臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1238號98年12月10日辯論終結原 告 冠德建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 徐克銘 律師
洪大植 律師被 告 臺北市政府捷運工程局代 表 人 乙○○（局長）住同上訴訟代理人 柏有為 律師
藍弘仁 律師上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，原告不服臺北市政府中華民國98年5 月13日府訴字第09770453100 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人已由常岐德變更為乙○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告所有坐落於臺北縣三重市○○○段簡子畬小段98-32 地號土地（下稱系爭地號土地），位於臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六開發案（下稱捷六開發案）用地範圍內，捷六開發案內其他土地均為臺北市所有，管理機關為被告。原告於民國91年8 月20日與臺北市政府簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書（下稱聯合開發契約書），約定由原告提供系爭地號土地與臺北市政府興建聯合開發建築物，並同意由臺北市政府依照「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」（下稱聯開辦法）相關規定辦理徵求投資人及簽約興建等事宜。嗣被告於96年9 月29日與訴外人潤泰創新國際股份有限公司（下稱潤泰公司）簽訂捷六開發案市有地合作投資協議書，授權其依「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」（下稱甄選須知）規定申請地主優先投資權，並於同年10月8 日函詢原告及捷六開發案內其他土地之所有權人（即臺北市）有關捷六開發案之土地所有人優先投資開發意願，並限於文到日起2 個月內備具相關文件申請，原告於同年12月7 日函附願意投資答覆書，被告於96年12月27日北市捷聯字第09633423300 號函復其所送文件業經審查符合優先投資申請資格。期間，原告於96年12月5 日以冠管字第259 號函請臺北市政府應依「大眾捷運系統土地開發辦法」（下稱土開辦法）第14條規定甄選其為第一順位優先投資權人，臺北市政府於96年12月26日以府捷聯字第09608236100 號函復略以，土開辦法第14條明確規定開發用地內之公、私地主皆具優先投資申請權利，原告並非本開發案唯一具有第一順位投資申請權利者。嗣被告於97年10月29日經「臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查極投資申請案件評選順位會議」評選臺北市為第一順位投資申請人、原告為第二順位，被告並於97年11月5 日以北市捷聯字第0973032410
2 號函（下稱被告97年11月5 日函）知原告，原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠程序部分：被告97年11月5 日函（下稱原處分）為被告作出
本案「臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六用地」（下稱捷六用地）之評選結果，致原告喪失第一順位優先投資權之地位，係行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1項規定之行政處分，原告自得對原處分聲明不服。
⒈被告97年11月5 日函為一行政處分，原告自得對其表示不服以資救濟。
⑴按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「立法者認為招標、審標、決標之爭議屬公法爭議，應循異議、申訴之公法救濟途徑解決，因此，促參法有關『申請及審核』爭議之異議及申訴程序準用政府採購法第74條規定之結果，其性質亦屬公法爭議。
其中，審核評定選出最優申請人之『甄審決定』（促參法第45條第1 項），係甄審委員會就民間依促參法（公法）規定申請參與特定公共建設規劃案之具體事件，作成單方之決定（評定），直接發生使特定申請人成為最優申請人（或次優申請人），並得與主辦機關簽訂投資契約之法律效果（促參法第44、45條參照），核其性質，自屬行政程序法第92條第1 項規定之行政處分，並無疑問。」、「緣本件被告為辦理高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網之建設，依據『獎勵民間參與交通建設條例』第37條暨『高雄市政府獎勵民間參與交通建設甄審委員會組織及評審辦法』等相關法令，於民國89年1 月14日以高市府捷系字第0143號公告『徵求民間參與高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設案最優申請案件評決方法及評審時程』及相關申請作業項目。該計畫申請作業分為2 階段，第1 階段經被告所設置之甄審委員會（下稱甄審會）評選結果，原告及高雄捷運企業聯盟、高雄捷運股份有限公司籌備處等3 家申請人符合資格，惟至第2 階段之投資計劃書評選程序時，僅有原告及高雄捷運股份有限公司籌備處( 下稱高雄捷運) 參與投標，甄審會斟酌2 家之『興建能力』、『營運能力』、『公司組織健全性』、『財務計畫可行性』、『附屬事業收入』及『其他』等項目擇優評審，於85年5 月10日經甄審會第5 次會議決議以高雄捷運為最優申請人，原告為得遞承次優申請人，並以89年5 月29日高市府捷系字第17612 號函通知各申請人評決結果。原告不服上開評決處分，乃向交通部提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件訴訟。」為行政程序法第92條第1 項與鈞院94年度訴字第752 號判決、高雄高等行政法院90年度訴字第513 號判決所明揭。上開判決皆認同案關評決結果之通知係屬行政處分而作成判決，並未諭知不受理。是以行政機關審核評定選出最優申請人之決定，係具有法效性之行為，屬行政處分。詳言之，行政機關審核評定選出最優申請人及次優申請人之決定，並將該評決結果通知各申請人，其性質係屬公法爭議而為行政處分無疑。次按，「執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查，所備書件不合規定且屬非契約必要之點者，執行機構應詳為列舉通知申請人限期補正，逾期不補正或補正不全者，視為放棄投資申請。執行機構受理前項完成補正之申請案件，應於3 個月內會同有關機關就申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫。但申請案件須變更都市計畫、區域計畫或案情繁複者，得延長之。前項審查或評選得通知申請人或有關機關。」、「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之3 之履約保證金。不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金者，視同放棄投資權，執行機構應重新公開徵求投資人或由其他申請投資案件依序擇優遞補之。」分別為土開辦法第17條及第18條所明定。準此以言，捷運用地投資土地開發案件之申請流程係先由被告負責辦理審查評選，自多數申請人中評選決定某一申請人取得投資權後，該取得投資權之申請人方得進一步依臺北市政府審定之條件簽訂投資契約書，且此一投資權之先後順序不論投資契約書之條件是否經臺北市政府審定，均已無變動之可能而告確定。是以須先經評選決定取得投資權之申請人為誰後，始有簽訂投資契約書之可能，故被告所作成投資權取得者之評選決定，自屬發生法律上效果而為行政處分。
⑵查本案「捷六用地」優先投資權人經被告進行評選程序後
，決定由臺北市為第一順位之優先投資權人，揆諸上開鈞院94年度訴字第752 號判決之見解，此一決定應屬公法上爭議而為行政處分。究其實，被告通知原告本案「捷六用地」評選結果，使臺北市取得第一順位優先投資權之法律上效果，而得與臺北市政府簽立投資契約書，並對原告產生剝奪取得第一順位優先投資權之不利結果，故已對外發生法律上效果而屬行政處分，是以原告就此提起行政爭訟，當屬於法有據。
⑶復以「獎勵民間參與交通建設投資條例」第38條規定：「
民間機構經主管機關評定為最優申請案件者，應自接獲通知之日起，按評定規定時間籌辦，並與主管機關完成興建、營運之簽約手續，依法興建、營運。」及「高雄市政府獎勵民間參與交通建設甄審委員會組織及評審自治條例」第11條規定：「經評定最優申請案件之申請人，未能依本條例第38條規定按評定規定時間籌辦並與主辦機關完成興建、營運之簽約手續時，是否得由次優申請案件之申請人遞承，或另行公告重新徵求投資人，應於評決會議中併同評決。」，其與本案所適用之「土開辦法」第18條，均同樣經評選最優申請人之程序後，方得由最優申請人與機關簽訂契約。由此觀之，本案所適用之「土開辦法」對照於「獎勵民間參與交通建設投資條例」，均有須經行政機關對於多數申請人進行評選決定最優申請人之程序，且若最優申請人無法完成簽約時，得由次優申請人遞承或另行公告重新徵求投資人，是以若依被告答辯之邏輯以視，本案所適用之「土開辦法」及「獎勵民間參與交通建設投資條例」，二法於最優申請人與主管機關簽訂投資契約前，其是否確實可進行開發，同樣尚未告確定，然高雄高等行政法院90年度訴字第513 號判決仍認高雄市政府依「獎勵民間參與交通建設投資條例」作成評決結果之通知係屬行政處分而作成實體判決之見解，故上開法院判決於本案應有參酌之餘地。
⒉被告主張其僅係將本案「捷六用地」之評選審查結果通知原
告，在第一順位投資申請人確定與主管機關臺北市政府簽訂投資契約書之前，現僅係作業程序之一環而屬觀念通知云云，尚難謂為有據，茲分述理由如后：
⑴按「申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法
規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第4 條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟。」為司法院釋字第540 號解釋理由書所明揭。準此以言：
