臺北高等行政法院判決
98年度訴字第136號原 告 甲○○訴訟代理人 焦文城 律師被 告 中央健康保險局代 表 人 朱澤民（總經理）訴訟代理人 洪瑞燦 律師上列當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國97年11月28日衛署訴字第0970046267號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定關於後開處分部分及被告96年2 月7 日健保藥字第0000000000-A號行政處分，均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告擔任負責醫師之橋頭社區醫院與被告訂有全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱健保合約），有效期間自民國（下同）91年9 月2 日起至93年9 月1 日止，原告並於95年
8 月31日終止合約。被告前於94年12月5 日以健保藥字第0940033342號公告「全民健康保險第5 次年度藥價調查及價格調整作業」及乙調查品項，並以同號函請各分局轉請轄區特約地區醫院層級（含）以上之醫療機構配合辦理，嗣因臺灣臺南地方法院檢察署自95年5 月間偵辦藥價黑洞詐領健保費案，掌握甚多藥商及醫療院所，於申報藥價調查資料時隱匿「折讓」、「贈品」、「現金捐贈」、「管理費」及其他以巧立名目方式而與藥品交易有關係之利益，未將實際交易價格申報，乃建請被告針對第5 次年度藥價調查及價格調整作業應申報之藥品供應商及醫療院所，辦理再確認及更正藥價申報資料作業，被告乃以95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函請包含原告負責之橋頭社區醫院在內之528 家醫院，於文到30日內（即96年1 月22日）進行「再確認及更正申報」作業，復應藥業團體及醫院反映，同意於96年1 月22日前說明理由備查者，得延長申報期限至96年2 月15日。又因部分醫院（83家）未就被告95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函有所回應，被告另於96年1 月26日以健保藥字第0000000000-B號函催請其於文到3 日內儘速辦理相關申報作業，然仍有17家醫院（含橋頭社區醫院）未為回應，被告乃於96年2 月7 日以健保藥字第0000000000-A號函通知該17家醫院（含橋頭社區醫院）略以：「……未依第5 次年度藥價調查之再確認及更正申報作業，辦理延期或再確認及更正申報，依據全民健康保險藥品支付價格調整作業要點規定，以未申報或不實申報之處理方式處理，不實申報品項之同藥理分類藥品均以相同成分、含量、劑型藥品之最低價給付，並自核定生效日期回溯1 年，追扣款品項及金額詳如附件－全民健康保險第5 次年度藥價調查未申報或不實申報追扣款金額表……。」（下稱原核定）。原告不服，提出申訴，被告遂以96年8 月7 日健保藥字第0960016395號函復略以：「臺端申復本局96年2 月7 日健保藥字第0000000000- A 號函對於橋頭社區醫院之處分乙案，本局將依橋頭社區醫院第5 次藥價調查申報資料進行實質認定，後續將依實質認定結果另案函復……」（下稱系爭函文）。原告仍表不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張（原告未於言詞辯論期日到場，據其起訴狀及準備程序之聲明記載）：
（一）原告負責之橋頭社區醫院已於95年8 月31日歇業，故訴願決定認被告95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函進行「再確認及更正申報」，及於96年1 月26日以健保藥字第0000000000-B號函催請於文到3 日儘速辦理申報作業一節，原告或橋頭社區醫院均未收悉，是本件被告所為處分前程序既未合法送達予原告，即屬有瑕疵。
