臺北高等行政法院判決
98年度訴字第120號原 告 甲○○訴訟代理人 蔡志揚 律師
王誠之 律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 乙○○（署長）訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上列當事人間因有關環保事務事件，原告不服行政院中華民國97年11月19日院臺訴字第0970092613號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告透過中華民國律師公會全國聯合會環境法委員會，於民國（下同）97年4 月23日向被告申請列席同年、月25日被告環境影響評估審查委員會第166 次會議旁聽及表達意見。被告因會議當日申請旁聽或陳述意見人數眾多，經請申請旁聽或陳述意見者自行協議20名代表進入會場，協議結果，原告遭禁止進入會場，被告並依原告請求作成97年5 月12日環署綜字第0970030756號書函，略以被告辦理環境影響評估審查委員會第166 次會議，除該會議邀請之出、列席單位者外，當日向該署申請旁聽或表達意見之各級民意機關、團體或個人人數眾多，囿於會議室空間有限，且為維護會場秩序，使環評委員會議事能順利進行，爰請申請旁聽或表達意見者自行協議20名代表進入會場旁聽或表達意見，原告以中華民國律師公會全國聯合會申請旁聽，該團體已由詹順貴律師代表進入會場旁聽及表達意見等語。原告不服，就被告禁止其進入會場之管制作為及環署綜字第0970030756號書函，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈請求確認被告於民國97年4 月25日
所為禁止原告進入環境影響評估審查委員會第166 次會議之會場及旁聽室，旁聽或表達意見之處分違法。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：
1.被告禁止原告在97年4 月25日列席環境影響評估審查委員會第166 次會議，是否為行政處分？
2.原告提起本件確認訴訟是否符合要件？有無訴之利益？
3.被告拒絕原告列席會議是否違反行政程序法第6 、7 、8條？
4.被告拒絕原告列席會議是否違反憲法第11條、第22條？
5.被告拒絕原告列席會議是否違反環境影響評估法第4 條第
2 款及政府資訊公開法第5、6、9、20條？㈡原告主張之理由：
⒈事實經過：
⑴原告前曾透過「中華民國律師公會全國聯合會」申請
旁聽97年4 月25日召開之環境影響評估審查委員會第166次 會議(下稱系爭環評會議)，經被告受理申請在案（原證1 ）。
⑵詎系爭環評會議當日，原告欲入場旁聽時，卻於被告
大門口遭武警及政風室范大維主任禁止進入。被告政風室范大維主任並提示「分類名單」（分類名單部分懇請鈞院依行政訴訟法第164 條命被告提出），告知原告該機關已將申請旁聽之民眾區分為「支持蘇花高興建」及「反對蘇花高興建」兩類團體，雙方各推派10名代表進入會場，而原告所屬之「中華民國律師公會全國聯合會」被歸類為「反對蘇花高興建」之團體，原告既不在反對興建之團體所推派之10名代表名單內，自不得進入會場旁聽。原告當場對該機關將申請旁聽之民眾不當分類及推派代表限制人數之作為表示不服（原證2 ），請求准許原告入場旁聽，並在請求遭拒後，表明如座位不足，願站著旁聽，仍遭拒絕。
⑶又原告在被禁止進入會場之情形下，請求被告依行政
程序法第95條第2 項規定，將禁止原告進入會場之行政處分作成書面，亦遭當場拒絕（原證3 ）。原告經多次溝通無效後，遂與同遭拒絕入場之陳柏舟律師當場聯名聲請被告依法作成書面，遞交被告收執（原證
2 ）。⑷嗣原告於97年5 月14日接獲被告之回函，載明：「‧
‧‧當日向本署申請旁聽或表達意見之各級民意機關、團體或個人為數眾多，囿於會議室空間有限，且為維護會場秩序，使環評委員會議事能順利進行，本署爰請申請旁聽或表達意見者自行協議20名代表進入會場旁聽或表達意見‧‧‧」（原證1 ）。惟查：
①被告除環評會議會場本身外，並設有2 間旁聽室，
每間各有3 、40人之座位，絕非僅能容納20人旁聽。且原告嗣後據當日曾入場旁聽者告知：97年4 月25日上午會議當時，其中一間旁聽室僅有2 、3 人在內，幾近全空。是被告以「空間有限」禁止原告及其他申請旁聽之民眾進入，依據之理由顯與事實不符。
②又該2 旁聽室與環評會議會場本身有厚玻璃及牆壁
隔絕，僅透過影音轉播會議進行情況，民眾於旁聽室旁聽，縱有鼓譟、喧嘩或其他妨礙秩序之行為，亦無從影響會場內之會議進行。況原告已表明律師身分，僅持法典向被告說理，並未攜帶任何危險物品，亦無任何將妨礙會場秩序之事證，被告在旁聽室仍有大量空位之情形下，以「為維護會場秩序，使環評委員會議事能順利進行」為由，禁止原告進入旁聽，顯然不當。
③另被告所稱「自行協議20名代表」，既建立在事先
將申請旁聽之民意機關、團體或個人分為兩類之不當前提，且申請旁聽者除同一團體之代表外，彼此大多互不相識，甚至未必接受被告所為之分類（至少原告個人反對將「中華民國律師公會全國聯合會」歸類為「反對興建蘇花高」之團體），如何在被告大門外人來人往且有集會遊行進行中之開放空間「自行協議」？被告要求申請旁聽者依其分類各自自行協議10名代表，據以限制入場人數之作法，顯有不當。
⑸原告對被告所為違法之行政處分不服，於97年5 月20
日提出確認行政處分違法聲請書及訴願書並均於同年月21日寄達被告（原證4 ），惟被告就原告上開聲請書於97年7 月15日函覆稱：有關本署辦理環境影響評估委員會第166 次會議當日安排各團體旁聽及發表意見事宜，均依環境影響評估相關法規進行審查議事等語。否認其行政處分違法。嗣原告就上開行政處分所提訴願於97年11月21日遭行政院訴願審議委員會以「環保署以該署召開環境影響評估審查委員會第166 次會議，囿於會場空間有限，為維護議事秩序，採限制非受邀單位、人員進入會場旁聽人數之處置，核其性質屬事實行為，至該署依原告之請求作環署綜字第0970030756號書函，係就該屬管制會場人數之處置，為單純的事實敘述及理由說明，並不因而生法律上之效果均非訴願法所稱之行政處分」，而為不受理之決定（原證5 ）。
⒉被告於97年4月25日禁止原告進入環境影響評估審查委
員會第166次會議之會場及旁聽室，旁聽或表達意見，已發生剝奪原告資訊取得權與程序參與權之法律效果，屬行政程序法第92條第1項之「行政處分」：
⑴行政程序法第92條第1 項明定：「本法所稱行政處分
