臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1371號原 告 甲○○被 告 新竹縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國98年5 月5 日農訴字第0980116048號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）97年10月1 日委託訴外人丙○○於其所有坐落新竹縣○○鄉○○○段（原處分誤繕為赤科寮段）十四寮小段125-13、125-14、125-16、125-21、125-22地號（應有部分均為1/2 ）等5 筆山坡地保育區之林業用地（以下簡稱系爭土地），處理道路整修等事宜。因於97年12月10日為被告查獲其未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於上開土地修建道路、開挖整地及砍伐竹木，違反水土保持法第12條第1 項第3 款、第4 款及第23條第2 項之規定，乃依同法第33條第1 項規定，於98年1 月8 日以府農保字第0980003256號函裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並自第1 次處罰之日起2 年內暫停系爭土地之開發申請。原告不服，提起訴願，復遭行政院農業委員會（以下簡稱農委會）決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：本件只是一般既成（30餘年）道路災後例行疏通搶救與維護排水設施而已，並修除蘆葦、茅草，若不修除車輛無法進出，無所謂加寬路面、開挖整地之事實。該既成道路全長3 公里多，寬2.5 公尺至5 公尺，67年以前即已存在至今，是峨嵋鄉地籍圖十寮坑小段與十四寮小段百餘公頃農地唯一通行之既有產業道路，會勘紀錄記載有道路拓寬至4 公尺，但現場道路無4 公尺寬；被告指稱原告將原寬「1-2 公尺不等之產業道路」拓寬成「寬約4 公尺」亦不實，Google地圖自始即已標示該道路存在，其○○○鄉○道路均超過2.5 公尺以上寬度可行汽車之道路，目前該路段大部分維持原寬2.5 公尺左右，約1 部汽車通行寬度。維護疏通既成舊有道路，是人民生命財產安全保障與通行之權利，卻被指控為違法「新闢道路」、「開挖整地」，並裁罰所有路過之地主，實有不公，被告應先查處修路行為人才合理，故本件實際行為人係訴外人丙○○，罰鍰應由其負責。被告提供不實之照片證據予訴願機關，訴願機關未現場查證，亦未傳原告到場說明等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：本案原告稱系爭土地（林業用地）上有舊有道路存在，惟被告現場會勘發現，原告所述舊有道路部分，亦僅寬約1-2 公尺不等之產業道路並雜草叢生，原告將該道路整修擴寬（長約250 公尺、寬約4 公尺），其於林業用地上修闢道路、砍伐竹木，皆未經申請許可核准，違反水土保持法等相關規定事實明確。原告稱委託書有效期限自97年10月1 日至同年12月30日，惟本案現場自97年6 月起即有開挖整地、修闢道路及砍伐竹木情事，且該委託書屬原告與丙○○之契約，依據水土保持法第4 條規定，被告裁處土地所有權人並無不妥，按農委會94年8 月8 日農授水保字第0941843011號函釋意旨，即工程承包或委託契約僅為明定水土保持義務人與承包廠商或受託人間之相關權利義務關係（即私法上權利義務），不應擴及逕將水土保持義務人（即公法上權利義務）轉移為承包廠商或受託人。原告未先申請核准擅自開挖整地之違規事實堪可認定，其行為已違反規定，依法不能無罰。被告依違反水土保持法裁罰原告6 萬元罰鍰，並自第1 次處分之日起兩年內，暫停該地之開發申請，處分並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點乃在：原告是否有違反水土保持法第12條第1 項第3 、4 款之行為，而應依同法第23條第2 項及第33條第1項第2 款規定裁罰？
㈠、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：…五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。…」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。…」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1 次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「（第1 項）有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：…二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第4 條、第8 條第1 項第5 款、第12條第
1 項第3 款、第4 款、第23條第2 項、第33條第1 項第2 款分別定有明文。
㈡、經查，原告所有坐落新竹縣○○鄉○○○段十四寮小段125-
13、125-14、125-16、125-21、125-22地號等5 筆土地（應有部分皆為1/2 ），均係山坡地保育區之林業用地；而原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即於97年10月1日委託訴外人丙○○於上開範圍內土地修建道路等事實，有97年12月10日新竹縣山坡地違規使用案件現場會勘記錄表、委託書（委託人及受委託人分別為原告及丙○○）、地籍圖查詢資料、土地建物查詢資料；衛星定位路線套繪地籍圖等件影本附卷可稽（見被告98年9 月17日答辯狀附件第16-18、20、22-27 頁；本院卷第72頁），且為兩造所不爭，自堪信為真實。次查，丙○○於系爭土地並有開挖整地之行為，復有顯係原路面下挖之照片在卷可憑（見本院卷第66-68 頁下方照片，下挖處路旁裸露，無草木覆蓋），而原告亦坦承該等照片係攝自其所有系爭土地無誤（見本院卷第56頁第5行）；證人丙○○亦到庭證述：「（提示本院卷第67頁下方照片）這地方確實有往下挖40公分…」等情無誤（見本院卷第57頁），是原告主張其僅係就災後道路例行疏通搶救及維護排水設施云云，要無可採；原告於系爭土地且有開挖整地之行為，亦堪認定。
㈢、承前所述，原告為系爭山坡地之所有權人即水土保持義務人，其未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，逕行委託訴外人丙○○為道路之修建及開挖整地之行為，顯然有違水土保持法第12條第1 項第3 款及第4 款之規定。而其對未先申准即擅自開挖整地及修建道路之事實，當有所知，自具違章之故意；縱非蓄意，惟其就涉及系爭山坡地之開挖及道路修建事宜，應注意且能注意依法先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後，始為實施，竟疏未注意即率爾委由第3 人丙○○執行，亦難辭其過失之責。從而，被告以其未擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅自為上述開發行為，除依水土保持法第33條第1 項第2 款規定，裁處原告法定最低罰鍰6 萬元外，併依同法第23條第2 項規定，裁處原告自第1次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，於法自無不合。至原告修闢道路是否長約250 公尺及有無砍伐林木均不影響上述其確有修建道路及開挖整地事實之認定；況以被告裁處係法定最低金額之罰鍰而言，原告爭執該等部分，縱係屬實，其瑕疵亦不致影響原處分之效力，併此敘明。
㈣、末按水土保持法第12條第1 項乃係就水土保持義務人所為之規範，而水土保持法所稱之水土保持義務人，乃指應實施水土保持處理與維護之土地經營人、使用人或所有人，前已述及。是系爭開挖整地等違章行為雖係由訴外人丙○○所實施，然黃某所為係出自原告委託，彼只負責工程而未取得系爭土地之使用權或經營權，既經原告陳明在卷（見本院卷第41頁），則被告將原告委託丙○○實施之系爭違章行為，以所有權人之原告為水土保持義務人，其未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，應就系爭違章行為負責，而予裁罰，自屬適法有據。至原告與丙○○簽立之委託書記載：「若有因工程而產生之罰款概由乙方（即丙○○）負責，概與甲方（即原告）無關。」乃其等私人間之權利義務關係，不能拘束被告，爰附此敘明。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告裁處原告法定最低額度罰鍰6 萬元，並自第1 次處罰之日起2 年內，暫停系爭土地之開發申請，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 1 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 1 日
書記官 黃玉鈴