①人民對於因行政行為所生爭議之救濟途徑，得依其性質採
行「雙階理論」，以雙方當事人是否已進入訂約程序，決定應循行政爭訟或民事訴訟程序謀求救濟。是以在進入訂約程序前，行政機關依相關法規或行使裁量權結果之決定，應屬公權力之作用而應受公法之約束，俾使人民受到基本權利保護（特別是平等權）和行政機關之決定受到監督控制。
②捷運用地投資土地開發案件之申請流程係由被告負責辦理
審查評選，自多數申請人中評選決定某一申請人取得投資權後，該取得投資權之申請人方得進一步依臺北市政府審定之條件簽訂投資契約書。是以須先經評選決定取得投資權之申請人為誰後，始有簽訂投資契約書之可能，故臺北市政府所審定之條件係屬投資契約書之內容，且僅規定取得投資權之審查或評選得通知申請人，取得投資權之申請人嗣後與臺北市政府簽約之過程則為雙方訂約程序，顯見評選取得投資權係屬重要關鍵而已生法律上效果。揆諸上開司法院釋字第540 號解釋之意旨，被告審查評選出本案取得投資權之申請人之決定，並將該評決結果通知各申請人，係在進入訂約程序前，行政機關依相關法規或行使裁量權結果之決定，其性質應屬公法爭議而為行政處分為是。
⑵查被告排定投資申請順位之評選決定已使取得投資權之申
請人獲有與臺北市政府簽訂投資契約書之法律地位，故已發生公法上法律效果，不因嗣後是否發生由次優申請人遞補之不確定事實而影響其效力，業如前述，而臺北市政府審查之條件及臺北市對於臺北市政府之審查條件是否有不同意見，應均係雙方訂約過程中之考量與磋商，與本案評選結果為行政處分不可混同視之。此由「臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業要點」（下稱審查及評選作業要點）第2 點及第6 點之規定可知，被告對於優先投資意願要件不符者及申請資格不符者得駁回申請，可證被告於評選程序中確實享有作成准駁之行政處分之權限，並非須待臺北市政府審定投資條件後始生法律效果。否則若依被告所辯之邏輯推論，須坐待臺北市政府審定投資契約書之條件後始生法律上效果云云，屆時豈非係以該投資契約書或投資條件為提起訴願之標的？此顯然與撤銷訴訟以行政處分為審查標的之基本原則有所違背，是以被告主張本案評選結果僅係觀念通知，實屬迴避責任、漠視人民依法提起救濟之權利而不足採。
⑶被告雖辯稱臺北市尚未依主管機關臺北市政府之審定條件
與其簽訂投資契約書，臺北市政府是否對審定條件有意見於原處分作成伊時尚屬未知；以及審定條件及簽訂投資契約書係屬臺北市政府之權責云云。惟查，被告排定投資申請順位之評選決定即已發生法律上效果，已如前述，而臺北市對於主管機關臺北市政府之審查條件是否有不同意見，係臺北市自己之考量，與本案評選結果為行政處分不可混同視之，且投資人之申請順位於原處分函知後已無變動可能，此觀諸上開高雄高等行政法院90年度訴字第513 號判決亦肯認簽約前之評選結果為行政處分而予以實體審理乙節，可明白得知本案評選結果之法律性質為行政處分無疑。且依土開辦法第4 條之規定，被告業經臺北市政府委任執行辦理該辦法之土地開發事宜，此為被告於訴願答辯書中自承在案，且本案「捷六用地」之審查作業及評選結果通知，亦係由被告以其名義所作成，是以被告對於甄選程序之相關事項自具有權責可作成行政處分，此與優先投資權人簽訂投資契約書之對象為何係屬二事，優先投資權人即令非與被告簽立投資契約書，並非即謂被告無作成行政處分之可能。從而本案「捷六用地」之評選結果既係被告依其權責所作成，則原告以被告為救濟對象，於法並無違誤之處，此觀諸原告另以臺北市政府為被告向交通部提起訴願之結果，經交通部以97年11月27日交訴字第0970057195號函認被告為臺北市政府捷運工程局，而移由臺北市政府管轄訴願乙節，復可得知本案被告確為臺北市政府捷運工程局。
⑷被告復辯稱原告以被告基於執行機關地位所為之審查行為
進行行政爭訟，違反行政程序法第174 條之規定云云，顯係誤解行政處分之構成要件與本質：
①按「行政處分」之定義，舊訴願法第2 條第1 項規定：「
本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。」惟修法後現行訴願法第3 條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行為。」立法要旨載明修正重點第三為：「中央或地方機關之行政處分，有為逾越權限之行為，應許其提起行政訴訟，以資救濟，『基於職權』，易滋誤會，應予刪除。」等語，細繹前述法條文義之變化與修法理由可知，因行政機關非基於職權所為之行為，並非完全無效。行政機關之行為，外觀上具有代表國家處理公務之形式，縱其行使職權間或逾越權限，除其違法情形重大，且其瑕疵一目了然毫無爭議應為無效者外，通常只是得撤銷之有效行為，故不宜以「基於職權」作為行政處分之構成要件。且機關越權或濫用權限之行政處分，以違法論，更屬行政爭訟救濟之對象，自不得以非基於職權而主張非行政處分，致否定人民救濟之機會。
②查原處分既具有法效性誠如前述，則依司法院釋字第423
號解釋意旨，即得作為行政處分以資救濟，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字有異，行政機關難再藉詞準備行為云云以為推託。今被告尚執其為執行機關，非有權核處之機關等語作為原處分非行政處分之理由，實昧於一端，恐對行政處分之本質有所誤導。況如依被告所言，其非有權作成處分機關卻作出一法效性處分，則法律效果應是撤銷被告違反事務管轄權限作出之違法處分，而非令原告不得爭執原處分為是。
⑸本件乃臺北市政府將審核投資申請人順位之權限依法委任
予被告，是被告當為原處分之有權作成機關，依行政程序法第15條第1 項、訴願法第8 條關於「委任」之規定，被告具本案被告適格。
①按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級
機關執行之。」、「有隸屬之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關機關之行政處分，……」為行政程序法第15條第1 項、訴願法第8條 所明定。準此以言，「委任」乃行政法上法定管轄權移轉型態之一種，係指上級機關將其應辦之業務交由下級機關辦理，並將相關之對外行使公權力之權限移轉予下級機關，其涵義包括：1.需伴隨業務移轉；2.下級機關應以其本機關名義為之，自己負責，自為行政訴訟被告；3.需有法規依據；4.不得為權限之全部委任；5.上級機關就委任部份喪失權限，但有監督權限；6.上級機關得單方解除委任（林錫堯，《行政法要義》，2006年3 版，頁96參照）。
②次按，「聯合開發之主管機關，為各該大眾捷運系統地方
主管機關（以下簡稱主管機關）；其執行機關為各該大眾捷運系統主管機關所屬之工程建設機構、營運機構（以下簡稱執行機關）。前項地方主管機關辦理本法所規定之聯合開發事宜，必要時得授權執行機關為之。」、「臺北市政府捷運工程局（以下簡稱本局）為依大眾捷運系統土地開發辦法第17條受理申請投資土地開發案件，辦理甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人之審查及評選作業，特訂定本要點。」有聯開辦法第4 條與審查及評選作業要點第1 點所明定。是以，聯開辦法規定臺北市政府得將其對大眾捷運系統土地聯合開發之聯合開發事宜委任予被告，復自審查及評選作業要點第1 點可明確得知，臺北市政府業將「甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人之審查及評選」權限委任予被告。另審查及評選作業要點第2 、3 、4 點更載明被告之審查權限包括：優先投資意願書件、一般資格及能力資格之審查，與開發建議書之實質審查與評選作業，並於同要點第4 、㈡2.載明由被告召開審查會議，同要點第4 、㈡4.載明由被告決定申請案件之順位。由是可知，本案系爭投資順位評選結果乃被告受臺北市政府委任，於法定權限內作成之行政處分，被告抗辯其非權責機關云云，實不足採。
③查被告依前述委任權限，於97年11月5 日作成原處分，內
容自承其召開本案投資申請順位之評選會議，則被告已然就捷土開發之投資申請人順位行使其審查權限，並於原處分載明第一順位為臺北市，該被告單方作成之評選結果已使原告喪失投資權，依訴願法第8 條之規定，原處分確為被告之行政處分，並無訴願結果所稱訴願不予受理之情事。遑論原處分之作成期間，臺北市政府從未發文通知原告審核之結果，依論理法則推之，臺北市政府從未為實質審核，而係全由被告為實質決定，此亦為權限委任之結果始然。至於被告辯稱臺北市政府97年12月18日府捷聯字第09733471600 號函（下稱臺北市政府97年12月18日函）方為核定之處分云云洵不足採，蓋該函「說明」部分之內容為通知案外人潤泰公司檢附資料辦理簽約事宜，並非核定甄選之先後順序；況依被告所言設臺北市政府97年12月18日函方為核定開發投資人順位之行政處分，則被告先行以97年11月5 日函，於1 個多月前即通知原告評選結果，此乃刑法第132 條公務員洩漏交付國防以外之秘密罪，被告洵無可能甘冒刑責風險為之。
④次由土開辦法第18條之規定，可知臺北市政府審定範圍係
指投資契約書之條件，至於取得優先投資權之評選過程及結果，則非臺北市政府審定之範圍，而已依土開辦法第4條第2 項之規定由被告受委任辦理，故依訴願法第8 條所定，被告對於該委任事項作成之決定當屬行政處分。是以縱令對於臺北市政府審定投資條件之函文有所不服，然因臺北市政府既非辦理評選程序之執行機關，且審定之範圍僅係投資契約書之條件，則實無法針對評選結果是否違法不當一併進行爭執。從而被告辯稱臺北市政府對於投資契約書條件之審定方為最終准駁云云，將阻斷人民對於評選過程及結果提請行政救濟之機會，明顯背離憲法第16條人民有訴願及訴訟權之保障規定而不足採。
⑹退步言之，縱認臺北市政府97年12月18日函始為決定本案
開發投資人順位之行政處分，惟臺北市政府97年12月18日函為多階段行政處分，臺北市政府尊重被告之審核結果，不可能為實質審查或變更，是原告仍得針對被告之前階段審查結果即原處分請求救濟：
①按「營利事業欠稅其負責人（原告）是否有限制出境之必
要，係由財政部決定，內政部入出境管理局無從審查財稅機關決定之當否，是於財政部函請該局限制出境同時將副本送達原告時，應認為已發生法律上之效果，即為行政處分，得對之請求行政救濟。本院72年11月份庭長評事聯席會議決議應予變更。」有行政法院83年3 月份庭長、評事聯席會議決議可參。是多階段行政處分倘具備下述條件，應許受處分人例外向前階段行為機關救濟，以發揮訴願與行政訴訟之功能：1.作成處分之機關（最後階段行為之機關) 依法應尊重前階段行為機關之決定，且不可能有所變更者。2.前階段行為具備行政處分之其他要素。3.前階段行為已直接送達或以他法使當事人知悉者。