，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」、司法院大法官釋字第423 號曾闡明：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不符之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」。查被告於97年4 月25日禁止原告進入環境影響評估審查委員會第166 次會議之會場及旁聽室，旁聽或表達意見，已發生剝奪原告受政府資訊公開法及環境影響評估法所保障之「資訊取得權」與「程序參與權」之法律效果，實際上已對外發生效力，自屬行政處分。並應予原告行政救濟之機會，以符憲法第16條保障人民訴願及訴訟權利之意旨。
⑵學者李建良曾指出：「‧‧‧行政處分係行政機關就
具體事件所為之公法上單方行為，其主要特徵在於具有規範作用，亦即對於權利或義務產生規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關係，或對法律關係有所確認。而法律效果發生與否之判斷，應就行政機關表示於外部之客觀意思予以認定，至於行政機關所採取之方式如何，則非所問，舉凡‧‧‧口頭、手勢或默示等方式，只要具有規制作用，均可視作行政處分‧‧‧若有准駁之意旨，且對相對人之權益有所影響者，即可視為行政處分‧‧‧拒絕到場陳述意見等，均屬對於人民之『程序權』有所規制，難謂不發生法律上之效果，故應具有行政處分之性質‧‧‧行政強制執行之措施，通常帶有貫徹法律上之要求或禁止規制之意旨，其外表上雖以『事實行為』為之，惟實際上寓有規制之作用，故亦屬此所謂之『公權力措施』，而為行政處分。此種情形最常見於警察行政，例如將違法集會遊行之民眾『拖離』現場、以『拒馬』或『盾牌』阻止違法遊行民眾前進‧‧‧等，均屬之‧‧‧」（原證8 ）。查：被告拒絕原告進入環評會場及旁聽室陳述意見或旁聽，對原告之程序權及資訊取得權，已有所規制，顯屬行政處分之性質。而政府以盾牌阻擋違反箝制人民言論自由之集會遊行（惡）法之民眾前進之行為，既屬行政處分；同理，被告派遣大量警力以盾牌阻擋「合法」申請旁聽環評會議或陳述意見之原告，自顯屬行政處分。
⑶學者陳新民指出：「‧‧‧③一般（不特定多數對象
）但具體（特定事項）：例如警方為禁止某項示威活動的舉行，或防備癘疫蔓延、災難擴大，而定期封閉某個街道或地區，這是就特定事項而禁止不特定行人通過之決定‧‧‧由於受拘束者之人數並未特定，在外觀上易令人誤為行政命令，而非行政處分‧‧‧但是，與行政命令之相對人係完全抽象性相較，上述③情形，事項雖具體而其規範對象，在特定的時間及空間（施行地區）因素下，雖不特定，但是可得確定。
亦即上述之③，在特定之時間內，凡欲行經某特定街道者之行人，或欲參加示威者，都可被阻止之，被限制者之範圍實可確定也，故不宜列入行政命令之範圍。像③之情形，已是行政處分中之另一種概念模式。
例如交通標誌，禁止某種車輛之進入等，都是對不特定之相對人所為之處分。德國行政法學稱之為『一般處分』（Allgemeinverfuegung），可視同一個行政處分之效力，我國甚早即承認此種形式的行政處分‧‧‧」（原證9）。查：遭被告不當分類為「反對興建蘇花高」之團體或個人，大量被阻擋在被告門外，其中許多係事前已依法申請入場旁聽（如：原告、訴外人陳柏舟律師等）。阻擋未事先申請而有意進入特定場所之不特定多數對象之行為既屬行政處分，同理，阻擋已事先聲請入場旁聽或陳述意見之原告（原證10），自更屬行政處分無疑。
⑷另原告於97年4 月25日遭被告禁止進入時，曾請求被
告依行政程序法第95條第2 項規定，將其禁止原告進入會場之行政處分作成書面，有聲請書（原證2 ）及現場錄音內容（原證3 ）可稽。其後被告亦於97月12日依上開規定將同年4 月25日所為之行政處分作成書面（原證1 ），是被告於訴願程序中辯稱：本件並非行政處分云云，顯自相矛盾。
⒊原告就本件訴訟有確認利益：
行政訴訟法第6 條第1 項：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他是由而消滅之行政處分為違法之訴訟亦同」。查原告就本件確認被告於民國97年4 月25日所為禁止原告進入環境影響評估審查委員會第166 次會議之會場及旁聽室，旁聽或表達意見之處分違法。有下列確認利益：
⑴進入環評會場，旁聽或表達意見之權利性質上得反覆行使，有訴訟實益：
①司法院大法官釋字第546 號解釋：「‧‧‧所謂被
侵害之權利或利益，經審議或審判結果，無從補救或無法回復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形。是人民申請為公職人員選舉候選人時，因主管機關認其資格與規定不合，而予以核駁，申請人不服提起行政爭訟，雖選舉已辦理完畢，但人民之被選舉權，既為憲法所保障，且性質上得反覆行使，若該項選舉制度繼續存在，則審議或審判結果對其參與另次選舉成為候選人資格之權利仍具實益者，並非無權利保護必要者可比，此類訴訟相關法院自應予以受理，本院上開解釋，應予補充」。
②查原告雖因環境影響評估審查委員會第166 次會議
已召開完畢，無從再次旁聽會議經過，或於該次會議陳述意見。惟人民就環境影響評估會議旁聽及陳述意見之權利既為法律所保障，且性質上得反覆行使，若該項會議制度繼續存在，則訴願或審判結果對原告申請就他次環評會議旁聽或陳述意見，不受被告以相同違法理由拒絕之權利，仍具實益，自有權利保護之必要。
⑵確認原行政處分違法得作為原告請求損害賠償之依據
：國家賠償法第2 條第2 項：「公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」可知被告機關故意禁止原告進入環評會場旁聽或陳述意見之行為如屬違法，原告得就被告機關不法侵害原告資訊取得權、程序參與權及言論自由，所造成之精神痛苦與時間浪費之損失請求損害賠償，是有確認利益。
⒋環境影響評估程序依環評法第4 條第2 款應「公開審查
」：環評法第4 條第2 款明定：「環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序」。可知：環評審查程序依法應「公開說明及審查」，不得秘密進行，恣意剝奪人民之資訊取得權與程序參與權。
⒌人民「知的權利」，受法律保障：
⑴政府資訊公開法第1 條明定：「為建立政府資訊公開
