臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1311號98年9月15日辯論終結原 告 宇曜顧問有限公司代 表 人 甲○○（董事）住同訴訟代理人 陳鼎正 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（代理縣長）訴訟代理人 丁○○
丙○○張恆瑜上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年
4 月30日臺內訴字第0980053809號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為朱立倫，嗣於訴訟中變為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣訴外人黃政統所有坐落於桃園縣○○鄉○○段426 、429、431 地號土地（下稱系爭土地）經被告編定為「特定農業區農牧用地」，其原向被告農業發展處申請回填土方回復作農業生產計畫，但經被告水務處及臺灣省桃園農田水利會分別以函文出具意見後，被告乃以系爭土地回填後水路兩側土壤容易崩落，倘遇豪大雨情形更形嚴重為由，以民國（下同）97年7 月25府農管字第0970241590號函駁回申請。嗣被告並函請桃園縣大園鄉公所查明黃政統是否有違規情形，經該所以97年8 月28日大鄉農字第0970016120號函查報系爭土地確實未經許可擅自整地回填土石、改變地形地貌後，被告遂以97年9 月2 日府地用字第0970285901號函請黃政統陳述意見，隨後並邀請相關單位於97年10月21日進行實地勘查，發現系爭土地現場整地填土約6,255 平方公尺，有外來土石方及影響鄰近農地灌排設施情形，遂認黃政統有違反非都市土地使用管制規則第6 條規定，乃依區域計畫法第15條第1 項及第21條第1 項規定，以97年11月4 日府地用字第0970369663號裁處書處黃政統新臺幣（下同）110,000 元罰鍰，並命其停止非法使用及3 月內依法申請恢復土地容許使用項目。嗣黃政統於97年12月10日向被告提出異議書表示係委託原告辦理合法申請農地整復及施作工作，被告旋於97年12月11日以府地用字第0970419551號函請原告陳述意見，然其逾期未作陳述，被告遂以98年1 月21日府地用字第0980028896號裁處書處原告罰鍰110,000 元，並命其停止非法使用且3 月內依法申請恢復土地容許使用項目，另撤銷97年11月4 日府地用字第0970369663號對黃政統之裁處書（下稱原處分）。原告不服，主張其非為系爭土地違規行為人，且填土整地行為係供農業使用之土地改良行為，符合不涉及土石外運、內輸者為農地之合理使用，故無須再另辦許可云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原處分認原告未經核准違規填土使用顯然於法無據：⒈被告認原告有違反區域計劃法之行為，係依區域計劃法第
15條第1 項「區域計劃公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計劃，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。其管制規則，由中央主管機關定之。」及非都市土地使用管制規則第6 條第1 項「非都市土地經劃定使用分區並編定使用類別，應依其容許使用項目、許可使用細目使用……」及第
3 項「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」等規定，認為原告未經核准違規填土整地使用，惟查非都市土地使用管制規則第6 條附表所載，農牧用地供農作使用係容許使用項目，且為「免經申請許可使用細目」，本案為改良農田而以適合農用之土方整地使用，並無需經被告許可，原處分竟以原告未經許可填土使用而認為有違反區域計劃法之行為，顯有違法。
⒉依大園鄉公所違反非都市土地使用管制規則查封會勘記錄
也指有「疑似未經許可，擅自整地回填土石，改變地形、地貌情事。」然已經土地所權人答覆係以培養土整地作農作使用，揆諸前開說明，被告以原告未經許可進行整地經舉發為由逕予處分，已有違法，而依農業發展條例第3 條第12款規定「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」而同條例第69條規定農業用地違反區域計劃法使用管制規定時，另依區域計劃法處理，故只需農地實際供作農業使用或實際未供非農業使用，縱未能獲發農用證明，亦無違反區域計劃法之問題，本件原告填土整地之目的為農作使用，回填土之土方亦為適宜農作之培養土，惟被告於整地完成之際即予查處，致令地主不敢種植作業而遭受損失，然觀諸現場雜草已較鄰近土地為高，足見土方養分充足，確宜於農作，原處分徒以系爭土地經整地填土，變更地形、地貌為由即認原告有違法行為，顯非合法。