②查本案被告爭執其97年11月5 日函僅為事實或觀念通知，
臺北市政府97年12月18日函方為本案行政處分，則依「審查及評選作業要點」第2 點、第3 點、第4 點可知本案實際上係由被告就優先投資意願書、一般資格及能力資格證明文件為實質審查與審查評選原則，被告並就其審查結果具有駁回申請或通知辦理簽約之權力，足證被告於大眾捷運土地聯合開發之申請案件具有准駁之實質決定地位。
③雖被告可能以聯開辦法第21條第1 項本文：「執行機關受
理之申請投資聯合開發案件，應於3 各月內會同有關機關就申請內容作成初審意見核轉該管地方主管機關審核。」與審查及評選作業要點第4 點：「……本局受理本項申請書件應於截至收件次日起，90日內完成審查或評選。並簽報市府核定審查意見，且通知申請人辦理簽約。」稱本案最終仍由臺北市政府為核定。惟被告依前述法令先就申請投資聯合開發案件做出初審意見，乃臺北市政府97年12月18日函之前階段行為並無疑問；復以，依前開法令規定，被告所為之初審意見係會同各有關機關作成，程序較臺北市政府嚴謹，且被告身為臺北市公共工程之專責執行機關，就大眾捷運系統土地聯合開發一事亦較臺北市政府專精擅長，而令臺北市政府就其初審意見具有高度信賴，不需再為實質審查，僅就客觀形式上之重大明顯謬誤核定即可。此種前後階段需不同機關之協力參與厥為多階段行政處分之特色，正因本案被告之前階段行為（被告97年11月5日函）為後階段行為（臺北市政府97年12月18日函）所高度尊重、不可能變更，且被告尚以正本送達其審核結果予原告，則依多階段行政處分有效救濟之實務見解與法理，當令原告得就被告97年11月5 日函（即原處分）為爭執才是。
④被告98年12月7 日行政答辯㈢狀以最高行政法院91年判字
第2319號判例佐證多階段行政處分之前階段行本質為非行政處分，不應單獨對之提起行政訴訟，固非無見，惟因多階段行政處分容有作成處分機關依法應尊重、不可能改變前階段行政機關之決定之場合，故為求救濟之有效性，而有行政法院83年3 月份庭長、評事聯席會議決議例外得向前階段行為救濟之情形，應予澄清。
⑤被告98年12月7 日行政答辯㈢狀稱並未主張臺北市政府97
年12月18日函為行政處分云云，設若被告所言為真，則被告又主張原處分非行政處分，則試問本案捷六用地投資申請案件之評選結果處分何在？因本案事涉大眾捷運系統土地投資開發申請案件之審查，權責機關評選後必然就本公法案件做出評選決定，若臺北市政府97年12月18日函非行政處分，則被告97年11月5 日函更為本案行政處分無疑。
反觀被告以專責執行機關自居，並為本案法定主管機關臺北市政府之下級機關，僅一味否認案關處分之適格，卻無法說明臺北市政府因本件捷運土地投資開發案作成之處分何在，其主張顯與事理不合，殊難採信。
⑺被告98年12月7 日行政答辯㈢狀辯稱原處分係屬訴願法第
13條但書「上級機關本於法定職權所為之處分，交由下級機關執行」之性質，應以臺北市政府為被告云云，誠非的論。
①按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為
準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」為訴願法第13條所明定。該條本文係強調我國認定行政處分之作成機關乃以「顯名主義」為原則，依此，則原處分既係由被告作成，依訴願法第13條本文規定，則被告當有本案被告適格，殆無疑問。
②次以訴願法第13條但書規定，係指上級機關先本於法定職
權作出處分後，交由下級機關執行之情形，是以先前必先有上級機關作成之一處分存在為前提，例如土地徵收條例第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」同條例第18條第1 項規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」則於內政部核准徵收土地後，即須交由直轄市或縣（市）政府辦理徵收作業相關程序，雖土地徵收係由直轄市或縣（市）政府名義公告，惟原處分（徵收）機關仍為內政部，方屬本條但書之適例。至就被告98年12月7 日答辯㈢狀舉例之最高行政法院暨所屬高等行政法院93年度法律座談會法律問題第2 則，係因建築執照係以縣政府名義為之，故原處分機關仍為縣政府，準此仍屬訴願法第13條本文顯名主義之適用範疇，而與訴願法第13條但書規定無涉。另查，原處分係由被告作成，且原處分作成前，並無臺北市政府之任何行政處分，即與訴願法第13條但書規定之「上級機關本於法定職權所為之行政處分」要件不符，於本案並無適用餘地。
⑻綜上所述，被告通知原告本案「捷六用地」評選結果，使
臺北市取得第一順位優先投資權之法律上效果，而得與臺北市政府簽立投資契約書，並對原告產生剝奪取得第一順位優先投資權之不利結果，故已對外發生法律上效果而屬行政處分，是以原告就此提起行政救濟當屬於法有據。
㈡實體部分：
⒈「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人
須知」（下稱臺北市捷運土開須知）係無法律明確授權之行政規則，被告不得執以拘束原告。又臺北市捷運土開須知使臺北市對外徵求捷運用地之合作投資人，違反土開辦法第14條僅限土地所有人為第一順位優先投資權人之規定而屬違法，應予撤銷為是。
⑴按「其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容
須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（學者稱為授權明確性二號公式）為司法院釋字第612 號解釋所明揭，關於法律授權明確性之要求，另有司法院釋字第426 號解釋、第538 號解釋同旨可資參照。因司法院釋字第313 號解釋、第419號解釋、第522 號解釋等另對法律授權明確性之要求為「授權之目的、內容與範圍須具體明確」（學者稱為授權明確性一號公式），惟因本案評選捷運投資開發人順位之處分係一給付行政，復考量捷運開發投資案事涉城市交通、工商活絡之重大公益，以及該給付行政之雙面效果，故以法律授權明確性要求較寬鬆之二號公式檢驗臺北市捷運土開須知，併此敘明。
⑵查臺北市捷運土開須知第5 、㈡、3.點之規定：「本開發
基地範圍內之土地所有人優先申請投資時，本身不具備能力資格或資格不全者，應覓得至多三法人合作……。」第
2 點規定依據為：「大眾捷運系統土地開發辦法、臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法及其他相關法令規定」等語，惟遍觀「土開辦法」及「臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法」之規定內容，均未見允許土地所有人得尋找不具土地所有人身分者合作投資之條文，是臺北市捷運土開須知並未明確指出授權法律名稱與條款為何，使吾人無法自授權條款與該項法規命令其他條文之整體關聯性與制定過程中所表現整體追求之目的，得出其目的、內容與範圍，是以違反憲法所要求之法律授權明確性要求，自亦與法律授權明確性原則所欲追求之法安定性、法律保留原則與權力分立原則之精神相悖。且由「土開辦法」第14條規定：「以前2 條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：土地所有人。公告徵求其他私人、團體。」，明白將土地所有人與其他私人、團體之先後順位予以區分；以及同法第15條第3 項規定：「前條有2 以上土地所有人申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素。」明文規定主管機關斟酌各申請人之開發能力、對都市發展之貢獻程度及提供獲益成數等因素之優劣時，僅以土地所有人為對象等情。在在均可得知土開辦法第14條之第一順位優先投資權人僅以「土地所有人」為限，而不及於其他私人、團體，故土地所有人當應自行辦理捷運用地開發作業，並無假手他人之理，更不得藉由尋求非土地所有人之第三者合作開發的方式影響評選結果。準此以言，「土開辦法」並無任何允許該辦法第14條第1 款之土地所有人得尋求非地主身分之合作投資人參與評選之規定，但依「土開辦法」制訂之臺北市捷運土開須知竟允許土地所有人對外徵求捷運用地之合作投資人，並將合作投資人之條件納入評選範圍，此已明顯違反土開辦法第14條明文限定僅土地所有人始為第一順位優先投資權人之規定，且架空土開辦法第14條僅以土地所有人為第一順位優先投資權人之立法意旨。「土開辦法」第14條既明定土地所有人始具有第一順位優先投資權，則土地所有人當應自行辦理開發工作，而不應假手其他私人公司或團體，否則「土開辦法」第14條將土地所有人置於第一順位，而第二順位方為公告徵求私人或團體之立法目的即會受到侵害。
⑶易言之，臺北市捷運土開須知牴觸「土開辦法」，依地方
制度法第30條第2 項之規定應屬無效。故被告難執「臺北市捷運土開須知」稱臺北市得據此徵求潤泰公司為共同合作對象，使潤泰公司依土開辦法第14條之規定投資開發順位本落後原告，竟一躍前居原告，致侵害原告之開發投資權。從而本案臺北市尋得非地主身分之私人公司參與評選，且被告評選由臺北市為第一順位優先投資權人，均屬違法而應予撤銷為是。
⒉被告評選臺北市為「捷六用地」第一順位優先投資權人，係
屬違背土開辦法第14條之規定及行政程序法第4 條之依法行政原則而應予撤銷，蓋公地主並無資金及能力進行捷運用地之開發，可證土開辦法第14條所稱之「土地所有人」，應僅以私地主為限。是以被告評選臺北市為本案第一順位優先投資權人之決定係屬違法。
⑴土開辦法第14條所稱之土地所有人，應專指「私有」土地所有人。
①按土開辦法第14條規定之「開發用地」以市區
徵收取得全部用地，或全為公有時，主管機關始得自行決定開發方式。準此，如「開發用地」非以市區徵收方式取得或全非公有時，均為該條所定之其餘「開發用地」，主管機關即不得自行決定開發方式，而應依同法第15條規定，先徵詢第14條第1 款所規定之「土地所有人」是否行使優先投資權。只有在私地主放棄優先投資時方能再行公告徵求其他私人、團體合作開發捷運用地。
②查現行土開辦法之前身，即聯開辦法係於79年2 月15日交
通部交路發字第7902號令、內政部臺內營字第752142號令會銜訂定，嗣於89年10月2 日由交通部交路發字第8940號令、內政部臺89內營字第8984416 號令修正為現行之土開辦法。且觀諸聯開辦法第12條規定：「聯合開發用地部分為公有，部分為私有或全部為私有時，其開發投資人依左列順位定之：土地所有權人。公告徵求其他私人、團體。」，與現行土開辦法第14條規定完全一致。