制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」同法第5 條：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」同法第6 條：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」可知人民「知的權利」受法律保障，政府資訊應主動公開或應人民申請提供，且攸關人民權益之資訊應適時公開。
⑵又依政府資訊公開法第18條之反面解釋，環境影響評
估會議之進行過程既非應限制公開或不予提供之政府資訊，自應依人民之申請公開之，亦即應准予申請旁聽之人民到場旁聽環評會議過程，以符同法第6 條「適時公開」原則。
⑶被告所設環境影響評估旁聽室係以「同步影音轉播」
方式供民眾旁聽，符合政府資訊公開法第3 條「政府資訊」之要件，並應依同法第6 條於會議進行當下「適時」公開。被告狀稱：資訊公開法第3條並未包括直接到場聽聞，故本案亦無該法之適用云云（見行政訴訟答辯狀第5、6頁）。惟查：
①被告所設環境影響評估旁聽室，係以「同步影音轉
播」方式供民眾旁聽會議進行情形，民眾輪到發言時始得進入會場，發言完畢需回到旁聽室繼續觀看同步轉播。被告既將環評會議進行之即時資訊，同步轉化為電子影音訊息輸出在旁聽室的螢幕及擴音器材上供人觀看、聽聞，自符合政府資訊公開法第
3 條：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術輔助方法理解之任何紀錄內之訊息」。
②又依政府資訊公開法第6 條規定：「與人民權益攸
關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」查環評會議與會成員之發言內容，均可能影響會議結論，申請旁聽及陳述意見者如欲說服他人接受不同意見，自有必要「同步」獲悉其他與會成員之發言內容，以即時回應。否則待會議結束、結論作成，縱嗣後知悉會議內容，亦無從動搖結果。是就環境影響評估會議審查經過之政府資訊，其公開之適當時點自應包含「同步公開」。
⑷另依被告制定之行政院環境保護署環境影響評估審查
委員會專案小組初審會議作業要點第5 點：「相關團體、當地居民或代表欲列席參加初審會議，得於會議前，以書面或電話，敘明參加人員姓名、聯絡電話及地址，向本署申請參加」（原證6 ）上開要點顯已賦予一般民眾申請參加環評會議之公法上權利。⒍被告既有足夠的旁聽空間，不應以「內部民主」限制團體代表人數：
⑴社會矚目之重大開發案，相同團體常有多人均欲列席
旁聽或陳述意見（以本案為例，中華民國律師公會全國聯合會環境法委員會即有詹順貴律師、林三加律師、許淑華律師及原告聲請列席，見原證10）。被告既有足夠之旁聽空間，自應准許關心系爭環評者均入內參與環評程序，而非以「內部民主」為由不當限制入場，剝奪申請者親自見聞環評程序及陳述意見之機會。
⑵不僅因為言論自由與資訊取得權係個別存在每一個人
身上，不能以「已有代表」為由限制其他人的自由與權利；也因為團體成員間的經驗需要累積傳遞，若分明尚有空間卻不當限制團體入場人數，將造成團體僅能選擇較有能力經驗的人入場，而無法讓其他生手成員有從旁觀摩成長的機會，對於團體的健全發展與環評法制之進步，實有阻礙。
⒎被告之旁聽室明明尚有大量空間，能容納原告及其他申
請旁聽者入場，卻不當預先審查言論內容，並對被分類為「反對興建蘇花高」者為不利之對待，顯違反行政程序法第6 條平等原則、同法第7 條比例原則、同法第8條誠信原則。被告狀稱：被告對於環境影響評估審查委員會會議參與人員之安排方式除循往例辦理外，尚考慮參與人員應能兼採多方意見、在客觀環境得配合之情況（如會議場所之配置，當日案件之多寡等）下，同意各相關團體得推派相當代表進場表示意見，並無違反誠信原則、比例原則乃至平等原則云云。惟查：
⑴被告以「空間有限」之不實理由禁止原告入場，顯違誠信：
①被告除環評會場外，並設有兩間旁聽室，每間約可
容納40人（此部分，懇請鈞院命被告提出環評會場及兩間旁聽室之現場照片），會議當日，其中一間旁聽室據聞僅2 、3 人在內，幾近全空，容納原告及其他旁聽申請者綽綽有餘，顯無客觀環境不能配合之問題。被告以空間有限之不實理由，禁止原告入內，顯違誠信原則。
②又被告先以「空間不足、環保團體只能推派10 位
」為由，拒絕原告入場，旋即從寬准許被分類為「支持興建蘇花高」之團體代表24人入場（見原證3），其後被分為此類者又有2 人獲准入場，顯見空間不足純屬謊言！③又原告經合法申請旁聽或陳述意見後，對被告受理
申請未預先告知不得入場，已產生正當合理之信賴，並向任職之事務所請假。詎系爭環評會議當日卻於被告大門口遭被告禁止進入，信賴利益顯受侵害。
⑵被告以「禁止原告進入會場」之方式，維護秩序，違反比例原則：
①原告係透過「中華民國律師公會全國聯合會」合法
申請旁聽，被告實無任何理由懷疑原告入場旁聽，將擾亂會場秩序或妨礙會議順利進行。況如前述，被告之旁聽室與環評會議會場本身有厚玻璃及牆壁隔絕，僅透過影音轉播會議進行情況，原告於旁聽室旁聽，縱有鼓譟、喧嘩或其他妨礙秩序之行為，亦無從影響會場內之會議進行。是被告禁止原告入場旁聽，顯無助於會場秩序之維護目的。②又被告派遣大量武警，將原告及其他合法申請入場
旁聽或陳述意見之民眾阻擋於被告大門外，耗費大量警力與國家資源，卻徒增無法入場者對會議進行過程為何如此神秘之質疑，並減損遭不當禁止入場者，對環評會議結論公正性之信賴。若被告容許所有關心環境影響評估會議並依法申請旁聽之民眾入場聆聽會議過程，甚至給予表達意見之適當機會，待申請者有妨礙會場秩序之不當行為時，再加以制止或請制止不聽者離席，既可達到維持會場秩序之目的，又能兼顧民眾之政策參與權及資訊取得權，對人民權益之損害顯然較少。
③另維持會場秩序、使環評委員會議事能順利進行固
然重要，惟會議過程公開、透明，增加民眾參與，使環評會議結果更有公信力，亦具重要價值。被告為預防「可能發生但未必會發生」之妨礙秩序行為，不當禁止合法申請者入場旁聽、表達意見，「立即發生」剝奪人民之政策參與權、資訊取得權、減少環評會議意見形成之多元性、減損環評會議結果之公信力之損害結果，其採取之方法所造成之損害（剝奪人民之政策參與權、資訊取得權、減少環評會議意見形成之多元性、減損環評會議結果之公信力）與欲達成目的之利益（維持會場秩序、使環評委員會議事能順利進行）顯失均衡。
⑶欲兼採多元意見，卻不當將意見簡化為兩類，有違比例原則：
①新新聞記者張世文曾在「蘇花替代方案百百款」一
