臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1322號99年6月9日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 許翠娟 律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間有關人事行政事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告機關代表人於起訴時為尹啟銘，訴訟繫屬中變更為施顏祥，經具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告原為臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）核能火力發電工程處北部施工處政風課長，於90年10月31日奉准申請專案退休；嗣原告以渠係勞動基準法第84條所指「公務員兼具勞工身分人員」，原得選擇適用公務人員退休法辦理退休，因被告違法隱匿銓敘部84年9 月6 日八四臺中特四字第1190656 號函（下稱銓敘部84年9 月6 日函）及84年10月5 日八四臺中特四字第199964號函，致原告僅能依經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法辦理退休，而無從依公務人員退休法辦理退休，受有權利損害等語，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：㈠原告係依據政風機構人員設置條例，通過考試院司法行政部
調查局調查人員乙等考試，由法務報行政院人事行政局以60年4 月26日60局安字第13236 號令派至基隆市稅捐稽徵處擔任安全室課員，嗣經銓敘部審核原告係依公務人員任用法第
4 條第1 項考試及格，為合格實授委任一級之公務員，其後原告經派任為基隆市稅捐稽徵處人事室股長、臺北市政府教育局代理人事室薦任科員、臺電公司基隆保線區人事督導、臺電公司臺北西區營業處人事督導員、臺電公司林口發電廠人事督導、臺電公司政風處政風督導、臺電公司核能火力發電工程處北部施工處政風課長，被告政風處90年11月23日經
（90）政處字第09004248150 號函行文臺電公司政風處，諭知原告專案退休業經法務部登記在卷；原告所有派令均經抄送相關之利害關係機關，確保原告身為公務人員之權益。原告服從法務部因人事風紀管理需要所為之每次外派行政命令，認知自己為經司法院考試及格之國家公務員，故原告對於國家行政機關歷來人事命令處分之信賴利益，以及相信派令副本抄送機關應依法行政之信賴利益皆應受保障。
㈡被告於84年9 月7 日行文臺電公司並檢送銓敘部研商「各事
業機構中主計、政風及人事等兼具勞工身分之公務人員於公務人員退撫新制實施後如何因應」會議紀錄及銓敘部84年8月28日84臺中特四字第1183769 號函，令臺電公司人事室告知公司主計、政風及人事等兼具勞工身分之公務員得自行選擇公務人員退撫新舊制方案。詎料臺電公司人事室隱匿前開公文，致原告無從選擇，此由臺電公司內部用簽及被告84年10月17日經（84）人字第84032637號函之受文單位僅包括被告所屬行政機關與被告人事處可證。原告於88年8 月9 日經法務部以法88令字第012649號命令原告調派工作單位時，尚認定原告為分類11至12之公務員，豈容臺電公司以違法隱匿銓敘部公文之行為，致原告喪失公務員身分，而受有公務人員退休金短少之不利益？原告於90年11月23日申請專案退休時，並無任何違法犯行，亦未受任何懲戒致喪失公務人員身分，依公務人員保障法第9 條規定，公務人員身分及請求權應受保障。臺電公司事後以原告未經銓敘部銓敘為由，主張原告任職臺電公司後即已非公務員，自屬可議，蓋送銓敘部銓敘之法律上責任應屬臺電公司人事部門，原告無權主導。綜上，原告於90年10月31日與臺電公司間自具有公務員身分之法律關係存在。
㈢依公務人員保障法第13條、第14條規定，公務人員經銓敘審
