臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1664號98年12月3日辯論終結原 告 社團法人金門縣翁氏宗親會代 表 人 甲○○（理事長）訴訟代理人 蔡怡亭律師被 告 金門縣地政局代 表 人 乙○○（局長）訴訟代理人 林國明律師
林美伶律師上列當事人間所有權登記事件，原告不服金門縣政府中華民國98年6 月16日98年度府訴決字第002 號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落金門縣○○鄉○○○○○段639-50、699-1 、699-2 地號等3 筆土地，係屬未登記土地，被告依法受理補辦所有權第1 次登記（自民國96年10月11日至96年12月11日止）。原告於民國（下同）97年5 月14日，檢附由翁明塔與翁唐秀治、翁水河與翁金台等人出具之土地四鄰證明書等證明文件，主張自85年1 月1 日起，以生產、農為目的，占有該3 筆土地之部分範圍【經實地指界測量後，系爭639-50地號土地，暫編為639-50、639-54地號土地；系爭699-1 地號土地，暫編為699-1 、699-10、699-11、699-12、699-13、699-14、699-15地號土地；系爭699-2 地號土地，暫編為699-2 、699-8 、699-9 地號土地。原告係主張暫編699-8 （面積738.77平方公尺）、暫編639-50（面積1584.67 平方公尺）、暫編699-1 （面積3490.85 平方公尺）為其占有部分，以下簡稱系爭土地】，並繼續使用至申請登記時，而其占有之始為善意並無過失，向被告申請時效取得系爭3 筆土地所有權登記。經被告審查後，因原告並未有占有系爭土地之事實，且暫編699-1 、暫編639-50地號土地屬林班地，依法不得時效取得所有權，故以97年8 月1 日地籍字第0970006481號函駁回其請求，原告不服，提起訴願，因原告申請書之法定代理人未用章，被告以97年9 月26日地籍字第0970008125號函自行撤銷上開處分，訴願機關即以訴願不合法駁回訴願。經被告再行審查，仍以同一理由之98年1 月20日地籍字第0980000706號函否准其請求（下稱原處分）。原告猶不服，提起訴願，復遭金門縣政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、按林地之範圍僅森林法施行細則第3 條規定所界定範圍，始足稱之，若非屬森林法施行細則第3 條所稱之「林地」，則無森林法第3 條所稱「森林」之適用。依森林法第26條、第27條之規定，保安林之編入，需向直轄市、縣（市）主管機關申請，並層報中央主管機關核定，且主管機關為保安林之編入時，應通知森林所有人、土地所有人及土地他項權利人，並公告之。而司法院釋字第513 號解釋已明白揭示，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，即屬違法，不生效力。故政府相關行政處分及作為，若未踐行法令規定程序，即屬違法，不生效力。
㈡、本件系爭土地本為翁氏宗族所有，自38年因國軍撤退來金而強加佔據，十數年前，國軍撤守後，原告即接續管領該3 筆土地，並提供予族人放牧或灌溉使用，附近住民可證明原告所言不虛，今被告在未確實查知實際使用情況及土地所有人為何，即將被軍事機關佔用之私有土地，片面逕行劃定為「林班地」。被告以金門縣林務所97年4 月30日林經字第0970001424號函，認為系爭639-50地號、及同段699-1 地號土地，均位於其列管之第6 林班第26小班範圍內之無主林地，屬其他保安林，則屬森林法施行細則第3 條第1 項第3 款所稱之「依法編入為保安林之土地」，而保安林之編入，依森林法第26、27條規定，需向直轄市、縣市主管機關申請，並層報中央主管機關核定，且主管機關為保安林編入時，應通知森林所有人、土地所有人及土地他項權利人，並公告之。亦即，林地之編入，需經過特定法定程序申請核定或公告，否則若由主管機關未經法定程序即擅自將私有地列為林地，並解釋為國有地，豈非與民爭利，或有可能侵害人民之財產權？而金門縣林務所將系爭土地編入保安林之土地，並未踐行上開法定程序，退步言之，本案「林地」之編列既不生法令效力，則無森林法第3 條規定所稱「森林」之適用，被告以最高法院89年台上字第949 號判例、內政部90年12月28日台
