臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1306號98年10月8日辯論終結原 告 甲○○輔 佐 人 丁○○訴訟代理人 徐立信 律師複 代理人 涂予尹 律師被 告 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 乙○○（局長）訴訟代理人 己○○
戊○○丙○○上列當事人間補助費事件，原告不服交通部中華民國98年4 月21日交訴字第0980027724號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之夫詹益慈原任職於被告所屬彰化調度所，獲配被告管理之「彰化縣彰化市○○路○ 段○○○ 巷○○號」眷屬宿舍。被告於92年9 月16日以鐵產房字第0920019825號函轉行政院頒訂之「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」，並請各眷戶配合辦理，原告於同年12月4 日以台鐵卦山舍字第921201號函復被告同意辦理眷舍「騰空標售」，並請求一次發給補助費新台幣（下同）180 萬元。被告於同月9 日以鐵產房字第0980026500號函復原告略以：因財務困難未編列相關預算，且眷戶戶數眾多，依法應俟宿舍住戶均同意配合始得列報處理等語。嗣被告於97年11月21日以鐵產房字第0970027676號函詹益慈（已歿），要求詹益慈限期騰遷交還宿舍，如拒不交還將依法追訴，併請求不當得利等語。原告爰以同年月23日台鐵卦山舍字第97122301號函復被告略以：其已於92年12月4 日申請一次發給補助費180 萬元，惟被告推諉未予辦理，請立即對原告之申請作成行政處分等語。原告嗣因被告仍未答覆，以被告逾2 個月怠為處分為由，提起訴願，經訴願機關為「訴願不受理」決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠交通部逕自作成訴願不受理之決定，顯已違反訴願法第61條及第77條第8款等規定：
⒈按公務人員保障法第25條第2項明定：「公務人員已亡
故者，其遺族基於該公務人員身分所生之公法上財產請求權遭受侵害時，亦得依本法規定提起復審」。又訴願法第5條第2項規定：「訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定」。由此可徵：公務人員保障法既專就公務人員之保障事件定其訴願管轄機關，自屬訴願法之特別規定，應優先適用。
⒉復按，訴願法第77條第8 款所定依法不屬訴願救濟範圍
內之事項，「乃指該事項無從依訴願途徑救濟而言，並不包括受理機關無管轄權在內。是以關於人事爭議之復審程序，其性質亦屬於訴願，僅其歸由保訓會管轄而已，自不該當於訴願法第77條第8 款所指之不屬訴願救濟範圍內之事項…。訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關提出訴願者，收受訴願之機關應移送於原行政處分機關，不得逕依訴願法第77條第8 款規定決定不受理」，鈞院98年度訴字第87號判決及94年度訴字第3176號判決等，均輯有斯旨。
⒊經查，原告之先夫詹益慈，原任職於被告所轄彰化調度
所，擔任薦任副調度員，屬公務人員保障法第3條第1項所定之公務人員，殆無疑義。原告乃係基於遺眷之身分，合法居住於被告所管理之眷舍。被告遲未依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」陸、二、㈠2 之規定，對原告作成核發一次補助費180 萬元之行政處分，顯已侵害原告作為公務人員之遺族，基於其先夫公務人員身分所生之公法上財產請求權，依公務人員保障法第25條第
2 項規定，自應由公務人員保障暨培訓委員會受理本件爭議。又依鈞院前揭判決意旨，訴願審議機關（按：即交通部）就原告所提訴願，應移送於被告，並由公務人員保障暨培訓委員會受理管轄；訴願審議機關竟逕自受理本件，且作成不受理之決定，其訴願決定業已違反訴願法第61條及第77條第8 款等規定，至為灼然。
㈡綜上所述，原告對於被告所為關於人事爭議之處分不服，
誤向無管轄權之交通部提起訴願，交通部未移送被告，逕為決定，顯然抵觸公務人員保障法第25條第2 項、訴願法第61條及第77條第8 款規定，其訴願決定具有嚴重之程序瑕疵，侵害當事人之程序利益，請求鈞院判如訴之聲明所示等語。
四、被告主張：被告於原告訴之聲明變更前之答辯：
㈠最高行政法院93年度裁字第494 號裁定書略以：公有土地
之管理機關標售其經管之公有房地，其標售與否或採何種方式標售，係屬該機關職權之行使，人民或現住戶對之並無法定請求權，僅有促使主管機關是否發動眷舍處理方式之作用。次按行政院「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」暨「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」及「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」，以及交通部訂定「交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點」等，係規範中央各機關學校處理經管國有眷舍房地之法規，並未規定人民或現住戶有請求管理機關標售公有眷舍之法定請求權。又各機關提供宿舍借用，係機關基於內部資源分配狀況提供之福利，非屬借用人可主張之權利，此觀公務人員保障暨培訓委員會93年2 月10日公申決字第0006號再申訴決定書理由二㈠後段自明。故被告對於經管國有眷舍房地是否辦理騰空標售或採何種方式辦理，依上開說明為被告職權之行使，縱使現住戶提出申請眷舍「騰空標售」，被告依其房地屬性、業務計畫與經濟效益等因素整體評估，而有決定是否辦理及以何種方式辦理之權責，並非由配住人決定；被告縱決定該眷舍不以「騰空標售」方式處理，亦無違失或損害其權利之處。
