臺北高等行政法院裁定
98年度訴字第1642號原 告 林漲洲即祭祀公業林四端管理人被 告 臺北縣政府違章建築拆除大隊代 表 人 甲○○（代理大隊長）上列當事人間違章建築事件，原告不服台北縣政府中華民國98年
6 月15日第00000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第4 條第1 項規定「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」足見提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提。而所謂行政處分，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀之訴願法第3 條第1 項、行政程序法第92條第1 項即明。又「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。對於官署與其他機關團體內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷。」改制前行政法院41年判字第15號著有判例。是行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，及機關間內部所為職務上之表示，既不因該項敘述或說明而生法律效果，即非行政處分，人民自不得對之提起訴願及行政訴訟，此有改制前行政法院44年判字第18號、41年判字第15號判例可資參照。另人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，則為同法第5 條所明定；而所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關作成准駁之行政處分而言，至於單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。因此，對於非行政處分或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及上述撤銷訴訟或課予義務訴訟。
二、本件事實概要：原告主張其為祭祀公業林四端之管理者人，而祭祀公業林四端所有坐落臺北縣土城市○○段○○○ ○號及尖山段545 、546 、551 、553 地號山坡地其上擅自增建之違章建築物，經臺北縣政府以民國94年6 月24日北府工拆字第0940040751號、94年12月30日北府工拆字第0940018839號、95年1 月23日北府工拆字第0950001946號、95年1 月23日北府工拆字第0950001947號違章建築認定通知書，認定系爭違章建物屬實質違建，依法不得補辦建造執照手續。原告乃向被告陳情，請求速予執行，經被告以97年12月17日北縣拆認字第0970053538號函說明上揭「行政處分書業依『台北縣違章建築拆除優先次序表』分類組別且依序排拆，惟本縣因幅員遼闊且多屬人口密集之區域……本大隊仍將盡力分配拆除資源逐年降低違建數量。」原告不服，提起訴願遭訴願不受理駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告為祭祀公業林四端管理人，該祭祀公業於日據時代由林
傳（即林漲洲之先曾祖父）創立，並自任為管理者。本件祭祀公業林家四大房（林傳四兄弟）子孫為派下員，公同共有財產所有14筆，以其收益為四大房值年派下員祭祖費用來源；其公業管理人死後未有管理人，至臺灣光復當時林漲洲被眾派下員推為本公業管理者辦理總登記，但當時地政機關，以未有適用法規為理由，仍登記先人林傳為管理者，其後雖然發現公業土地13筆被訴外人林子豹、林賜生父子竊佔經農收益，但因未具合法管理人身分致無可奈何。至內政部公布「祭祀公業清理要點」之法令後，該公業於72年間召開全體派下員大會，選任「林漲洲」為公業管理人，於74年間辦畢登記手續。
㈡原告為管理人後對上開竊佔案欲和平解決，乃向法院聲請調
解，詎遭嚴詞拒絕，不得已於85年1月間提起自訴，追訴求其等竊佔罪責，但法院以追訴時效已完成而為免訴判決並確定，惟民法之無權占有侵權責任何能免除？嗣林賜生代理林子豹自稱13筆土地之年租為1600元，郵寄匯票予原告遭拒絕，其改提存於法院，原告拒領並向提存所聲明異議，復於85年1 月27日向林子豹聲明未有租賃關係，限期交還土地。林子豹於91年9 月1 日死亡後，林賜生放棄所竊佔之13筆土地，惟經過二年，另竊佔本公業6 筆土地，擅自變更開發，興建違章房舍（有營業用及居住用兩種）、游泳兼養魚兩用水泥造成之水池，並建造妨害公眾交通之枷鎖鐵門等，一部分土地租給他人興建違章房舍及放置建築用模板等，而坐收漁利，顯見林賜生於00年已成立竊佔罪。上開被新竊佔之6 筆土地為坐落臺北縣土城市○○段○○○ ○號（原清水坑段內冷水坑小段211 地號）、尖山段545 地號（原內冷水坑小段20
