臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1366號98年10月1日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 呂其昌律師被 告 台北縣政府代 表 人 乙○○（縣長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國98年5 月5 日農訴字第0980114596號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）97年12月4 日就坐落台北縣三重市○○○段五谷王小段17、17-1、17-2、111-1 、111-3 、111-
8 、111-9 地號等7 筆土地向台北縣三重市公所申請核發農業用地作農業使用證明，經三重市公所移由被告處理。案經被告以98年1 月21日北府農牧字第0970935442號函核發其中
17、17-1、17-2、111-8 及111-9 地號等5 筆土地之農業使用證明書，其餘111-1 及111-3 等2 筆土地之申請則予以駁回。嗣被告以98年2 月11日北府農牧字第0980100395號函（下稱原處分）撤銷前開98年1 月21日北府農牧字第0970935442號函及其核發之農業使用證明書，另行檢送其中17、17-1、17-2地號等3 筆土地之農業使用證明書，該函略以：「……本案111-1 、111-3 地號等2 筆土地於92年2 月14日發布實施之『變更三重（二重疏洪道兩側附近地區細部計畫）』為乙種工業區土地，依該細部計畫書所載，本地號土地位於『再發展區』，此區可採行整體開發或個別建築開發方式辦理，因計畫書內並無限建限制，故不符農業發展條例施行細則第14條之1 規定，歉難核發旨揭土地之作農業使用證明書。另本案111-8 、111-9 地號等2 筆土地於92年2 月14日發布實施之『變更三重（二重疏洪道兩側附近地區細部計畫）』再變更為『部分乙種工業區（○○○區○○○道路用地（市地重劃區）』，依該細部計畫書所載，『再發展區』可採行整體開發或個別建築開發方式辦理，因計畫書內並無限建限制，故不符農業發展條例第14條之1 規定，『市地重劃區』規定以市地重劃方式開發，目前市地重劃尚未完成，符合農業發展條例施行細則第14條之1 規定，故111-8 、111-9地號等2 筆土地本府將另函請地政事務所分別估算再發展區及市地重劃區之面積，再核發符合規定之農業使用證明書。」等語。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)按「農業用地經依法律變更為非農業用地，經該法律主管機關認定符合下列各款情形之一，並取得農業用地作農業使用證明書者，得適用本條例第37條第1 項、第38條第1 項或第
2 項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦：1 、依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。2 、已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市區徵收，於公告實施市區徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者。」農業發展條例施行細則第14條之1 定有明文。原為農業用地後經變更為非農業用地者，仍得依上揭規定免徵遺產稅。都市計劃牽涉廣泛，各階段進程繁瑣耗時，故都市計劃法定各階段未完備前，主管機關應依土地現時農用狀態為核發農用證明之依據，以維土地所有人之權益，為農業發展條例施行細則2 款規定之增修意旨。
(二)台北縣三重巿二重埔段五谷王小段111-1 、111-3 、111-8及111-9 等4 筆地號土地（下稱系爭土地）迭經都市計劃變更，依被告92年2 月14日發布實施之「擬定三重都市計畫（二重疏洪道兩側附近地區）細部計畫」所示，系爭土地部分（111-8 、111-9）或 全部（111-1 、111-3）面 積變更為乙種工業區（再發展區）之非農業用地。然查：
１、按「凡中華民國國民，年滿20歲，設籍農會組織區域內，實際從事農業，並合於左列各款之一者，經審查合格後，得加入該組織區域之基層農會為會員：1 、自耕農。2 、佃農。
3、農業學校畢業或有農業專著或發明，現在從事農業推廣工作。4 、服務於依法令登記之農、林、牧場員工，實際從事農業工作。」農會法第12條第1 項規定足參。系爭土地原所有人林春甲從事農業工作，具三重巿農會會員身分，系爭土地使用現況均維持農業使用，有被告等相關單位會勘紀錄可稽，至今確仍供作農業使用。
２、農業發展條例施行細則第14條之1 規定，均以在都市計畫未全部完成前，對仍維持原始農用之土地，認可獲發農業使用證明，不受該土地已依法變更為非農業用地之影響，為其規範意旨。都市計畫未完備前之土地使用情形若確供農用，依法應獲核發農業使用證明。否則，土地若依法變更為非農業用地，即無從取得農業使用證明，農業發展條例施行細則豈非成為具文。依農業發展條例施行細則第14條之1 第2 款規定，都市計劃訂明特定計畫（市區徵收）方式但未公告實施前，土地所有權人若未申請建築使用（亦即維持原本農用狀態），尚可獲發農業使用證明。反觀系爭土地，並無特定之都市計劃開發方式，原告之被繼承人林春甲亦維持農用而無建築使用之申請，兩相對照，前者係受都市計劃特定方式限制之強度規範（農業發展條例施行細則第14條之