⒊訴外人泰暘砂石有限公司（下稱泰暘公司）曾就農牧用地
因農耕用需要，其整地或回填有何管制規定函詢，經被告答覆以「有關農業用地因增進農業生產所需整地，請就現地翻犁整平並作好灌排水系統及施用有機肥料改良土壤，以利適地適作，農民依土地所有權人行使範疇內之行為，於不違反土地使用管制規則下得自由為之，不涉及土石外運、內輸者得視為農地之合理使用，無須再辦許可」等語，亦足認本件填土行為乃農地合理使用，並無違反區域計劃法之虞。
（二）原告受託填土整地之行為並未違反區域計劃法：⒈依區域計劃法第21條第1 項係規定違反第15條第1 項之管
制使用土地者方有處罰明文，則必自行為外觀明顯有違反土地使用管制規定者方足當之，故就行為本身是否違反管制規定，應視該行為是否「有妨礙土地依編定內容為使用」而定，亦即本件以使用土地之內容觀察，確已達到妨礙農用目的者，方足認已違反管制規定，果使用土地之行為無礙農用之目的（如消極不耕作）或有益於農用（如土壤改良），自無違反管制規定之可言，至於農用證明之核發與否，與土地實際是否供農用之判斷無關，亦為行政院農業委員會所肯認，與土地使用管制更屬二事，原處分將之混為一談，若消極不整地致無法核發農用證明，是否亦謂違反區域計劃法？此邏輯顯然不通，故原處分認事用法顯有違誤。
⒉被告辯稱原告就系爭土地整地行為與道路平高變更地形地
貌，且影響鄰近排水，故不符農業用地作農業使用認定，因認原告有違反區域計劃法之行為，惟就被告引用行政院農業委員會農企字第0970010646號函意旨就農地填土是否合宜應審酌：⑴農地空地條件是否確有進行填土改良之必要，⑵土石回填施作是否符合農業生產之合理需求，⑶最終使用目的的確供農業使用等方面觀察，亦僅就土地是否農用提供判斷基準而已，與是否違反區域計劃法之判定無關，本件填土所使用之土方確為適宜農業種植之土壤，而系爭土地之土質有改良需要，亦為將來作為農業使用之規劃，至於填土高度亦未高於路面，避免影響鄰近灌排水系統（委託契約書第3 條），均未有違約行為，被告任意推斷系爭土地填土非作農用之目的，誠難令人心服。
⒊區域計劃法乃管制土地使用之法令，苟土地使用未逾都市
計劃使用分區管制或非都市土地使用管制之規定，即無違法可言，單就使用合於農業使用土壤填土行為之本身客觀上觀察即為土地供為農業使用之前階段行為，再就地主委託整地之目的，現地條件確可作農業使用乙節，並無從認定地主將系爭土地為非農業使用，況被告就填土如何有不能灌溉或無法供農用說明其理由及認定依據，及果系爭土地確係適合耕作而何以仍認係違反區域計劃法詳加敘明理由，原處分及訴願決定即屬違法。
（三）系爭土地填土後確係合於農用目的，亦無妨礙農用之虞，應屬合法：
⒈依據行政院農業委員會97年8 月13日農糧署農糧資字第09
71023682號函可知，營建剩餘土石方後之副產品（土壤）與肥料經挖土機拌合後，如僅增加土壤肥份（有機質30%以下）時，可售予農民作為土壤改良及種植使用，另依被告96年10月26日府工建字第0960361517號函所示，土資場收受營建剩餘土石方，經碎解洗選處理後之砂石成品，其運送出場係採市場買賣，而未有任何管制措施，再參諸行政院環境保護署97年11月17日環署廢字第0970084661號函碎解洗選場經廢水處理設施產生之污泥，若無添加化學藥劑處理者，屬土石餘泥，今原告向泰暘公司（經營砂石碎解洗選場兼土石方資源堆置處理場）購買經肥料拌合過後，較肥沃之土壤（係經洗選過後之土壤且無添加化學藥劑），售予系爭土地作為土壤改良及種植使用，填土整地之行為係供農業使用之土地改良行為，符合非都市土地使用管制規則第6 條第3 項規定（使用地類別：農牧用地；容許使用項目：農作使用許可使用細目－免經申請許可使用細目：農作使用），故無原處分所述違反區域計劃法第15條第1 項之規定之情事，而大園鄉公所查報會勘記錄也載明違規事實只有「整地回填土方，改變地形地貌」，現場並無廢棄物，雖有少量磚、石、仍無礙於為適宜農作土方之性質。
⒉被告辯稱系爭土地填土與地面平高變更地形、地貌影響鄰
近灌排水之行為，而認不符農業使用之範疇，然被告內部簽呈僅表示「本案影響鄰近排水設施，不宜填土整地」「本案經本全段427 地號係屬水利用地，如所請地號整地填土必影響水利設施，請就影響設施部分提出應變計劃送審後再議」，然現場並無何水利設施，被告並未就現場是否實際作農業使用及是否已違規作非農業使用會勘判斷，逕認現場整地有阻斷排水設施之情形，顯無依據，況依現場原地勢較地面為低窪，且土質較差有改良之必要，而系爭土地周邊除河川外，即為道路包圍，填土整地時，復保留原有溝渠，經本次莫拉克颱風過境，亦未有造成鄰近土地淹水或設施破壞之情形，且現場草木茂盛，是否告與地主其黃政統立約填土整地之過程，無論就事前或事後觀察，均與農業使用之目的相符。
⒊綜上所述，被告認為原告未經許可而填土整地，有違反區域計劃法之行為，應有違誤等語。
