臺北高等行政法院判決
98年度訴字第130號原 告 財政部國有財產局代 表 人 張佩智（局長）住同上訴訟代理人 丙○○
送達吳嘉榮 律師上 一 人複 代 理人 黃文祥 律師被 告 臺北市政府環境保護局代 表 人 倪世標（局長）住同上訴訟代理人 丁○○
甲○○乙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服台北市政府中華民國97年11月20日府訴字第09770441400 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：被告接獲民眾陳情，稱台北市○○區○○路1 段37號下方道路空地（地號：本市○○區○○段3 小段302 地號）有廢棄物污染情形，經被告所屬北投區清潔隊派員於民國97年5 月29日15時10分前往現場查察屬實，當場拍照採證。被告查悉該土地為國有土地，以原告為管理人，因認原告未善盡清除責任，於97年5 月30日開立環境清潔維護改善通知單，限原告於接獲通知單後7 日內完成改善。嗣被告於97年8 月27日11時20分再次至現場查察，發現仍有廢棄物污染情形，違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，被告遂於97年
8 月29日開立違反廢棄物清理法案件舉發通知書告發原告，復依同法第50條第1 款規定，以97年9 月4 日廢字第00-000-000000 號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，處原告新臺幣（下同）1,200 元罰鍰，並限於文到30日內清除完畢。原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：被告以原告為土地管理人而予裁罰是否違誤？原告為處分前是否未讓原告陳述意見以及未先溝通協調？若是，是否影響處分合法性？
一、原告主張之理由：㈠本件土地已劃定為陽明山國家公園用地，依法即應由陽明山
國家公園管理處負責系爭土地之環境清潔管理，謹具體陳述如后：
⒈按一般廢棄物在道路之安全島、綠地、公園及其他公共場所
，由管理機關清除之，此觀廢棄物清理法第11條第9 款規定至明。
⒉查系爭土地係屬具有特殊自然景觀、地形、地物及具有天賦
育樂資源、風景特異、交通便利，足以陶冶國民性情，提供遊憩觀賞等特性公共需求之公園用地，業經劃定為陽明山國家公園用地範圍。準此，系爭土地既已劃定為陽明山國家公園範圍而屬公園用地，依廢棄物清理法第11條第9 款規定，系爭土地內一般廢棄物即應由公園管理機關清除之，亦即應由負責管理陽明山國家公園之陽明山國家公園管理處（下稱陽管處）負責清除系爭土地範圍內之一般廢棄物，規定至明。乃被告及訴願決定機關，無視廢棄物清理法第11條第9款之規定，遽以廢棄物清理法第11條第1 款規定，認定原告應負系爭土地內一般廢棄物之清除責任，自有適用法規顯有錯誤之違背法令。
⒊退步言之，即令系爭土地內一般廢棄物清除責任之認定，應
適用廢棄物清理法第11條第1 款之規定，其法律解釋適用上亦應認定由陽管處負清除責任，始符法之持平，再具體陳述如后：
⑴按陽明山國家公園管理處設置有環境維護課，其掌理事項
包括其他有關環境維護事項，此觀之陽明山國家公園管理處辦事細則第4 條第2 款及第6 條第6 款規定至明。
⑵次按廢棄物清理法第11條第1 款規定，一般廢棄物除土地
或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除之。上開規定即表示無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，惟行政機關於違法裁罰時，於同一法條中應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，否則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平（參照96年6 月6 日行政院環境保護署環署廢字第0960040292號函釋）。
⑶查系爭土地雖登記為國有之非公用不動產，惟其既已劃定
為陽明山國家公園用地範圍，則依國有財產之使用目的，陽管處即屬實際管理收益機關，且陽管處又設置有環境維護課，負責陽明山國家公園範圍內土地所有有關環境之維護事項，以保持國家公園自然景觀、地形及地物之完整風貌，足見系爭土地之環境清潔維護事宜，確係由陽管處依法直接負責管理維護之職權。準此，對系爭土地負責職掌環境清潔維護責任，而具直接管領力者仍為陽管處，原告充其量僅具法理上次要責任之機關，依上開函釋見解，自應由陽管處對系爭土地之一般廢棄物負清除之責，始符廢棄物清理法第11條第1 款之立法意旨，法理至明。乃被告機關及原訴願決定，未予究明廢棄物清理法第11條第1款之立法原意，完全未探究何者對系爭土地具較近之直接管領力，遽為認定原告應負系爭土地一般廢棄物之清除責任，尤有可議。
