臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1571號98年11月12日辯論終結原 告 精饌股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 乙○○（代理主任委員）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國98年6月23日院臺訴字第0980086710號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件被告根據檢舉調查結果，以原告從事多層次傳銷，未於開始實施前，以書面據實載明法定事項報備，違反依據公平交易法第23條之4 所訂定之多層次傳銷管理辦法（下稱管理辦法）第5 條第1 項規定，依公平交易法第41條前段及第42條第3 項規定，以民國（下同）98年2 月11日公處字第098026號處分書（下稱原處分），命原告自處分書送達之次日起10日內，應以書面據實載明法定報備事項，向被告報備；自處分書送達之次日起2 個月內，應與參加人締結具備法定事項之書面參加契約，並將證明文件送被告備查，並處原告罰鍰新台幣（下同）20萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)訴願決定單憑以原告未事先報備為由，即駁回訴願，對於原告是否違反多層次傳銷之理由未為說明，說理顯然不足。
(二)一般人就經營事業體是否有先予審查之義務，抑是具有審查事業形態之能力，答案非絕對性。但經營事業體，針對多層次傳銷之認定標準，若歸責於原告，應屬過苛。依企劃性設計公司內部各階層職務，分層授權負責，各職所司，為公司經營之型態並為經營者之常態性作為。被告苛以經營者先行自我認定為多層次傳銷，主觀似以事業經營者必係「知法者」與「用法者」，需主動依書面申報核備，似不合行政程序規定，亦增加當事人所無負擔之不當。
(三)公平交易法第8 條所稱多層次傳銷，謂就推廣或銷售之計劃或組織，參加人給付一定代價以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者而言。多層次傳銷並非不正當的交易行為，屬商業類型之一種，藉由無店鋪銷售及金字塔體系以達快速銷售商品。公平交易法對多層次傳銷管制之目的在禁止「變型」的多層次傳銷，亦為同法第23條之規範目的。被告以原告係個別成員組織及依原告陳述主要經營方式而認定係屬多層次傳銷，基於原告善意告知及信賴原則，應以行政指導給予改善機會，被告率然以行政處分之手段，與法治社會之理想有違等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
(一)按公平交易法第8 條規定：「本法所稱多層次傳銷，謂就推廣或銷售之計畫或組織，參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者而言。前項所稱給付一定代價，謂給付金錢、購買商品、提供勞務或負擔債務。本法所稱多層次傳銷事業，係指就多層次傳銷訂定營運計畫或組織，統籌規劃傳銷行為之事業。……」。復按管理辦法第5 條第1 項規定：「多層次傳銷事業於開始實施多層次傳銷行為前，應以書面備齊及據實載明下列事項，向中央主管機關報備……。」。
(二)原告所採事業制度，參加人需購買188,000 元商品，以取得「高專」職級與銷售商品及介紹他人參加之權利，並按業績依序晉升至「副理」、「經理」、「協理」、「區副總」及「區總」等職級，已合於「參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益」之要件，屬多層次傳銷。原告坦承自96年9 月即以多層次傳銷方式經營業務，有參加人321人，迄未依法辦理報備，違反管理辦法第5 條第1 項規定。
(三)行為人不得因不知法規而免除行政處罰責任，為行政罰法第
8 條所明定。原告所訴均與本件違法構成要件無涉，原處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出投訴函、存証信函、美麗人生福利契約書、業務獎金收入一覽表、統一發票、原處分等為証，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
（一）原告是否從事傳銷業務？其有無故意或過失？
（二）原處分未經給予改善機會，即予裁罰，有無違反比例原則？
五、本件應適用之法條與法理：
（一) 公平交易法第8 條第1 項規定：「本法所稱多層次傳銷，
謂就推廣或銷售之計畫或組織，參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者而言。」
（二）公平交易法第23條之4 規定：「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」
（三）公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；……。」
（四）公平交易法第42條第3 項規定：「違反中央主管機關依第23條之4 所定之管理辦法者，依第41條規定處分。」
（五）管理辦法第5 條第1 項規定：「多層次傳銷事業於開始實施多層次傳銷行為前，應以書面備齊及據實載明下列事項，向中央主管機關報備：1 、事業之名稱、實收資本額、代表人或負責人、所在地、設立登記日期及營利事業登記證影本。2 、主要營業所及其他營業所所在地。3 、開始實施多層次傳銷行為之日。4 、傳銷制度，應包括佣金、獎金及其他經濟利益之內容、發放條件、計算方法及其合計數占營業總收入之最高比例。5 、參加契約條款及格式。6 、銷售商品或勞務之品項、價格、單位成本、用途、來源及其有關事項。7 、其他經中央主管機關指定之事項。」
六、原告確屬從事傳銷業務，且縱無故意亦有過失：
（一）查原告所採事業制度係以參加人購買188,000 元商品，以取得高專職級與銷售商品及介紹他人參加之權利，並依序晉升至副理、經理、協理、區副總及區總等職級，原告核發獎金數額係按職級高低計算，項目包括業績獎金、輔導獎金（差額獎金）、現金獎金、創業津貼及同階獎金等，副理以上之職級，可因組織下階職級之銷售業績而抽取一定成數之獎金，具有團隊計酬之特徵及「多層級之獎金抽佣關係」，自已合於公平交易法第8 條第1 項規定之要件。原告雖主張不參加會員亦可當經銷商，可見不是傳銷云云，惟查不參加會員之經銷商無從獲得前述職級及獎金，原告採用前揭購買、職級、獎金之部分，即屬傳銷，縱原告尚有「非傳銷」之系統併存，亦不影響其從事傳銷之事實。
（二）按行為人不得因不知法規而免除行政處罰責任，行政罰法第8 條定有明文，有關傳銷之法規早經被告多次宣導，原告採用系爭制度之前，就其是否符合傳銷要件，自有查明之義務，且依原告委託精英國際法律事務所函復會員林怡利之函件中所示「獎金、直屬上司」用語，與一般傳銷「多層級獎金抽佣關係」之用語特徵相符，原告顯有從事傳銷之故意，其所稱不知所從事係傳銷業務云云，已難採信，縱可認原告並無故意，亦有過失，不得因此而免除行政責任。
七、原處分未給予改善機會，即予裁罰，並未違反比例原則：原告自承96年9 月起即以系爭方式經營業務，並有參加人32
1 人，以其參加購買金額188,000 元計算，其金額達6034萬元，但未依法辦理報備，違法情節非輕，原處分審酌其違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度與其他情狀，依公平交易法第41條前段及第42條第3項規定，命原告自處分書送達之次日起10日內，應以書面據實載明法定報備事項，向被告報備，自處分書送達之次日起
2 個月內，應與參加人締結具備法定事項之書面參加契約，並將證明文件送該會備查，並處罰鍰20萬元，縱未給予改善機會，即予裁罰，亦未違反比例原則。
八、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦屬正確。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 24 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 林惠瑜法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 24 日
書記官 簡信滇