臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1360號100年5月19日辯論終結原 告 彭文淵
彭文亮彭建仁彭胡鳳英彭鑫燻彭龍三林金水簡文洋簡文原共 同訴訟代理人 胡鳳嬌 律師
蔡志揚 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 簡瑟芳
黃雅芳謝明同
參 加 人 森業營造股份有限公司代 表 人 黃呈琮（董事長）住同上訴訟代理人 許獻進 律師上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國98年4 月30日臺內訴字第0980078643號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告所有坐落於臺北市○○區○○段○ ○段45、46、47、48
、49地號土地及其上建築物位於臺北市○○區○○段○ ○段44地號等26筆土地都市更新事業計畫（下稱本件都市更新計畫）範圍內。該都市更新計畫案前由實施者萬宇開發股份有限公司（下稱萬宇公司）擬定報經被告以94年2 月16日府都新字第09405997900 號公告核定實施在案。於計畫實施中，原實施者變更為本件參加人森業開發股份有限公司（下稱參加人），參加人旋於95年1 月25日以森建字第0000-000號函通知本件都市更新計畫案各土地所有權人及權利變換關係人等，於95年1 月25日至95年2 月24日期間，就是否參與更新後房地分配及分配位置提出申請，未於期限內提出者，以公開抽籤方式分配之。
㈡參加人繼於95年4 月20日向被告申請變更都市更新事業計畫
及擬定權利變換計畫，經被告以95年10月23日府都新字第09530820000 號公告，自95年10月25日至95年11月24日止，展覽前揭變更計畫及權利變換計畫案件書圖，並定於95年11月20日舉辦公聽會，復將上開變更計畫及權利變換計畫提請臺北市都市更新審議委員會（現更名為都市更新及爭議處理審議會）於96年5 月28日第78次委員會、96年6 月20日專案審查會議、96年7 月10日第2 次專案審查會議、96年7 月30日第81次委員會、96年9 月10日第83次委員會、96年9 月29日第84次委員會、96年10月24日第3 次專案審查會議、96年12月3 日第88次委員會通過。
㈢參加人復於97年1 月31日向被告申請變更都市更新事業計畫
及擬定權利變換計畫，經被告審查發現其部分內容與被告96年12月3 日第88次委員會審議通過之計畫有異，乃於97年2月25日提交被告審議會第91次會議審議決議調整其完成時程為100 年5 月，並同意其餘修正內容。被告即以97年9 月9日府都新字第0973011090002 號函（下稱原處分）通知參加人第二次變更計畫及權利變換計畫經准核定實施，並以97年
9 月9 日府都新字第09730119000 號公告第二次變更計畫及權利變換計畫案件書圖。
㈣原告不服，乃以：⒈其所有位於更新單元內之建物係屬自地
自建，為獨立建築物，原告自始即不願參與合建，因參加人之前未能與原告協議合建，乃向被告擬定或變更為都市更新事業計畫範圍內，企圖假借公權力，以權利變換方式實施之，顯已違背都市更新條例第25條、第25條之1 之規定；⒉被告係依錯誤之評價基準日期辦理權利變換，而未依都市更新權利變換實施辦法第8 條規定辦理；⒊被告辦理都市更新事業及權利變換之過程有諸多瑕疵，分配不合理，被告對於地主之陳情及意見均置之不理；⒋96年12月3 日被告都市更新審議委員會第88次會議決議認定原告持有之土地仍納入更新單元範圍內乙節，與事實不符，蓋原告於開會當日僅能簽到不能進入會議室發言等事由，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件都市更新案實施者由萬宇公司變更為參加人，應屬違法：
⒈被告以90年2 月15日府都四第0000000000號函核准萬宇公
司實施都市更新事業，其說明三明示：依都市更新條例第54條規定，應自獲核准之日起1 年內（即91年2 月15日前）擬具都市更新事業計畫報核，逾期未報核者，被告得撤銷核准更新。又依變更都市更新事業計畫核定本附錄十一都市更新事業計畫核准函說明一可知，萬宇公司至93年12月23日始申請報核，然被告卻未依法撤銷核准更新，而使萬宇公司於94年2 月16日取得都市更新事業計畫核准函。
⒉依94年當時都市更新條例第19條、第22條皆未規定可以變
更辦理都市更新之實施者，亦未規定可以交易買賣已經核准之都市更新案；又臺北市都市更新自治條例第27條規定略以：「經主管機關核准之實施者申請變更時，應由新實施者檢附下列文件，經主管機關核定後始准申請建築執照：一、原核准實施者、土地及合法建築物所有權人之同意書。…」該條係關於新實施者申請建築執照之規定，並非規定可以變更實施者，且參加人確實未完全取得土地及合法建物所有權人之同意書，是以被告依據上開條文，核准本件都市更新案之實施者由萬宇公司變更為參加人，應屬錯誤。參加人辯稱其已經過「多數」土地及合法建築物所有權人同意云云，實與法不合。
⒊本件都市更新案，被告准將事業計畫與權利變換計畫併案
審查，惟被告一方面主張渠有審核通過之權利，積極介入私人間房地興建事件，另一方面，當原告與實施者間因權利變換比例分配不公而發生爭執時，被告又以此爭執為原告與實施者之間之爭議，而不予處理；且一旦都市更新計畫通過，實施者即取得拆除執照，政府並應配合執行拆除，原告縱依行政救濟管道尋求救濟，亦無法即時阻止被告協助實施者拆除原告所有之房屋，甚且，可能俟行政救濟程序終結，都市更新後之房屋已經建造完成，則於被告不願介入審查權利變換是否公平合理、司法救濟途徑亦不能即時保護原告權利之情形下，原告豈非勢必接受權利變換結果？⒋本件都市更新案於97年9 月9 日核定公告，被告所屬都市
發展局即於同年12月11日核發拆除執照，時有20戶仍住在都市更新計畫範圍內，被告並未協調搬遷，即核發拆除執照予參加人；98年6 月間，參加人未設圍籬圍牆，被告所屬都市發展局建築管理處即准參加人以書面申報開工，參加人即於私人住家鐵門上張貼拆除公告，至98年2 月2 日甚至封鎖道路防火巷並接管公共水塔，並帶領約50名不明人士前來進行拆除，俟原告報警處理，不明人士始暫時散去，造成原告極大恐懼。
㈡依都市更新權利變換實施辦法第11條，本件都市更新案實施
方式為協議合建，並非權利變換，建物分配應由權利人自行選擇：
⒈都市更新以「協議合建」或「權利變換」實施，兩者之精
神與作法不同。由都市更新條例第3 條、第25條、第25條之1、第29條、第31條及都市更新權利變換實施辦法第6條、第10條、第11條規定，協議合建須全部或80％地主同意，產權分配係依市場經驗以談判方式分配，因門檻較高且容易產生暗盤交易，整合困難，故實施者如無法取得大多數地主同意，得以權利變換方式進行，惟權利變換產權分配係由3 家估價單位估價，依各所有權人權利變換前之權利價值比例，扣除共同負擔後分予原土地所有權人，過程公平公正公開且客觀條件一致，尚有公權力介入監督審查故對權利價值有異議者，得提起行政救濟，另且權利變換關係人或土地所有權人得自由選擇分配位置，同一位置有
2 人以上選配則應公開抽籤；準此，權利變換制度要求更新前後權利價值鑑估公開透明，並採公開及法定方式選屋，對所有人及出資者權益分配較公平，亦保障少數反對者利益，足見與協議合建有極大不同。
⒉本件都市更新案之實施者形式上以權利變換實施都市更新
，實際上卻以協議合建方式為之，與部分土地所有權人簽約，私相授受分配方式、位置及條件，違反都市更新權利變換實施辦法第11條規定。參加人與部分地主簽訂合作興建契約書，載明分配原則為：原1 樓優先選1 、5 、6 樓；原2 樓優先選2 、5 、6 樓；原3 樓優先選3 、7 、8樓，原4 樓優先選4 、7 、8 樓，前述分配原則均以12樓以下為原則。參加人不僅賦予特定地主特權，且限制其他地主選配12樓以上房屋；參照核定之權利變換計畫書第16-2頁及第16-4頁，載明本件都市更新案12層以上與前述合建契約相同，限定為參加人分配；另參權利變換計畫書第16-1頁，參加人於95年1 月25日以森建字第0000-000號函通知權利關係人於95年1 月25日起至95年2 月24日止提出分配申請，預定98年3 月公開抽籤，然依實施者94年9 月28日宇規（94）字第0000-000號函附94年9 月24日巷內1樓選戶會議紀錄，B1、B2、B3、B5、C1、C2、C3、C5、C8等單位店面係由1 樓住戶自行抽選，樓上住戶及其他非巷內之1 樓住戶均無置喙餘地，實則實施者於辦理法定選配申請工作以前，即已將1 樓9 間店面私相受授予陳文星等特定住戶，限制其他權利人依法選配；參照核定之權利變換計畫書第16-4頁載明，前述9 間1 樓店面由參加人受配，限制其他權利人不得選擇，未來於房屋興建完成辦理產權登記時，再過戶予陳文星等人，足證本件權利變換計畫之實施顯然違反都市更新權利變換辦法第11條公開抽籤選配之規定及精神。