（二）又橋頭社區醫院既係於95年8 月31日歇業，依當時有效規範，已完成申報，應不得以嗣後變更之措施強加於已歇業之單位：橋頭社區醫院於95年8 月31日歇業，依兩造間契約規定，雙方法律關係終止。本件被告所指「全民健康保險第5 次年度藥價調查及價格調整作業」係因該機關以臺灣臺南地方法院檢察署95年12月4 日函而為後續之處理，在此之前橋頭社區醫院於辦理歇業前均有按當時有效之規定申報，此由被告96年2 月7 日函文提及「95年12月20日函」似係指示各院再次檢視「全民健康保險第5 次年度藥價調查及價格調整作業」所申報之93年第3 季及第4 季藥品市場實際交易資料，於一定期限內完成「確認及更正申報」。換言之，在被告95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函指示「確認及更正申報作業」前本已有規範，原告亦已按規定申報，原告所缺者係因已辦理歇業，且未收受相關通知，故不可能進行之「確認及更正申報作業」，但可以確定者係原告已完成「歇業前」之申報作業。
（三）況以原核定「說明二、依據全民健康保險藥品支付價格調整作業要點規定，醫療院所不實申報或未申報之處理方式：（一）不實申報品項之同藥理分類藥品均以同成分、含量、劑型藥品之最低價給付（自核定生效日期回溯一年）。（二）依本保險特約醫事服務機構合約辦理。」可知，係以「醫療院所不實申報或未申報」為要件，故被告似以原告「未申報」為處罰依據，惟原告顯已完成申報，故原處分即有違誤。
（四）又原核定稱「貴院未依本局第5 次年度藥價調查之再確認及更正申報作業，辦理延期或再確認及更正申報，依據全民健康保險藥品支付價格調整作業要點規定，以未申報或不實申報之處理方式處理，不實申報品項之同藥理分類藥品均以同成分、含量、劑型藥品之最低價給付，並自核定生效日期回溯1 年，追扣款品項及金額詳如附件- 全民健康保險第5 次年度藥價調查未申報或不實申報追扣款金額表」，究竟係以原告有未申報或申報不實之違反方式為處罰依據，並未載明，滋生爭議。
（五）本件時間久遠，被告之答辯實生疑義：⒈被告主張94年12月5 日公告乙調查品項，而依「調整作業
」所定實施時程，公告後3 個月內，請藥商及醫療機構完成申報作業，並確認藥品市場交易資料，又依被告提出函文，係又因臺灣臺南地方法院檢察署調查，才又提出「確認及更正申報」作業（95年12月20日函）及「再確認及更正申報」作業（96年1 月10日函），問題為：是否94年12月5 日公告後，原告應已完成申報，並無未申報之情形？⒉又按「全民健康保險藥品支付價格調整作業要點」四之（
三）規定：「所稱不實申報係指申報資料有下列情事之一者：⑴未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓者。⑵僅申報部分院所交易資料者。⑶其他足以影響調整結果正確性或完整性之情節。」問題二為：原告是否有上開情形之一？抑或僅是疏忽將單位數量記為盒數或包裝數？⒊又依「調整作業」陸、實施時程「四、新健保支付價格於
95年7 月1 日實施」，而其價格之決定係透過「肆、調查作業」係分「甲調查」、「乙調查」分別蒐集藥品供應商，及地區醫院以上醫院之藥品交易資料，再經過「伍、調整原則」核算，而核算於之「新健保支付價」係用於所有往來特約醫療機構，應非單一醫療機構；又根據「調整作業」規定，調查對象係：「地區醫院（含）以上層級之醫院」，故已非醫療機構者應無庸再申報。問題三為：第五次藥價調查及價格調整作業經過調查作業及調整作業核算之新健保支付價，實際上何時實施？各藥品之新健保支付價是單一價抑或對同為地區醫院之各醫療機構不同？⒋依原告與被告間之合約第16條第2 項約定：「前項合約終
止之結算，乙方如未涉及違規處分，甲方應於合約終止之日起六十日內完成。乙方如係涉及違規處分，甲方應俟處分相關事項確認後，於六十日內完成結算。」又依第27條前段約定：「乙方因遷址或歇業，經衛生主管機關註銷原有開業執照者，自註銷之日起終止合約。」故原告於95年
8 月31日因歇業而依上開第27條已確定終止合約，復依合約第16條約定，合約終止後之結算應於合約終止之日起60日內完成，是本件兩造關係應於95年10月31日結算完畢，在終止契約並結算完畢後兩造關係完結，故原告經營之醫療機構於95年12月5 日以後已不存在，就被告於95年12月20日函之「確認及更正申報」及96年1 月10日函之「再確認及更正申報」作業之對象，應非不存在之醫療機構即原告曾經營之橋頭社區醫院，原告應已無申報之義務等語。