（90）內中地字第9019130 號函、行政院農業委員會（以下簡稱農委會）91年6 月17日農林字第0910131038號函規定駁回原告申請，已失附麗，難謂適法。
㈢、被告已自承系爭土地使用現況分別為「廢棄營區、整地」（北二三劃測段639-50地號）、「整地、水池（乾枯）、廢棄營區」（北二三劃測段699-1 地號）及「雜草、雜樹」（北二三劃測段699-2 地號）。現地既屬廢棄營區，且據當地鄉老作證指出，系爭土地自國軍進駐金門後一直作為營區使用，則金門縣林務所如何將營區列為保安林地，不無疑義，而系爭土地是否確位於林務所列管之第6 林班第26小班範圍內，兩者是否為同一土地，亦值懷疑。原告占有該地已長達十幾年以上，此有四鄰證明書及附近居民可證，自85年間即以農業為目的占有使用，所謂「農」之型態，依土地法第106條規定，作耕地使用時，包括漁牧，至依農業發展條例第3條第1 項第1 款規定，農業係指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷及休閒之事業。被告徒以一個時點之實地勘測照片，即片面認定屬於無人使用之空地，將原告申請所有權登記予以駁回，似嫌速斷。且依農業發展條例第3 條第1 項第12款但書，就農業使用言之，「指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用」，故本件因自解嚴以來，原告將系爭土地主要提供族人作放牧使用，當亦符合前揭條文所謂之供「農業使用」。況農業之行為時有休耕，係正常之現象，並非時時保持已有耕田除草之狀態，故被告以系爭土地於指界測量時亦是林木雜草叢生，並無農作跡象為由而不適用時效取得，顯係對農業行為之誤解。
㈣、就本件占有事實，應以符合法律規定及實務見解為認定標準，不應個案苛求原告提供非必要性之證明，始符法制。就法律規定言之，依土地法登記規則第118 條第1 項規定，四鄰證明已足證明占有之事實，若有其他足資證明開始占有事實之文件，應是指若無四鄰證明，而有其他可以代替之證明文件，適足證明之。就實務見解言之，據最高法院39年度台上字第127 號判例、53年度台上字第861 號判例、97年度台上字第2569號民事判決意旨，若占有人主張係以所有之意思而占有時，即如本件原告之情形，實際上原告提供予族人就系爭土地作放牧使用，亦屬農業使用之範圍，占有人對於系爭土地確有事實上之管領力，若被告否認此占有事實，應由被告負舉證責任。被告至今仍只提出數張黑白照片，無標示地號，且僅有一個時點之相片，縱確為系爭土地當時之現場狀況，亦不足以推翻或反證原告未公然占有該系爭土地。被告主張系爭3 筆土地經勘測後，認原告無法舉證有占有使用之事實，然原告既已檢附申請土地所有權登記之相關文件，即應認原告已符合以所有之意思自主占有，若被告否認，應舉證證明之，方符民法上占有規定之立法意旨。況被告至今未提出系爭土地列為林班地之法定程序為何及何時列為林班地等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠、經被告實地勘測後，系爭3 筆土地現況分別為「廢棄營區、整地」（暫編639-50地號）、「整地、水池（乾枯）、廢棄營區」（暫編699-1 地號）、「雜草、雜樹」（暫編699-8地號），原告並無占有使用之事實，其主張占有系爭3 筆土地云云，實屬無據。且原告尤未能證明其占有系爭土地係屬無過失，則其主張占有系爭土地10年而申請取得所有權，亦無可採。何況原告之宗親會組織，僅係以宗親聯誼為主要目的之社團，更不可能有占有系爭土地以為「生產」之事實。原告為法人組織，本身既不可能為占有行為，縱有民眾在此放牧，既為自由隨意使用，而非圈地蓄養，自難認其就系爭土地上有事實上管領之力而為占有，尤不能證明係基於原告之占有而為放牧，原告更未證明該等放牧之人係為其占有，且以宗親會之組織故意占有他人之不動產，而供人放牧，既顯不合其宗旨，尤違情理，實難採信，故原告主張時效取得系爭土地所有權云云，顯非事實。
㈡、按森林法第3 條第2 項、第12條第1 項、同法施行細則第2條、第11條之規定，60年2 月間臺灣省政府農林廳林務局派員實地勘查後，提出「金門森林經營調查計畫」，並於同年
