臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1492號原 告 甲○○被 告 外交部代 表 人 乙○○（部長）住同訴訟代理人 蔡欽源 律師
王歧正 律師陳皓芸 律師上列當事人間護照事件，原告不服行政院中華民國98年6 月9 日院臺訴字第0980086664號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本案原告起訴時被告機關代表人為歐鴻鍊；然在訴訟繫屬中，變更為乙○○，並由乙○○聲明承受訴訟，此有乙○○提出訴訟承受狀為憑，應堪信為真實，是其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國（下同）98年2 月18日向被告申請普通護照，經被告以98年2 月20日外中部字第09800000210 號函復（下稱原處分）略以，原告因案業經內政部入出國及移民署（96年
1 月2 日改制前為內政部警政署入出境管理局，下稱移民署）依行為時入出國及移民法第6 條規定限制出國，依護照條例第18條第3 款規定，應不予核發護照。原告不服，向行政院提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按行政執行法第17條第1 項第6 款規定：「義務人有下列情
形之一者，得命其提供相當擔保，限期履行，並得限制其住居：……六、經合法通知，無正當理由而不到場者。」是法務部行政執行署彰化行政執行處（下稱彰化行政執行處）必須依法經合法通知原告，原告無正當理由而不到場者，才能函請移民署限制原告出境。惟查：
⒈原告自89年11月27日出國，至98年1 月19日才返國，此段
期間原告根本不在中華民國境內。原告欠繳89年度營業稅之本稅及罰鍰繳納期限均為90年1 月20日，彰化行政執行處於90年間受理彰化縣稅捐稽徵處（92年1 月1 日起營業稅稽徵業務移撥至財政部臺灣省中區國稅局負責稽徵）移送該處強制執行（執行案號：90年度營稅執特專字第00045168號營業稅法執行事件），試問彰化行政執行處如何依行政執行法第17條第1 項第6 款規定而經合法通知原告？因此，彰化行政執行處92年7 月17日彰執仁九十年稅執特字第00036755號函請移民署限制原告出境之行政處分，依法未具法律基礎而失其效力。其次，被告原處分依彰化行政執行處未具法律基礎之行政處分，而不予核發原告護照，亦因失所附麗而為違法之行政處分。
⒉再按行政程序法第72條第1 項規定：「送達，於應受送達
人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。」第73條第1 項規定：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員。」原告自89年11月27日至98年1 月19日之期間不在國內住居，即在中華民國境內並無住居所，本案彰化行政執行處縱按上述行政程序法規定，按原告戶籍地址通知原告到場說明或命原告提供相當擔保，甚或限期履行繳納欠稅之義務，該項通知因原告不在中華民國境內而不可能合法送達原告；縱該項通知由原告之子女代收，亦因原告不在中華民國境內而未與子女同居，亦不符合「將文書付與有辨別事理能力之同居人」之規定。又原告在中華民國境內之戶籍地址並無受僱人或指定接收郵件人員，彰化行政執行處之該項通知實不符合行政執行法第17條第1 項第6 款「經合法通知，無正當理由而不到場者」之規定，因此，依規定不得限制原告之住居，更不得限制原告出境。
㈡另按中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定
之同一事項而特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後仍優先適用。」此乃特別法優於普通法適用原則之法源。又按稅捐稽徵法第1 條規定：「稅捐之稽徵，依本法之規定；本法未規定者，依其他有關法律之規定。」可知稅捐稽徵法就稅捐之稽徵程序（含限制欠稅人出境之租稅保全措施）而言，相對於其他法律（含行政執行法），乃係居於特別法之法律位階，優先於其他法律（含行政執行法）之適用。再按行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」因此本案彰化行政執行處依行政執行法第17條第1 項第6 款規定，以92年7 月17日彰執仁九十年稅執特字第00036755號函請移民署限制原告出境，其所依據之法律「行政執行法」相對於「稅捐稽徵法」，乃係居於普通法之法律位階。再按稅捐稽徵法第24條第6 項規定：「限制出境之期間，自內政部入出國及移民署限制出境之日起，不得逾