㈡被告於92年9 月16日以鐵產房字第0920019825號函請各所
屬單位將「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」轉知所有宿舍住戶。原告居住宿舍區計51戶，除原告於92年12月4日提出申請辦理「騰空標售」外，其餘住戶未於當年12月31日提出申請。被告考量該宿舍區位於彰化八卦山上，非位處市區○○○段，且多數住戶並未提出申請辦理（整筆土地無法辦理騰空標售），經整體評估考量後未列報以「騰空標售」方式處理。
㈢被告配合政府政策全面清查處理所經管之國有老舊眷舍房
地，其中有保留進行開發利用者、有納入都市更新或促參案者、有毗鄰車站併整體利用者等等。依92年7 月「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」規定各管理機關須清查所管用之首長宿舍、眷舍房地（其範圍為民國72年5 月1 日前依規配住，位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定為甲、乙、丙、丁建築用地之國有「眷屬宿舍」房屋及基地），被告經檢討後，彰化市○○路宿舍並無保留公用之需，於92年10月1 日以鐵產房字第0920020699號函將「國有眷舍房地處理計畫表」報交通部在案，並非如原告所敘未依規定辦理，被告基於公產管理權責，認為原告地區尚無辦理騰空標售之需要，原告縱使於期限內提出申請騰空標售，亦非當然可獲得180 萬元之一次補助費，另被告對「騰空標售」一次補助費，因被告為自負盈虧之事業機構，一次補助費係由事業機構自行支應，非一般行政機關由住宅貸款基金項下列支，被告因財務窘困，前經報奉交通部90年7 月16日交總90字第045835號函復﹕「…該項費用既列屬處理眷舍房地之直接費用，且係源於出售房地產之收入，允宜於眷舍經現住人配合騰空並經辦理出售完竣後，始得於貴局出售房地產收入項下支應」，或「…經貴局衡酌財力狀況，審認宜於眷舍完成出售前先行發給一次補助費，俟日後眷舍房地出售所得再行辦理歸墊者，其一次補助費之發給，允得由貴局本權責自行核處」在案。故一次補助費因被告須自籌財源又限於財務困難，需俟房地出售後始得核發，被告係依據上開函示規定並衡酌財務狀況下所作之決定。
㈣且「國有宿舍及眷舍加強處理方案」，並不足以形成原告主張之主觀公權利，理由如下：
有關主觀公權利之認定，應參照司法院釋字第469 號解釋意旨，以「保護規範說」為理論基礎。而依保護規範說理論，主觀公權利之取得，必須符合以下之標準，即：⒈法律明確規定特定人得享有權利、⒉對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者及⒊若法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨。前開引用之該法規範，其規範內容均係作為行政機關內部權行使之依據，並未規定人民或宿舍住戶對經管機關有行政職權之法定請求權，易言之，經管機關對於經管國有眷舍如何處理，乃基於該機關之裁量權限，又各機關提供宿舍借用，乃機關基於內部資源分配所提供之福利，非屬借用人可主張之權利。因此，被告系爭經管之國有眷舍房地是否辦理騰空標售或採何種方式處理，乃屬被告所具之權限，而原告依法並無申請之權。
㈤再者，提起行政訴訟，須因官署之處分損害其權利，始得
為之，故以權利之存在為前提要件，若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題（行59判
617 ）。國營事業機構經管之國有眷舍，不論依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點或國有宿舍及眷舍房地加強處理方案，均是規定由「主管機關」參照該要點或方案辦理，而非由該國營事業逕為准否發給之行政處分云云。
㈥本件原告應向公務人員保障暨培訓委員會提出復審，而非向交通部提起訴願云云。
㈦提出公務人員保障暨培訓委員會93年2 月10日公申決字第
0006號再申訴決定書、被告92年9 月16日鐵產房字第0920019825號函、原告申請函、被告92年10月1 日鐵產房字第0920020699號函、交通部90年7 月16日交總90字第045835號函等件影本為證。
五、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件及訴願決定書等件影本附被告答辯卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
六、本件應以公務人員保障暨培訓委員會為審議機關，交通部逕為訴願決定，核有違誤：
㈠按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，
如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，基於當事人之程序利益，縱未經當事人具體指摘，仍得為撤銷訴願決定之判決，合先敘明。復按公務人員保障法第3 條第1 項、第4條第1 、2 項規定：「( 第3 條第1 項) 本法所稱公務人員，係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。」，「（第4 條第1 項）公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」，「（第4 條第2 項) 公務人員提起之復審、再申訴事件（以下簡稱保障事件），由公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）審議決定。」；同法第25條規定：