8 地號)、同段546地號（原內冷水坑小段208-1地號)、550地號（原內冷水坑小段207 地號）、同段551 地號（原內冷水坑小段205 地號) 、同段553 地號（原內冷水坑小段206地號）。原告就林賜生竊佔之上開6 筆土地，於94年5 月31日向被告陳報違建，請求拆除之。經臺北縣政府函復「本縣土城市清水坑內冷水坑小段6 筆土地違章建築乙案，業已北府第0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000號違章建築認定通知書認定在案，並依臺北縣政府違章建築拆除優先順序拆除」，內政部營建署亦函令被告應積極執行拆除，而被告不積極拆除本案違建，原告乃於94年5 月31日向被告申請拆除本件違建，被告仍置之不理。至97年3 月間不得已陳訴於監察院，仍未見效果。
㈢本件相關違建案計有五件，被告僅拆除1 件，其他4 件則不
予拆除，故原告於98年1 月17日向內政部訴願委員會提出聲明書，該委員會發回台北縣政府處理，但台北縣政府未交與台北縣訴願委員會審理而交與被告辦理，原告因此再提出正式訴願書於內政部訴委會，該訴委會再度發回北縣訴願審議委員會審理，不料該委員會決定書所述理由原告認為有偏頗之處，因此難與甘服。理由如下：建築法有關法令均公法性質，行政機關之公法，屬於行政機關自己之權利及義務而應自己執行之。不能推於司法機關一事理所當然也，又被告自定之「台北縣違章建築拆除優先次序表」有與違章建築處理辦法牴觸之處自不能用之，依司法院釋字第37號、第40號解釋內容，與憲法、法律牴觸之命令（包含判例、判釋）、法規得逕認為無效不予適用。依違章建築處理辦法第6 條之規定，對於違章建築，未有法定之補救辦法。又依中央法規標準法第11條（法令之位階）……下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令，故地方機關何能擅自命令違建人補行申請執照之理乎? 何況違建人是如上述事實所述，竊佔他人土地之獨立正犯，何有應保護之理? 其對於竊佔之土地未有租賃權，更未有地上權及所有權，被告憑何理由要保護不法之徒，反而不保護每年有繳納稅金之土地所有權人? 故本案決定書第2 頁第20行所載「並分別情形命為補行申請執照」云云，此詞顯見其有袒護竊佔人重大嫌疑焉! 何能使人甘服。
㈣所謂糾紛在法律上之意義，是雙方在法律上權利地位平等，
對於法律問題之見解不同，所生爭執。如本件竊佔者林賜生與原告之間不能認為是糾紛。因被害人對於被盜之物，隨可取回，至於行政機關之警察亦應協助被害人取回被盜之物。身為拆除違章隊之人員何有不協助刑案被害人盡早拆除違建物之理，難道此案自公認為違建案至今已經過五年多，尚無法輪到，本案之拆除，假定人手不足者，本公業派下員亦要協助拆除。
㈤如上所述，原告在法律之身分是竊占刑案之被害人，原告之
祀公業與竊佔犯林賜生之關係，並非民事糾紛，雖然依檢舉方式報案請求拆除違建物，但此舉與第三人之檢舉是純粹的告發之性質不同。明言之原告所為之檢舉行為是竊佔刑案被害人之請求政府協助取回竊佔標的物之申請，而被告不遵守違章建築處理辦法第6 條之規定，亦違背上級機關監察院及內政部之命令，誤用臺北縣政府自定與中央法令有牴觸之違建拆除表為後盾拖延五年，不執行職務，而致生原告有莫大損失情事，何能認為非對人民之請求有所駁回，又何能認為非行政處分而合於訴願法第77條第8 款規定之理乎? 退一步言之，原告若無合法之權，於5 件違建案何能拆除其中1 件。又竊佔人林賜生所建造妨害公共交通之加鎖鐵門為何不先拆除？如上所述事實，原告之檢舉兼具刑案被害者身分之行為，非第三人檢舉告發之身分之行為，故對於被告之處分自有訴願、訴訟之權益等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；並判命被告立即拆除坐落台北縣土城市○○段○○○○號及尖山段545 、546 、551 、553 地號，山坡地上之一切違建物。
四、被告則以：㈠原告非以行政處分為爭訟對象，即被告97年12月17日北縣拆
認字第0970053538號函，內容係就原告請求執行拆除行為，被告告知原告已排定拆除之順序及依法令規定依序處理之意旨，內容係屬單純之事實及法令理由之敘述說明，程序上未重新進行審查，實體上未直接發生法律效果，為欠缺法效性之觀念通知，並非行政處分。
㈡按建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全
、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」足見違章建築拆除後，原屬私權爭執之佔用土地因而回復等，僅屬於行政處分執行之「反射利益」而已，並未具備「個別化權利或法律上利益」，可見人民向地方主管機關檢舉違章建築，核係告發之性質，僅使主管機關得以發動勘查並決定拆除與否之權限，非謂檢舉人有申請主管機關做成拆除決定之權利等語，資為抗辯。聲明求為判決駁回原告之訴。