⒊訴外人王世凱於被告96年1月5日幹事會議時，即曾向被告
揭明：「新實施者森業營造提出之權利變換條件實為不公，除要求不得選擇原位置之房屋，且不得選擇13、14樓之房屋。同時要求不得以各所有權人為單元購回不同單元之房屋。」訴外人郭嘉美於被告96年6 月20日專案小組會議亦證稱：「建商於94年1 月28日通知選配房屋，填寫『分配位置申請書』，陳情人本屬意B2-12F，建商稱已被其他住戶訂下，本人不得選取，當時雙方為此爭執不下，最後本人讓步，然而公開展覽的計畫書卻顯示B2-12F並未有任何住戶選取，反倒是登記在建商名下。」訴外人蔡石吉亦於上揭會議陳稱：「權利變換選配資料不完整，土地所有權人僅得知部份資訊，無法自由選配單元。」以上足證本件權利變換計畫之實施，實施者自己與部分地主私下簽訂私約，為免違約，因此其辦理地主選配申請作業時，並未提供全部實施權利變換後應分配之土地及建築物位置供地主選擇，僅給予實施者期望或約定地主選擇之特定土地及建築物位置，顯然違反都市更新權利變換實施辦法第11條「公開抽籤」選配之規定與精神，實施者假「權利變換」之外衣行「協議合建」私相授受之實，至為明確。
⒋被告都市更新審議委員金家禾委員與詹敏勳委員於96年 6
月20日專案小組會議中，亦認參加人有假權利變換之外衣行協議合建之事實，顯然有違都市更新條例第29條、第31條及都市更新權利變換實施辦法第6 條、第10條、第11條所定權利變換方式，被告未依法核實審查，原處分確有違法瑕疵至明。
㈢權利變換計畫中載明拆遷補償金合計63,765,386元，惟實際上並未發放，屬權利變換過程之重大瑕疵：
按「因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，其補償金額扣除預估本條例第36條第2 項代為拆除或遷移費用之餘額，實施者應於權利變換計畫核定發布日起15日內發給之。有下列情形之一者，實施者得將補償金額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」都市更新權利變換實施辦法第20條定有明文，與現住戶是否搬遷無涉。本件權利變換計畫書中載明拆遷補償金合計63,765,386元，然而實際上實施者並未發放亦未提存，就此，都市更新條例漏未規定實施者未發放補償金之法律效果，而有法律漏洞，由於都市更新事業之實施，有消滅及創設土地所有權人產權之效果（參照都市更新條例第35條規定：「權利變換後，原土地所有權人應分配之土地及建築物，自分配結果確定之日起，視為原有。」），且對於不願參與分配或小分配面積單元而無法分配之地主，得以現金補償消滅其產權（同條例第31條），故有相當於土地徵收之效力。是以，實施者如未依法發放補償金，本於「相類似者，應作相同處理」之「類推適用」（漏洞填補之法律續造），應參照土地徵收條例第20條第3 項之規定：「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效。」（註：補償金發給期限兩者均為15日）權利變換計畫案從此失其效力。果如參加人辯稱「法無明文規定強制提存或時間規定」云云，豈非謂參加人若不提存，亦無任何影響？至於土地徵收之拆遷與補償，亦無同時履行地位，無所謂參加人主張同時履行抗辯之問題。
㈣被告屬都市更新審議委員會涉嫌偽造文書，且強押原告，致原告無法陳情：
都市更新審議委員會開過數次審議會議，以及3 次專案審查會議，均給予權利人陳述意見機會，惟96年7 月10日召開之第2 次專案會議卻未發開會通知予原告，於權利人未參與之情形下，作成原則上維持原評價基準日之決議，違法圖利參加人約9億元；甚且，於原告未參與第2次專案審查會議之情況下，偽造原告提出問題、參加人提出回應之第2 次專案小組回應表，此部分業經臺北地方法院檢察署以偽造公文書罪名起訴臺北市都市更新處處長邊子樹以及承辦人員蔡沛然；又96年12月3 日第88次委員會召開時，原告雖到場與會，卻僅能簽到，不能進入會議室，限制原告陳情內容；時任會議主席之臺北市都市更新處處長邊子樹並藉主席權勢，以警力強力壓制彭龍三表達意見，由4 名警察將彭龍三強押出會議室，卻於會議紀錄上記載彭龍三書面陳情仍願意參與本件都市更新案，並續於97年9月9日核定公告參加人擬定之都市更新事業暨權利變換計畫，准予實施。
㈤參加人並未辦理信託，被告未加查證，即准其變更更新案，實有違法：
⒈按都市更新條例第21條第l3、17、18款規定：「都市新更
新事業計畫應視其實際情形表明下列事項：…十三、財務計畫。…十七、相關單位配合辦理事項。十八、其他應加表明之事項。」次按變更都市更新事業計畫核定本第57頁十一實施方式及有關費用分擔㈢記載：「實施者已與台新銀行完成融資簽約事宜，未來所有融資資金及實施者為完成本案所提供之自有資金均須撥入實施者開立在台新銀行或融資銀行之專款專戶中，並由安信建築經理股份有限公司控管前述專戶之收支以達完工承諾。實施者若於本案實施期間，因故無法繼續執行時，安信建經承諾繼續履行實施者應盡之義務，並完成本都市更新案。為避免銀行整併或其他特殊因素，如因前述情況得由其他融資銀行或建築經理公司接續辦理。」⒉參加人為取得同意書以達同意比例，曾以書面文宣表示將
與安信建經及台新銀行合作，12億資金到位，並將完工程諾書附在97年9月9日核定之事業計畫書中；惟經詢問台新銀行，參加人未與台新銀行合作，被告竟未就此查證，而准予通過變更更新案，實有違法，應予撤銷；蓋資金是否到位，關係到興建是否能如期完成，實施者之財務狀況對於土地所有權人係屬重要事項，被告既對本件都市更新案有審核權，就此重要部分當負有相當程度之注意義務，被告就此未查而據以通過，顯然違法。
⒊參加人提出之台新銀行契約影本，其上僅有參加人用印而
無台新銀行用印，難以據此認為參加人與台新銀行已經締約；又按台新銀行94年10月4 日撥款額度通知書註明「相關契約文件需經本行法務室核閱同意」、「前開條件僅供參考，不具任何法律效力或承諾之意思表示；本行並保有隨時調整之權利」，足徵其等仍於磋商階段，尚未簽訂融資合約。至於參加人提出其與彰化銀行之98年11月3 日信託契約書，均為原處分97年9 月9 日核定1 年以後之事。
㈥本件都市更新案之評價基準日訂定，有違反行為時權利變換實施辦法第8 條之情事，致原告受有損失：
⒈本件應適用都市更新權利變換實施換辦法第8 條但書，評價基準日限於權利變換計畫報核日前6 個月內：
⑴本件都市更新事業計畫以及權利變換計畫係由參加人於
95年4 月20日一併報核；依據當時權利變換計畫實施辦法第8 條規定，權利變換計畫與都市更新事業計畫一併報核者，評價基準日應由實施者定之，日期限於權利變換計畫報核日前6 個月內。
⑵本件權利變換計畫之評價基準日原係訂於94年2 月16日
，參加人嗣後於95年4 月20日申請變更都市更新事業計畫，依都市更新權利變換實施辦法第8 條但書規定，基準日限於權利變換計畫報核日前6 個月內，即94年10月21日至95年4 月20日期間內；惟本件評價基準日竟一直為94年2 月16日，經被告所屬都市更新審議委員會咸認定本件之評價基準日與報核時權利變換計畫實施辦法第
8 條但書規定相悖。⒉本件應適用權利變換實施辦法第8 條但書規定，亦一直為被告所明認，有下列事證可稽：
⑴財政部國有財產局臺灣北區辦事處於95年8 月23日以台
財字北改字第0950030024號函告被告：「依『都市更新權利變換實施換辦法』第8條規定略以：『第6 條及第7條之評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布之日為準。但權利變換計畫與都市更新事業計畫一併報核者，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前 6個月內。』爰本案實施者及都市更新事業計畫內容均已變更，且權利變換計畫與都市計畫一併報核，則本案房地辦理都市更新前之評價基準日，是否應依前述規定辦理，請惠予澄清。」⑵針對上述，被告都市更新處95年9 月7 日北市都新事字
第09530568100 號函附審查意見，明示：「有關鑑價基準日，依『都市更新權利變換實施辦法』第8 條規定，權利變換計畫與都市更新事業計劃一併報核者，其期限於權利變換計畫報核日前6 個月內，應由實施者定之；查本案擬定權利變換計畫暨變更都市更新事業計畫報核日為95年6 月5 日，然本案評價基準日為94年2 月16日，請依上述規定重訂評價基準日。」⑶內政部營建署於95年9 月11日針對本案評價基準日召開