（六）為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈原核定、系爭函文及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原核定雖記載「依據全民健康保險藥品支付價格調整作業要點規定，以未申報或不實申報之處理方式處理，不實申報品項之同藥理分類藥品均以相同成分、含量、劑型藥品之最低價給付，並自核定生效日期回溯1 年」等語，但全民健康保險藥品支付標準價格調整作業要點係依「全民健康保險藥價基準」總則第三點訂定，而依原告與被告之健保合約第5 條第1 項規定可知，該調整作業要點屬被告與醫療院所間支付醫療費用之計算方式，而被告依該調整作業要點重新核算給付金額，即就重新核算後溢付之金額進行追扣，皆屬公法上之契約行為，而非屬行政處分。查原處分已就原告所為申復表示「將依橋頭社區醫院第5次 藥價調查申報資料進行實質認定，後續將依實質認定結果另案函復」，可見被告於原告申復後，已經表示將依原告之原申報資料重新進行實質認定，則原核定亦因系爭函文之作成而失其效力，而原告卻請求本院將原核定一併撤銷，實無理由。
（二）原告認本件係屬處分前程序未合法送達，屬有瑕疵之處分行為，並無理由：
⒈本件原告雖主張原橋頭社區醫院業已歇業，故未收受被告
95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函、96年1 月26日健保藥字第0000000000-B號函；惟原核定亦寄至「高雄縣○○鄉○○路○ 號」（即橋頭社區醫院住址），而原告在申訴書中也自承「本人於96年2 月12日接獲通知」，可見原告確實可以收受寄達該址之信件。
⒉且原核定之回執上蓋有橋頭社區醫院之印章，而印文之形
式與原告在合約書上使用之印文相似，可見橋頭社區醫院雖已辦理歇業，仍有人受原告所託收授信件，否則不會持有橋頭社區醫院之印章，故被告前述函文應有送達原告。
（三）原告稱橋頭社區醫院已於95年8 月31日歇業，依當時有效規範，已完成申報，應不得以嗣後變更之措施強加於已歇業之單位，亦無理由：
⒈按橋頭社區醫院為原告獨資設立，醫院本身並無權利能力
，故原告為兩造合約之當事人，至於橋頭社區醫院雖於95年8 月31日向當地衛生主管機關辦理歇業，致兩造間之契約關係因合約第27條之規定而終止，惟有關系爭之全民健康保險第5 次年度藥價調查之再確認及更正申報作業中，所需再確認之內容為，93年第3 季及第4 季藥品市場實際交易資料，是否完整將「折讓」、「贈品」、「現金捐贈」（例如捐贈至醫療院所或其他指定之帳戶、提供研究費等）及其他以巧立名目方式而與藥品交易有關係之利益進行申報，於一定期日內完成「確認及更正申報」作業，係屬雙方合約有效存續期間內所發生之問題，所影響者亦為雙方合約有效期間內之醫療費用給付，故合約雖已終止，但相關「再確認及更正申報」作業為該合約之附隨義務，原告仍有配合義務。
⒉況本件被告業於96年8 月7 日函復原告將進行實質認定，
並依實質認定結果另案核定，且於98年1 月17日以健保審字第0000000000－A 號函請原告確認有關實質認定部分，原告亦於98年2 月12日以高縣橋醫第000000000 號函復被告，故該處分確實業已不存在。
（四）原告主張其已完成申報，與全民健康保險藥品支付價格調整作業要點規定處罰之要件不符，並非事實：
⒈依據全民健康保險藥品支付價格調整作業要點四之（三）
之「不實申報或未申報之處理方式」之規定，不實申報與未申報之處理效果都一樣，只是「不實申報」在第1 點有作定義，而「未申報」未再定義，但有關處理方式之第2點，一開頭就已經表示「未申報或不實申報之藥品……」可見不申報仍以同成分、含量、劑型藥品之最低價給付（自核定生效日期回溯一年），並無不當。
⒉況被告95年12月20日以健保藥字第0000000000-B號函請包
括原告為負責醫師之橋頭社區醫院在內之528 家醫院進行「再確認及更正申報」作業，其調查內容與被告94年12月
5 日以健保藥字第0940033342號公告「全民健康保險第五次年度藥價調查及價格調整作業」及乙調查品項，二者調查之藥品品項及期間相同；另系爭函文表示「進行實質認定，結果將另函通知」及98年1 月17日以健保審字第0000000000-A號函請原告確認有關實質認定部分，其實質認定之標的即原告對「全民健康保險第五次年度藥價調查及價格調整作業」及乙調查品項之申報資料。
⒊因本件有部分內容有不實申報或未申報之情形而被告對原