五、按違章建築處理辦法第2 條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」而違章建築處理辦法係內政部依據建築法第97條之2 規定所授權制定，本件自得適用。另按建築法第1 條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法」，可知違章建築處理辦法有關違建處理之規定，係因未依法申請主管機關審查許可之建築物，由於未經事先審查，無從確保建築物之安全且合於公共交通、衛生之需求及市容觀瞻，亦不利事後管理，故主管機關得依法查報，並分別情形命為補行申請執照或拆除，顯為公共利益而設，至於其所生有利於人民的效果，例如違章建築拆除後，交通因而暢通、衛生因而改善或原屬私權爭執之占用土地因而回復等，僅屬「反射利益」而已，非行政訴訟法第4 條所謂「權利或法律上利益」。故人民向主管機關檢舉違章建築，係告發之性質，僅使主管機關得以發動勘查並決定拆除與否之權限，非謂檢舉人有申請主管機關作成拆除決定之權利，亦難謂檢舉人有請求行政機關作為之法律上依據，此觀違章建築處理辦法第4 條第2 項、第5 條及第9 條規定即明（最高法院92年度裁字第1073號、94年度裁字第422 號裁定參照）。
六、關於訴之聲明第1 項：經查原告訴之聲明第1 項係請求撤銷被告97年12月17日北縣拆認字第0970053538號函，該號函內容為：「主旨：台端陳情儘速執行本府北府工拆字第0950001946、0000000000、0000000000、0000000000號違章建築認定通知書乙案，請查照。說明：依內政部營建署97年12月1 日營授辦密建字第0973511126號函辦理。查旨開行政處分書業依『台北縣違章建築拆除優先次序表』分類組別且依序排拆，惟本縣因幅員遼闊且多屬人口密集之區域，致轄區內違章建築數量龐大，且鑑於有限之年度拆除預算及拆除人力，故本大隊每年僅可執行約等量之違建案，本大隊仍將盡力分配拆除資源逐年降低違建數量。」觀其內容乃被告函知原告，就其所舉報之違章建築業已列入排程，並且依照「台北縣違章建築拆除優先次序表」分類組別且依序排拆。按諸司法院釋字第469 號解釋所揭示保護規範理論意旨，保護規範理論之基礎，係指法律明確規定特定人所得享有之權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者為判斷標準。而具有該等權利之人民，其即得要求國家給予特定之利益或者維特定之行為，此為「主觀公權力」，若法律之規定僅在保護抽象的公共利益，並非為特定或可得特定之人而設，則人民所享受到之利益即僅屬於「反射利益」。而本件依照建築法第1 條之規定可知建築法係規定主管機關得依法或依申請查報違章建築，並分別情形命為補行申請執照或拆除，建築法之規定顯為公共利益而設，至於其所生有利於人民的效果，例如違章建築拆除後，交通因而暢通、衛生因而改善或原屬私權爭執之占用土地因而回復等，則屬於「反射利益」。是違章建築處理辦法乃係為公共利益，並未寓有保障特定個人之意旨，原告自無從據該法律規定請求主管機關在其權限作成該等行為之公法上權利，人民如向主管機關提出陳情或檢舉，僅係促使主管機關發動職權調查，至於調查處理結果無論為何，均不對陳情人或檢舉人直接發生任何法律效果。本件上揭號函乃被告所為函覆，係將陳情調查結果函知原告，其內容為單純的事實敘述或法令理由之說明，並未對原告發生如何影響權利或義務之法律效果，應屬觀念通知，而非行政處分，原告對之提起訴願，尚非法之所許，自不應受理。本件系爭函既不具有行政處分性質，原告訴之聲明第1 項不合法，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定駁回之。
七、關於訴之聲明第2項：經查原告訴之聲明第2 項係請求命被告立即開始進行拆除本件系爭違章建築物。惟原告向被告陳情，請求速予執行拆除違章建築，經被告以97年12月17日北縣拆認字第0970053538號函說明依業依『台北縣違章建築拆除優先次序表』分類組別且依序排拆，而該函為觀念通知，並非對原告為行政處分，已如前述，原無原告指稱之處分存在；且如前述，違章建築處理辦法，並未授予個人任何公法權利，則原告自無從據該規定為何公法上之請求，即原告雖得檢舉或申報違章建築，但並無主觀公權力請求主管機關必須立刻拆除違章建築，原告之申請既非依法而為，自非屬人民依法申請案件，從而原告依行政訴訟法第5 條第2 項規定，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告立即拆除坐落台北縣土城市○○段908 地號及尖山段54 5、546 、551 、553 地號，山坡地上之一切違建物，顯不合法。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
書記官 蔡 逸 萱