個案輔導會議（僅參加人出席），會中決議雖認：「本案都市更新事業計畫業經臺北市政府發布實施在案。目前實施者因擬定權利變換計畫之需要，局部配合變更原核定之都市更新事業計畫，有關其評價基準日之認定，仍應依都市更新權利變換實施辦法第8 條前段規定，以都市更新事業計畫核定發布日為宜，以維計畫之穩定。
」惟嗣後經土地所有權人蔡石吉等15人向營建署陳情，指出評價基準日之訂定影響權利人權益甚鉅，應加以釐清，「以維計畫之穩定」顯非適法之理由，且不得僅以一紙無法規範效力之會議結論即推翻或凌駕於原法令規定；營建署乃於96年3 月26日以營署更字第0960015139號函予被告：「關於蔡石吉君等15人為陳為貴府…中有關評價基準日認定疑義乙案，涉關實際執行與法令適用疑義，惠請提供上開計畫書、審議辦理情形等資料過署，並請提供卓見供參，請查照。」⑷承上，被告緊接著於96年4 月3 日以府都新字第096024
87000 號函復營建署：「有關本案評價基準日認定疑義
1 節基於下列因素（本府代表曾於95年9 月11日輔導會議中說明），建議依『都市更新權利變換計畫實施辦法』第8 條規定，其鑑價日期限於權利變換計畫報核日前
6 個月內為宜，請貴署酌參：㈠本案變更事業計畫事項因變更實施者，已依『都市更新條例』第22條規定，重新取得土地及合法建築物所有權人同意書。㈡原核定事業計畫之建築計畫內容大幅調整。㈢變更事業計畫報核日距原核定事業計畫日已逾1 年，為維土地所有權人及權利變換關係人權益，權利價值似應配合房地產市場價值及共同負擔之調整重予估定。㈣變更事業計畫與擬定權利變換計畫一併報核。」對此，內政部營建署於審閱被告函覆意見後，並未表示任何不同意見，乃以96年4月12日營署更字第0960018281號函復被告：「請本於權責妥處。」⑸嗣96年6 月20日被告都市更新審議委員會專案小組會議
（第l 次）中，金家禾委員明指:「本更新案之鑑價基準
日距今達2 年，期間營造相關成本變動極大，為避免爭議，建議與會委員討論是否要求實施者調整鑑價基準日，以反應真實情況。」盧勳敏委員指出：「估價值達2年多的時間差，因為營建相關費用的波動，讓戴德梁行蒙冤，所以鑑價日期宜調整。」陳奉瑤委員指陳：「這兩年不動產相關成本變動大，宜重新鑑價。」王武聰幹事亦重申：「本案都市更新事業計畫與權利變換計畫之前是以分開報核方式處理，故以都市更新事業計畫核定日做為鑑價基準目。但因變更事業計畫內容，目前是以變更事業計畫及擬定權利變換計畫一併報核，己與原提的鑑價基準日有時間差距，加上近兩年來不動產成本變動極大，共同負擔費、營建成本、捐贈道路用地之鑑價基準應以現在時間點為準，較為合宜。」本案原於94年
2 月16日由被告核定事業計畫，即以核定日作為當時的評價基準日。其後，因擬變更更新事業計畫（含變更實施者）及擬定權利變換計畫一併報核，依『都市更新權利變換辦法』第8 條規定，其鑑價日期限於權利變換計畫報核日前6 個月內為宜。」換言之，本次專案小組會議，被告及委員均達成共識認為評價基準日應依第8 條但書修正。
⒊營建署函覆被告「本於權貴妥處」後，被告召開之第1 次
專案小組會議，均仍堅持過往之見解；詎料第2 次僅通知參加人一造到場（黑箱）之專案小組會議，被告暨委員見解竟然180度大轉彎：
由於本案評價基準日之變動，可能影響參加人原本上億元的獲利，故縱使被告及相關機關一再要求參加人改正，惟參加人仍舊堅持原本之評價基準日。就此，被告依法本應不予核定，詎料被告都市更新審查委員會於96年7 月10日召開第2 次專案小組會議，僅通知參加人一造到場，而被告暨委員見解竟然為相反之變更，決議：「原則同意本案維持原鑑價基準日，惟相關營建成本的價格亦應調整至該鑑價基準時點之水準，以維公平。」觀諸該次會議之前，被告暨委員信誓旦旦釋明本案應適用第8 條但書之規定，且被告96年4 月3 日函更列舉認為應適用第8 條但書之4大理由，營建署就此亦無反對意見；然而96年7 月10日一次單方一造出席的黑箱會議就讓被告暨委員見解變更。
⒋被告辯稱營建署95年9 月11日個案輔導會議決議「係中央
主管機關本於法定職權就相關規定予以闡釋，其會議決議事項對下級機關當然有拘束力」云云，顯不可採，理由如下：
⑴營建署個案輔導會議，僅係「營建署為輔導民間主辦之
都市更新案，依據營建署訂定之『加速推動都市更新方案一般都市更新案件個別輔導計畫』，從94年12月12日起接受一般民間都市更新案件實施者網路申請，就其所遭遇問題，提供個案診斷及個別輔導」，實際上僅係對於個別陳情人之陳情，由出（列）席單位人員針對其諮詢提供輔導及專業意見而已，並無任何之拘束力可言，且亦不代表營建署之法律見解；此參該決議內容僅言道「以…為宜」，亦可知僅屬建議性質。
⑵縱認營建署個案輔導會議之結論屬行政指導，惟行政指
導之本質為事實行為，並無法律上拘束力（高雄高等行政法院91年度訴字第565 號判決要旨參照）。故而，被告認為前開輔導會議對其具有拘束力，與行政程序法之規定明顯不符，純屬被告於本案自為主觀認定後，尋求庇蔭開脫之辭。
⑶況營建署本身嗣後亦不肯認其95年9 月11日個案輔導會
議結論之適法性，而同意被告評價基準日限於權利變換計畫報核日前6 個月內之見解；蓋：①營建署在主動詢問被告法令意見及被告函覆後，其若有不同意見，應當積極釋疑，而非請被告「本於權貴妥處」；②「評價基準日」係「權利變換計畫實施辦法」第8 條法令解釋之問題，與被告之裁量權無關，「本於權責妥處」亦應係指請被告依法令之規定妥處；③故營建署未表示意見，只請被告「本於權貴妥處」，應即同意被告之意見。⒌本案「評價基準日」是否違法，應回歸都市更新權利變換
實施辦法第8 條之規定，並非都市更新審議委員之「判斷餘地」：
⑴按「評價基準日」法令既已有明文規定，即純粹條法解
釋之問題，與「不確定法律概念」涵攝於具體事件而行政機關在某些情形享有行政法院應予尊重之「判斷餘地」為風馬牛不相及之兩事；被告辯稱其都市更新審議委員就「評價基準日」之認定享有「專業」之「判斷餘地」應受行政法院之尊重云云，顯有誤解，否則行政法院幾無存在任何法解釋之空間。
⑵次按都市更新權利變換實施辦法第8 條但書之所以規定
「限於權利變換計畫報核日前6 個月內」，立法意旨即在避免6 個月之前的房地產市場行情無法因應現狀，致損害受評價權利者之權益。此項意旨在96年6 月20日被告召開之第1 次專案小組會議，都市更新審議委員亦均明確予以肯認。
⑶再按臺中高等行政法院95年度訴字第311 號判決事實略
以：「…查本更新案權利變換計畫之『評價基準日』，更新會原定為90年1 月l 日，後考量原評價基準日至90年12月31日送請被告核定時，已逾11個月，更新會乃依據審查意見及內政部90年9 月27日臺內營字第9085560號函示意旨，並為保障更新單元內所有權人權益等因素，遂以90年11月7 日東安都更字第0031號函請3 家鑑價公司將『評價基準日』調整為90年10月15日，並於計畫書內予以載明調整原因。是以，更新會將本更新案權利變換之評價基準日定為90年10月15日，尚在90年12月31日權利變換計畫報核日前6 個月內，並無不合。」該條但書規定之意旨更臻明確。
⑷又營建署於96年12月18日對都市更新權利變換實施辦法
第8條作出修正，新修正條文為：「第6條及第7 條之評價基準日，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6個月內。」依據內政部96年8月2 日台內營字第0960804795號預告修正「都市更新權利變換實施辦法」第8 條所示之立法理由：「為避免都市更新事業計畫核定發布多時後，實施者始申請權利變換計畫報核，其評價基準日，依現行條文規定，以都市更新事業計畫核定發布日為準，無法因應房地產市場行情變動，致產生爭議，爰統一規定無論都市更新事業計畫與權利變換計畫係分別或一併報核者，其評價基準日，均限於權利變換計畫報核日前6 個月內，以杜爭議。」更加明確印證前開立法意旨。修正條文不僅給予修正前條文之解釋明燈，且顯示此一評價基準日問題攸關人民權利義務，方以法令明文定之，不可能得由審議委員逕自認定，否則必令爭議無窮。
⒍本案無論依文義、體系、論理或立法目的解釋，均不應將
「變更都市更新事業計畫」逸脫於「都市更新事業計畫」之外，認為無庸依都市更新權利變換實施辦法第8 條但書辦理：
⑴文義解釋及體系解釋：
參加人既依都市更新條例第29條將權利變換計書與事業計畫一併報核辦理（被告對此並無爭議），則當無因「變更都市更新事業計畫」加了個「變更」的帽子，即可逸脫於「都市更新事業計畫」之文字射程之外；尤其參照行為時都市更新條例第19條第1 項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬定，送當地直轄市變更時，亦同。