③第查，交通部79年2 月5 日交路發字第7902號函（下稱交
通部79年2 月5 日函）所附聯開辦法第12條草案對照理由表明載（草案原列第13條）：「本條乃『明定私有土地所有權人之第一順位優先投資權』」、行政院於78年8 月18日對聯開辦法草案討論意見亦載明：「本條『旨在規定私人或團體申請投資之優先順位』」。甚且，交通部復曾於96年11月29日以交路㈠字第0960011276號函（下稱交通部96年11月29日函）明確表示：「鑑於79年2 月15日（79）交路發字第7902號令與內政部（79）台內營字第752142號令會銜發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法第12條（現行條文第14條）規定，其立法說明係明定私有土地所有權人之第一順序優先投資權。」等語。因此，土開辦法第14條之「土地所有人」為部分公有且部分私有者，私地主相較於公地主具有申請投資開發之優先順位權利，是以該條所指「土地所有人」應專指私地主為是。
④再查被告於訴願程序中提及臺北市以往曾就南港線南港機
場開發用地表達投資意願，但因合作投資人自備資金不符，故未經評選獲准等語。由此可知，公地主本身並不具備投資捷運用地所需之開發能力，否則臺北市之投資申請何需受合作投資人因素之影響。是以土開辦法第14條以私地主為第一順位投資人之立法意旨，在於藉由私地主帶入資金及開發創意，得以更有效率完成開發案，此即為公地主所不及之處。如依被告對於土開辦法第14條之違法解釋方式，公地主與私地主均為第一順序優先投資權人之範圍，則此將造成私地主原本依法享有之第一順位投資權因公地主之加入而遭架空，所謂「第一順位」投資權之實益已蕩然無存，更可能阻礙私地主全心全力投入土地開發之意願，從而被告此一解釋方式顯然違背土開辦法第14條之立法意旨甚明。詎料被告違法放任臺北市以公地主身分參與評選在先，其後臺北市更對外徵求私人公司合作開發，而造成名義上為公地主臺北市，但實質上之開發作業全數交由不具土地所有人地位之私人公司進行。是以公地主臺北市既無意願或無能力自行開發，渠此一作法明顯意圖規避土開辦法第14條之規定，故原處分評選臺北市為第一順位優先投資權人，自屬違法而應予撤銷。
⑵反面言之，若將公地主納入土開辦法第14條之「土地所有
人」範圍，將造成該條訂定私地主為第一順位優先投資權之意旨遭到架空，是以被告此一解釋顯屬違法甚明。
①由上揭立法文獻之內容及交通部之函示可知，現行土開辦
法第14條所稱之「土地所有人」，乃專指私地主。蓋土開辦法第14條所以明定私地主有第一順位投資權，係因公地主無資金及開發能力，如以私地主為第一順位投資人，將可藉由私地主帶入資金及開發創意，得以更有效率完成開發案，此為立法者所決定之立法價值。準此以言，如依被告對土開辦法第14條之違法解釋方式，公地主與私地主均為第一順序優先投資權人之範圍，則此將造成私地主原本依法享有之第一順位投資權因公地主之加入而遭架空，所謂「第一順位」投資權之實益已蕩然無存，更可能阻礙私地主全心全力投入土地開發之意願，是以被告此一解釋方式顯然違背土開辦法第14條之立法意旨甚明。
②再者，系爭土地開發已有具備私地主身分之原告為第一順
位投資人，被告捨近求遠徵求其他民間公司為合作投資人，徒耗行政成本，實令人不解其動機為何。又私地主因係以自己所有之土地加入參與開發，故相較於其他不具地主身分之民間公司而言，私地主當會更加全心全力投入，進而可獲得最有效益之開發成果，此觀諸土開辦法第14條係將「土地所有人」列為第一順序，而將「公告徵求其他私人、團體」列為第二順序之立法方式自明。否則若公地主可藉由尋求民間公司合作投資之方式取代私地主之開發效益，則土開辦法第14條應無須將土地所有權人列為第一順序，僅規定公開徵求私人投資應即為已足。然現行土開辦法第14條既明文規定土地所有人為第一順序投資人，由此益證私地主之第一順序投資權當非公地主或其他民間公司所可取代，而屬依法受保護之權利。是以被告逕行解釋公地主亦屬第一順序投資人並甄求其他民間公司合作投資，其行為顯屬違法。
③末查，原告自68年成立、82年正式上市以來，歷年屢獲時
報廣告金像獎、中華民國建築金石獎、中華民國建築金廈獎、全國第一家同時獲ISO-9002認證之企業集團、中華民國傑出企業領導人金峰獎、全國第一家獲得中華民國品質管制團體獎之營建業公司、臺灣500 大服務業評比4A績優企業、優良商標設計選拔銀牌獎、國家建築金獎、中華民國消費者協會全國消費者金牌獎、ISO-14001 環境管理系統合格廠商等多項肯定，專業能力當屬無疑；且原告以往曾參與多項捷運用地之開發案，包括中和捷運景安站之「美麗景安」案、永安市場站之「美麗永安」案、新店市公所站之「都會通」案、新莊捷運先嗇宮站之「美麗新境」開發案已取得建築執照，現正進行之新莊捷運臺北橋站基地之開發案，原告亦已於97年6 月20日與被告簽立「臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資契約書」，由原告負責投資開發捷運新莊線臺北橋站捷二基地之33筆土地，可見原告對於捷運用地開發之相關經驗實屬豐富。是以原告就系爭地號土地開發具備充分之能力與意願，詎料被告卻違法剝奪原告依法享有之第一順序投資權，顯已嚴重侵害原告之權益。
④綜上所述，依據交通部79年2 月5 日函、行政院於78年8
月18日對聯開辦法草案討論意見、交通部96年11月29日函，該辦法第14條所稱之「土地所有人」應專指私有土地所有人。從而臺北市既為公有土地所有人而非私有土地所有人，則依法臺北市自始即無成為「捷六用地」優先投資權人之可能，故被告評選臺北市為「捷六用地」第一順位優先投資權人，係屬錯誤解釋、適用法令，違背土開辦法第14條之規定及行政程序法第4 條之依法行政原則而應予撤銷為是。
⒊退步言之，縱認臺北市係合法之優先投資申請人，惟臺北市
政府為捷六用地開發案主管機關，且更係由所屬之被告負責審核投資人，是以臺北市參與甄選程序甚且經被告評選為第一順位優先投資權人，顯有違正當法律程序，且被告之承辦人員亦有利益衝突而須迴避之原因，故其評選結果當應予以撤銷為是。
⑴原處分違反正當法律程序原則應予撤銷之原因說明如下。
①按行政程序法第1 條：「為使行政行為遵循公正、公開與
民主之程序確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」揭示本法亦具有正當法律程序之目的。蓋正當法律程序乃在制約政府行使權力使其不致流於恣意之原則。我國憲法第8條關於人身自由保障之規定，亦富有「正當法律程序」之精神。又，「對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。」司法院釋字第491 號解釋亦同此旨。準此以言，行政程序之進行，機關內部須有相當之監督、審查機構，確保行政作成決定之公正性。
②依土開辦法第4 條及「臺北市都會區大眾捷運系統土地開
發實施要點」第2 點之規定，被告係捷六用地開發案之主管機關，其下級係協助執行及辦理捷六用地開發之規劃、徵求投資人（含投資人甄選及審查投資申請書及開發計畫）之作業及程序。且依審查及評選作業要點之規定，被告負責審查優先投資人申請書件及開發建議書；如有優先投資申請案件2 件以上時，由被告彙整各相關機關（除臺北縣政府財政局外，其餘機關均為臺北市政府之下級機關包括財政局、交通局、工務局、都市發展局及建築管理處等）之審查意見，召開審查會議進行評分。再查，「臺北都會區大眾捷運系統土地開發評選投資申請人各機關應評定排序項目對照表」雖列有多項評選項目，惟該等項目均非得客觀量化為具體數據，故並非全無不受外力因素影響致妨礙其評選公正之可能。且該對照表所列之9 評定機關中，即有多達6 機關為臺北市之所屬下級機關，包括：臺北市政府財政局、臺北市政府工務局、臺北市政府都市發展局、臺北市政府建築管理處、臺北市政府交通局、被告等。是以如臺北市與其他投資人一同參與甄選，則該評選程序之公正性顯有疑問。
③抑有進者，本案於97年10月29日召開評選會議當時，被告
所屬委員出席6 名，學者專家出席4 名，另3 名委員為臺北縣政府所屬人員，是以作成臺北市為第一順位優先投資權人評選決定之委員共計13位，其成員近半數為被告所屬人員組成，被告之影響力可見一斑。由此觀之，本案進行評選程序共計13名委員之大多數成員近半數均為被告所屬人員，學者專家亦為被告選任，試問其等豈有可能作成對臺北市不利之評選結果？詎料被告仍執意以此組成方式不公之評選程序決定由臺北市為第一順位優先投資權人云云，是以本案評選違反正當法律程序且欠缺公正性，實已彰彰甚明。
④設若本案仍由被告進行評選程序，因評選作業要點適用於
本案將產生上開明顯反正當法律程序且欠缺公正性之違法結果，故當不應仍僵固沿用被告之評選辦法。從而被告既有6 名所屬人員為評選委員，則應由其他參與甄選之人自行選擇其他6 名評選委員，並共同選擇6 名學者專家，而非全數委員均由被告一手操控，否則被告進行之評選程序實無從令人信服，且行政程序法第1 條所明揭「增進人民對行政之信賴」之目的更將流於無稽空談。
⑤綜上所述，原告依據土開辦法第14條第1 款規定，應屬第
一順位優先投資人並以此法律上地位參與本案甄選程序。惟臺北市政府為土開辦法之主管機關，負責執行捷六用地開發案地主優先投資申請、審查及評選作業之被告復為其下級機關，是以臺北市前開二機關臺北市申請成為優先投資人，而由其下級機關所組審查會議評選，欠缺相當之監督機構，實難謂符合行政程序法第1 條所稱之公正、公開之精神，不符正當法律程序之要求，顯不合法。
⑵尚且臺北市政府為捷六用地之開發主管機關，被告又身為
臺北市政府之下級機關，是本案係由臺北市公務員之被告所屬承辦人員評選臺北市為優先順位投資開發人，恐違公職人員利益衝突迴避法與行政程序法第4 條依法行政原則，形同臺北市政府評選臺北市為第一順位投資開發人，難維人民對公務員中立公正執行業務之信賴。
①按「行政行為應受法律法律及一般法律原則之拘束。」、