定之官等、職等、俸級應予保障，非依法律不得變更、降級或減俸。原告退休係依政風機構人員設置條例第6 、7 、8條規定，比照各該機關人事人員職務列等辦理。原告退休時職級（薪資）為分類職位12等13級，依臺電公司人員薪給表，原告薪點為14等3 級1965薪點，依「行政、教育及公營事業人員相互轉任採計提敘官職等級對照表」換算，應為行政人員（公務人員）第11職等650 俸點，俸額新臺幣（下同）40,560元，專業加給28,230元，主管加給11,060元，原告年資40年9 月，依行政院人事行政局退休所得試算結果，擇領月退休金所得為76,273元，1 年應領退休金915,276 元，每年薪資調整前10年平均以3 ％計算，後10年以5 ％計算，生存以20年壽命計，應領退休金金額為24,458,710元，減去已領臺電公司退休金5,34 2,073元，計損失退休金19,116,637元，被告並應給付原告5,000,000 元精神損害慰撫金，共計24,116,637元等情。並聲明求為判決確認原告於90年10月31日與臺電公司間具有公務員身分之法律關係存在；被告應賠償原告退休金損失24,116,637元，並自90年10月31日起至清償日止，按年息5 ％計算利息。
四、被告則抗辯略以：㈠按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，
致損害其權利或利益者，固得依訴願法第1 條第1 項規定，提起訴願。惟所稱行政處分，依同法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。另參照司法院大法官釋字第269 號及第305 號解釋意旨，依公司法規定設立之公營事業機構，經政府機關就特定事項依法授與公權力者，以行使該公權力為行政處分之特定事項為限，始得有行政爭訟之被告當事人能力。公營事業依公司法規定設立者為私法人，除依公司法第27條規定，經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等在該公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係仍係公法關係外，該公司與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係之內容發生爭執，應循民事訴訟途徑解決。
㈡臺電公司雖為被告所屬國營事業，但其組織性質係依公司法
成立之股份有限公司，乃為私法人，並非訴願法所稱之中央或地方機關，而係以勞動基準法為準據，與員工成立勞動契約關係，以私法契約為雙方權利義務基礎至為明確，如有爭執，應以勞資爭議處理法所定準司法之調解、仲裁，或民事訴訟為救濟。又，臺電公司為適用職位分類制度之機構，人員之任免、調派、考核、獎懲等係適用「經濟部所屬事業機構人事管理準則」暨其實施要點，以及授權臺電公司訂定報經核定之「臺灣電力股份有限公司人員任雇調派施行細則」等有關規定辦理，至於退休事項，係適用「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」之規定。依上揭管理準則第2 條規定：各機構之人事管理，除適用刑法、公務員服務法及勞動基準法之有關規定外，均依本準則之規定。準此，臺電公司之員工尚非公務人員任用、俸給、退休等法規之適用對象。公務人員任用法第33條、公務人員俸給法第19條，公營事業人員之任用、俸給，另以法律定之規定可資參照。
㈢原告前任職於臺電公司核能火力發電工程處北部施工處，90
年10月31日於該施工處分類12等政風課長任內准予專案退休，其身分上雖屬派用人員，然並非前揭司法院大法官釋字第
305 號解釋所稱之依公司法第27條規定，經國家或其他公法人指派在該公司代表其執行職務或依其他法律經由主管機關任用、定有官等、在該公司服務之人員，其退休由臺電公司核發退休證明書，是原告與臺電公司間應屬私法上契約關係。被告97年10月24日經人字第09700152710 號函內容僅係單純之行文轉知，尚非公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，並非行政處分。而臺電公司與原告間之因退休事件所生之爭執，亦非政府機關就特定事項依法授與公權力者，亦非行政機關所為之行政處分，與行政處分規定要件不符，核屬私權事項之爭議，應循民事訴訟程序請求救濟，原告遽行提起行政訴訟，揆諸首揭法條規定及說明，自非法所許。
㈣原告就得否選擇適用公務人員退休法辦理退休，經詢銓敘部