」第2 項規定：「擬定或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。」第3 項規定：「都市更新事業計畫擬定或變更後，送該管直轄市…。」第20條規定：「都市更新事業計畫之擬定或變更，涉及…」第22條規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬…。」均足見「擬定都市更新事業計畫」及「變更都市更新事業計畫」在程序及及報核要件上並未多作區分。故依據文義及體系解釋，「變更都市更新事業計畫」之報核及「擬定都市更新事業計畫」之報核，兩者應同屬「都市更新事業計畫」之報核，被告強將「變更都市更新事業計畫」之報核，曲解成不在都市更新權利變換實施辦法第8 條但書「都市更新事業計畫報核」之範疇內，實不符文義解釋之法律解釋方法。
⑵論理解釋及立法目的解釋：
除文義解釋之外，依據論理解釋及立法目的解釋，為因應房地產市場行情變動，本案既係事業計畫一併報核，則應堅持但書權利變換計畫報核日前6 個月內之評價基準日之規定。更何況此有法令之明文規定可據，且前揭都市更新審議委員及幹事均有詳述何以如此主張之理由；惟原處分維持原評價基準日，審議委員及被告卻無任何理由說明，而依據營建署個案輔導會議出席人員之看法，亦僅係為「維持計畫之穩定」，純係為便宜參加人，而未考慮土地權利人之權益，實無理由。
⒎參加人雖辯稱事業計畫之「變更」與「核定」並不相同，
事業計畫變更並不適用都市更新權利變換實施辦法第8 條但書「事業計畫一併報核」之規定云云；惟事業計畫變更亦需經「報核」、也是要經過「核定」，與「事業計畫核定」並無不同，參加人所辯並不可採。至於96年12月18日修法設置之過渡條款與本件並無關係。是以，本件原處分不僅有判斷逾越法令之違法，且違反行政程序法第96條第
1 項第2 款行政處分理由及法令依據之說明義務等語。並求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則抗辯略以：㈠原告主張變更參加人為實施者其合法性有爭議乙節：
⒈按都市更新條例第19條第3項、第21條第2款分別規定規定
「都市更新事業計畫擬定或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會。公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。」、「都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項：二、實施者」。
⒉由上可知，都市更新「實施者」依都市更新條例第21條規
定，為都市更新事業計畫應表明事項之一，而實施者若有變更時應依同條例第19條規定重行程序，故本變更案循都市更新條例第19條規定程序辦理，並由實施者依臺北市都市更新自治條例第27條規定檢附有關實施者變更之相關文件，重新取得符合都市更新條例第22條規定之同意比例門檻（所有權人表明同意實施者由萬宇公司變更為參加人，及其所提送之都市更新案），另依都市更新條例第29條規定，權利變換計畫之擬定與報核，得與事業計畫一併辦理，本案於95年4 月20日申請變更事業計畫及擬定權利變換計畫報核，95年10月25日至11月24日公開展覽30天，同年11月20日舉行公辦公聽會，經召開幹事會、3 次專案審查會及6 次都市更新審議委員會審議通過，被告以97年9 月
9 日以府都新字第09730119002 號函核定實施，相關作業均符合法令規定，並無違誤。
⒊又都市更新條例於97年1月16日修正後新增第19條之1規定
：「都市更新事業計畫之變更，得採下列簡化作業程序辦理：一、第21條第2 款所定之變更，於依第22條規定徵求同意，並經原實施者與新實施者辦理公證後，由各級主管機關逕予核定，免依前條規定辦理。…」其立法理由為「鑑於都市更新事業計畫，如無變更幅度或範圍，均需依第19條規定重新辦理，將影響更新案之推動時程，爰增定主管機關受理申請都市更新事業計畫變更之簡化作業程序，以符實際作業所需」，足證有關都市更新事業計畫第31條第2 款「實施者」之變更，於修法前係依第19條規定重新辦理，原告指稱實施者變更無法律明文，洵屬無稽。
㈡原告主張「依都市更新權利變換實施辦法第11條，本案實施
方式為協議合建，並非權利變換，建物分配由權利人自行選擇」乙節：
⒈按都市更新係實施者取得符合法令規定之同意比例，即可
辦理報核，都市更新事業之實施計有「權利變換」與「協議合建」2 種方式；而本案未取得全體土地及合法建築物所有權人同意，故係採「權利變換」方式為之，此可見於被告97年9月9日核定通過之擬定權利變換計畫書。
⒉依都市更新條例第3條第5款規定：「權利變換：係指更新
單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」故參加人為權利變換關係人，得依其共同負擔價值分配回更新後之房地，按原告陳述…參加人與其它所有權人另行簽訂契約…，係屬參加人與其他所有權人之私權關係，如有糾紛，應自循私法途徑解決，非為被告得以干涉及被告審議事項。
⒊按都市更新權利變換實施辦法第11條規定：「（第1 項）
實施權利變換後應分配之土地及建築物位置，由土地所有權人或權利變換關係人自行選擇，但同一位置有2 人以上申請分配，應以公開抽籤方式辦理」「（第2 項）實施者應訂定期限辦理土地所有權人及權利變換關係人分配位置之申請；未於規定期限內提出申請者，以公開抽籤方式分配之，其期限不得少於30日。」參加人95年1 月25日函有關選配之程序已符上該規定，另就選配方式及選配結果均已明載於權變計畫書內。
㈢有關原告爭執參加人辦理拆遷補償金及拆除等事項，說明如下：
⒈依都市更新條例第36條規定：「權利變換範圍內應行拆除
遷移之土地改良物，由實施者公告之，並通知其所有權人、管理人或使用人，限期30日內自行拆除或遷移；逾期限不拆除或遷移者，實施者得予代為或請求當地直轄市、縣（市）主管機關為之…前項因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，應補償其價值或建築物之殘餘價值，其補償金額由實施者查定之，代為拆除或遷移費用在應領補償金額內扣回…。」都市更新權利變換實施辦法第20條第2 項則規定，實施者係「得」將補償金提存之，而非「應」提存之。本件參加人已提列案內建築物之拆遷補償費，並於核定後，依規定通知建築物所有權人拆除或遷移相關事宜，惟迄今仍有少數地主不願配合拆遷，刻正由參加人協調中原告現仍可向參加人領取拆遷補償費。
⒉另依都市更新條例第32條規定「權利變換計畫書核定發布
實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出…」，原告已就其權利價值異議部份，提請審議核復，刻由被告受理在案。按依都市更新條例第32條第2 項規定，「異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。」同條第3 項規定：「前2 項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」故參加人賡續推動本件都市更新案辦理拆除事宜，無礙於權利價值異議或行政救濟之處理。
⒊又按都市更新權利變換實施辦法第20條規定，拆遷補償金
領取事項係「核定實施後」，參加人依都市更新條例第36條辦理之事項，倘原處分經撤銷，反會使補償金發放失其依據，況且，原告持「核定後」參加人之作為義務，主張被告作成核定之原處分違法，實不當連結，洵屬無據。再者，參加人將來如未依都市更新事業計畫內容辦理，尚有都市更新條例第55、56條監督管理規範可資適用，故無原告所述類推適用土地徵收條例第20條規定之法律漏洞。㈣原告主張「96年7月10日召開的第2次專案小組例外沒發開會
通知」及「審議委員會議偽造文書又假藉權力強押權利人不得陳情」乙節：
⒈依行為時都市更新審議委員會組織準則第9 條規定：「審
議委員會開會時，得邀請土地及建築物所有權人、權利關係人、管理機關、實施者或其委託之代表列席說明」。
⒉本案係因陳情人眾多，為審慎評估陳情人之訴求，特召開