（四）為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按區域計畫法第15條第1 項、第21條第1 項、第2 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管制人負擔。」又按非都巿土地使用管制規則第5 條、第6 條第1 項及第3 項規定「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一」。另依桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁標準第2 點第1 項及第2 項規定：「違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地，其違規面積1, 500平方公尺以上者，每增加1,00
0 平方公尺，加處罰鍰新臺幣1 萬元，其畸零之數不滿1,
000 平方公尺者，以1,000 平方公尺計算，惟最高總額為新臺幣30萬元」非都市土地之使用管制及違反土地使用管制裁罰定有明文。
（二）系爭土地所有權人黃政統向被告農業發展處申請回填土方回復作農業生產計畫，經臺灣省桃園農田水利會97年7 月
24 日 桃農水管字第0970007182號函以該會所有25-2號河水導水路（該地段427 地號）於上開土地農地回填後水路兩側土壤容易崩落，倘遇豪大雨，情形更形嚴重。被告農業發展處即以97年7 月25日府農管字第0970241590號函駁回系爭土地申請回填土方計畫案，並於97年7 月30日函請公所查明違規情形，經大園鄉公所於97年8 月28日查報系爭土地已違規回填土石，被告於97年9 月2 日以府地用字第0970285901號函請土地所有權人黃政統陳述意見，經黃政統於97年10月2 日陳述系爭土地業經依法申請整地回填營建剩餘土石方再利用產品作為培養土之原料用，並經被告工務處、交通處同意備查，惟被告工務處表示其僅對土石流向予以備查。為了解本案實際違反編定使用情形，被告遂邀集相關單位於97年10月21日至實地勘查發現：現場整地填土約6,255 平方公尺，經被告農業發展處以97年10月28日府農管字第0970361015號函略以：「……系爭土地有外來土石方及影響鄰近農地灌排設施並已否准其回填土方計畫，己違反相關規定，應依區域計畫法規定處理」，故被告以97年11月4 日府地用字第0970369663號裁處書處黃政統罰鍰110,00 0元，黃政統於97年12月10日提出異議書表示：「本案整地係委託宇曜顧問有限公司（即原告）辦理合法申請農地整復及施作工作。」被告即於97年12月11日函請原告陳述意見，然其逾期未陳述，被告乃以原處分書處原告罰鍰110,000 元並撤銷97年11月4 日府地用字第0970369663號裁處土地所有權人黃政統裁處書，被告所為之處分並無違誤。
（三）有關原告表示非為系爭土地違規行為人一節，經查原告與土地所有人黃政統簽訂委託契約書內容略以：「（一）甲方（即土地所有人）同意將其所有坐落於○○鄉○○段三塊厝小段426 、429 、431 委託乙方( 即原告) 辦理合法申請農地整復及施作工作，期間不得另外委託他人辦理申請及施作工作。（二）施作範圍：乙方須以肥沃之土壤（培養土）作為土地整復內容物，不得含有其他有害物質或廢棄物，整復高度不得與道路平高，避免影響鄰近灌排水系統。（三）乙方於施作期間須依通常使用方法使用土地，並須負擔施工期間任何違反相關法令之ㄧ切費用。」綜觀上述契約內容，系爭土地整地之行為人確為原告，且按「區域計畫法第21條及22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人），處罰為例外……。」內政部92 年11 月25日臺內營字第092009059 號函明示，原告所述顯無理由。
（四）有關原告表示其填土整地行為係供農業使用之土地改良行為一節，按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：（一）現場有阻斷排灌水系統等情事者。（二）現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。（三）現場舖設有非農業經營必要之柏油、水泥等情事者……。」復依行政院農業委員會農企字第0970010646號函示略以：「農業用地未經申請許可擅自從外地移入土石回填並整地種植農作物，依農業發展條例第69條第1 項規定，倘經貴府農業單位會同地政、建管、環保、都計、土石採取等相關單位依個案事實審認，就農地立地條件是否確有進行填土之改良必要，土石回填施作是否符合農業生產之合理需求及最終使用目的的確供農業使用等方面綜合研判，確有違非都市土地使用管制及都市計畫農業區或保護區所禁止之行為者，自應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」，本案既經被告於97年7 月25日府農管字第0970241590號函表示本案影響鄰近農地灌排水設施，不宜填土整地並檢還回填土方計畫書。原告未經核准擅自填土整地，且填土與道路平高變更地形地貌，影響鄰近灌排水，故本案已不符合上述農業用地作農業使用認定。