文中寫到：「‧‧‧從二○○○年初推動蘇花高興建政策前後，就有許多不同單位與團體提出改善花東地區與西部的交通聯絡方案，但面對支持興建蘇花高的強勢壓力下，這些方案現在卻都變成了『不能說的秘密』‧‧‧在馬英九參選總統時政策白皮書中的《推動花東地區經濟發展幸福工程》中，規劃在十年內改善花東聯外交通，包括擴增鐵路客運與貨運乘載容量，改善蘇花公路及南迴公路，並因應國際觀光客人潮，建構完善運輸系統，以及推動花蓮港為觀光及運輸並重之港口等項目‧‧‧」（原證11）。可知：人民及團體申請參與環評會議，未必僅能發表贊成或反對開發行為之言論，亦可能熱心提供各種替代方案，且「替代方案」亦係環評審查之重點（環評法第6 、10、11、14條參照）。
②況在民主法治國家中，人民之思想、意見應可自由
迸發、風貌多元，不該簡化為僅能分成兩類。被告答辯理由宣稱欲兼採多方意見，卻將意見不當簡化為兩類，並據以限制入場人數，實有違比例原則。
⑷被告對被分類為「支持蘇花高興建」之申請者，放寬准許入場之人數，違反平等原則：
①被告於系爭環評會議當日，除將申請入場者不當分
為兩類，要求雙方僅得各推10名代表入場外，實際執行進場人數控管時，更對被分類為「支持蘇花高興建」之申請者，放寬准許入場之人數。亦即被分類為「反對興建蘇花高」之申請者，僅10人獲准入場，經多次異議後始再增加3 人；而被分類為「支持蘇花高興建」之申請者，第一波有24人獲准入場，第二波有2 人獲准入場，後者獲准入場之人數為前者之2 倍，顯有差別待遇，違反行政程序法第6條。
②又原告於系爭環評會議當日，對被告所為之差別待
遇表示不服，並撥打電話向被告之政風室投訴上開「差別待遇」情形（當時接聽電話者告知原告：政風室目前無人在位子上，其為會計室人員，僅能協助留言）。詎原告嗣後見到處理投訴之政風室主任即為執行上開差別待遇者，在投訴無效之情形下，遂於當場撰寫、遞交之聲請書中記載：「‧‧‧貴署於會議召開當日，以雙方僅得各推10人為由禁止聲請人等進入會場，惟卻允許他方26人進入會場‧‧‧」（原證2 ），另鈞院亦可向當日在場維持秩序之警察機構函詢系爭環評會議當日入場情形。
③此外，就系爭環評會議當日被告不當將申請旁庭或
表達意見之民眾分為「支持興建蘇花高」及「反對興建蘇花高」兩類，並就前者放寬入場人數，後者嚴格限制入場人數，有現場錄音譯文（原證3 ）可證。
⑸被告就有立委撐腰之申請者向來給予從寬入場之禮遇，有違平等原則：
①苦勞網實習記者楊宗興「環署『不能說的秘密』演
續集？『環評旁聽要點』死灰復燃！」一文中記載：「‧‧‧有與會記者問到旁聽要點是否適用中央層級的民意代表，因為歷次環評時常發生具利益關係的立委現身環評大會督軍，而且在發言時間上則完全沒有團體代表的三分鐘發言限制。環保署綜計處蔡玲儀簡任技正回應表示，因為環保署身為受到立法機關監督的行政機關之一，無可避免地會基於對立法委員的尊重，所以在以往立委的列席旁聽上往往給予很多禮遇。蔡玲儀坦承這點有檢討的空間‧‧‧」（原證12）。可知：被告就立委常給予較多禮遇。
②查原告遭禁止進入環評會場當日，由立委動員來被
分類為「支持興建蘇花高」之民眾，全數順利進場；而沒有立委撐腰，被分類為「反對興建蘇花高」之民眾，則遭到從嚴限制入場之差別待遇，顯違平等原則。被告機關大門口的警察人牆，盾牌圍起的防衛線開了又關，宣稱不夠的旁聽空間竟能忽小忽大，讓被拒卻在外的民眾深深感受到政府官員心中只有「上意」，沒有「法律」，只有「比後台」，沒有「競道理」的不公不義！⒏被告將申請旁聽或表達意見者不當分為兩類並要求雙方
各自行協議10名代表，限制入場人數之行為，違反憲法第11條：
⑴人民有言論之自由，憲法第11條訂有明文。查被告枉
顧申請旁聽或表達意見者之意見及動機多元，相同團體之成員亦可能有不同之意見，如：原告所屬「中華民國律師公會全國聯合會」申請列席該次會議之成員中，即有基於環境正義堅決反對興建蘇花高者、重視程序正義，認為無論蘇花高興建與否，決策過程均應符合正當法律程序者、對蘇花高應否興建之議題瞭解不深，但希望入場旁聽學習環評會議進行流程，並藉由觀察程序瑕疵，以法律行動監督政府行為者。申請列席者之動機及意見多元，無法一律簡化為「反對蘇花高興建」。況其他並未申請列席之律師公會成員，包含開發單位、政府機關、觀光業者之法律顧問，難認渠等亦反對蘇花高興建。被告實無理由將成員立場多元之律師公會，歸類為「反對蘇花高興建」之團體。是被告擅自將申請者區分為「支持蘇花高興建」與「反對蘇花高興建」兩類，並作為入場准駁之依據，顯然限制人民之言論自由。
⑵又民眾於環境影響評估審查會議表達意見，屬「政治
性言論」，為維護民主制度之健全發展，此類言論受憲法保護之程度較高，被告依「言論內容」將申請者分類並據以限制入場人數，涉嫌預先審查言論內容，不當侵害言論自由之核心價值，所為顯然違憲。
⒐被告不當禁止被分類為環保團體成員者入場旁聽及陳述意見已非首例：
⑴被告身為我國環境最高主管機關，對環境保護團體成
員或關心環境議題之個人卻相當不友善，經常不當拒絕民眾入場旁聽或陳述意見（原證7 ）。遭被告不當分類為環保團體成員之原告並非第一個遭不當禁止進入會場或旁聽室者，更多真正關心台灣環境問題或與不當開發行為切身相關之民眾，長期遭被告阻擋在門外。
⑵承前，關心環境議題者欲旁聽環評會議所遭遇到的不
當對待，經常受到漠視，被告把用自己的時間關心公共議題的民眾視為「危害及破壞事件」，以哄騙（如：對環保團體謊稱已無空位，卻讓支持開發者大量入場），甚至暴力行為（如：記者周富美案，原證7 ），阻擋民眾接觸環評會議經過，如何教被拒絕在門外的人民信賴被告所整理之會議記錄，而放棄「親自」見聞之權利。
⒑就環評會議之進行，應遵循公正、公開與民主之程序，以增進人民對行政之信賴：
⑴行政程序法第1 條明定：「為使行政行為遵循公正、
公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」查申請旁聽或表達意見之各級民意機關、團體或個人為數眾多之環評會議，多為社會矚目、關心之重大開發案，被告身為環境保護之最高行政機關，執掌環境保護之使命，本應鼓勵人民參與環評會議、廣納各界多元意見、設法加強環評會議程序之公正、公開與民主之程序，以確保依法行政，使環評會議結論之形成更加審慎，並增進人民對環評會議結論之信賴。
⑵又被告只需以遠少於動員大量警力禁止人民旁聽所費
之國家資源，稍加改善旁聽設施，如：准許申請列席者於旁聽室站立、席地而坐或臨時加放椅凳、增設旁聽室、戶外轉播或衛星直播社會矚目案件之會議進行過程等。即可實踐公正、公開之民主程序、增進人民對行政之信賴，詎被告卻反其道而行，寧願耗費大量警力資源促進人民對政府公正性之疑慮，所為十分不環保。