專案小組會議，於第1 次專案小組會議由各陳情人充分發表意見，此可見諸該次會議紀錄，各陳情人意見摘錄及結論四、「本次與會所有權人之意見已經過充分溝通…請實施者針對所提意見與相關權利人溝通、協調，列表於下次會議中說明協調處理成果。」陳情人意見既已充分表達，為能聚焦與逐一檢視陳情人之意見，特召開第2 次專案小組會議，就實施者依上開第1 次專案小組會議決議，各陳情人之意見回應逐項討論，故96年7 月10日第2 次專案小組會議開會通知單並無通知陳情人，並就上開第2 次專案小組會議討論結果，於第3 次專案小組會議邀請陳情人與會，就各陳情人意見予以回應，此可見櫫於第2 次專案小組會議結論二、「本案民眾陳情意見，經實施者經簡表列處理成效；未達成協議部份，請提出其中之問題點。」及第3 次專案小組會議結論七、「本案民眾陳情意見提請委員會大會確認事項如下：…」及結論九、「本案民眾陳情意見請實施者再予溝通、說明事項如下：…」，並無所有權人所稱在不透明、公開之黑箱作業程序中遭到違法剝奪之情事。
⒊再者，審議委員會非特一案件之專案審查會議，為維護其
他案件之審議權利，會議本需遵守議事規則，以達會議之效率。第88次審議委員會因到場列席陳情人眾多，經通知駐衛警協助維持議場秩序，駐衛警為訓練有素之專業人員，並無原告所稱駐衛警以暴力相對之情事。
⒋另96年12月3 日第88次委員會會議紀錄載：「⒎有關本案
民眾陳情意見經大會確認事項：⑴陳情人彭龍三君於會中之陳情書表示仍願參與都市更新，故彭家持有之土地仍納入更新單元範圍內」，核屬審議委員會本於權責之認定，並無不當。
㈤有關本件都市更新案評價基準日乙節：
⒈按行為時都市更新權利變換實施辦法第8條規定：「第6條
及第7 條之評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布之日為準。但權利變換計畫與都市更新事業計畫一併報核者，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6個月內。」亦即法已明文針對都市更新案「評價基準日」之評估係以「都市更新事業計畫之核定發布日為準」。惟有關「擬定權利變換計畫」倘涉及「變更事業計畫」且二者併案申請辦理時，其「評價基準日」之認定則發生疑義。
⒉為此，內政部營建署於95年9 月11日召開個案輔導會議，
決議仍應依都市更新權利變換實施辦法第8 條前段規定以都市更新事業計畫核定發布日為宜，以維計畫之穩定。
⒊都市更新條例第2 條規定：「本條例所稱主管機關：在中
央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」內政部為處理更新個案相關問題或法律適用疑義遂召開輔導會議，此係中央主管機關本於法定職權就相關規定予以闡釋，其會議決議事項對下級機關當然有拘束力，依據該次會議決議認定評價基準日，並無違誤。
⒋再者，本案業經召開2次專案審查會、2次審議委員會討論
之及1 次權利變換計畫說明會，於84次審議委員會並無變更，且決議仍為：依第2 次專案審查會議結論「原則同意本案維持原鑑價基準日，惟相關營建成本的價格亦應調整至該鑑價基準時點之水準，以維公平。」是以，實施者因擬定權利變換計畫之需要，局部配合變更原核定之都市更新事業計畫，有關評價基準日之認定，仍應依權利變換實施辦法第8 條前段規定，以都市更新事業計畫核定發布日為宜。臺北市都市更新審議委員會96年9 月29日第84次會議及96年12月3日88次會議亦維持此決議，並無改變。
⒌再者，上開審議委員會係依據行為時都市更新審議委員會
組織準則第4 條規定，由主管機關及有關機關代表和都市計畫等專家學者所組成，其所為之審議決議具有高度屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等事項，屬於「判斷餘地」，其專業認定自應受司法尊重等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人陳述略渭：㈠關於原處分核定本件都市更新事業計畫之實施者由萬宇公司變更為參加人是否適法部分：
都市更新「實施者」依都市更新條例第21條規定，為都市更新事業計畫應表明事項之一，而「實施者」若有變更時，應踐行如何程序，都市更新條例並無明文規定，惟依照臺北市都市更新自治條例第27條規定：「經主管機關核准之實施者申請變更時，應由新實施者檢附下列文件，經主管機關核定後始准申請建築執照：一、原核准實施者、土地及合法建築物所有權人之同意書。二、舊違章建築戶由原實施者安置時，應檢附原實施者與舊違章建築戶簽署之安置協議書；由新實施者安置時，除原安置協議書已有約定應由新實施者安置者外，應檢附新實施者與舊違章建築戶簽署之安置協議書。
三、同意經公證承受原實施者對主管機關及相關權利關係人之承諾與應盡義務之公證書。」明白指出「實施者」得申請變更。雖該條文規定係指申請建築執照前，若有「實施者」變更，應檢具該條3 種文件，始得經主管機關核定後申請建築執照，然都市更新經權利變換程序者，必需等權利變換計畫經主管機關核定後，始有申請建築執照建屋之問題，故依照該條之規定可知，即使權利變換計畫經主管機關核定後，仍得申請「實施者」之變更，故舉重明輕，事業計畫經主管機關核定後，當然亦得申請變更「實施者」，此種解釋亦符合「實施者」既然為多數建物及地主所有人所選定，其當然亦得經該選定之多數建物及地主所有人同意而變更「實施者」之法律原則。本件都市更新事業計畫之實施者由萬宇公司變更為參加人，除本件都市更新案僅有合法建物之拆遷安置而未牽涉安置舊違章建築戶之第2 項情事外，已經經過原核准實施者、多數土地及合法建築物所有權人之同意書及同意經公證承受原實施者對主管機關及相關權利關係人之承諾與應盡義務之公證書，被告同意都市更新事業計畫之實施者由萬宇公司變更為參加人，並無違法應撤銷之問題。
㈡關於本件都市更新權利變換計畫」有關實施權利變換應分配
之土地及建築物位置部分，有無違反都市更新權利變換實施辦法第11條之規定情事？原處分就該擬定權利變換計畫准予核定實施，是否適法部分：
原告主張本都市更新案之實施者，形式上係以「權利變換」方式實施都市更新，但實際上卻係用「協議合建」之方式實施，違反都市更新權利變換實施辦法第11條之規定云云，惟：
⒈本件係以「權利變換」方式實施都市更新，此可見變更都
市更新計畫書第57頁第2 行及97年9月9日核定通過之擬定權利變換計畫書內容可證。
⒉依行為時適用之97年8 月25日修正前之都市更新權利變換
實施辦法第11條第1 項規定：「實施權利變換後應分配之土地及建築物位置，由土地所有權人或權利變換關係人自行選擇，但同一位置有2 人以上申請分配，應以公開抽籤方式辦理。」第2 項規定：「實施者應訂定期限辦理土地所有權人及權利變換關係人分配位置之申請；未於規定期限內提出申請者，以公開抽籤方式分配之，其期限不得少於30日。」實施者即參加人依照該條規定，於95年1 月25日通知土地所有權人及權利變換關係人參與更新後房地分配及分配位置之選定，經土地所有權人申請選定後，若未與他人衝突者，即屬確定，但對於未表達欲選定之位置或表達選定同一房地位置有2 人以上之部分，參加人亦以95年3月3日通知公開抽籤，等到土地所有權人全部選定或抽籤分配完畢後，再由實施者分配剩餘之房地（實施者依都市更新條例第3條第5款規定，為權利變換關係人，得依其提供共同負擔價值分配回更新後之房地），所有選配方式及選配結果均已明載於權利變換計畫書內第16-1頁，並無違誤。原告所稱參加人實際上係用「協議合建」之方式實施本案，實屬誤會，且實務上，建商與地主之合建契約亦僅就基本條件如分配面積、補償價額及建材等為約定，並不會約定地主應分配之房地位置，故原告主張本都市更新案之實施者，形式上係以「權利變換」方式實施都市更新，但實際上卻係用「協議合建」之方式實施，違反都市更新權利變換實施辦法第11條之規定云云，並無理由。
㈢原告主張權利變換書中載明拆遷補償金合計63,765,386元實際上沒有發放，屬權利變換過程中重大瑕疵云云：
⒈按都市更新權利變換實施辦法第20條第1 項規定：「因權
利變換而拆除或遷移之土地改良物，其補償金額扣除預估本條例第36條第2 項代為拆除或遷移費用之餘額，實施者應於權利變換計畫核定發布日起15日內發給之。」第2 項規定：「有下列情形之一者，實施者得將補償金額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」由上可知，有關拆遷補償金領取事項本屬權利變換計畫核定實施後，實施者依都市更新條例第36條規定辦理之事項，原告持「核定後」實施者應為之作為義務主張被告予以核定之原處分違法，實屬無據。
⒉再者，參加人於97年9月9日權利變換計畫核定後，於97年
9 月17日依規定通知建築物所有權人拆除、遷移及領取補償費等事宜，有通知函及掛號函件存根可稽，並有原告之回執及原告簡文原之退件信封可證，然至今仍有十餘戶拒絕拆遷及不願領取補償金者。另按都市更新條例上述規定，對於應受補償人拒絕受領者，實施者「得」將補償金額提存之，並無明文應強制提存或有提存之時間，且拆遷與補償有無同時履行之地位亦有探討之餘地，蓋若原告一方面取得補償款或要求實施者限時提存，另一方面又不願拆遷、遷移，豈非無理之極？故原告之主張，顯無理由。