1 第2 款）情形，猶能以土地農用之現況為准獲發農業使用證明，舉重以明輕，系爭土地所受之輕度規範情形，更不應忽視土地農用之現況。遑論，農業發展條例施行細則第14條之1 規定並無土地所有權人開發利用土地方式及限建與否之明文，亦即土地所有權人未依動輒變更之都市計畫用途使用土地，並非農業發展條例施行細則之規範內容。被告未究上揭法規本旨，亦未對細部計畫是否完成明確說明據以認定，擅增法無明文之限制與條件，否准原告申請，有違依法行政原則。
(三)系爭土地之都市計畫，歷來變更頻繁，系爭土地認定農用與否，先後多次反覆，未顧及實際供作農用之狀態，顯未符情理等情。並聲明求為判決：
1 、訴願決定及原處分關於系爭土地之駁回處分均撤銷。
2 、被告就系爭土地應作成核發農業用地作農業使用證明書
之行政處分（註：系爭土地111-8 、111-9 部分，另裁定駁回之）。
三、被告則以：
(一)農業發展條例施行細則第14條之1 規定：「農業用地經依法律變更為非農業用地，經該法律主管機關認定符合下列各款情形之一，並取得農業用地作農業使用證明書者，得適用本條例第37條第1 項、第38條第1 項或第2 項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅，贈與稅或田賦：1 、依法應完成之細部計劃尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。2、已發布細部計劃地區，都市計畫書規定應實施市區徵收，於公告實施市區徵收前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者」；另農業發展條例第3 條第1項第12款「農業使用」：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。行政院農業委員會97年11月20日農企字第0970165582號函示略以：「……所稱農業用地係指依法律變更為非農業用地時，依當時之法律規定為農業用地者。至其經依法律變更為非農業用地後，再經多次都市計畫變更，其歷次之變更是否均能符合該條文第1 款或第2 款之規定一節，請依本會96年
1 月17日農企字第0960101818號函釋規定辦理」，96年1 月17日農企字第0960101818號函釋略以：「有關農業主管機關為執行前開農業發展條例施行細則第14條之1 ，審核發給農業用地作農業使用證明書時，應以都市計畫主管機關出具現階段之都市計畫土地使用分區證明書符合前開內政部函釋規定者為準」，另96年3 月14日農企字第0960112863號函釋略以：「有關旨揭條文之執行，農業機關應審核該筆土地是否曾為『農業用地』以及依法核發農業用地作農業使用證明書；至該筆『農業用地』經變更為非農業用地後，再經多次都市計畫變更，其歷次之變更是否均能符合該條文第1 款或第
2 款之規定一節，應屬都市計畫主管機關業務權責」。
(二)就系爭土地依台北縣政府城鄉發展局會簽意見之歷次都市○○○段說明如下：
１、於47年1 月1 日發布實施之「三重變更都市計畫」111-1 、111-3、111-8、111-9地號等4筆土地為「小工業區（一）」土地，因計畫書並無限建限制，且無指定開發方式亦無須另擬細部計畫，不符農業發展條例施行細則第14條之1 規定。
２、於64年12月31日發布實施之「三重擴大都市計畫」旨揭地號土地皆屬洪水平原一級管制區，都市計畫書未敘明是否需另擬細部計畫，故非屬農業發展條例施行細則第14條之1 規定之土地。
３、於80年11月9 日發布實施之「變更三重都市計畫（第1 次通盤檢討）」案，111-1 、111-3 地號等2 筆土地變更為「工業區」，111-8 、111-9 地號等2 筆土地變更為「部○○○區○○道路用地」，依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者，符合農業發展條例施行細則第14條之1 第1 款規定。
４、於92年2 月14日發布實施之「變更三重（二重疏洪道兩側附近地區細部計畫）」案，111-1 、111-3 地號變更為「乙種工業區（再發展區）」，111-8 、111-9 地號變更為「部分乙種工業區（○○○區○○○道路用地（市地重劃區）」，依該細部計畫書所載，本計畫區係分為「再發展區」及「市地重劃區」兩種開發方式；其中「再發展區」可採行整體開發或個別建築開發方式辦理，不符農業發展條例施行細則第14條之1 規定；「市地重劃區」則規定以市地重劃方式開發，目前市地重劃未完成，111-8 、111-9 地號部分位於市地重劃範圍內，都市計畫書規定應實施市區徵收，尚未公告實施市區徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者，符合農業發展條例施行細則第14條之1 第2 款規定。
５、前揭4 筆土地於92年2 月14日發布實施之「變更三重（二重疏洪道兩側附近地區細部計畫）」案，111-1 、111-3 地號位於乙種工業區（再發展區），111-8 、111-9 地號位於「部分乙種工業區（○○○區○○○道路用地（市地重劃區）」，再發展區可採行整體開發或個別建築開發方式辦理，因計畫書內並無限建限制，故不符農業發展條例施行細則第14條之1 第2 款規定。111-8 、111-9 地號等2 筆土地於47年
1 月1 日發布實施之「三重變更都市計畫」為「小工業區（一）」土地，已非屬農業用地，故非屬該細則所稱農業用地經依法律變更為非農業用地，不符農業發展條例施行細則第14條之1 規定，歉難核發前揭土地之作農業使用證明。