告之原申報內容進行實質認定，認應扣減2 ,948,433元，並將結果通知原告，而由原告98年2 月12日高縣橋醫第000000000 號函回覆表示有補申報及更正等情形，確可證明原告有不實申報或未申報之情形。至於原告於準備狀中主張「疏忽將單位數量計為盒數或包裝數」，亦不可能，因被告係以藥品之計價單位作為調查對象，原告不可能誤認，況調查中之「採購金額」為調查期間內該項藥品之全部採購金額，但原告仍有補申報或更正申報之情形，可見其確有不實申報。
⒋末按行政處分作成後，原處分機關仍得於法令限制下，將
原處分撤銷或廢止，而原處分經撤銷或廢止後即失其效力；故原告主張之原核定效力，在系爭函文表示將依原告之原申報資料重新進行實質認定時，已經失其效力；退步言，縱系爭函文僅有通知之效力，而非行政處分，則在解釋上，當被告就同一事件已經另作處分時，實質上即有撤銷或廢止系爭函文之意思，故本件系爭函文顯已失其效力，原告仍請求撤銷並對被告95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函所進行之「再確認及更正申報」作業為爭執，實無理由。
（五）依行政程序法第149 條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」故被告自可依民法有關抵銷之規定，就應給付予原告之金額予以抵銷（橋頭社區醫院及慈山醫院皆原告獨資設立）；況原告亦曾以慈山醫院代表人身分書具同意書承諾「橋頭社區醫院（代號0000000000
0 ）原積欠中央健康保險局之債務（包括醫療費用、保險費、滯納金及利息），由本診所承擔，並同意由中央健康保險局支付本分局之醫療費用中扣抵。」故被告予以扣抵，顯然適法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，除原核定及系爭函文之合法性外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭函文書、原核定、原告
98 年2月12日高縣橋醫第000000000 號函、被告95年12月20日健保藥字第000000 0000 -B號函、96年1 月26日健保藥字第0000000000 -B 號函、94年12月5 日健保藥字第0940033342號公告及函、96年1 月10日健保藥字第0960000013號函、98年1 月17日健保審字第0000000000-A號函、醫療機構歇業核定書、橋頭社區醫院明細資料、橋頭社區醫院94年度營業資料表、橋頭社區醫院第5 次藥價調查未申報或不實申報核扣品項及金額表、健保合約、橋頭社區醫院第5 次藥價調查未申報或申報資料與藥商不符品項表、全民健康保險特約診所基本資料表、橋頭社區醫院同意書、橋頭社區醫院收款表、等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向高等行政法院提起。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於觀念通知者，指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，有最高行政法院（民國89年7 月
1 日改制前為行政法院）44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。經查，原告所爭執之系爭函文，係被告針對原告不服原核定提出申訴所為之答覆，其內容略以：「臺端申復本局96年2 月7 日健保藥字第0000000000- A 號函對於橋頭社區醫院之處分乙案，本局將依橋頭社區醫院第5 次藥價調查申報資料進行實質認定，後續將依實質認定結果另案函復……」等語，足認被告並未就原告不服之事項為實質的審查或認定，僅僅告知將就橋頭社區醫院第5 次藥價調查申報資料進行實質認定，待認定後再另行函覆，故核其性質應僅係觀念通知，而非行政處分甚明。本件原告對非行政處分提起撤銷訴訟，揆諸前開說明，此部分起訴自有不備其他要件之違法，且依其情形無從補正。
七、另本件被告以原告負責之橋頭社區醫院未就被告95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函有所回應，且被告另於96年
1 月26日以健保藥字第0000000000-B號函催請其於文到3 日內儘速辦理相關申報作業，惟橋頭社區醫院均未辦理，被告乃以原核定函通知橋頭社區醫院應以未申報或不實申報之處理方式處理，不實申報品項之同藥理分類藥品均以相同成分、含量、劑型藥品之最低價給付，並自核定生效日期回溯1年，因此追扣藥品總金額4,171,632 元，訴願決定遞予維持，固非無見。惟查：