「公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避：……現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。……」、「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」、「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」、「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」、「公職人員利益衝突迴避法第6 條規定，公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避，所謂知有利益衝突或迴避義務者，係指知悉構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實，並非公職人員利益衝突迴避法之處罰規定本身。再按本法之立法目的，主要係因公職人員具有職務、監督之便，不管行政措施如何舉措，都可能造成圖利本身或家族特定之利益，為避免其職務外觀之廉潔性遭人質疑，故有迴避必要，如此方能促進廉能政治，端正政治風氣，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，提振人民對於政府公權力之信心。」、「公職人員利益衝突迴避法第
5 條、第6 條、第10條分別規定，迴避法所稱『利益衝突』，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或關係人獲取利益者，而公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避，亦即應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之，所稱『利益』，包括財產上利益及非財產上利益；而『非財產上利益』係指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」有行政程序法第4 條、第32條第3 款與公職人員利益衝突迴避法第5 條、第6 條、第
9 條等規定，以及鈞院96年度訴字第82號判決、最高行政法院98年度判字第793 號判決可資參照。是以，公職人員利益衝突迴避法第5 條、第6 條已就利益衝突詳為定義，並明確規定公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避業如前述。故公職人員執行職務行為時，「知有」因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，所指乃該行為人於執行職務時，認知因其擬行職務之作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者，即生有利益衝突應自行迴避之義務；並非以利益具體發生後始得課公職人員該義務，申言之，職務與行為義務衝突，係採「職能分離」，此乃公職人員利益衝突迴避法基本立法精神。
②查被告依審查及作業評選要點第2 、3 、4 點實質審查與
評選優先投資意願書件、一般資格及能力資格與開發建議書，並依同要點第4 ㈡4.而有決定申請案件之順位。足徵本案係由被告進行實質審查後，決定投資開發人之順位，此亦為被告所自承，詳參被告98年7 月9 日行政訴訟答辯狀：「執行機關為被告，即由被告負責辦理有關土地開發規劃、徵求投資人程序、申請案件之資格審查、監督土地開發細部設計、施工及營運管理等事宜。被告對於投資申請人之投資申請案進行資格審查後，會同有關機關及專家學者6 名就開發建議書進行審查」可明。惟查本案被告承辦人員為臺北市公務員，於本案中可謂代表臺北市執行審查業務，符合行政程序法第32條第3 款「現為該事件當事人之代理人」身份，而有法定迴避之事由。復以，被告承辦人員執行本案之審核職務時，因作為（評選臺北市）或不作為（不評選原告），直接或間接使所屬公法人臺北市獲取優先資格之利益，而有公職人員利益衝突迴避法第5條所稱之「利益衝突」情事，是依同法第6 條被告之承辦人員本應予迴避卻未予迴避，此種「球員兼裁判」之作法不啻嚴重破壞人民對公務員依法行政之信賴，亦與前揭迴避之相關法令有違，違反依法行政原則，故原處分為違法處分，應予撤銷。
⑶被告任令臺北市以公地主身分參加本案甄選，不符行政程
序法第8 條之信賴保護原則，是以其評選結果應予撤銷，以維原告之權益。
①按行政程序法第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之
方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」是以信賴保護原則為法治國家之重要原則，得使國家行為具可預測性，進而保障人民之權益。次按，司法院釋字第525 號解釋亦闡釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。……至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」職是，信賴保護之主張，須包含具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護。
②查被告於本案「捷六用地」任令臺北市以公地主身分提出
優先投資之申請並參與捷運用地開發評選外，向來均未曾有任何國家或地方自治團體以土地所有人之身分參與評選，是原告方會合理相信公地主並非土開辦法第14條第1 款所稱之「土地所有人」，且原告復基於公開之交通部79年
2 月5 日函所附聯開辦法第12條草案對照理由表、行政院於78年8 月18日對「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」草案討論意見，是以原告對於土開辦法第14條係專指私地主乙事，應具有信賴之基礎；並於91年8 月20日向被告表明依土開辦法第14條之規定行使優先投資權，並於本開發案之評選過程中持續積極參與及籌置相關資金人力，有信賴表現；且無信賴不值得保護之情況，應屬信賴保護之範疇。
③被告於訴願程序中雖提出臺北市91年7 月15日願意投資答
覆書，主張以往曾有公地主申請投資捷運用地云云。惟查，臺北市對於南港線南港機場開發用地之投資申請，其意願答覆僅向被告為之，並無公開予人民知悉，故由行政行為之外觀以視，實無任何情事可使人民得知曾有任何國家或地方自治團體以土地所有人之身分參與評選，更遑論被告容許公地主以優先投資權人身分參與評選，係屬違法之行政行為而應予撤銷，已如原告歷次訴願理由書所詳述。且原告復有交通部79年2 月5 日函所附聯開辦法第12條草案對照理由表、行政院於78年8 月18日對聯開辦法草案討論意見等信賴基礎。是以就以往關於捷運用地開發評選之行政行為外觀而言，已足使原告合理相信公地主並非土開辦法第14條第1 款所稱之「土地所有人」，否則公有土地何其多，豈有捷運用地內之公地主恰巧均不參與投資評選之理？從而即令以往確實曾有臺北市申請投資捷運開發用地之例，但此一人民主觀相信之行政行為外觀與客觀情事有所不同之情形，原本即為信賴保護所欲適用之對象，故被告辯稱原告欠缺信賴基礎云云，實有誤解。
④次查，被告於訴願程序中提出交通部97年11月11日交路字
第0970010365號函（下稱交通部97年11月11日函），主張交通部已更正其96年11月29日函，故原告無信賴基礎云云。惟查，交通部於96年11月29函中已明確向原告表示：「鑑於79年2 月5 日（79）交路發字第7902號令與內政部（79）台內營字第752142號令會銜發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法第12條（現行條文第14條）規定，其立法說明係明定私有土地所有權人之第一順序優先投資權。」等語，此一函覆之行政行為即得作為原告之信賴基礎；再者，縱令交通部以該部歸檔資訊不足致引用錯誤為由，更正其96年11月29日函之內容，然該份97年11月11日函文之作成時間晚於本案評選結果，且原告亦無從得知交通部內部資訊歸檔狀況，故原告自始至終均相信僅有私地主方具有第一順位優先投資權，並無可能知悉交通部96年11月29日函文嗣後竟以歸檔錯誤為由遭到更正。是以揆諸上開司法院釋字第525 號解釋之意旨，行政機關提供前後不同之訊息予人民之不利益結果，當不應推予人民承擔而應受信賴保護。從而被告引據該函文主張原告無信賴基礎云云，實有誤解，自無從影響原告前開信賴之成立為是。
⑤綜上所述，依據行政程序法第8 條及司法院釋字第525 號
解釋之信賴保護原則，原告符合信賴保護原則之要件。是以基於此等信賴，本案「捷六用地」既僅有原告為唯一之私有土地所有人，故應僅原告具有第一順位之優先投資權，而臺北市並非適格之優先投資申請人，從而被告任令臺北市參加本案甄選，不符行政程序法第8 條之信賴保護原則，其評選結果應予撤銷為是。
⑷被告應評選原告為「捷六用地」唯一第一順位優先投資權人。
①土開辦法第14條所稱之土地所有人，基於交通部79年2 月
5 日函所附聯開辦法第12條草案對照理由表、行政院於78年8 月18日對聯開辦法草案討論意見及交通部96年11月29日函，應專指私有土地所有人，已如前述。職是，於開發用地部分為公有、部分為私有時，依據上開條文，主管機關即應辦理投資人甄選，並以私有土地所有人為第一順序之投資人並辦理後續程序為是。
②本件開發用地係部分公有、部分私有，主管機關即應辦理
甄選程序，原告前於95年8 月4 日以（95）年冠開字第10
1 號函申請成為優先投資人，復曾以96年12月5 日（96）年冠管字第259 號函表明原告應為本案唯一第一順位優先投資權人。是揆諸前揭說明，被告辦理「捷六用地」投資人甄選時，既無其他私地主，即應以原告為唯一第一順位之優先投資權人，並辦理甄選及後續相關程序。
㈢綜上所述，原處分違法應予撤銷，且依土開辦法第14條規定
，本案「捷六用地」之第一順位優先投資人應僅有原告始足當之。
㈣聲明求為判決：
⒈原處分即被告97年11月5 日函及臺北市政府98年5 月13日府訴字第09770453100 號訴願決定均撤銷。
⒉被告97年10月29日召開「臺北都會區大眾捷運系統新莊縣三
重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案件評選順位會議」，評選臺北市為第一順位投資申請人之評選結果撤銷。
⒊被告應評選原告為「臺北都會區大眾捷運系統新莊縣三重站捷六基地聯合開發案」之第一順位投資申請人。
⒋訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：㈠程序部分：
⒈被告97年11月5 日函僅為觀念通知或終局實體決定前之準備行為而非行政處分，被告不得提起行政爭訟程序：