5 年。」彰化行政執行處函請移民署限制原告出境已達6 年有餘，限制原告出境已超過5 年，依「特別法優於普通法適用之原則」，該出境限制因逾越稅捐稽徵法第24條第6 項「限制出境之期間不得逾5 年」之規定，而失其法律之效力。
因此，原告依法已不須再受彰化行政執行處依行政執行法（普通法）之規定函請移民署限制出境之拘束。
㈢本案原告因欠繳稅捐，經彰化縣稅捐稽徵處及財政部臺灣省
中區國稅局彰化縣分局（下稱中區國稅局）報請財政部函轉移民署限制出境，財政部已依稅捐稽徵法第24條第6 項規定，於97年11月27日以台財稅字第0970113213號函請移民署解除原告出境限制在案。又彰化行政執行處係僅受理彰化縣稅捐稽徵處及中區國稅局移送原告欠稅強制執行之業務，因執行原告欠稅需要，才函請移民署限制原告出境，財政部與彰化行政執行處兩者原來限制原告出境之原因及目的，均為原告欠稅之執行，故本案與財政部解除出境限制一節，係屬同一範疇，絕非如訴願決定所稱「係屬另案範疇」。又財政部既已解除原告出境限制在案，被告、彰化行政執行處及移民署自無再限制原告出境之必要及權責，敬請鈞院明察並命被告依法核發護照給原告，以保障憲法賦予原告之人身自由及遷徙之權利等情。並聲明求為判決：
⒈撤銷訴願決定及原處分。
⒉被告對於原告98年2 月18日申請護照事件（申請護照收據
號碼R0000000、申請單編號：Z000000000），應作成准予核發之行政處分。
四、被告則以：㈠按護照條例第18條第3 款規定：「申請人有下列情形之一者
，主管機關或駐外館處應不予核發護照：…三、其他行政機關依法律限制申請人出國或申請護照並通知主管機關者。」同條例施行細則第45條第2 項及第3 項規定：「依本條例第18條第3 款不予核發護照者，應由其他行政機關以書面敘明當事人之姓名、出生日期、國民身分證統一編號、限制事由、法律依據及管制期限，通知主管機關。」、「前2 項之通知，得以電腦連線傳輸方式為之。」準此，凡其他行政機關依法律限制申請人出國或申請護照，並以包含電腦連線傳輸方式在內之方法「通知」被告者，被告依法即「應」不予核發護照，毫無自由裁量之餘地。被告為行政機關，有依法行政之義務，上開規定既明定被告於接獲其他行政機關通知時即應駁回核發護照之申請，被告即有遵守上開規定之義務，合先敘明。
㈡經查，原告因滯納營業稅遭稅捐稽徵機關移送行政執行，經
彰化行政執行處依行政執行法第17條第1 項第6 款規定，於92年7 月17日以彰執仁九十年稅執特字第00036755號函請移民署限制原告出境，嗣由移民署依行為時入出國及移民法第
6 條第1 項第9 款規定禁止原告出國，並以電腦連線傳輸方式將上開事由通知被告，此有特殊名冊查詢檔附卷可稽。是原告既經移民署依入出國及移民法限制出國並通知被告，揆諸上開法條規定，被告不予核發原告護照，於法洵無違誤。㈢至原告主張其於89年11月27日至98年1 月19日皆不在國內，
彰化行政執行處並未合法通知原告，故該限制原告出境之行政處分未具法律基礎應失其效力，且移民署限制原告出境已達六年有餘，逾越稅捐稽徵法第24條第6 項「限制出境之期間不得逾5 年」之規定，又財政部業已於97年11月27日以台財稅字第0970113213號函請移民署解除原告出境限制，彰化行政執行處及移民署無再限制原告出境之必要及權責云云。惟查，移民署迄今仍未通知被告解除原告之出國管制，且是否限制原告出境，事涉其他行政機關法定職掌，且該等限制出境之行政處分非由被告作成，被告自無從置喙，遑論加以實質審查，被告僅係依據前揭護照條例規定配合其他行政機關所為之限制出境處分及通知辦理，以履行被告於法律上應盡之義務，故若原告對該等限制出境處分之適法性有所質疑，即應以該等處分為對象，另案循行政救濟程序請求救濟，方屬正途等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按：㈠行政訴訟法第107 條第3 項明定：「原告之訴，依其所訴之
事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之」。又查現行行政訴訟法制採取「主觀訴訟」之設計，原則上以人民有公法上之主觀公權利受侵犯，方得提起行政訴訟，保護一己之利害。只有在實證法明文之情況外，才例外許可人民就與自己權利無關之公益事實提起行政訴訟（行政訴訟法第9 條參照）。因此在行政訴訟案件中，原告之主張內容，從形式上為觀察，是否可確定其有主觀公權利受行政部門之侵犯，乃是行政法院在決定案件是否進入實體審判階段，所須進行之前置性門檻審查。
㈡而上開前置性之門檻審查，可以分由下面二個面向來闡明：
⒈「權利存在」靜態概念的闡明：