㈡即令依廢棄物清理法之規定，仍無法認定應由陽管處負一般
廢棄物清除之責，惟依系爭土地內廢棄物之丟棄位置觀之，依法亦應由被告機關負清除責任，再具體陳述如后：
⒈按都市○○區○○○○道路、直轄市行政區域內，都市○○
區○○○○○道路皆為市區區主管機關在直轄市為直轄市區條例第2 條、第4 條定有明文。
⒉次按台北市○○區○○○○道路之清潔維護為台北市政府環
境保護局之主管業務，其所謂道路包括路基，而道路路基係為承受路面之土壤部分及為使路基穩定所形成挖、填土之邊坡，此觀台北市市區道路管理規則第2 、3 、4 條規定至明。
⒊查系爭土地內所棄置之一般廢棄物，係位於台北市○○區○
○路1 段37號道路附近護堤下方邊坡，此有現場棄置照片（原證6 號）可稽。依該現場照片觀之，遭丟棄廢棄物之道路係屬山坡道路，環山坡開闢而建，並以山坡坡地為路基，於闢建完成後，修築道路護堤以維通行安全，足見該道路護堤外之山坡邊坡土壤，確屬環山路道路之路基，否則倘該道路護堤外之邊坡土壤非屬於環山路之路基，難道該環山路係凌空架設？！乃原訴願決定遽為認定，該環山道路護堤外之山坡邊坡土壤非屬道路路基，其道路護堤始為路基。若然，豈非認定該環山道路係建築在護堤之上，而以護堤為路基？由此足見，原訴願決定所為此部分事實之認定，顯與論理法則有違，其情至明。
㈢末查原告雖係系爭土地之登記管理機關，惟登記原告為管理
機關之國有非公用不動產眾多。本件系爭土地不論在性質上或從廢棄物實際棄置地點觀之，尚非無其他主管機關具直接管理權責。乃被告機關自民眾舉發後，未令相關機關間為橫向協調處理，建立相關機關可能應負廢棄物清理責任之處理協商機制，遽以行政裁量權認定裁處原告行政罰鍰，尤失法之持平，併此陳明。
二、被告主張之理由：㈠本件係被告北投區清潔隊接獲陳情，稱台北市○○區○○路
1 段37號下方道路空地遭棄置廢棄物，已嚴重影響公共衛生，被告於97年5 月29日15時10分許派員前往查察，發現確有污染情事，乃拍照採證，原告為管理機關，被告乃開立環境清潔維護改善通知單，請原告於接獲通知單後7 日內改善，否則將依法告發，原告於97年6 月19日辦理會勘就該地號空地環境髒亂地點進行確認及勘查，並申請展延改善期限1個月；被告於改善期限屆滿後，於97年8 月27日11時20分再派員至現場查察，發現系爭空地散置垃圾情事仍未完成改善，遂拍照採證，並依法告發處分，尚無違誤。
㈡原告指稱：「…本案臺北市○○區○市區道路之清潔維護係
屬…環境清潔主管之責…。」等情，依臺北市市區道路管理規則訂定，台北市○○區○○○○道路之清潔維護為被告權責，然查本案違規地點係於道路外之空地，依前揭規定非屬被告清理範圍，此有採證照片可稽。又臺北市市區道路管理規則第76條規定：「其他有關道路障礙之處理及道路清潔等事項，應依道路交通安全規則、廢棄物清理法及廢棄物清理法臺北市施行細則等規定辦理。」，被告依執掌之廢棄物清理法第11條第1 款規定土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除之；是依上揭管理規則即明訂道路清潔事項，仍應依廢棄物清理法暨其施行細則辦理。又「臺北市市區道路管理規則」係台北市發布之自治法規，另「廢棄物清理法」為行政院環保署發布之特別法律，適用於全國執法依據，依法律執行效力位階，「廢棄物清理法」自優先於「臺北市市區道路管理規則」。另按行政院環保署97年3 月6 日環署廢字第0970005374號函釋略以：「…依廢棄物清理法第11條第1 款規定：『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除』，該土地如依法令可確認其為國有，相關管理機關即有清理責任。…國有土地屢發現廢棄物乙節，建請國有財產局擬定相關管理措施，以維護環境衛生。」。本件土地登記之管理者為原告，尚未依國有不動產撥用要點移撥陽明山國家公園管理處或其他單位前，該系爭土地仍核屬國有土地。雖訴訟主張「該系爭空地係為使路基穩定所挖、填土之邊坡，依『臺北市市區道路管理規則』規定，其清理權責單位為被告」一節，然查原告既仍為該土地之管理人與使用人，被告自得依廢棄物清理法第11條第1 款規定，要求原告負擔有關環境清理之行政義務。
又被告於查察該系爭地號空地確有影響環境衛生之事實後，於97年5 月30日先行開立勸導改善通知書促請改善，至97年
8 月27日11時20分再派員前往複查，發現仍未清理改善完成，是被告實已寬限改善作業期限及善盡告知義務，本案原告未於期限內完成改善，被告依法掣單舉發，尚無違誤。
㈢原告未盡該土地維護管理之責，致有散置垃圾情事，除嚴重
影響市容觀瞻外，且易孳生病媒蚊幼蟲而有傳染疾病之虞，違規事實明確。從而，被告依前揭規定，處原告1,200 元罰鍰，並無不合，原處分請予維持等語。
理 由