⒒綜上，系爭環評會議當日，被告明知仍有旁聽席位，卻
禁止依法申請者入內旁聽或陳述意見，剝奪原告及其他被限制入場者之政策參與權、資訊取得權，所為顯已違法、不當。且該項違法處分如不確認違法或加以撤銷，被告日後仍有繼續以相同理由禁止包含原告在內之合法申請者入場旁聽環評會議之虞，閒置旁聽空間，卻拒絕人民參與，對公益實有不利之影響。本件訴訟主要受影響者雖係原告，惟對眾多長期遭被告不當拒卻於門外，對官僚文化感到憤怒與失望的民眾亦深具意義，爰狀謹請鈞院確認原處分違法或撤銷訴願決定及原處分，創立先例，促使被告檢討、改進過去違法的行為，不再以相同理由恣意禁止包含原告在內之合法申請者入場旁聽環評會議或對申請旁聽之民眾給予差別待遇，俾使環評制度能更具公信力、強化民主參與，以維原告權利及公共利益，毋任感禱。
㈢被告主張之理由：
⒈程序事項
⑴原告所述「被告於民國97年4 月25日所為禁止原告進
入環境影響評估審查委員會第166 次會議之會場及旁聽室，旁聽或表達意見」之行為及97年5 月12日環署綜字第0970030756號書函皆為事實行政行為（Realakte），並非行政處分，非得提起撤銷訴訟（原告備位聲明）或確認訴訟（原告先位聲明），請鈞院逕以裁定駁回之。
①首按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法
院應以裁定駁回之。‧‧‧十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。另行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知撤銷訴訟或確認違法訴訟皆係以行政處分為標的。
②次按「而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1
項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於觀念通知者，指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，有最高行政法院（民國89年7 月
1 日改制前為行政法院）44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。‧‧‧因此，對於行政機關所為事實通知或理由之說明不服，提起行政訴訟，自有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無法補正，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定裁定駁回之。」為鈞院96年度訴字第3504號裁定（附件1）所揭示。
③再按「次查本件原告不服被告強制拆除其上開房屋
，未依行政執行法第9 條所規定之聲明異議程序尋求救濟，而逕行就該強制拆除的行為提起本件確認違法之訴，揆諸前揭規定及說明，其起訴要件即屬不備，自非合法。且強制拆除的執行行為乃事實行為，並非行政處分，亦不得作為確認訴訟之標的，原告訴之聲明雖稱該強制拆除行為係行政處分行為，惟其實質仍係事實行為，其逕以強制拆除的事實行為作為確認違法訴訟的標的，亦非適法，應予駁回。」亦為鈞院96年度訴字第2548號裁定（附件2）所揭示。
④又按「下列事項因欠缺規制之性質，並非行政處分
⑴事實行政行為：行政機關所為之事實行動，‧‧‧並無規制性質，為事實行政行為，而非行政處分，於理自明。至於行政機關所為各種僅具有通知或評價內容之表示，未直接引起法律效果者，亦皆係事實行政行為，例如，行政機關單純之事實敘述或理由說明‧‧‧等，皆係提供資訊之『知之表示』（Wissenserklaerung），而非性質上為意思表示之行政處分。」為陳敏大法官於其著作（附件3）中所揭示。
⑤查被告當日未使原告進入環境影響評估審查委員會
第166 次會議之會場及旁聽室，旁聽或表達意見之行為係屬行政機關所為之事實行動；至於被告97年
5 月12日書函，則係基於機關權責，積極主動告知原告環境影響評估審查委員會第166 次會議參與人員之安排方式，以及原告所屬團體已有代表參與該次會議並表達意見之事實陳述，應屬前揭提供資訊之「知之表示」。兩者皆為事實行政行為，而非對原告所為之行政處分。且一般亦認為，人民申請作成事實行為（如進場旁聽）者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分，故原告對之逕行提起訴願，本非法之所許，訴願決定不受理自無違誤，且依前揭法令及實務見解，本件非得提起撤銷訴訟（原告備位聲明）或確認訴訟（原告先位聲明），故請鈞院逕以裁定駁回之。
⑵另查環境影響評估法及其他相關法規關於環境影響評
估審查委員會審議程序之規定，並無一般人民得申請旁聽程序進行之規定（至於原告所稱專案小組初審會議作業要點為被告所訂之行政規則，且所指為「專案小組初審會議」而非「委員會會議」，於本案自無適用；此外政府資訊公開法第3 條已明定「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」並未包括訴願人所稱之「直接到場聽聞」，故本案亦無該法之適用），是本件原告亦無向被告申請到會旁聽程序進行之公法上請求權可資主張，併予陳明。
⒉實體事項
⑴被告審議相關案件，除事前廣泛蒐集意見外，亦皆依
環境影響評估法施行細則第13條第1 項之規定，將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路，除已充分將政府資訊公開以保障人民知的權利外，亦多兼顧目的事業主管機關、開發單位乃至民眾實體權益及程序利益，過程中並提供充分而完整之資訊，原告所訴多屬誤解。
①按「主管機關依本法第7 條第2 項規定就環境影響
說明書或依本法第13條第2 項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路。」為環境影響評估法施行細則第13條第1 項所明定。②前揭規定已揭示公開審查委員會會議紀錄之適當時
機及方式，非如原告所謂非得親自到場旁聽始符政府資訊公開法之精神與規範。
③另被告對於環境影響評估審查委員會會議參與人員
之安排方式除循往例辦理外，尚考慮參與人員應能兼採多方意見、在客觀環境得配合之情況下（如會議場所之配置，當日案件之多寡等），同意各相關團體得推派相當代表進場表示意見，並無違反誠信原則、比例原則乃至平等原則之情事。
⑵另原告所屬團體已有代表參與該次會議並表達意見，