⑴按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」行政程序法第92條第1 項及第174條本文分別定有明文，而「……行政機關所為單純事實之陳述或事實通知或理由之說明，既不因該敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分……」亦經最高行政法院以93年度裁字第1262號裁定闡釋在案，可知行政機關於行政程序中所為之決定及處置，或所為單純事實之陳述或事實通知或理由之說明，既不因該決定或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，對之提起行政爭訟乃法所不許，先予敘明。
⑵查被告97年11月5 日函固通知原告關於「臺北都會區大眾
捷運系統新莊線三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案件評選順位會議」評選結果，惟按「本要點主管機關為本府，以本府所屬捷運工程局為執行機關，辦理有關土地開發規劃、徵求投資人、監督土地開發細部設計、施工及營運管理事宜。」、「甄選作業程序：……㈢本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，審查意見經報府核定即列為審定條件，由本府捷運工程局以書面通知獲得投資權之申請人依審定條件簽訂投資契約書。」臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點第2 點及甄選須知第9 條分別定有明文，可知有關臺北都會區大眾捷運系統土地開發之主管機關為臺北市政府，執行機關為被告，即由被告負責辦理有關土地開發規劃、徵求投資人程序、申請案件之資格審查、監督土地開發細部設計、施工及營運管理等事宜。被告對於投資申請人之投資申請案進行資格審查後，會同有關機關及專家學者
6 名就開發建議書進行審查，仍須經主管機關臺北市政府核定後列為審定條件，再簽訂投資契約書。
⑶是被告依上開規定，就本案申請（投資）人依甄選順序，
針對優先投資意願、一般資格及能力資格、開發建議書等申請投資表件分階段進行審查及評選後，以97年11月5 日函復原告有關本開發案之開發建議書審查及投資申請人評選結果，僅為作業階段之通知，屬上開甄選聯合開發投資人之作業程序，性質為臺北市政府核定本案土地聯合開發計畫及投資人終局實體決定前之準備行為，依前揭行政程序法第174 條規定及前開最高行政法院裁定意旨，原告不服該行政程序中所為決定或處置，僅得於臺北市政府作成實體終局核定本案投資人之行政處分時，一併聲明不服，不得單獨為之。本件原告對之提起行政爭訟程序，自非法所許，至為灼然。
⒉原告雖主張臺北市政府97年12月18日函之主要內容係在說明
臺北市政府後續與訴外人潤泰公司簽約之內容，而非在核定前階段選定順序之評選或甄選內容，且該函並未送達原告，自無法對原告發生行政處分之效力云云，惟查：
⑴被告提出前揭臺北市政府97年12月18日函之目的僅在證明
主管機關臺北市政府確實就被告關於本件聯合開發案之審查意見進行核定，並未主張此函文即為行政處分，原告主張已屬誤導，先予辨明。而按「甄選作業程序：……㈢本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，審查意見經報府核定即列為審定條件，由本府捷運工程局以書面通知獲得投資權之申請人依審定條件簽訂投資契約書。」甄選須知第9 條定有明文，可知主管機關臺北市政府之核定對象為被告關於投資申請案件審查意見之全部，原告主張臺北市政府並未核定前階段選定順序之評選或甄選內容，亦屬誤解。
⑵次查主管機關臺北市政府於完成核定後，並於98年1 月16
日以府捷聯字第09830095300 號函通知原告本件之簽約對象，並請求原告辦理退還申請保證金，顯然已將核定之結果通知原告，並無原告所指並未對其發生行政處分效力之問題。
⑶再按「主辦機關為審核申請案件，應設甄審委員會，按公
共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。」、「經評定為最優申請案件申請人，應自接獲主辦機關通知之日起，按評定規定時間籌辦，並與主辦機關完成投資契約之簽約手續，依法興建、營運。」促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第44條第1 項及第45條第1 項分別定有明文，可知促進民間參與公共建設法之甄審委員會乃由主辦機關所設，經評定為最優申請案件申請人後亦與主辦機關簽約，其間並未再有一執行機關，亦無主管機關對執行機關審查結果進行核定之程序，與本件侔不相同，自不得任意比附援引，原告據鈞院94年度訴字第752 號判決主張被告97年11月5 日函為行政處分，亦屬無據。
⑷末按「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄
市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關或交通部指定之地方主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。」大眾捷運法第4 條及土開辦法第4 條分別定有明文，而「依土地徵收條例第14、17、18條規定，提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，故被上訴人對徵收與否並無准駁之權限，其就本件上訴人請求徵收系爭土地，逕以前述函答覆不予辦理，係屬無權限之行為，該函復既屬非其權限之行為，尚難對外發生任何法律效力，自非行政處分。」亦經最高行政法院92年度判字第410 號判決闡明綦詳，可知被告僅為本件捷運土地聯合開發案之執行機關，審查結果仍需經主管機關核定，對於聯合開發案投資人甄選並無最後決定權，則被告97年11月5 日函僅為觀念通知或終局實體決定前之準備行為，絕非行政處分，至為灼然。
⒊本件原告提起之課予義務訴訟並無法律上依據，不備法定要件，應以裁定駁回：
⑴按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁
定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者……」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款及第5 條第2 項分別定有明文。可知提起行政訴訟法第5 條第2 項之課予義務訴訟者，必須有請求行政機關作為授益處分之法律上依據，否則即有不備其他要件之違法，而此等要件之欠缺，均屬無從補正，行政法院應以裁定駁回之。
⑵查原告主張依交通部79年2 月5 日函所附聯開辦法第12條
草案對照理由表、行政院於78年8 月18日對聯開辦法草案討論意見等，土開辦法第14條所稱之土地所有人應專指私有土地所有人，職是，於開發用地部分為公有、部分為私有，主管機關即應辦理投資人甄選，並以私有土地所有人為第一順序之投資人云云，揆其意旨，土開辦法第14條為其提起課予義務訴訟之法律依據，惟查土開辦法關於「土地取得程序、開發方式及投資人甄選程」係規定於第3 章第10條至第15條，其中第14條「以前2 條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資甄選順序如下︰土地所有人。公告徵求其他人私人，團體。」之規定，並未區分公、私地主，其旨在規範開發土地「非市地重劃或非經由區段徵收取得開發用地或非開發用地全為公有」時關於投資人之法定甄選資格，其中第一順位「土地所有人」包含公、私地主，故投資人之法定甄選資格亦因該規定而具備，為申請人之一，該規定顯非某一投資人可請求主管機關作成唯一優先投資申請人處分之依據。另徵諸同辦法第4 章「申請投資表件及審查程序」及甄選須知第8 條「申請作業程序」、第9 條「甄選作業程序」等相關規定，可知關於土地開發投資人甄選程序依序為「答覆優先投資意願」、「提送資格及能力證明文件」、「繳交保證金」及「提送開發建議書」，待程式完備經審查並奉市府核定後，即列為審定條件，第一順位申請人由被告以書面通知，獲得投資權之申請人尚可表示修正意見，而主管機關臺北市政府亦得接受或不接受，若第一順位申請人修正審定條件不為臺北市政府接受時，應依限按審定條件簽訂投資契約書，作成實體終局決定前，並無任何申請人可為唯一投資申請人之規定。易言之，原告雖援引土開辦法第14條為據，提起本件課予義務訴訟，但不論係該條文或是相關甄選程序之規定，均無請求被告作為該項授益處分之法律上依據，其就此提起課予義務訴訟，依前揭行政訴訟法規定，顯屬起訴要件不備，應以裁定駁回之。
㈡實體部份：
⒈本件關於土開辦法第14條已明文規定，並無解釋之餘地：
⑴為確認土開辦法前身聯開辦法立法說明之正確文字，交通
部曾函詢行政院法規會，經該會提供內政部及交通部於79年2 月15日會同發布之台（79）內營字第752142號、交路發字第7902號函及所附聯開辦法條文暨條文說明對照表，依該對照表所載，聯開辦法第12條之立法說明應為「明定土地所有權人之第一順序優先投資權，若土地所有權人無投資意願時，始徵求其他私人、團體參加投資。」，並無「私地主優於公地主具有優先申請投資開發權」之情事，交通部針對此點並已於97年11月11日以交路字第0970010365號函來文說明在案，是本件關於土開辦法第14條已明文規定，且經法規主管機關交通部確認「並無私地主優於公地主具有優先申請投資開發權」在案。
⑵至於原告所提交通部79年2 月5 日函所附聯開辦法第12條
草案對照理由表、行政院於78年8 月18日對聯開辦法草案討論意見，內含多處以手謄寫或修改，且由其名稱為「草案對照理由表」及「草案討論意見」，顯然均屬未定案之草稿文件並無任何法規效力，原告據以主張被告關於土開辦法第14條之解釋錯誤，亦屬乏據。
⑶次查原告主張就體系解釋而言，土開辦法第12條、第13條
及第14條規定，主管機關得以市區徵收方式取得開發用地。依此規定，在開發用地有私有部分時，如主管機關欲自行辦理開發，即應經由市區徵收之法定程序，取得私有部分之開發用地云云，惟查，市區徵收有一定之法定要件及具一定規模以上始得辦理，故規定由主管機關決定開發方式，而除此之外，非屬該等經排除之情形（或非開發用地全部為公有時），即有第14條之適用，而由土開辦法第3 章「土地取得程序、開發方式及投資人甄選程序」間各條文之關係綜合觀察，顯無法得出所謂第14條規定限於開發用地全部為私地主之結論，原告前揭主張顯屬斷章取義，不足採取。
⑷末查原告主張土開辦法第14條所以明定私地主有第一順位
投資權，係因公地主無資金及開發能力，如以私地主為第一順位投資人，將可藉由私地主帶入資金及開發創意，得以更有效率完成開發案，此為立法者所決定之立法價值云云，惟對照前揭內政部及交通部於79年2 月15日會同發布之台（79）內營字第752142號、交路發字第7902號函所附聯開辦法條文暨條文說明對照表所載聯開辦法第12條之立法說明，即知原告前揭主張乃其片面臆測，毫無依據，自不足採。且依相關須知及作業要點規定，不論公、私地主，若不具資金及開發能力，本可與至多三法人合作，原告主張顯屬無據。