（五）有關原告表示其填土行為符合本府96年10月25日府農管字第0960356066號函填土規定一節，查被告此函略以：（一）有關農業用地因增進農業生產所需整地，請就現地整地翻犁整平並作好灌排水系統及施用有機質肥料改良土壤。
（二）不涉及土石外運、內輸者得是為農地之合理使用無須再另辦許可。（三）農業使用農作生產之土地應以鄰近田地順水平整為宜，不得填土與道路平高、影響鄰近灌排水。（四）農地因農業之栽培經營確有回填之需要，請研擬農業生產計畫書、土方來源證明、回填計畫等資料依當地土壤結構及經營實際需要送府核辦，其土方來源證明及回填計畫並應經相關技師簽證。惟系爭土地整地前低於路面約1.5 公尺，雖檢具回填土方計畫書送被告核辦，但被告水務處表示影響鄰近農地灌排水設施，不宜填土整地，並經被告農業發展處97年7 月25日府農管字第0970241590號函否准其回填土方計畫，原告未經核准擅自回填土方與道路齊高，影響鄰近灌排水，已非屬農作使用範疇。
（六）綜上所述，原告違反行政法上義務之事證明確，被告依區域計畫法第21條及桃園縣違反土地使用管制違規罰鍰裁量標準規定予以裁處，依法有據並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。……」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管制人負擔。……」區域計畫法第15條及第21條分別定有明文。另「本規則依區域計畫法第十五條第一項規定訂定之。」「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。
」非都市土地使用管制規則第1 條、第5 條第1 項及第6 條第1 項前段及第3 項復規定甚明。上開之非都市土地使用管制規則，其內容未逾越母法之範圍及立法目的，未增加人民依法使用其土地權利之限制，行政機關用以認定行為人是否違法，符合依法行政原則。又「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。」（最高行政法院93年度判字第1596號判決可資參照）。被告為桃園縣區域計畫法之主管機關，為確保法律適用的一致性，乃訂頒「桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準」。上開標準已分別就違反區域計畫法第15條之各種情節，訂定不同之處罰額度；復依據其違規面積之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸。準此，該裁量標準第2 點第
1 項及第2 項規定：「違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地，其違規面積未滿一五○○平方公尺者，處新臺幣六萬元罰鍰。違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地，其違規面積一五○○平方公尺以上者，每增加一○○○平方公尺，加處罰鍰新臺幣一萬元，其畸零之數不滿一○○○平方公尺者，以一○○○平方公尺計算，惟最高總額為新臺幣三十萬元。」自得作為新聞局裁處之依據，允無疑義。
六、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、行政院農業委員會95年3 月
7 日農企字第0950111283號函、96年12月4 日農企字第0960168045號函、97年3 月11日農企字第0970010646號函、97年
8 月25日農企字第0970146144號函、臺灣省桃園農田水利會97年7 月24日桃農水管字第0970007182號函、被告97年7 月25日府農管字第0970241590號函、97年8 月12日府農管字第0970258602號函、97年9 月5 日府農管字第0970291847號函、97年10月28日府農管字第0970361015號函、96年10月25日府農管字第0960356066號函、96年10月26日府工建字第0960361517號函、桃園縣大園鄉公所97年8 月28日大鄉農字第0970016120號函、行政院農業委員會農糧署97年8 月13日農糧資字第0971023682號函、行政院環境保護署97年11月17日環署廢字第0970084661號函、土地登記謄本、被告簽稿會核單、現場照片、97年10月21日非都市土地違反編定使用會勘紀錄、原告與黃政統97年7 月1 日委託契約書、地籍圖謄本、土資場申報內容查詢表、泰暘公司既有處理場所進出場日報表、大園鄉公所違反非都市土地使用管制規則查報會勘紀錄、內部會簽資料、會勘照片、違反非都市土地使用管制規則案件處理查報表、各種使用地容許使用項目及許可使用細目表等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造之上述主張，本件之爭執重點厥為：原告回填土方整地之行為是否違反區域計畫法規定？原告本件所回填之土方是否合於農作使用範疇？被告以原告為裁罰對象之原處分有無違誤？茲分述如下：