原告儘可將其意見交由其代表彙整提出或以書面方式提供，被告未有限制其言論自由之情事。
①查中華民國律師公會全國聯合會環境法委員會主任
委員詹順貴律師於97年4 月23日發函請求將該委員會納為環境影響評估審查委員會第166 次會議之民間團體，並由其本人與林三加律師、許淑華律師、甲○○律師參與會議。
②當日該委員會主任委員詹順貴律師已參與該次會議
，應可充分代表並反應該團體對於相關案件之意見，原告所屬團體既有代表參與該次會議，原告亦儘可將其意見交由其代表彙整提出或以書面方式提供，非「親身」參與說明不可。縱原告認詹順貴律師無法充分表達該團體或其個人意見，亦僅係該團體「內部民主」（亦即議決應由何人代表該團體參與該次會議）問題。
⒊綜上所述，原告所提本件訴訟，程序即不合法，實體上亦無理由，敬請鈞院鑒核，賜如答辯聲明，俾符法旨。
理 由
一、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條第2 項亦有明定。
而「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不文字而有異。」復為司法院大法官會議釋字第423 號解釋在案。惟若行政機關做成之行政處分，係對原告申請之否准，首應審究者，為原告有無請求行政機關做成該行政處分之權利為其標的，若行政機關依法無做成該行政處分之義務，其所為否准申請之處分自無不合。至個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469 號解釋，係採保護規範說為理論基礎，至於如何判斷法律規定之目的係為保護人民之法益，該號解釋於理由書第二段中有所闡釋：「至前開法律規範合障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」可知人民有無請求行政機關為一定處分，係以法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照上述解釋理由書）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）否准，自屬於法有據，合先敘明。
二、本件原告透過中華民國律師公會全國聯合會環境法委員會，於97年4 月23日向被告申請列席同年月25日被告環境影響評估審查委員會第166 次會議旁聽及表達意見。被告因會議當日申請旁聽或陳述意見人數眾多，經請申請旁聽或陳述意見者自行協議20名代表進入會場，協議結果，原告遭禁止進入會場，被告並依原告請求作成97年5 月12日環署綜字第0970030756號書函，略以被告辦理環境影響評估審查委員會第16
6 次會議，除該會議邀請之出、列席單位者外，當日向該署申請旁聽或表達意見之各級民意機關、團體或個人人數眾多，囿於會議室空間有限，且為維護會場秩序，使環評委員會議事能順利進行，爰請申請旁聽或表達意見者自行協議20名代表進入會場旁聽或表達意見，原告以中華民國律師公會全國聯合會申請旁聽，該團體已由詹順貴律師代表進入會場旁聽及表達意見等語。原告不服，就被告禁止其進入會場之管制作為及環署綜字第0970030756號書函，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。核兩造對於下列事項不為爭執：㈠被告於97年4 月25日在環保署召開環境影響評估審查委員會第166 次會議。㈡原告曾透過中華民國律師公會全國聯合會申請列席 。㈢被告於開會當日拒絕原告入場列席。㈣.被告拒絕之理由是認為現場空間有限，而將申請列席者區分為支持及反對蘇花高興建兩派，被告認為原告係反對蘇花高興建者，而反對者已有10人入場列席，故拒絕原告列席。㈤97年4 月25日原告欲列席第166 次會議遭被告拒絕，曾當場寫了申請書（本院卷第12頁）要求入場，仍遭拒絕，原告不服被告對原告口頭及書面申請列席，兩次拒絕入場，是同一處分，而原告不服及爭執的對象，就是被告當日拒絕其列席之行為，非不服被告97年5 月12日環署綜字第0970030756號書函。而兩造主要爭執點如下：㈠被告禁止原告在97年4 月25日列席環境影響評估審查委員會第166 次會議，是否為行政處分？㈡原告提起本件確認訴訟是否符合要件？有無訴之利益？㈢被告拒絕原告列席會議是否違反行政程序法第6 、
7 、8 條？㈣被告拒絕原告列席會議是否違反憲法第11條？㈤被告拒絕原告列席會議是否違反環境影響評估法第4 條第
2 款㈥原告是否有依政府資訊公開法第1 、第5 、第6 條、第9 條、第18條之反面解釋、第20條以及環境影響評估法第
4 條第2 款規定取得請求列席之請求權？本院判斷如下。
三、按本件原告於97年4 月23日透過「中華民國律師公會全國聯合會」環境法委員會主任委員詹順貴律師具函（元貞聯合法律事務所書函，非中華民國律師公會全國聯合會書函）向被告聲請將中華民國律師公會全國聯合會環境法委員會納為「環境影響評估審查委員會第166 次會議」環評會議之列度民間單位並提供環評書面資料。該函說明第4 點記載「本會主任員詹順貴律師、林三加律師、許淑華律師、甲○○律師將全程參與會議。」第5 點記載「本會主任委員詹順貴律師、林三加律師、許淑華律師、甲○○律師將針對討論事項第三案【國道東部公路蘇澳花蓮段環境影響差異分析報告暨環境現況差異分析及對策檢討報告】提案發言。」等語（見本院卷第79、80頁）。嗣原告於97年4 月23日被告召開環境影響評估審查委員會第166 次會議」欲進場列席，為被告所屬人員及政風室范大維主任禁止進入。被告政風室范大維主任並提示「分類名單」，告知原告該機關已將申請旁聽之民眾區分為「支持蘇花高興建」及「反對蘇花高興建」兩類團體，雙方各推派10名代表進入會場，而原告所屬之「中華民國律師公會全國聯合會」被歸類為「反對蘇花高興建」之團體，原告既不在反對興建之團體所推派之10名代表名單內，自不得進入會場旁聽。原告當場表示不服，遂與同遭拒絕入場之陳柏舟律師當場聯名聲請被告依法作成書面，遞交被告收執（見本院卷第12頁），嗣被告以97年5 月12日環署綜字第0970030756號函復原告略以：「‧‧‧當日向本署申請旁聽或表達意見之各級民意機關、團體或個人為數眾多，囿於會議室空間有限，且為維護會場秩序，使環評委員會議事能順利進行，本署爰請申請旁聽或表達意見者自行協議20名代表進入會場旁聽或表達意見‧‧‧」等語（見本院卷第11 頁 ），原告不服，於97年5 月20日分別擬具「確認行政處分違法聲請書」及「訴願書」各一紙，向被告聲請確認97年4 月25日拒絕原告入場之處分違法及請求撤銷該拒絕入場處分，行政院於97年11月19日以院臺訴字第0970092613號訴願決定書為不受理之決定，原告為提起本件訴訟，原以先位之訴聲明請求確認系爭拒絕入場處分違法；備位聲請求撤銷系爭拒絕入場處分及訴願決定，嗣經本院於準備程序闡明確認訴訟之補充性後，撤回備位撤銷之訴。