一、原告主張系爭土地係本市○○區○○路路基邊坡，依臺北市市區道路管理規則第2 條、第3 條及第4 條規定，應由被告負環境清潔責任；再本件土地劃歸陽明山國家公園範圍內，依國有財產法第4 條第2 項及第11條規定，公用財產以直接使用機關為管理機關，是本件環境清潔責任應由具直接管領力之被告機關或陽明山國家公園管理處負責；又本件土地係為使路基穩定所挖、填土之邊坡，依「臺北市市區道路管理規則」規定，其清理權責單位應為被告機關。且被告未依行政程序法第1 條揭示之立法精神，以協調溝通代替裁罰，顯與前揭立法目的相違，為此請求撤銷原處分及訴願決定等語。被告則以本件土地尚未依國有不動產撥用要點移撥陽明山國家公園管理處或其他單位，原告為系爭土地之管理人與使用人，被告自得依廢棄物清理法第11條第1 款規定，要求原告負擔有關環境清理之行政義務。又被告於查察本件土地上確有影響環境衛生之事實後，於97年5 月30日先行開立勸導改善通知書促請改善，至97年8 月27日11時20分再派員前往複查，發現仍未清理改善完成，被告實已寬限改善作業期限及善盡告知義務，而原告未於期限內完成改善，被告依法掣單舉發，尚無違誤等語，請求駁回原告之訴等語。依兩造主張本件應審酌事項為：被告以原告為土地管理者而予裁罰是否違誤？原告為本件處分前是否未經溝通協調？
二、本院判斷如下：㈠按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直
轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。…」「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。…」分別經廢棄物清理法第4 條、第5 條第
1 項、第11條第1 款、第50條第1 款定有明文。蓋土地所有人、管理人、使用人事實上雖非行為人，也未同意第三人傾倒廢棄物，但其既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可不予置理。準此，依據前開廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合。
㈡次按臺北市市區道路管理規則第2 條規定：「本規則所稱市
區道路，係指臺北市（以下簡稱本市○○○區○○○○道路，並包括其附屬工程在內。」、第3 條第1 款規定：「本規則用語之定義如左：一、路基：指承受路面之土壤部分，其幅度包括路基有效寬及為使路基穩定所形成挖、填土邊坡。」、第4 條第1 項第3 款規定：「本市市區道路由臺北市政府....按業務職掌授權所屬工務局、交通局、建設局、環境保護局及警察局管理，其主管業務劃分如左：... 三、市區道路之清潔維護為環境保護局。」依此規定本市市區道路包括附屬工程之清潔維護，為被告之業務；若非道路（包括非附屬工程），則由所有人、管理人或使用人對土地盡維護責任。再按國有財產法第4 條規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公用使用之國有財產均屬之。…非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」、同法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」、又財政部國有財產局組織條例第11條規定：「本局得視業務需要，於重要地區設辦事處，其組織以法律定之。」財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3 條第2款：「各地區辦事處承國有財產局之命，掌理轄區內下列事項：…二、國有財產之管理事項。…」、第38條第1 項規定：「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用... 。」。因此，非公用財產類之土地未經撥用者，因原告對於該國有土地有掌理管理事項之權責，而為國有土地之管理人；揆諸前揭說明，土地管理人自屬廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款規定課與清理責任之對象，若有違反作為義務之情事時，當為廢棄物清理法第50條第1款科罰之對象。
㈢本件事實概要欄所述之事實，有系爭土地地籍圖、土地登記
簿謄本、現場採證照片、97年5 月30日北市環投通字第AB725755號環境清潔維護改善通知單、97年8 月29日北市環北投罰字第X568157 號違反廢棄物清理法案件舉發通知書、97年
9 月4 日廢字第00-000-000000 號執行違反廢棄物清理法案件裁處書等在卷可憑，且為兩造不爭執，為可確認之事實。原告管理之系爭土地上既有丟置廢棄物，污染環境衛生之情，而原告為土地之管理人，未盡清除責任，自有故意或過失，其違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，被告依同法第50條第1 款規定所為裁處原告1,200 元之處分，核屬有據。
㈣原告雖主張本件土地在陽明山國家公園範圍內，依國有財產