（一）按依憲法第23條之規定，國家對於人民之自由及權利有所限制，固應以法律定之；惟法律對於有關人民權利義務之事項，不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管機關以命令定之，俾便法律之實施，為司法院釋字第360 號解釋理由書所闡釋明確。農業發展條例第39條第2 項規定：「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第1 條規定：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第三十九條第二項規定訂定之。」第7 條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、現場有阻斷排灌水系統等情事者。二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。三、現場舖設有非農業經營必要之柏油、水泥等情事者。四、農業用地依法供採取土石或作為營建土石方收容處理場所使用，未回復作為農業使用者。」上開農業用地作農業使用認定及核發證明辦法係主管機關行政院農業委員會基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，行政機關予以適用符合依法行政原則。
（二）本件訴外人黃政統原向被告農業發展處申請將系爭土地回填土方回復作農業生產計畫，但經被告水務處及臺灣省桃園農田水利會分別以函文出具意見後，被告乃以系爭土地回填後水路兩側土壤容易崩落，倘遇豪大雨情形更形嚴重為由，以97年7 月25府農管字第0970241590號函駁回申請，有該函及被告水務處簽稿會核資料及臺灣省桃園農田水利會97年7 月24府農管字第0970007182號函附卷可稽（參見原處分卷附件2 至4 ）。其中臺灣省桃園農田水利會更指出：「本會所有25-2號河水導水路（同段同小段427 地號）位於旨揭地號間，農地回填後水路兩側土壤容易崩落，倘遇豪大雨，情形肯更形嚴重……」等語，足認系爭土地若回填土方恐將影響25-2號河水導水路之原有灌排功能，無法保持水流順暢。詎被告函請桃園縣大園鄉公所查明系爭土地是否有違規情形，經該所於97年8 月8 日會勘發現，系爭土地已被破壞，有擅自整地回填土石、改變地形地貌之情事，乃以97年8 月28日大鄉農字第0970016120號函復，被告遂以97年9 月2 日府地用字第0970285901號函請黃政統陳述意見，隨後並邀請相關單位於97年10月21日進行實地勘查，發現系爭土地現場整地填土約6,255 平方公尺，有外來土石方及影響鄰近農地灌排設施情形，亦有桃園縣大園鄉公所97年8 月28日大鄉農字第0970016120號函、97年8 月8 日、97年10月21日會勘紀錄、違規使用案件處理查報表、會勘照片、被告97年9 月2 日府地用字第0970285901號函等件在卷足憑。雖原告主張「本件原告填土整地之目的為農作使用，回填土之土方亦為適宜農作之培養土，惟被告於整地完成之際即予查處，致令地主不敢種植作業而遭受損失，然觀諸現場雜草已較鄰近土地為高，足見土方養分充足，確宜於農作，原處分徒以系爭土地經整地填土，變更地形、地貌為由即認原告有違法行為，顯非合法。」云云。但查，桃園縣大園鄉公所於97年8 月
8 日至系爭土地會勘時，現場土地已遭回填土石，地形地貌已有所變更，且填土高度與周邊道路平高，有上開桃園縣大園鄉公所97年8 月8 日會勘紀錄及會勘照片可資查考（雖被告於97年10月21日會勘時，地面已較為平整，且未見石礫，有訴願卷第72頁至第76頁之照片可參，然因係被告以97年9 月2 日府地用字第0970285901號函請黃政統陳述意見後之會勘，難免失真）。經細繹上開照片，除可發現回填之土石當中佈滿石礫，顯非適合種植農作物之土壤外，且填土高度與周邊道路平高，與鄰近田地並非平整（此觀被告97年10月21日會勘照片更為明確），亦顯然影響鄰近灌排水（按為利於排水灌溉，相鄰之農地高度應相近，否則將因地勢高低不一而影響排水灌溉），是原告上節主張，顯非可採。依照前揭農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7 條規定，本件現場既有阻斷排灌水系統，及堆置與農業經營無關耕作之砂石，自不得認定為作農業使用。