⒉甄選須知並未牴觸土開辦法：查原告另主張甄選須知允許土
地所有人對外徵求捷運用地之合作投資人，違反土開辦法第14條僅限土地所有人為第一順位優先投資權人之規定，故甄選須知牴觸土開辦法應屬無效云云。惟土開辦法第14條僅在規定投資人甄選順序，甄選須知雖允許土地所有人對外徵求捷運用地之合作投資人，惟投資人仍為土地所有人，亦依該條規定之甄選順序辦理，並無架空土地所有人優先投資權之可言，更未牴觸土開辦法，原告前揭主張顯屬誤解。
⒊本件原告並無信賴保護原則之適用：
⑴按「行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件
，始足當之：須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為……；信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；信賴值得保護……」最高行政法院93年度判字第1677號判決闡明綦詳，原告主張「向來均未有任何國家或地方自治團體以土地所有人之身分參與評選」，顯非前開最高行政法院所揭櫫之「一個足以引起當事人信賴之國家行為」，更與與臺北市對於另案南港線機廠開發用地之投資申請是否公開與人民知悉更不相涉，原告據以主張信賴利益保護，已屬無據。
⑵次查原告主張其復有交通部79年2 月5 日號函所附聯開辦
法第12條草案對照理由表、行政院於78年8 月18日對聯開辦法草案討論意見等信賴基礎云云，惟查，為確認聯開辦法立法說明之正確文字，交通部前函詢行政院法規會，經該會提供內政部及交通部於79年2 月15日會同發布之台（79）內營字第752142號、交路發字第7902號函及所附聯開辦法條文暨條文說明對照表，依該對照表所載，聯開辦法第12條之立法說明應為「明定土地所有權人之第一順序優先投資權，若土地所有權人無投資意願時，始徵求其他私人、團體參加投資。」，並無「私地主優於公地主具有優先申請投資開發權」之情事，交通部並於97年11月11日以交路字第0970010365號函來文說明，可知原告提出內含多處以手謄寫或修改之「草案對照理由表」及「草案討論意見」乃未定案之文件，已如前述，原告據以主張信賴保護，顯意圖混淆，毫無足取。
⑶至於原告主張交通部交路㈠字第0960011276號函已明確說
明，依據交通部79年2 月15日交路發字第7902號令與內政部（79）台內營字第75214 號令會銜發布之聯開辦法第12條之立法說明，土開辦法第14條所稱之「土地所有人」乃專指私有土地所有人，應屬闡明法規原意所為之釋示，自法規生效之日有其適用，應認有信賴基礎之存在乙節，更屬無稽，蓋前開交通部第0000000000號函乃於96年11月29日作成，時間在原告主張之信賴行為（即91年8 月20日向被告表明依土開辦法第14條之規定行使優先投資權）之後，論理上根本不可能成為其信賴基礎，原告將作成時間在後之函文作為其信賴基礎，顯屬誤解，亦無足取。
㈣末查原告主張其於91年8 月20日向被告表明依土開辦法第
14條之規定行使優先投資權，並於本開發案之評選過程中持續積極參與及籌置資金、人力，有信賴表現云云，惟查原告91年8 月20日係與被告簽訂聯合開發契約書，並無任何行使優先投資權之表明，原告指鹿為馬，意圖混淆，已無足取。退步言之，行使優先投資權之表明亦尚非屬運用財產之信賴行為，原告據以主張存在信賴行為，請求保護信賴利益，並無理由。而原告尚未獲得投資權，在商言商，亦無可能為尚未定案之投資案籌置資金、人力，原告前開主張顯屬臨訟飾詞，委無足取。
⒋本件被告並未違反正當法律程序：
⑴按「本局得視計畫內容之需要，邀請其他相關單位或遴聘
具有相關土地開發專門學識經驗之專家學者會同審查，另土地開發用地座落於臺北縣轄區時，應增列臺北縣政府住宅及城鄉發展局、工務局建管課。」審查及評選作業要點第4 條「開發建議書審查或評選」㈡「審查或評選程序」
3.定有明文，本件評選會議即依審查及評選作業要點遴聘具有相關土地開發專門學識經驗之專家學者4 名，並增列包含臺北縣政府住宅及城鄉發展局、工務局建管課等所屬人員之3 名委員，已超過委員總數13名之半數，而該等學者專家雖由被告敦聘，但均學有專精，臺北縣政府所屬委員更係依審查及評選作業要點列入，與其他臺北市政府相關單位所派之委員，均與被告無隸屬關係，對於行政程序之正當公正，並無任何欠缺，原告徒以評選程序委員近半數均為被告所屬人員，學者專家亦為被告選任，即推論委員會豈有可能作成對臺北市不利之評選結果，顯屬臆測，自無足採。
⑵至於原告主張評選項目均非得客觀量化為具體數據乙節，
更屬無稽，蓋此等項目均得客觀評價，如原告主張可採，則不論評定者為誰，豈非此等評選均可能產生弊端而不符正當法律程序，寧有是理？原告前開主張並無依據，至為灼然。
㈢聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之爭點為被告97年11月5 日函是否為行政處分，被告是否該行政處分之權責機關，原告據之提起本件行政訴訟，是否合法；又土開辦法第14條之「土地所有人」是否僅限於私有土地所有人，抑或包括公有土地所有人；臺北市參與被告之甄選作業是否有違正當法律程序等問題。
六、經查：㈠按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所
為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文。次按「本辦法依大眾捷運法第7 條第7 項規定訂定之。」、「大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關……；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。」、「執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查，所備書件不合規定且屬非契約必要之點者，執行機構應詳為列舉通知申請人限期補正，逾期不補正或補正不全者，視為放棄投資申請。執行機構受理前項完成補正之申請案件，應於3 個月內會同有關機關就申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫。但申請案件須變更都市計畫、區域計畫或案情繁複者，得延長之。前項審查或評選得通知申請人或有關機關。」、「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之3 之履約保證金。不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金者，視同放棄投資權，執行機構應重新公開徵求投資人或由其他申請投資案件依序擇優遞補之。」土開辦法第1 條、第4 條第1 項、第17條、第18條分別定有明文。再按「執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查，……執行機構受理前項……申請案件，應於3 個月內會同有關機關就申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫。
……」又按臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點第2點規定：「本要點主管機關為本府，以本府所屬捷運工程局為執行機關，辦理有關土地開發規劃、徵求投資人、監督土地開發細部設計、施工及營運管理事宜。」第6 點第1 項規定：「聯合開發之主要作業程序如下：㈠開發用地之擬定及核定。㈡協議土地所有人參與聯合開發。㈢簽訂聯合（土地）開發契約書或價購協議書。㈣本府核定土地開發相關事項。㈤甄選聯合開發投資人。㈥簽訂聯合開發投資契約書。㈦管理聯合開發合約。㈧監督聯合開發建物之營運管理。㈨連通申請案件之處理。」是依上開規定，有關臺北都會區大眾捷運系統土地開發之主管機關為臺北市政府，執行機關為被告，又被告負責辦理有關土地開發規劃、徵求投資人、申請案件之審查或評選、監督土地開發細部設計、施工及營運管理等事宜。其中有關甄選聯合開發投資人及簽訂聯合開發投資契約書階段以土地所有人為甄選對象之作業程序，依同實施要點第12點及甄選須知第9 點規定，其細節規範如下：⒈書面徵求土地所有人之申請投資意願，並於期限內提出願意投資答覆書。⒉土地所有人提出願意投資答覆書並經審查通過後，通知其洽購甄選文件並繳交申請保證金。⒊投資申請人資格符合者，提送申請書件。⒋被告對投資申請人之投資申請案進行評選，確定獲得投資權之申請人，並報府核定列為審定條件。⒌簽報臺北市政府核定審查意見，核定後列為審定條件。⒍通知獲得投資權之申請人依審定條件簽訂聯合開發投資契約書。準此以言，臺北市政府將審核投資申請人順位之權限依法委任予被告行使，又依審查及評選作業要點之規定，被告於評選程序中享有作成准駁之行政處分之權限，並非須待臺北市政府審定投資條件後始生法律效果，故被告自屬原處分之有權作成機關。捷運用地投資土地開發案件之申請流程係先由被告負責辦理審查評選，自多數申請人中評選決定某一申請人取得投資權後，該取得投資權之申請人方得進一步依臺北市政府審定之條件簽訂投資契約書，且此一投資權之先後順序不論投資契約書之條件是否經臺北市政府審定，均已無變動之可能而告確定。是以須先經評選決定取得投資權之申請人為何人後，始有簽訂投資契約書之可能，故被告所作成投資權取得者之評選決定，自屬發生法律上效果而為行政處分。查原處分即被告97年11月5 日函為被告作出本案捷六用地之評選結果，通知原告本案「捷六用地」評選結果，使臺北市取得第一順位優先投資權之法律上效果，而得與臺北市政府簽立投資契約書，並對原告產生剝奪取得第一順位優先投資權之不利結果，故已對外發生法律上效果而屬行政處分，此一決定應屬公法上爭議，係行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項規定之行政處分，原告自得對原處分聲明不服，合先陳明。
㈡緣原告所有系爭地號土地，位於捷六開發用地範圍內，捷六