(三)農業發展條例施行細則第14條之1 規定核與都市計畫歷程有關，而與農民是否具有農會會員資格無涉，系爭111-1 、111-3 地號等2 筆土地行政處分於法應屬有據，並無不當；另111-8 、111-9 地號等2 筆土地尚在行政審理程序中，被告將儘速作成行政處分等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出農業使用照片、空照圖、92年2 月10日公布之「擬定三重都市計畫（二重疏洪道兩側附近地區）細部計畫案」計畫書圖、公告，被告城鄉發展局97年12月22日北城開字第0970914654號函、系爭土地之土地使用分區表及97年12月5 日會勘紀錄表、被告98年1 月21日北府農牧字第0970935442號函（核發17、17-1、17-2、111-8 及111-9 地號等5 筆土地之農業使用證明書，駁回111-
1 、111-3 等2 筆）、原處分為証，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：系爭111-1 、111-3 地號等2 筆土地是否符合農業發展條例施行細則第14條之1 第1款、第2 款核發農業使用証明之規定？
五、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）農業發展條例第39條規定：「（第1 項）依前二條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。（第2 項）農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
（二）農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第2 條第4 款規定：「本辦法所稱農業用地範圍：．．．4 、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。」
（三）農業發展條例施行細則第14條之1 規定：「農業用地經依法律變更為非農業用地，經該法律主管機關認定符合下列各款情形之一，並取得農業用地作農業使用證明書者，得適用本條例第37條第1 項、第38條第1 項或第2 項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦：1 、依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。2 、已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市區徵收，於公告實施市區徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者」。
六、原處分雖撤銷系爭111-8 、111-9 地號等2 筆土地之作農業使用證明書，惟其理由載明「111-8 、111-9 地號等2 筆土地符合農業發展條例施行細則第14條之1 規定，故將另函請地政事務所分別估算再發展區及市地重劃區之面積，再核發符合規定之農業使用證明書」，被告於本院準備程序時雖主張「111-8 、111-9 並不是農業用地經變更為非農用地，原因是在第一階段時就不是農業用地了」（見本院卷第47頁），但被告尚未自行撤銷或變更原處分所載「將‧‧再核發111-8 、111-9 地號農業使用証明書」之效力，是於被告以「其他行政處分」否准111-8 、111-9 地號農業使用証明書之申請前，目前原處分之效力係「將於函請地政事務所分別估算再發展區及市地重劃區之面積後，再核發符合規定之農業使用證明書」，原告就系爭111-8 、111-9 地號土地核發農業使用證明書之申請，自尚未經原處分否准，原告逕起訴請求撤銷此部分「否准」之行政處分，並請求核發系爭111-
8 、111-9 地號之農業使用証明，尚非合法（此部分另裁定駁回之），本院僅就系爭111-1 、111-3 地號土地之部分為判決，合先敘明。
七、系爭111-1 、111-3 地號土地並非不能供建築使用，不符合農業發展條例施行細則第14條之1 第1 款、第2 款規定（依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者）：
（一）查系爭111-1 、111-3 地號土地於92年2 月14日發布實施之「變更三重（二重疏洪道兩側附近地區細部計畫）」經變更為「再發展區」，其現況雖供農業使用，惟92年2 月
14 日 所發布實施之都市計畫既已完成發布細部計畫，自不符合前揭施行細則第14條之1 第1 款之規定。
（二）又依該細部計畫書所載，「再發展區」可採行整體開發或個別建築開發方式辦理，並無限建之限制，都市計畫書中亦未規定應實施市區徵收，是以原告所有系爭111-1 及111-3 地號土地，自得依變更後之計畫用途申請建築使用，並無前揭施行細則第14條之1 第2 款之適用。
八、從而，原處分以系爭111-1 及111-3 地號2 筆土地不符合農發條例施行細則第14條之1 規定，而未准核發農業用地作農業使用證明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至系爭111-8 、111-9地號土地之農業使用證明書雖經撤銷，但將俟地政事務所分別估算「再發展區」及「市地重劃區」之面積後，再行核發，原處分尚未否准系爭111-8 、111-9 地號土地之農業使用證明書之申請，此部分起訴為不合法，另裁定駁回之。
九、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 林惠瑜法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
書記官 簡信滇