四、查本件被告97年4 月25日召開之166 次環境影響評估委員會係依環境影響評估法第3 條組成環境影響評估審查委員會，以及依行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規定第2 條第1 款、第2 款規定之任務，進行環境影響評估法第16條之1 及第18條所規定之「環境現況差異分析及對策檢討報告」之審查。而本件原告係請求被告做成准許其申請，列席97年4 月25日列席環境影響評估審查委員會第166 次會議遭拒，從而，所應論究者，厥為原告有無請求被告准許列席上開環評審查委員會之請求權，以及被告有無做成准許其列席之義務。
五、按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」查本件原告並非環境影響評估法所規定之「開發單位」，亦非該法第23條第8 項、第9 項所規定之「受害人民眾」及「公益團體」，其本身無基於個人身分請求被告做成准許其開發或因被告怠於執行職務之行為，依環保法第23條第9 項向本院提起訴訟，請求判令被告執行之請求權，至臻明確。原告之所以提起本件訴訟，依其起訴主張，係基於其欲以個人對環保之熱心，而申請被告准許列席前開環評會遭拒，致其個人權益受損為由，可知原告提起本件確認訴訟，係基於個人權益受損之主觀訴訟，而非為環保之是否適法的客觀訴訟。從而，應進一步審究者，原告請求被告准許其列席系爭環評委員會是否有法定請求權？
六、查依原告主張其據以請求之法令依據為：㈠憲法第11條、第22條。㈡環境影響評估法第4 條第2 款；㈢政府資訊公開法第1 、5 、6 、9 、18條反面解釋及第20條云云。惟按：
㈠環境影響評估法第4 條第2 款規定：「本法專用名詞定義如
下：... 二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第一階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序」，可知此款規定明定該法所稱「環境影響評估」之定義，並未有任何人得依該條項規定，請求被告應准許其申請列席環評會之授權。原告主張依上該規定有請求列席系爭環評委員會之權利，自屬無據。
㈡政府資訊公開法第1 條規定：「為建立政府資訊公開制度，
便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」乃有關「立法目的」之規定；第5 條規定：
「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」係就政府資訊公開型態為規定；第6 條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」係揭示「主動公開之原則」；惟政府資訊之主動公開之方式，依同法第8 條規定如下：「政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：一、刊載於政府機關公報或其他出版品。二、利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詞。三、提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影、或攝影。四、舉行記者會、說明會。五、其他足以使公眾得知之方式（第一項）。前條第一項第一款之政府資訊，應採前項第一款之方式主動公開。」而其應主動公開之政府資訊依同法第７條之規定，係指「條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。四、行政指導有關文書。五、施政計畫、業務統計及研究報告。六、預算及決算書。七、請願之處理結果及訴願之決定。八、書面之公共工程及採購契約。九、支付或接受之補助。十、合議制機關之會議紀錄。」可知依政府資訊公開法應「主動公開」之資訊均屬行政機關做成一定行政行為之階段成果果，而不包括程序正在進行中之資訊，尤其更無環境影響評估委員會之召開應予「主動公開」其委員會進行程序，由任何人進場列席、表示意見之義務規定。㈢政府資訊公開法第１８條規定：「政府資訊屬於下列各款情
形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機關或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。
四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利，競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公益事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。」可知無論依政府資訊公開法第１８條正面或反面解釋（包括各款之但書），其限制公開或提供之政府資訊，以及不應限制公開、提供之資訊均與前揭第７條之「政府資訊」相同，均屬行政機關完成某一階段行政行為之成果的「資訊」，而非正欲進行、尚待討論之「建立資訊之過程」。準此，原告主張其依環境影響評估法第4 條第2 款；㈡政府資訊公開法第1 、5 、6 條；㈢政府資訊公開法第18條反面解釋等，具有得請求被告准許其列席系爭第１６６次環評審查委員會，要屬誤解，洵不足採。