開發用地內其他土地為臺北市政府以徵收方式取得並登記為臺北市市有，管理機關為被告。原告於91年8 月20日與臺北市政府簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書，依契約書約定，原告提供該筆土地與臺北市政府合作興建聯合開發建築物，同意由臺北市政府依土開辦法相關規定辦理徵求投資人及簽約興建等事宜，並於95年8 月4 日以書面向臺北市政府表明依土開辦法之規定行使優先投資權。被告所代表之公法人臺北市亦為捷六開發案之土地所有權人之一（佔捷六開發用地面積99.8% ），被告以95年12月6 日北市捷聯字第0953411700號公告徵求捷六開發用地市有土地之合作投資人，嗣於96年9 月29日與合作投資人潤泰公司簽訂捷六開發用地市有地合作投資協議書，授權其依甄選須知規定行使地主優先投資權並提出申請，被告並以96年10月8 日北市捷聯字第09632592600 號函通知原告及被告（公地主代表人），徵詢其參與捷六開發用地優先投資開發意願。期間原告分別於96年
6 月1 日、96年7 月23日、96年10月24日及96年11月1 日多次函請臺北市政府依土開辦法第14條規定甄選其為優先投資人暨停止本案甄選程序，復於96年6 月14日及96年8 月31日就土開辦法第14條有關辦理聯合開發之土地如部分公有且部分私有時，私地主是否優於公地主具有優先申請投資開發權利相關疑義函請交通部釋示，交通部並分別以96年8 月13日交路字第0960007684號函及96年9 月21日交路字第0960048812號函釋復，認土開辦法第14條第1 款規定之「土地所有人」，應包含全為公有、部分公有且部分私有、全為私有3 種型態，且申請投資人甄選時，皆具有優先甄選之順序。嗣原告對上開函釋仍有疑義，復於96年9 月29日再度函請交通部釋示，經交通部以96年11月29日函釋復變更見解略以：「……說明……三……土開辦法第12條（現行條文第14條）規定……其立法說明係明定私有土地所有權人之第一順序優先投資權。爰此，聯合開發用地之『土地所有人』為部分公有且部分私有者，私地主應優於公地主具有優先投資開發之權利。」原告遂依交通部96年11月29日函釋意旨，於96年12月5日及96年12月7 日以書面檢附願意投資答覆書及相關文件資料，請臺北市政府應依土開辦法第14條規定甄選其為優先投資權人，經臺北市政府以96年12月26日府捷聯字第09608236
100 號函復原告略以：「主旨：有關函請依法甄選貴公司為捷運三重站捷六開發用地土地開發之第一順位優先投資人1案……說明：……旨揭開發用地即係包含貴公司所持有1筆19平方公尺土地及臺北市市有地9 筆計10,116平方公尺，因此，貴公司並非本開發案唯一具有第一順位投資申請權利者，特此說明，並請依本府捷運工程局所承辦本開發案地主優先投資甄選作業之相關規定提出投資申請。」，原告乃於97年1 月18日向交通部提起訴願，經交通部審認本案僅進行至投資興建契約簽訂前之甄選程序，而作成97年3 月17日交訴字第0970023253號訴願決定：「訴願不受理」。嗣被告於97年10月29日召開「臺北都會區大眾捷運系統新莊縣三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案件評選順位會議」後，以97年11月5 日函通知臺北市政府、潤泰公司及原告略以：「……說明：旨揭基地開發案之開發建議書審查及投資申請人評選結果，投資申請人第1 順位為土地所有人臺北市（代表機關：臺北市政府），合作人兼被授權人：潤泰創新國際股份有限公司，第2 順位為土地所有人冠德建設股份有限公司。」原告對該函不服，於97年11月24日向臺北市政府提起訴願。
㈢原告雖主張被告應評選其為第一順位優先投資申請人云云。
然查土開辦法第14條第1 款規定之「土地所有人」，並未指明僅為私地主而言，難認原告此項主張可採。又為確認土開辦法前身聯開辦法立法說明之正確文字，交通部曾函詢行政院法規會，經該會提供內政部及交通部於79年2 月15日會同發布之台（79）內營字第752142號、交路發字第7902號函及所附聯開辦法條文暨條文說明對照表，依該對照表所載，聯開辦法第12條之立法說明應為「明定土地所有權人之第一順序優先投資權，若土地所有權人無投資意願時，始徵求其他私人、團體參加投資。」，並無「私地主優於公地主具有優先申請投資開發權」之情事，交通部針對此點並已以交通部97年11月11日函說明在案，有上揭函文附原處分卷可按，是本件關於土開辦法第14條已明文規定，且經法規主管機關交通部確認「並無私地主優於公地主具有優先申請投資開發權」在案。至原告所提交通部79年2 月5 日函所附聯開辦法第12條草案對照理由表、行政院於78年8 月18日對聯開辦法草案討論意見，內含多處以手謄寫或修改，且由其名稱為「草案對照理由表」及「草案討論意見」，顯然均屬未定案之草稿文件並無任何法規效力，原告據以主張被告關於土開辦法第14條之解釋錯誤，即屬無據。
㈣次查原告主張就體系解釋而言，土開辦法第12條、第13條及
第14條規定，主管機關得以市區徵收方式取得開發用地。依此規定，在開發用地有私有部分時，如主管機關欲自行辦理開發，即應經由市區徵收之法定程序，取得私有部分之開發用地云云，惟查，市區徵收有一定之法定要件及具一定規模以上始得辦理，故規定由主管機關決定開發方式，而除此之外，非屬該等經排除之情形（或非開發用地全部為公有時），即有第14條之適用，而由土開辦法第3 章「土地取得程序、開發方式及投資人甄選程序」間各條文之關係綜合觀察，顯無法得出所謂第14條規定限於開發用地全部為私地主之結論，則原告前揭主張顯屬斷章取義，不足採取。
㈤又原告主張土開辦法第14條所以明定私地主有第一順位投資
權，係因公地主無資金及開發能力，如以私地主為第一順位投資人，將可藉由私地主帶入資金及開發創意，得以更有效率完成開發案，此為立法者所決定之立法價值云云，惟對照前揭內政部及交通部於79年2 月15日會同發布之台（79）內營字第752142號、交路發字第7902號函所附聯開辦法條文暨條文說明對照表所載聯開辦法第12條之立法說明，即知原告前揭主張乃其片面臆測，並無依據，自不足採。且依95年8月11日臺北市政府修正公告之甄選須知及審查及評選作業要點規定，不論公、私地主，若不具資金及開發能力，本可與至多三法人合作，故臺北市既屬捷六開發案用地之公地主，其以潤泰公司為合作人參與本件甄選，乃屬合法，原告主張顯屬無據。
㈥再原告主張甄選須知允許土地所有人對外徵求捷運用地之合
作投資人，違反土開辦法第14條僅限土地所有人為第一順位優先投資權人之規定，甄選須知牴觸土開辦法應屬無效云云。惟查土開辦法第14條僅在規定投資人甄選順序，甄選須知雖允許土地所有人對外徵求捷運用地之合作投資人，惟投資人仍為土地所有人，亦依該條規定之甄選順序辦理，此並無架空土地所有人優先投資權之可言，更未牴觸土開辦法，原告前揭主張顯屬誤解，亦不足採信。
㈦至原告主張其有交通部79年2 月5 日號函所附聯開辦法第12
條草案對照理由表、行政院於78年8 月18日對聯開辦法草案討論意見等信賴基礎云云，惟查，如上所述，原告提出內含多處以手謄寫或修改之「草案對照理由表」及「草案討論意見」乃未定案之文件，復經交通部97年11月11日函說明在案，原告據以主張信賴保護，洵不足取。又交通部第0000000000號函乃於96年11月29日作成，時間在原告主張之信賴行為（即91年8 月20日向被告表明依土開辦法第14條之規定行使優先投資權）之後，論理上根本不可能成為其信賴基礎，原告將作成時間在後之函文作為其信賴基礎，顯屬誤解，且原告91年8 月20日係與被告簽訂聯合開發契約書，並無任何行使優先投資權之表明，況行使優先投資權之表明亦非運用財產之信賴行為，蓋原告尚未獲得投資權，自無可能為尚未定案之投資案籌置資金、人力，故原告並無信賴保護原則之適用。復查「行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為……；信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；信賴值得保護……」最高行政法院93年度判字第1677號判決闡明綦詳，原告主張「向來均未有任何國家或地方自治團體以土地所有人之身分參與評選」，顯非前開最高行政法院所揭櫫之「一個足以引起當事人信賴之國家行為」，更與與臺北市對於另案南港線機廠開發用地之投資申請是否公開與人民知悉更不相涉，原告據以主張信賴利益保護，核屬無據。
㈧再按「本局得視計畫內容之需要，邀請其他相關單位或遴聘
具有相關土地開發專門學識經驗之專家學者會同審查，另土地開發用地座落於臺北縣轄區時，應增列臺北縣政府住宅及城鄉發展局、工務局建管課。」審查及評選作業要點第4 條「開發建議書審查或評選」㈡「審查或評選程序」3.定有明文，本件評選會議，被告係依審查及評選作業要點遴聘具有相關土地開發專門學識經驗之專家學者4 名，並增列包含臺北縣政府住宅及城鄉發展局、工務局建管課等所屬人員之3名委員，已超過委員總數13名之半數，而該等學者專家雖由被告敦聘，但均學有專精，臺北縣政府所屬委員更係依審查及評選作業要點列入，與其他臺北市政府相關單位所派之委員，均與被告無隸屬關係，此據被告陳明在卷，經核並無不合，難認被告就本件評選程序，對於行政程序之正當公正，有何欠缺可言，原告徒以評選程序委員近半數均為被告所屬人員，學者專家亦為被告選任，即推論委員會豈有可能作成對臺北市不利之評選結果，顯屬臆測之詞，委無可採。至原告主張評選項目均非得客觀量化為具體數據云云，惟此等項目均得客觀評價，且原告就此部分是否有何違法之處，並未具體舉證以實其說，亦難認其主張為可採。又依原告上揭主張，核與公職人員利益衝突迴避法所規定公職人員應自行迴避之情形，顯不相符，故其此項主張亦不足採。
㈨綜上，被告於97年10月29日經「臺北都會區大眾捷運系統新
莊線三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查極投資申請案件評選順位會議」評選臺北市為第一順位投資申請人、原告為第二順位，並以原處分函知原告，即難認有何違法之處，原告據此提起訴願，訴願機關原應予實體審究原告本件申請案實體是否有理由，訴願決定就此部分雖以訴願不受理決定而未為實體審究尚有未洽，惟本件原告之請求在實體上仍無理由，已如上述，訴願決定駁回原告訴願，其理由雖有不同，結論並無二致，原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈩本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，核與本件判決結
果不生影響，自無庸一一審酌論究；至原告聲請向臺北市政府函詢，本院認與本件判決結論無涉，核無必要，併予敍明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
書記官 楊子鋒