㈣原告主張本件變更都市更新案，實施者並未與台新銀行簽定
任何融資簽約或由安信建築經理股份有限公司控管融資銀行之專款專戶情事等云云，惟：
參加人即實施者當時確有與台新銀行完成融資簽約事宜、並由安信建築經理股份有限公司控管融資銀行之專款專戶之收支情事，此有當時台新銀行之契約影本、94年10月4 日台新銀行撥款額度通知書及94年8 月13日安信建築經理股份有限公司之委任契約書可稽，嗣後因為更新時程拖延等因素，故參加人依據變更都市更新計畫書第57頁：「…如因前述情況得由其他融資銀行或建築經理公司接續辦理。」之說明，另於98年11月3 日與彰化銀行簽立信託契約書及協議書，因此原告所述，顯無理由。
㈤原告主張本件評價基準日應為「由實施者定之，以權利變換
計畫報核前6個月為限」，本件權利變換計畫報核日95年4月20日，而本件都市更新案經被告通過之評價基準日卻為94年2月16日，違反行為時都市更新權利變換實施辦法第8條之規定云云，惟按行為時都市更新權利變換實施辦法第8 條規定：「第6 條及第7 條之評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布之日為準。但權利變換計畫與都市更新事業計畫一併報核者，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6 個月內。」亦即法已明文針對都市更新案「評價基準日」之評估係以「都市更新事業計畫之核定發布日為準」，「事業計畫變更」與「事業計畫核定」文義本來就不同，原告主張應適用該條但書之規定，並無道理，且96年12月18日修正後第8 條但書規定：「本辦法中華民國96年12月18日修正施行前已核定發布實施之都市更新事業計畫，實施者於修正施行日起6 個月內申請權利變換計畫報核者，其評價基準日，得以都市更新事業計畫核定發布日為準。」亦對於修正施行前已核定發布實施之都市更新事業計畫，修正後於6 個月內申請權利變換計畫報核者，仍保留「評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布之日為準」之規定，更可證明本更新案之評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布之日為準，並無違誤。
五、本件兩造爭執要點如次：㈠都市更新案核定實施中，依法可否變更實施者？亦即本件都市更新案之實施者由原來之萬宇公司變更為參加人，有無違法？㈡參加人所擬定之權利變換計畫有無違反都市更新權利變換辦法第11條公開抽籤選配之規定？㈢參加人未發放所擬之拆遷補償金，是否屬於原處分違法之事由？㈣被告所屬都市更新審議委員會未予原告參加97年7 月10日召開之第2 次專案會議是否構成原處分違法應予撤銷之事由？㈤參加人原擬與台新銀行簽訂授信契約，再由台新銀行會同原告與安信建築經理股份有限公司簽訂信託契約，惟未辦理完成，而被告核定後，改以彰化銀行為授信銀行，並已完成各該契約之簽訂，是否構成原處分違法應予撤銷之事由？㈥本件都市更新案之評價基準日訂為94年12月16日有無違法？
六、本院判斷如下：㈠按行為時之都市更新條例第19條第1 項至第3 項規定：「(
第1 項) 都市更新事業計畫由實施者擬定，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7條第2 項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。( 第2 項) 擬定或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。( 第3 項) 都市更新事業計畫擬定或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會。公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。」第19條之1 第1 款規定：「都市更新事業計畫之變更，得採下列簡化作業程序辦理：一、第21條第2款所定之變更，於依第22條規定徵求同意，並經原實施者與新實施者辦理公證後，由各級主管機關逕予核定，免依前條規定辦理。」第20條規定：「都市更新事業計畫之擬定或變更，涉及都市計畫之主要計畫變更者，應於依法變更主要計畫後，依第19條規定辦理；其僅涉及主要計畫局部性之修正，不違背其原規劃意旨者，或僅涉及細部計畫之擬定、變更者，都市更新事業計畫得先行依第19條規定程序發布實施，據以推動更新工作，相關都市計畫再配合辦理擬定或變更。
」第21條第2 款規定：「都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項︰…二、實施者。」第22條規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7 條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過2 分之1 ，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過2 分之1 之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過5 分之3 ，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3 分之2 之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3 分之2 ，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4 分之3 之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過5 分之4 同意者，其所有權人數不予計算。前項人數與土地及建築物所有權比例之計算，準用第12條之規定。各級主管機關對第1 項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。」第25條規定：「都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之。但由主管機關或其他機關辦理者，得以徵收、區段徵收或市地重劃方式實施之；其他法律另有規定或經全體土地及合法建築物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之。以區段徵收方式實施都市更新事業時，抵價地總面積占徵收總面積之比例，由主管機關考量實際情形定之。」第25條之1 規定：
「以協議合建方式實施都市更新事業，未能依前條第1 項取得全體土地及合法建築物所有權人同意者，得經更新單元範圍內私有土地總面積及私有合法建築物總樓地板面積均超過
5 分之4 之同意，就達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，得由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過程等相關文件，按徵收補償金額預繳承買價款，申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，讓售予實施者。」第29條規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項。但必要時，權利變換計畫之擬定報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。實施者為擬定或變更權利變換計畫，須進入權利變換範圍內公、私有土地或建築物實施調查或測量時，準用第23條規定辦理。權利變換計畫應表明之事項及權利變換實施辦法，由中央主管機關定之。」第32條規定：「權利變換計畫書核定發布實施後2 個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3 個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3 個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。前項異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。前2 項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」㈡次按都市更新權利變換實施辦法第6 條規定：「( 第1 項)