七、次查被告於８８年６月１０日以環署綜字第００３８０５０號公告、９３年２月１０日、９６年９月１２日修正之「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」（見本院卷第２５頁）第五點規定：「相關團體、當地居民或代表欲列度參加初審會議，得於會議前，以書面或電話，敘明參加人員姓名、聯絡電話及地址，向本署申請參加（第１項。各團體或各村（里）居民列度會議人數，以２人為限（第２項）。依第１項規定參加列席之總人數以２０人為限，由本署依申請者意見代表性及第１項申言請到達時間順序定之。但經本署邀請列席者不在此限（第３項）」，其適用對象為「專案小組初審會議」，而本件系爭會議係「環境影響評估委員會」，自無上開要點之適用，原告於起訴書雖曾據此執為主張其請求列席之依據；惟於本院準備程序中已明確陳稱「那不是原告申請的法條依據」（見本院卷第６６頁），合此敘明。此外，被告於９８年２月１７日以環署綜字第０９８００１３３３１號公告「行政院環境保護署影響評估審查旁聽要點」一則（見本院卷第８６頁），惟查該要點係公布於９８年２月１７日，而本件系爭請求列席審查會遭拒係發生於00年0月00日，自無上開旁聽要點之適用，要無疑義。此外，環境影響評估法施行細則第13條規定：「主管機關依本法第7 條第2 項規定就環境影響說明書或依本法第13條第2 項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路。」足見有關環境保護之資料應如何公開，業依環境影響評估法施行細則另有明定，而本件審查委員會第
166 次會議係依環境影響評估法第16條之1 及第18條規定召開，嚴格而言，亦無上開施行細則第13條之適用；惟查本院業已自網際網路下載系爭166 次會之會議紀錄附卷，可知環境影響評估法並無將審查會進行時應准人民或環保關心人士進場列席、發表意見之規定至明。
八、次按政府資訊公開法第三章訂有「申請提供政府資訊」之專章，其第9 條規定：「具有中華民國國籍，並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體得依本法規定申請政府機關提供政府資訊」惟其所申請，而由政府機關提供者係指前揭第７條所規定之「政府資訊」，並非政府關進行某項行政行為之過程的參與、列席或提供意見，原告固曾透過詹順貴律師具名之「申請函」申請列席系爭１６６次環評審查委員會，但此項申請非政府資訊公開法第9 條所規定之「申請」，雖政府資訊公開法第20條規定：「申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟」惟本件原告所為系爭進入被告166 次環評委員會列席、發表意見之申請，既不合政府資訊公開法上揭要件，即非政府資訊公開法第9 條所規定之「申請」。
退而言之，縱原告本件「申請」合法，被告亦無依法准許其進場列席、發表意見之義務，併此敘明。
九、再按「無法律明文規定上訴人有上開公法請求權，則被上訴人拒不准許上訴人之請求，無違主觀善意原則，且為求內政公平起見，被上訴人之行政行為亦符合客觀衡平原則，即無違誠信原則。另行政法上所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權益。是行政法上信賴保護原則之適用，係在禁止新制定或修正法規有溯及既往之效力。」最高行政法院93年判字第1180號判決可資參照。查本件原告依現行任何法令，均無得請求被告准許其列席９７年４月２５日假環保署舉行之「環境評估審查委員會第１６６次會議」之請求權，則被告即無應准許原告列席上開會議之義務，即無行政程序法第8 條誠信原則之適用。被告雖參酌其於８８年６月１０日公告之「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第五點規定為由，資為拒絕原告列席之理由，因原告本身既無請求權，被告予以拒絕，核即無有違誤可言。
十、按行政程序法第６條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」（平等原則）；第７條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」（比例原則）。惟人民主張有上開原則之適用，必以其有依法請求行政機關依其申請作為之義務為前提。原告既無請求列席之請求權，被告亦無准許其請求列席之法定義務，已如上述，則無原告主張被告拒絕其列席之行為，違反平等原則及比例原則可言。雖然97年4 月25日被告166 次環境評估委員會會議在相關人士抗爭後，曾允許證人劉如慧教授、林三加律師進入會場之旁聽室，而未允許原告進入，但因原告並無依法請求進入會場列席、發表意見之權利，被告之否准原告進場之處分，自無不合。
、末按「人民有言論... 之自由」、「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」憲法第11條及第22條固有明文；惟憲法第23條亦明定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」可知憲法所規定之言論自由及知的權利，均應以「法律」加以落實。人民「知的權利」之保障，業有政府資訊公開法為其依據；而人民言論之自由亦必須在其合法行使之範圍內始得為之，要屬當然。本件原告依政府資訊公開法及環境影響評估法等既無得請求進入會場列席、發表意見之權利，被告予以否准，要無原告主張違反憲法第11條及第22條規定之餘地。至於被告否准原告進入會場，所持「經協調由支持及反對蘇花高興建之人士各舉十人進場」之理由，以及會場尚有三間旁聽室，仍有空位等情，業據證人劉如慧教授、林三加律師、陳柏舟律師等於本院言詞辯論時到庭指證在卷；惟上開情況縱然屬實，亦均未能據為被告否准原告進場不合法之理由。充其量只能認定被告未能體察「環保對於國計民生之重要性」、未能斟酌資訊公開法「主動公開」的精神以及人民直間接參與行政作為的趨勢，有所不當，但尚無法執為被告在無法定義務情況下，否准原告進場列席、發表意見之處分，有何違法之處。
、綜合上述，本件原告起訴論旨均不足採，其既無請求被告准許列席９７年４月２５日在被告處召開之「環境影響評估審查委員會第１６６次會議」之請求權，被告亦無依法應審酌是否准許其列席發表意見之法定義務，被告基於維持會議秩序必要，對於原告申請列席予以拒絕，於法並無違誤，原告提起本件確認行政處分違法之訴，於法無據，應予駁回。按有權利斯有救濟，必權利受有侵害，方予以救濟之機會，倘當事人權利未受侵害，只因為參與環境保護之公益而欲發表其關心環保意識的真知灼見遭拒，於目前我國之法制，徵之行政訴訟法第9 條「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限。」之規定意旨，確實尚無以自己權益受損為由，提起訴訟之餘地。至於法制之不備，未能如美國、德國對於環保法制力求完備之措施，要屬「立法政策」及是否「立法懈怠」之職責，在「依法行政」原則之下，尚難認被告否准原告進場列席、發表意見之處分有何違法之處。
、本件事件已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
書記官 方偉皓