（三）另依前開非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段及第
3 項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用；各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。而附表一規定，關於農牧用地，其容許使用項目限農作使用（包括牧草），許可使用細目（即免經申請許可使用）包括農作使用、農家住宅、農舍附屬設施、農產品之零售、農作物生產資材及日用品零售等。易言之，非都市土地之農牧用地若非供農作使用，即屬非依其容許使用之項目及許可使用細目使用，自已違反區域計畫法第15條之規定，應依同法第21條規定加以處罰。本件系爭土地係區域計畫公告實施後，不屬區域計畫法第11條之非都市土地，並經被告編定為「特定農業區農牧用地」，為兩造所不爭執，復有系爭土地之土地登記謄本附卷可按，依上開規定，即應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。然原告在受地主黃政統之委託，在系爭土地上回填佈滿石礫之土石，致填土高度與周邊道路平高，因而影響鄰近灌排水，顯非供作農業使用等情，為前開所確認之事實。依照首開說明，原告之行為自已違反區域計畫法第15條之規定，應依同法第21條規定加以處罰，而無「免經申請許可使用細目」之適用。又區域計畫法第21條乃處罰行為犯，並非結果犯，此觀條文規定「違反第十五條第一項之管制使用土地者……處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀……」之構成要件即可知，是原告訴稱「經本次莫拉克颱風過境，亦未有造成鄰近土地淹水或設施破壞之情形，且現場草木茂盛，是否告與地主其黃政統立約填土整地之過程，無論就事前或事後觀察，均與農業使用之目的相符。」云云，並非可採。
（四）復按，行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」亦即，違反行政法上義務之處罰，應以其行為出於故意或過失為必要。本件系爭土地經被告編定為「特定農業區農牧用地」，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，應為原告所明知，然原告竟在系爭土地上回填佈滿石礫之土石，致填土高度與周邊道路平高，因而影響鄰近灌排水，非供作農業使用，自有違反區域計畫法第15條及第21條規定之主觀故意，甚為明顯。再者，本件固係由訴外人黃政統即地主委託辦理系爭土地之整地事宜。惟按，民法第490 條規定：
「稱承攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成，給付報酬之契約。」經查，本件據訴外人黃政統與原告於97年7 月1 日簽訂之委託契約書，黃政統將所有系爭土地委託原告辦理合法申請農地整復及施作工作之一定之工作，雙方約定總工程款為155 萬元，核屬民法所規定承攬契約。依該契約書記載：「（一）甲方（即土地所有人）同意將其所有坐落於○○鄉○○段三塊厝小段426 、429 、431 委託乙方（即原告）辦理合法申請農地整復及施作工作，期間不得另外委託他人辦理申請及施作工作。（二）施作範圍：乙方須以肥沃之土壤（培養土）作為土地整復內容物，不得含有其他有害物質或廢棄物，整復高度不得與道路平高，避免影響鄰近灌排水系統。（三）乙方於施作期間須依通常使用方法使用土地，並須負擔施工期間任何違反相關法令之一切費用。」已將雙方之權利義務關係有所明定。其中，關於本件因在系爭土地上回填佈滿石礫之土石，致填土高度與周邊道路平高，因而影響鄰近灌排水，有未依其容許使用之項目及許可使用細目使用之情形，應由原告善盡之注意義務，原告仍有違反，自屬區域計畫法第15條、第21條規定所應規範之對象，是原告應已構成本件違章責任，允無疑義。從而，被告認定原告之違章事實成立，經審酌違規整地填土面積達6,255 平方公尺，乃依上開「桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準」之規定，處原告罰鍰110,000 元，並命其停止非法使用，且3 月內依法申請恢復土地容許使用項目，經核並未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。
八、綜上所述，原處分以原告有違反區域計畫法第21條之違章行為，事證明確，乃處原告罰鍰110,000 元，並命其停止非法使用且3 月內依法申請恢復土地容許使用項目，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 29 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 9 月 29 日
書記官 陳德銘