權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託3 家以上專業估價者查估後評定之。( 第2 項) 前項專業估價者，指不動產估價師或其他依法律得從事不動產估價業務者。」第7 條規定：「（第1 項）本條例( 註：指都市更新條例，下同) 第39條第2 項由實施者估定合法建築物所有權之權利價值及地上權、永佃權或耕地三七五租約價值者，由實施者協調土地所有權人及權利變換關係人定之，協調不成時，準用前條規定估定之。（第2 項）前項估定之價值，應包括本條例第39條第4 項准予記存之土地增值稅。」第
8 條規定：「第6 條及第7 條之評價基準日，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6 個月內。但本辦法中華民國96年12月18日修正施行前已核定發布實施之都市更新事業計畫，實施者於修正施行日起6 個月內申請權利變換計畫報核者，其評價基準日，得以都市更新事業計畫核定發布日為準。」第11條規定：「( 第1 項) 實施權利變換後應分配之土地及建築物位置，應依都市更新事業計畫表明分配方式辦理；其未表明分配方式者，得由土地所有權人或權利變換關係人自行選擇。但同一位置有2 人以上申請分配時，應以公開抽籤方式辦理。( 第2 項) 實施者應訂定期限辦理土地所有權人及權利變換關係人分配位置之申請；未於規定期限內提出申請者，以公開抽籤方式分配之。其期限不得少於30日。」第20條規定：「( 第1 項) 因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，其補償金額扣除預估本條例第36條第2項代為拆除或遷移費用之餘額，實施者應於權利變換計畫核定發布日起15日內發給之。( 第2 項) 有下列情形之一者，實施者得將補償金額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」㈢經查：本件都市更新計畫案原由前實施者萬宇公司擬定都市
更新事業計畫報經被告以94年2 月16日府都新字第09405997
900 號公告核定實施在案，於實施中，變更實施者為參加人，並經參加人以95年1 月25日森建字第0000-000號函定期通知各土地所有權人及權利變換關係人，就是否參與更新後房地分配及分配位置提出申請，逾期提出者，以公開抽籤方式分配之，期限屆滿後，參加人旋於95年4 月20日向被告申請變更都市更新事業計畫及擬定權利變換計畫，並經被告以95年10月23日府都新字第09530820000 號公告，將其計畫書圖公告展覽，並舉辦公聽會，再提請臺北市都市更新審議委員會召開數次委員會議及專案審查會議審議後，而於96年12月
3 日第88次委員會通過，參加人隨後於97年1 月31日向被告申請變更都市更新事業計畫及擬定權利變換計畫，經被告於97年2 月25日提交被告審議會第91次會議審議決議調整原完成時程為100 年5 月，而同意其餘修正內容，並以原處分核定實施，而以97年9 月9 日府都新字第09730119000 號公告該變更後之計畫書圖。原告不服提出訴願，經決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有卷附被告94年2 月16日府都新字第09405997902 號函（見本院卷一第51、52頁）及本件都市更新案原實施者萬宇公司擬定之都市更新事業計畫案核定本(併卷外放) 、參加人95年1 月25日森建字第0000-000號函(見被告答辯卷第7 頁反面) 、參加人95年4 月19日都市更新事業計畫暨權利變換計畫申請書（見本院卷一第49頁）及參加人擬定之本件都市更新案變更都市更新事業計畫案核定本及擬定都市更新權利變換計畫案核定本( 併卷外放) 、臺北市都市更新審議委員會歷次專案審查會議及委員會議紀錄(見被告答辯卷第8 頁反面至第23頁) 、原處分（見本院卷一第11至13頁）、訴願決定（見本院卷一第15至23頁）可稽。
㈣原告雖主張：依94年當時都市更新條例第19條、第22條皆未
規定可以變更辦理都市更新之實施者，亦未規定可以交易買賣已經核准之都市更新案，臺北市都市更新自治條例第27條規定，亦非為變更實施者之準據，且參加人未完全取得土地及合法建物所有權人之同意書，被告核准本件都市更新案之實施者由萬宇公司變更為參加人，應屬錯誤云云。惟揆諸94年間施行之前引都市更新條例第21條第2 款及第19條第1 項至第3 項之相關規定，足見依當時上開都市更新條例之規定，實施者係屬都市更新事業計畫應表明事項之一，其有變更，非不得依同條例第19條之程序變更之。此考諸97年1 月16日都市更新條例增訂第19條之1 之立法理由載謂：「鑑於都市更新事業計畫，如無論變更幅度或範圍，均需依第19條規定重新辦理，將影響更新案之推動時程，爰增訂主管機關受理申請都市更新事業計畫變更之簡化作業程序，以符實際作業所需。」等語，可見在修正增訂該規定之前，變更實施者即為法所許，僅未特別規定其應適用之作業程序，而須與其他事項之變更相同，一律適用同條例19條之規定辦理，始於97年1 月16日修正增訂都市更新條例第19條之1 ，專就此事項變更，明定其簡化之作業程序。而前引原處分作成時之97年1 月16日修正後都市更新條例第19條之1 第1 款及第21條第2 款規定之作業程序，變更實施者僅須依都市更新條例第22條規定徵求同意，並經原實施者與新實施者辦理公證後，由各級主管機關逕予核定，並無須得全體土地及合法建築物所有權人之同意，則本件都市更新事業之實施者由萬宇公司變更為參加人，既取得符合都市更新條例第22條規定之一定比例之土地及合法建築物所有權人同意，並由變更前後之實施者就該變更事項於94年6 月18日、94年8 月13日召開變更實施者說明會，並於95年1 月14日舉辦公聽會，會中與會者就實施者變更之議案無意見通過，核已踐行法定程序，則參加人於95年4 月20日依都市更新條例第29條規定，將擬定變更事業計畫及擬定權利變換計畫向被告報核，被告於完成公告展覽程序後，召開都市更新審議委員會專案審查會議及委員會議予以審議通過，而予以核定，難謂有違法之處。原告徒以參加人未取得全部土地及合法建物所有權人之同意書，而否定其變更之效力，於法無據，不能採取。至於原告復謂被告90年2 月15日以府都四第0000000000號函核准萬宇公司實施都市更新事業時已對當時之實施者萬宇公司示明，應自獲核准之日起1 年內（即91年2 月15日前）擬具都市更新事業計畫報核，逾期未報核者，被告得撤銷核准更新，但萬宇公司遲至93年12月23日始申請報核，被告卻未依法撤銷核准更新乙節，惟被告未因上開情事，而撤銷原對萬宇公司之核定，乃其行使裁量權之結果，核與本件都市更新案實施者變更有無違法之認定定無涉，原告執為指摘原處分違法之論據，容有謬誤，不能採取。
㈤原告雖復主張：參加人先與部分地主簽訂合作興建契約書，
約定彼此分配之原則，違反都市更新權利變換辦法第11條公開抽籤選配之規定云云。然觀諸都市更新權利變換辦法第11條第1 項規定：「實施權利變換後應分配之土地及建築物位置，應依都市更新事業計畫表明分配方式辦理；其未表明分配方式者，得由土地所有權人或權利變換關係人自行選擇。
但同一位置有2 人以上申請分配時，應以公開抽籤方式辦理。」顯見依權利變換方式實施都市更新者，首由土地所有權人或權利變換關係人自行選擇其應分配之土地及建築物之位置，僅於發生同一位置有2 人以上申請分配之情況，始以公開抽籤方式定之；至於其他未在期限內提出申請分配者，則僅能就他人選配剩餘之位置，抽籤方式分配之。是以土地所有權人與權利變換關係人為避免皆選擇同一位置，須再抽籤決定之情形發生，而於行使選擇權之前，彼此約明各自選擇之位置，尚非法所不許。是以本件參加人與部分地主先行約定彼此選配位置之原則，既僅生內部拘束力，並不妨礙其他土地所有權人或權利變換關係人就同一位置選配之權利，若事實上並未發生有2 人以上選配位置重疊之情形，本不須適用都市更新權利變換辦法第11條第1 項但書規定，以抽籤方式分配之必要。準此以論，未於事前參與協商之其他土地所有權人或權利變換關係人如獲悉某位置已為他人擇取，苟仍堅持選擇同一位置，參加人即應以抽籤方式決定其配屬，如自行讓步，改選擇其他位置，即不符合同一位置有2 人以上申請分配之情形，而無抽籤之必要。是原告僅因參加人及部分地主事先約定各自選配之位置，並依約定行之，而免經抽籤程序，即如願獲取選配之位置，或部分土地所有權人或權利變換關係人未能如願選配所屬意之位置，即指摘參加人有違反都市更新權利變換辦法第11條規定之情形，難謂允洽，不能採取。
㈥原告雖又主張參加人未如期發放所擬之拆遷補償金，屬於權