（一）按行政程序法第96條規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。……」另獨資經營之商號，與民事訴訟法第40條第3 項所稱之非法人團體並非相當，本身並無法律上人格，當不具權利能力，故不得單獨享受權利、負擔義務；惟因與其主人既屬一體，以獨資行號名義對外所為之法律行為，其法律效果實際上仍歸屬於獨資事業主本人（最高法院42年臺抗字第12號、43年臺上字第601 號判例參照）。又獨資商號，在行政訴訟裁判當事人欄，前者應以獨資商號主人為當事人，記載為「○○○即○○商號」【最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）68年8 月份庭長評事聯席會議決議參照】。因此，在以商號為處分相對人時，其處分書當事人即應記載「○○○即○○商號」，並將獨資商號主人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所等詳載於處分書內，其程式始謂完備；若以法人或其他設有管理人或代表人之團體為處分相對人時，其處分書當事人除應記載其法人或團體名稱、事務所或營業所外，並應記載管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所，否則其程式即有不合。
（二）查本件原告另外爭執之原核定，係以橋頭社區醫院為發函之相對人，其內容略以：「……未依第5 次年度藥價調查之再確認及更正申報作業，辦理延期或再確認及更正申報，依據全民健康保險藥品支付價格調整作業要點規定，以未申報或不實申報之處理方式處理，不實申報品項之同藥理分類藥品均以相同成分、含量、劑型藥品之最低價給付，並自核定生效日期回溯1 年，追扣款品項及金額詳如附件－全民健康保險第5 次年度藥價調查未申報或不實申報追扣款金額表……。」並追扣藥品總金額4,171,632 元。
上開函文意旨係有關行政機關就公法上具體事件所為之決定，並對外直接發生法律效果之單方行政行為，究其性質應屬行政處分。惟橋頭社區醫院係於95年9 月11日即經高雄縣政府衛生局核准註銷開業執照在案，有醫療機構歇（停）業核定書一紙在卷足憑（參見訴願卷第26頁），被告以早經註銷開業執照之醫院為處分對象，是否合法，不無疑問。況且，本件被告既以橋頭社區醫院為處分之相對人，依照上開說明，即應將獨資主人或合夥代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所等詳載於處分書內，其程式始謂完備，然原核定函僅記載「橋頭社區醫院」，未依規定將獨資主人或合夥代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所等詳載於處分書內，有原核定函及橋頭社區醫院第5 次藥價調查未申報或不實申報核扣品項及金額表附卷可稽（參見訴願卷第67頁至第71 頁 ），且事後亦未加以補正或更正，其程式即難謂合法。
八、綜上所述，本件原告所爭執之系爭函文既非行政處分，則原告對之提起撤銷訴訟，即有不備其他要件之違法，且依其情形無從補正，故原告此部分起訴為不合法，雖訴願受理機關疏未查明，本應為不受理決定，卻逕為訴願駁回之實體認定，固有未合，然本件既有起訴不備其他要件之違法，應以程序駁回，已如前述，則上開訴願決定如何即可不再論究，故原告訴請撤銷系爭函文及此部分訴願決定，為不合法，應予駁回。另原告爭執之原核定，其未記載處分相對人獨資主人或合夥代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所等，違反行政程序法第96條有關書面程式之規定，且迄未補正或更正，其適用法律自有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷原核定及此部分訴願決定，為有理由，應予准許。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部有理由，爰依行政訴訟法第104 條、第218 條，民事訴訟法第79條，第385 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 16 日
書記官 陳德銘