法第4 條第2 項及第11條規定，公用財產以直接使用機關陽明山國家公園管理處為管理機關，本件土地環境清潔責任應由陽明山國家公園管理處負責云云。經查本件土地為公園保留地，且被告曾於91年8 月22日通知臺北市政府依法聲請撥用之情，固據原告提出土地登記簿謄本、使用分區證明、土地產籍表、原告北區辦事處91年8 月22日台財產唐北處字第0910030497號函為證，惟上開證據均不足以有機關申請撥用本件土地，原告自應仍為本件土地之管理人；再依陽明山國家公園管理處97年8 月4 日營陽企字第0970005345號函復原告臺灣北區辦事處所載意旨，陽明山公園管理處並未向主管機關辦理撥用系爭土地，則本件土地非國有財產法第4 條第
2 項所稱之公用財產，而仍屬非公用財產，依國有財產法第12條規定，系爭土地之管理機關為原告。又觀之本件土地登記簿謄本記載以原告為管理人，益徵本件土地尚未依國有不動產撥用要點第2 點或國有財產法第38條移撥陽明山國家公園管理處或其他機關，是仍以原告為管理人，陽明山國家公園管理處並非本件土地管理人至明。原告另以陽明山國家公園管理處辦事細則第4 條第2 款以及第6 條第6 款之編定單位有清潔之責任，惟該管理處辦事細則核屬內部組織性行政規則，且其規定負責清潔之前提必須該土地為陽明山國家公園管理處所管理之土地。易言之土地必須經過移撥該處，該處始負有清潔責任，本件尚未移撥陽明山國家公園管理處，則原告主張應由陽明山國家公園管理處清償廢棄物，並無理由。
㈤原告又主張本件土地屬道路邊坡，依臺北市市區道路管理規
則，應由被告負清除責任云云。按臺北市市區道路管理規則第2 條規定：「本規則所稱市區道路，係指臺北市（以下簡稱本市○○○區○○○○道路，並包括其附屬工程在內。」、第3 條第1 款規定：「本規則用語之定義如左：一、路基：指承受路面之土壤部分，其幅度包括路基有效寬及為使路基穩定所形成挖、填土邊坡。」。經查，本市○○區○○路係以水泥擋土牆與原告管理之系○○○區○○○○道路路面之垂直高度高出系爭土地甚多，是使本市○○區○○路路基穩定所形成之挖、填土邊坡應係該水泥擋土牆，邊坡範圍尚不及於原告管理之系爭土地，此有被告之採證照片在卷可憑，準此，系爭土地自非屬臺北市市區道路管理規則第2 條所稱本市市區道路範疇，應可認定，故原告此主張亦無足取。㈥原告雖主張被告未盡其溝通協調之能事，逕以行政裁量權處
原告罰鍰，尤失法之持平云云。經查，被告接獲陳情於97年
5 月29日15時10分許派員前往查察，發現確有污染情事，乃拍照採證，被告乃開立環境清潔維護改善通知單，通知原告「空地山坡地被丟棄垃圾、廢棄物，請予以清除維護改善。」、「請於接獲本通知單後7 日內改善，否則依廢棄物清理暨施行細則予以告發。」，有該改善通知單附卷可稽；原告接獲後，申請「訂97年6 月19日上午10時於上址（即本件土地）集合辦理會勘，請派員與勘，並請惠予展延期限1 個月，暫緩裁罰。」，兩造會同陽明山國家公園管理處於97年6月19日會勘現場，就本件環境髒亂地點進行確認及勘查，可見已給予原告陳述意見之機會；嗣陽明山國家公園管理處以97年8 月4 日營陽企字第0970005345號函說明「旨揭位置屬現有道路且非本處維管之道路邊坡，又非本處主管事項，且本處目前尚無使用計畫，爰不予辦理撥用。」等語；被告於原告申請展延1 個月期限屆滿後，於97年8 月27日11時20分再派員至現場查察，發現系爭空地散置垃圾情事仍未完成改善，遂拍照採證，並依法告發處分，被告於97年8 月29日開立北市環北投罰字第568157號「違反廢棄物清理法舉發通知書」，通知原告「應於文到30 日 內清除完畢改善後，請通知北投區清潔隊查驗，若逾期未完成改善，將依法依法執行按日連續處罰。」（見訴願卷證1 ），則系爭土地自被告首次通知原告改善時即97年5 月29日起，至97年8 月27日被告再派員查勘時止，有近3 個月之時間，可供原告改善，尚稱合理，亦符合原告請求寬限1 個月之期間，原告亦無不能改善之情事。參以原告為國有財產之管理機關，對於國有財產環境之清理及管理業務應相當嫻熟，則原告為系爭土地之管理人，依前揭規定，即應盡系爭土地環境衛生之維護管理及清除一般廢棄物之義務，自不因被告是否對於原告申請展延清除處理期限函復處理而得免除清理責任，並經兩造會同陽明山國家公園管理處協調，於相當方法均無法達成行政目的時，始作成原處分科處原告最低罰鍰1,200 元，衡諸原告違法情節，尚屬相當，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。是原告此部分之主張，尚非可採。
三、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告依首揭規定所為處分，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告執前揭情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
書記官 蔡 逸 萱