利變換過程中之重大瑕疵云云。惟稽之前引都市更新權利變換實施辦法第20條之規定，因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，其實際之補償金額，實施者應於權利變換計畫核定發布日起15日內發給之。顯認上開拆遷補償金額發放與否，原非被告於核定權利變換計畫時，所得審查之事項，自無從憑以指摘原處分違法。再者，衡諸本件都市更新實施者未將拆遷補償金未發放，與政府機關辦理徵收未發放徵收補費，其性質明顯殊異，原告應主張應類推適用土地徵收條例第20條第3 項規定，認權利變換計畫案失效，純屬個人主觀見解，難謂的論，委無足取。
㈦至於原告指稱被告所屬都市更新審議委員會97年7 月10日召
開之第2 次專案會議未讓原告與會陳情乙節，依依行為時都市更新審議委員會組織準則第9 條規定：「審議委員會開會時，得邀請土地及建築物所有權人、權利關係人、管理機關、實施者或其委託之代表列席說明」足見審議委員會就有無邀請土地及建築物所有權人、權利關係人列席說明之必要，原有裁量餘地，要不能因其阻止未受邀請之人進入會場發言，即謂其進行之審議會議構成違法。是以本件被告所屬都市更新審議委員會於97年7 月10日召開第2 次專案會議，因審酌前次專案小組會議已由包括原告在內之各陳情人與會陳述意見，而於第2 次專案會議未再邀請其等到會，且阻止原告進入會場，不論相關工作人員之行為是否如原告所稱已構成犯罪，亦不問檢察官有無對之起訴，均核與原處分之效力不生任何關連。
㈧原告另指稱參加人所擬定之土地都市更新事業計畫書載稱：
其與台新銀行完成融資簽約事宜、由安信建築經理股份有限公司控管融資銀行之專款專戶之收支不實，被告予以核定構成違法云云。惟參加人於94年10月4 日之前確已與台新銀行洽辦融資簽約事宜、且委由安信建築經理股份有限公司控管融資銀行之專款專戶之收支事宜，嗣因故未與台新銀行完成授信簽約，而改與彰化銀行簽訂授信契約，並已由彰化銀行會同原告與安信建築經理股份有限公司簽訂信託契約等情，有卷附台新銀行授信合約書影本、94年10月4 日台新銀行撥款額度通知書、94年8 月13日參加人與安信建築經理股份有限公司間之委任契約、參加人與安信建築經理股份有限公司暨彰化銀行三方簽訂之信託契約書、參加人與彰化銀行簽訂之協議書等件可稽( 見本院卷二第148 至189 頁) 。觀諸上開書件所載，固可認參加人於計畫書報核時，其與台新銀行間就融資簽約事宜，因故未完成，而與計畫書所載確有出入，存有瑕疵之處，然辦理信託契約旨在擔保實施者之義務履行，且參加人已於土地都市更新事業計畫書第11項第3 款載明如有特殊因素情況，得由其他融資銀行或建築經理公司接續辦理等語( 見計畫書第57頁) ，是上開原存在之瑕疵，核其性質並非不能事後予以補正，則參加人事後既已辦竣融資及信託之締約事項，該瑕疵即發生治癒，自不構成原處分違法，應予撤銷之事由。
㈨原告雖主張本件都市更新案之權利價值評價基準日，應適用
都市更新權利變換實施辦法第8 條但書，限於參加人於95年
4 月20日一併報核權利變換計畫與都市更新事業計畫前6 個月內，亦即應在94年10月21日至95年4 月20日期間內，但本件評價基準日卻仍訂為94年2 月16日，被告仍作成原處分予以核定自屬違法云云。惟：
⒈觀諸96年12月18日修正施行前都市更新權利變換實施辦法
第8 條規定：「第6 條及第7 條之評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布之日為準。但權利變換計畫與都市更新事業計畫一併報核者，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6 個月內。」修正後同條文則規定：
「第6 條及第7 條之評價基準日，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6 個月內。但本辦法中華民國96年12月18日修正施行前已核定發布實施之都市更新事業計畫，實施者於修正施行日起6 個月內申請權利變換計畫報核者，其評價基準日，得以都市更新事業計畫核定發布日為準。」可見新舊辦法就相同事項所規定之法律效果已有變更。復依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」查本件參加人係在舊法時向被告報核變更都市更新事業計畫與權利變換計畫，而被告則於新法施行後，始作成原處分，自應比較上開新舊法規定，何者較有利於參加人。再者，關於有利與否之比較，純依新舊法所規定之抽象內容為比較，並非就該個案情節適用新舊法後之具體結果，再比較何者對聲請案件之當事人有利。又評價基準日乃對於權利變換各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分之權利價值為評定之特定日期，苟未實際比較不同日期之具體物價指數，新舊法之規定原不生何者對實施者有無與否之問題，是本件自應依中央法規標準法第18條前段規定，適用修正後都市更新權利變換實施換辦法第8 條規定，作為決定評價基準日之準據，並據以判斷原處分關於評價基準日認定之適法性。
⒉揆諸上開修正後之都市更新權利變換實施辦法第8 條但書
之規定旨趣，乃謂在96年12月18日修正施行前已核定發布實施都市更新事業計畫之都市更新案，其權利變換計畫如在施行後6 個月內即97年6 月18日之前報核者，其評價基準日，得以都市更新事業計畫核定發布日為準。查本件都市更新案之都市更新事業計畫前已據原實施者萬宇公司報請被告於94年2 月16日以府都新字第09405997902 號函核定實施在案，其後始由繼受成為實施者之參加人將原實施中之都市更新事業計畫予以修正，而於95年4 月20日將變更都市更新事業計畫與權利變換計畫一併報請被告於97年
9 月9 日以原處分准予核定實施等事實，已如前述，顯見本件都市更新案之都市更新事業計畫係在都市更新權利變換實施換辦法96年12月18日修正施行前即已核定發布實施，而參加人亦在修正施行後6 個月期限屆至之前，即已申請權利變換計畫報核，則本件都市更新案之評價基準日，自得以原都市更新事業計畫核定發布日即94年2 月16日為準。是故被告審認參加人報核之權利變換計畫以94年2 月16日作為評價基準日，於法無違，而作成原處分予以核定，自屬適法有據。
⒊原告雖謂參加人已將原核定實施之都市更新事業計畫變更
，屬於新的都市更新事業事計畫，且因與權利變換計畫一併於95年4 月20日報核，自應適用96年12月18日修正施行前都市更新權利變換實施辦法第8 條但書之規定，回溯報核日之前6 個月即自94年10月21日至95年4 月20日期間內之某日為評價基準日云云。然本件都市更新案之都市更新事業計畫乃自被告於94年2 月16日以府都新字第09405997
902 號函核定實施後，即賡續進行，並不因實施者變更而使原核定之效力消滅。該計畫雖其間曾經參加人予以修正變更，但對照變更前後之本件都市更新案都市更新事業計畫之內容差異為：⑴實施者變更、⑵權屬（因產權異動）及同意人數比例變更（同意比例增高）、⑶各項申請獎勵額度變更調整，但總申請獎勵額度不變；⑷主體建築平面變更，公益設施內容微調位置及面積變更。⑸建築計劃變更（含配合相關土地所有權人分配需要各層平面變更、立面及造型變更、停車場出口變更、停車位配合變更、使用容積微調、各層樓地板面積變更、A 棟層數變更、建築物高度變更等）⑹權利變換方式實施更新、⑺財務計畫內之「重建總成本預估分析表」格式變更，餘均無更動（97年
9 月變更都市更新事業計畫核定本之變更案說明參照），而其土地及建物之所有權人雖有異動，但基地土地總面積3945平方公尺、基地建築物總樓地板面積6757.24 平方公尺並無變動，足認參加人擬定之變更都市更新事業計畫係就原經被告核定實施之都市更新事業計畫為局部調整，仍屬原計畫之延續。況且都市更新條例及都市更新權利變換實施辦法等相關法規，均未有都市更新事業計畫如有變更，其權利變換之評價基準日即應隨之變更之規定。是原告主張本件本件都市更新案之權利變換價值評價基準日應適用修正前權利變換實施辦法第8 條但書之規定，難認有據，不能採取。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均不可取。本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結論不生影響，自無逐一論述之必要，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 2 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 2 日
書記官 林 俞 文