「（第1 項）公務人員對於服務機關或人事主管機關…所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。（第2 項）公務人員已亡故者，其遺族基於該公務人員身分所生之公法上財產請求權遭受侵害時，亦得依本法規定提起復審。」；又依訴願法第5 條第2 項規定：「訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」；而前揭公務人員保障法既專就公務人員之保障事件定其審議之管轄機關，其屬訴願法之特別規定，自應優先適用。是以公務人員無論現職與否，其對於服務機關或人事主管機關就保障事件之行政救濟即提起復審，應由保訓會專屬管轄，公務人員服務機關之上級機關並無受理訴願之權限。查原告之先夫詹益慈，原任職於被告所轄彰化調度所，擔任薦任副調度員，屬公務人員保障法第3 條第1 項所定之公務人員，殆無疑義。原告乃係基於遺眷之身分居住於被告所管理之眷舍。是以原告請求被告依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」陸、二、㈠2 之規定，對原告作成核發一次補助費
180 萬元之行政處分，核係原告主張其作為公務人員之遺族，基於其先夫公務人員身分所生之公法上財產請求權，就此對於服務機關即被告應否依申請作成行政處分提起行政救濟（復審），依公務人員保障法第25條第2 項規定，自應由保訓會專屬管轄。
㈡次按訴願法第77條第8 款規定：「訴願事件有左列各款情
形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」；惟所謂依法不屬訴願救濟範圍內之事項，乃指該事項無從依訴願途徑救濟而言，並不包括受理機關無管轄權在內。是以關於公務人員權益救濟之復審程序，其性質亦相當於訴願，僅其歸由保訓會管轄而已，自不該當於訴願法第77條第8 款所指不屬訴願救濟範圍內之事項。又同法第58條第
1 項至第3 項規定：「（第1 項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。（第2 項）原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。（第3 項）原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。…」。惟同法第61條規定：「（第1 項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。( 第2 項)前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」。是以訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關提出訴願者，收受訴願之機關應移送於原行政處分機關，不得逕依訴願法第77條第8 款規定為不受理之決定。經查，本件係因被告於92年9 月16日以鐵產房字第0920019825號函轉行政院頒訂之「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」，並請各眷戶配合辦理，原告於同年12月4 日以台鐵卦山舍字第921201號函復被告同意辦理眷舍「騰空標售」，並請求一次發給補助費180 萬元。被告於同月9 日以鐵產房字第0980026500號函復原告略以：因財務困難未編列相關預算，且眷戶戶數眾多，依法應俟宿舍住戶均同意配合始得列報處理等語。嗣被告於97年11月21日以鐵產房字第0970027676號函詹益慈（已歿），要求詹益慈限期騰遷交還宿舍，如拒不交還將依法追訴，併請求不當得利等語。原告爰以同年月23日台鐵卦山舍字第97122301號函復被告略以：其已於92年12月4 日申請一次發給補助費180 萬元，惟被告推諉未予辦理，請立即對原告之申請作成行政處分等語。原告嗣因被告仍未答覆，以被告逾2 個月怠為處分為由，向交通部提起訴願等情，有原告92年12月4 日及97年12月23日之申請書及原告之訴願書等件影本附訴願機關卷（訴願卷第51頁、第85頁及第57頁）可稽。揆諸上開原告對被告之申請，其主張係基於其先夫公務人員身分所生之公法上財產請求權，原告對於被告逾期未為行政處分，依公務人員保障法第25條之規定，表示不服，核係對於服務機關即被告應否依申請作成行政處分提起行政救濟（復審），依公務人員保障法第25條第2 項規定，自應由保訓會專屬管轄。則交通部對於非屬其管轄之復審事件，未依訴願法第61條第2 項規定，移送於被告俾轉送保訓會受理管轄，而誤認屬於訴願法第第77條第8 款規定之情形，而逕為不受理之決定，於法即有違誤。
七、原告訴請撤銷訴願決定，為有理由：從而，本件原告對於被告所為關於公法上財產請求權之爭議，誤向無管轄權之交通部提起訴願，交通部未移送被告，逕為決定，顯然牴觸公務人員保障法第4 條、訴願法第61條及第77條第8 款規定，其逕為不受理之訴願決定，即具有嚴重之程序瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄機關保訓會為適法之審議決定。
準此，原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。至本件訴訟中兩造實體上之主張，因本件復審程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 林玫君法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
書記官 蕭純純