以91年12月31日部退二字第0912209380號書函復略以：銓敘部84年9 月6 日函有關各事業單位中主計、政風、人事兼具勞工身分並適用公務人員退休法之公務人員，於新制開始實施後，既經選定適用公務人員退休法辦理退休，為維制度之一貫性與完整性，不得變更是項選擇。該部前開有關各事業單位中主計、政風及人事兼具勞工身分之公務人員得選擇適用公務人員退休法之規定，係指兼具勞工身分並於公務人員退撫新制實施前已適用公務人員退休法之公務人員。原告無須送銓敘部銓敘審定，非屬公務人員退撫新制實施前已適用公務人員退休法之公務人員，自無從依前開規定選擇適用公務人員退休法辦理退休。原告退休時為臺電公司之派用人員，具公務員兼具勞工身分，惟不適用公務人員退休法辦理退休。相關法令規定情形如下：
⒈原告為臺電公司派用人員，具有公務員兼具勞工身分，但
非依「公務人員任用法」任用、經銓敘部銓敘審定之公務人員：
①勞動基準法第84條規定略以：「公務員兼具勞工身分者
，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。」同法施行細則第50條規定略以：「本法第84條所稱公務員兼具勞工身分者，係指依各項公務員人事法令任用、派用、聘用、遴用而於本法第3 條所定各業從事工作獲致薪資之人員。」②有關公務員兼具勞工身分者之認定標準，依行政院74年
11月15日台74人政壹字第36664 號函規定略以，「經濟部所屬事業機構人事管理準則」及其實施要點（派用人員），為「勞動基準法」第84條及其施行細則規定之公務員人事法令；依「經濟部所屬事業機構人事管理準則」及其實施要點派用之派用人員為公務員兼具勞工身分者。
③臺電公司為適用職位分類制度之國營事業機構，並屬依
公司法設立之股份有限公司，人員之任免、調派、考核、獎懲等係適用「經濟部所屬事業機構人事管理準則」暨其實施要點，以及授權臺電公司訂定報經核定之「臺灣電力股份有限公司人員任雇調派施行細則」等有關規定辦理，原告之任用非依「公務人員任用法」行之，其資格毋須報請銓敘機關銓敘審定。
⒉原告之退休事項，應依「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理，而非「公務人員退休法」：
①依前開行政院74年11月15日台74人政壹字第36664 號函
規定，「經濟部所屬事業機構人事管理準則」為「勞動基準法」第84條規定之公務員人事法令，查依上開準則第12條規定略以，各機構人員之退休、撫卹及資遣，由被告擬訂辦法報請行政院核定之。被告所屬事業人員之退休、撫卹及資遣，應依被告報奉行政院核定之「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理。原告為臺電公司派用人員，其退休事項，自應依被告報奉行政院核定之「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理。
②公務人員退休法第2 條規定：「本法所稱退休之公務人
員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」同法施行細則第2 條規定：「本法第2 條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。」③銓敘部93年9 月3 日部退三字第0932334274號函復原告
略以：「經濟部所屬事業機構人員之進用均由該部依其內部各該規定辦理，並未依任用法規定，定有官等職等，非任用法之適用對象，故毋需送本部銓敘審定，自非屬公務人員退休法之適用對象…台端所任臺灣電力股份有限公司政風人員職務，依前開規定，並毋需送本部銓敘審定，自非屬公務人員退休法之適用對象。」④原告退休時為臺電公司之派用人員，依勞動基準法第84
條及行政院74年11月15日台74人政壹字第36664 號函規定，應適用經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法，另依公務人員退休法規定，原告非其適用對象，並經公務人員退休事項之權責機關銓敘部認「無公務人員退休法之適用」。
㈤關於原告就得否選擇適用公務人員退休法辦理退休，詢經銓
