告機關，並非土地登記機關，故原告主張土地登記機關就系爭土地之登記，未揭示係河川區域範圍之旨，伊信賴該登記，自得主張信賴保護原則云云，即非可採。況系爭土地台中縣○○鄉○○段1207、1208、1210地號，均位於經濟部公告中央管河川烏溪河川區域內，則原告所有坐落於1210地號土地之工廠，以及坐落於1207、1208地號內之辦公室，不論是否興建於96年間或興建於41年間，均已違反水利法相關禁止之規定（①31年6 月20日制頒62條第1 款、②52年11月29日修正第78條第1 款、③72年12月13日修正第78條第1 款、④97年5 月7 日修正第78條第4 款），基於保護水道、維護人民生命財產安全之公共利益優先人民個人財產利益之考量，仍應優先適用水利法（第78條第4 款、第92條之3 第5 款、第93條之4 規定），核亦無信賴保護原則之適用。
（四）本案工廠之廠房位於烏溪河川區域內○○○鄉○○段○○○○○號土地，而工廠之辦公室位於烏溪河川區域內○○○鄉○○段1207及1208地號土地，故廠房與辦公室位屬不同地號；又查工廠辦公室門牌號碼為台中縣○○鄉○○村○○路○ 巷○ 號，至於廠房則無門牌號碼。依台中縣稅捐稽徵處房屋稅籍證明書（本院卷第122 頁）顯示，該課稅房屋於41年興建時為純土造一樓層之構造，然依現場取締照片所示（參本院卷第98-99 頁），該工廠之辦公室除顯示非土造之房屋，其部分且為二樓層之建造物，顯已經過翻新改造，難認係55年（即該等土地第1 次公告為河川區域）前之建築。故原告之主張系爭房屋乃於41年興建完成使用迄今，屬河川區域公告前興建完成之建物，並非可採。另工廠之廠房部分屬鐵皮之構造，原告自承係於96年12月間起從事鋼筋加工，建設位置為私有土地云云；為烏溪河川區域55年5 月6 日公告後之建物，應無疑義。又河川區域內建造工廠或房屋之行為係水利法第78條第4 款規定之禁止事項; 原告係烏溪河川區域公告後，始於96年5 月30日經依買賣方式取得系爭土地，其建物雖編有門牌號碼，惟門牌之編列僅為戶政機關之戶籍管制方法之一，並非即認其工廠得合法興建於河川區域內。故原告於河川區域內建造工廠，自為法所不許。
（五）系爭土地自台灣省政府55年5 月6 日府建水34249 號第一次公告烏溪河川區域以來即位於河川區域內未曾變更，而原告於96年5 月30日經由買賣獲得系爭土地後始建造工廠，系爭土地不僅已依法公告烏溪河川區域，且位於堤防與低水護岸之間，原告應即就該土地之屬性及相關使用管制規定，盡查明之義務，原告並得依政府資訊公開法規定向主管機關申請閱覽河川圖籍，或逕向主管機關申請查復所有土地是否位於河川區域內；且依原告之情狀並未有無法為前開查明程序之阻礙，故原告未申請閱覽究明系爭土地是否位於河川區域內，難謂無任何故意或過失責任。
（六）又原告於河川區域內違法建造工廠，其違規面積達4014.1
1 平方公尺（其中1210地號上之工廠面積已達3866.13 平方公尺），依水利法第92條之3 第5 款、「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第5 點第2 款第4 四及其附表一第11款第1 目（建築面積在30平方公尺以下者，罰60萬元，每增加5 平方公尺【不足5 平方公尺，以5 平方公尺計之】加罰10萬元。）、第6 目（罰鍰金額不得高於300 萬元）規定（附件14），核計應處罰鍰數額為新台幣8088萬2200元，因已逾法定最高數額，被告機關僅就罰鍰之最高數額裁處300 萬元，核無違誤。至本案處罰前，法律並無規定應先踐行勸導之要件，原告主張未經勸導，即處以最高罰鍰云云，亦非可採。另系爭土地附近河川區，縱存在有其他建物或設施之違規狀態，未據排除，基於法律上無不法之平等，原告亦不得據以為平等原則之主張。又原告所有系爭工廠、辦公室因均位於河川區域內之妨礙河川通洪之物，故被告命其限期拆除該等有礙河川通洪之物，亦屬有據。
五、綜上論述，原告起訴論旨，並非足採。被告機關以原告於系爭河川區域內建造工廠或房屋，處罰鍰3 百萬元，並限期回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，認事用法，並無違誤，訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，原告聲請傳喚證人林飛龍，欲明台中縣○○鄉○○路○巷○號之房屋，於41年間即興建，原告於96年
5 月30日購入時，該屋即為目前現況，原告並未改建等情，核無必要。又兩造其餘主張及證據，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 帥嘉寶法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 29 日
書記官 吳芳靜