凡言及「權利」者，又再可細分為以下二個面向來描述或詮釋，公法上權利亦應依此標準判斷之。
⑴一為個人所關心之「實質利害」，此等利害不限於經濟
利害，也包括情感、宗教、社會關係等各種利害，而這些利害是特定人民所關心、在意者。
⑵另一則是「前開利害已由法律出面保證其實現」，此即
權利之法規範基礎。個人處在社會網絡中，必然與他人或者公、私部門產生互動，因此他人之行為往往會對自己造成外部性，產生了其個人之主觀利害。但並不是所有對個人造成影響之「外部性」利害，實證法均予「內部化」，給予保護，某些外部性效果或許立法者認為是為維持社會共同生活之有效運作，個人彼此間所必須相互容忍者，此等利害即無法規範之保護，不能視為個人之權利。
⒉「權利侵犯」動態概念的闡明：
⑴任何行政措施或多或少，都會對人民的公法上權利造成
影響，但影響程度卻有大小之分，法院必須決定何等程度之影響，要劃入「造成侵犯」之範圍。例如公務人員保障法區別權益事項及管理事項而異其救濟程序，即是以行政作為對公務員主觀權利之影響強度，給予差別性之處遇，亦是闡明「權利侵犯」概念的重要參考座標。
⑵但即使權利已到達被行政機關「侵犯」之程度，人民提
起之行政訴訟可否進入實體審查，還需考量另外一個重要因素，即救濟途徑之有效性（或效率性）。這乃是因應行政之實證特徵而生之要件。簡言之，在「行政一體」之實證基礎下，行政作為往往是在指向特定目標之情況下，由多數機關相互協調接力式地予以完成，而這些接續的作為也可能對特定人民之特定權利造成持續性之影響。此時可能有多數機關之作為同時侵犯人民之單一權利，但對侵犯形成之決策，特定機關具關鍵地位。另外多數機關之接續決策，也可能在法律外觀上是由其中數機關分別對外宣示，而各自產生外部法律效果，形成對人民權利受侵犯之外觀，但只要其中一機關之規制作用得予排除，即能使人民權利受壓抑之侵犯狀態得以終局排除。此時從求救濟之有效性，人民必須選擇正確的打擊標的，以求能一舉解決糾紛。若人民選擇錯誤，訴訟結果仍不能達成其起訴之經濟目的，此等訴訟之審理即屬對法院有限司法資源之浪費，不應容許。當然基於行政作為之複雜性，若人民不能清楚確認正確的打擊標的，行政法院有從旁給予人民協助之義務，以便利人民有效利用法院之救濟功能，但行政法院這種協助義務，在訴願前置之行政救濟制度底下仍有其一定之侷限性。
㈢另外現行司法實務則將上開主觀公權利受侵犯之門檻審查，
依循法院承繼民事訴訟之傳統分類，將「權利存在」靜態概念之二面向，以及「權利侵犯」動態概念中，單純之「權利受侵犯」概念，置於「起訴合法要件」中審查（因為此等要件大體上有實證法可循，容易援引民事訴訟之審理標準結合）。而將權利保護途徑之有效性置於「起訴是否顯無理由」中討論（因為其超越實證法之規定，與民事訴訟中之保護必要性類似）。
㈣正是在上開法理基礎下，本院認為：
⒈本案原告以外交部為被告，提起課予義務訴訟，請求外交
部作成發給其護照之行政處分。其對應之經濟目的則是希望因此能領用新護照而出境（返回僑居地）。但是被告作成否准發給護照之拒絕處分，其決策背景卻出自於「原告因為欠稅，經彰化行政執行處決定限制其出境，而再函請另一機關『內政部入出國及移民署』限制其出境，而『內政部入出國及移民署』則作出限制原告出境之行政處分，同時以電腦連線之方式通知被告機關，請被告依法（護照條例第18條第3 款之規定）不再核發護照予原告」。
⒉在上開客觀事實基礎下，本案原告遭限制出境之行政決策
，論之實質實係由「彰化行政執行處」作成，而形成外部法律效果之行政作為雖係由「內政部入出國及移民署」及「被告」分別作成，但其中真正能使原告達成其出境之經濟目的者，實為排除「內政部入出國及移民署」管制出境行政處分之規制作用。而且一旦此規制作用被排除後，被告作成否准處分之規範基礎（護照條例第18條第3 款之規定內容為「當其他行政機關依法律限制申請人出國或申請護照並通知主管機關外交部，外交部即有義務不核發護照」）亦不復存在。
⒊因此基於上開救濟途徑有效性之「權利保護必要」法理，
原告或者應循「多階段行政處分」理論，以「彰化行政執行處」之限制其出境函文為爭訟對象，或者應以「內政部入出國及移民署」管制出境處分為爭訟對象，方能滿足其提出本件行政爭訟之經濟目的（順利出境），而其以外交部之否准核發護照處分為爭訟對象，實無權利保護之必要，是其本件起訴顯無理由。
㈤總結以上所述，本案原告起訴顯無理由，本院爰不經言詞辯論，逕以判決駁回其訴。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 帥 嘉 寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 27 日
書記官 陳 可 欣