敘部答復，非屬公務人員退休法之適用對象，自無從依前開銓敘部84年函規定選擇適用公務人員退休法辦理退休，且經最高行政法院97年度裁字第3680號裁定移送臺灣臺北地方法院時所肯認，該裁定謂：「公務人員或公營事業人員之退休，係以退休人員退休時之身分為準，若最後任職時為公營事業機構所屬人員，雖其曾任職行政機關之公務人員，亦無公務人員退休法之適用，本件抗告人退休時為臺電公司核能火力發電工程處北部施工處之派用人員，揆之上開說明，自無公務人員退休法之適用。」原告對上開裁定聲請再審，嗣經最高行政法院97年度裁字第5051號裁定駁回在案。原告於臺電公司退休時不適用公務人員退休法，應告確定。至原告主張被告隱匿銓敘部一般處分公文書，侵害原告未能選擇適用公務人員退休法辦理退休，自屬無稽；依最高行政法院97年裁字第3733號裁定抗告駁回之裁定書理由三「…次查『提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付』，固為行政訴訟法第7 條所規定，惟既係得於提起其他行政訴訟時，得合併請求，自應以其他訴訟已合法起訴為前提，倘非合法，則合併請求損害賠償或其他財產上給付，即失所附麗，不應准許。抗告人仍執己見，主張得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，而依法提起一般給付之訴云云，亦無可採。…」在在均肯認前揭見解，足證原告與臺電公司間之退休事件爭執，並非如原告主張屬行政處分或為公法上、公務員法上之法律關係，原告自無由對被告主張公法上或公務員法上之財產請求權等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、按行政訴訟法第6 條第1 項規定確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，依目前實務見解，其範疇固包括確認公法上法律關係存否之訴訟在內。惟關於公務人員身分之法律關係，係存在於任用機關與該公務員之間，故對於公務員身分關係存否有爭議，欲提起確認訴訟，自應以所任職之行政機關為被告，其被訴當事人方為適格。再依行政訴訟法第6 條第
1 項之規定，提起確認訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。所稱「有即受確認判決之法律上利益」係指公法上之法律關係存否不明確，致原告公法上之地位有受侵害之危險，若不訴請法院為確認判決，將受到不利益之效果。準此，原告所主張之危害，如不能以對被告之確認判決將之除去，即欠缺被告適格，且亦不能謂其起訴有即受確認判決之法律上利益( 最高行政法院96年度判字第943號判決意旨參照) 。
六、經查：㈠原告前係經法務部核派任臺電公司核能火力發電工程處北部
施工處政風課長，並於任該職務時，申請專案退休等情，為兩造所不爭執，並有卷附法務部88年8月9日法88令字第012649號令及臺電公司退休通知單( 見本院卷第53至55頁、第19
6 頁) 可稽。是原告退休前既任職於臺電公司，而非被告之職員，則有關其是否具有公務員身分之法律關係之爭議，自存在於原告與臺電公司之間。故原告以被告為被訴當事人提起本件訴訟，確認其退休當時，與臺電公司間具有公務員身分之法律關係存在，無論判決結果如何，其效力均不及於臺電公司，無從據以除去其所主張之公法上之地位受侵害之不安定狀態。
㈡綜上所述，本件原告為確認其在退休前，與臺電公司間有公
務員身分之法律關係存在，卻以被告為被訴當事人提起確認訴訟，自屬被告不適格，且無即受確認判決之法律上利益。
七、關於合併請求財產上給付部分：㈠按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或
其他財產上給付。」為行政訴訟法第7 條所明定。本件原告提起上開確認之訴，而合併請求被告應賠償其損害，於程序上固符合法定起訴要件。
㈡惟行政訴訟法第7 條所以規定得合併請求損害賠償或其他財
產上給付，乃因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，始能就其合併之請求為實體判決（最高行政法院97年度判字第988 號判決意旨參照）。
㈢查本件原告係主張其自臺電公司退休時，具有公務人員身分
，臺電公司未依公務人員辦理退休，致其受有退休金損失，而請求被告賠償等語。核其主張之損害賠償法律關係乃存在於原告與臺電公司之間，則原告藉由對被告提起上開確認訴訟，而併請求被告賠償損害，於法難認有據，不能准許，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 23 日
書記官 林 俞 文