9 月間依調查計畫內容編定第1 期「金門島林業經營計畫」，將金門分為7 個林班，其下再分為小班，此為金門地區林班地編定之依據及程序。次按最高法院89年台上字第949 號判例、內政部90年12月28日台（90）內中地字第9019130 號及農委會91年6 月17日農林字第0910131038號函釋意旨，雖原告主張自85年1 月1 日起占有系爭3 筆土地迄今，申請時效取得系爭土地所有權云云，然經被告向金門縣林務所查詢系爭3 筆土地是否為林班地，該所函覆639-50、699-1 地號土地位於第6 林班第26小班，顯見系爭土地雖屬未登記土地，然既為林班地，應屬國有，依法不適用取得時效規定，原告主張取得時效申請登記所有權，自屬不合，被告依法駁回其申請，並無違誤（鈞院97年度訴字第3067號判決參照）。
㈢、又森林法第26條係就保安林之編入及解除為規定，與國有林之認定並無相關。而639-50、699-1 地號土地既位於第6 林班第26小班，且為林業管理機關管理，依法即屬國有，不適用取得時效規定，此亦可參上述鈞院97年度訴字第3067號判決，原告主張保安林之編列違法而認被告駁回處分有誤云云，亦無理由。綜上所述，系爭土地係屬林班地，原告自無從時效取得所有權，且其亦無法證明符合時效取得之要件，被告依法駁回其申請，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所述之事實，有被告97年9 月26日地籍字第0970008125號函、【土地登記申請書、土地複丈結果通知書、複丈成果圖、土地四鄰證明書、戶籍謄本、印鑑證明書等（系爭第699-2 地號）】、人民團體立案證書、法人登記證書、被告97年4 月25日地籍字第0970003256號函、金門縣林務所97年4 月30日林經字第0970001424號函檢附林班圖及森林調查簿清冊、被告97年8 月1 日地籍字第0970006481號函、【土地登記申請書、土地複丈結果通知書、複丈成果圖、土地四鄰證明書等（系爭第639-50地號）】、【土地登記申請書、土地複丈結果通知書、複丈成果圖、土地四鄰證明書等（系爭第699-1 地號）】、被告98年1 月20日地籍字第0980000706號函、金門縣政府98年6 月16日98年度府訴決字第002 號決定書等件影本附卷可稽（見原處分卷第5 、18-2
6 、29-30 、36、37-41 、43、48-50 、70-73 、100-101、129-133 頁），洵堪認定。是本件爭點厥在被告否准原告之申請是否合法？
㈠、按「和平繼續占有之土地，依民法第769 條或第770 條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」、「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…二、依法不應登記者。…」土地法第54條及土地登記規則第57條第1 項第2 款定有明文。次按「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」、「占有人自行中止占有，或變為不以所有之意思而占有，或其占有為他人侵奪者，其所有權之取得時效中斷。」、「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」、「占有，因占有人喪失其對於物之事實上管領力而消滅。」民法第769 條、第770 條、第771 條、第940 條、第96
4 條著有規定。核時效制度，乃一定之事實狀態，繼續達一定期間，法律上乃尊重該事實狀態，準此，不動產之取得時效，長期占有他人不動產事實，即在事實上確有排斥他人而支配該物之占有使用現實，所衍生之法律現有狀況，遂為其時效完成與否之關鍵，此參改制前行政法院77年判字第893號判決意旨：「所謂『和平繼續占有使用其土地』，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符。」甚明。是本件原告就系爭未登記土地以取得時效為由向被告申請所有權登記，自須符合上開民法規定之要件，始能准許。是依土地法第54條時效完成申請土地所有權登記者，需為土地之真正占有人，且合於民法第769 條或第770 條時效取得之規定，並於提出申請以迄登記完成時，仍和平繼續占有其土地，始足當之。
㈡、次按「（第1 項）森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。（第2 項）森林以國有為原則。」、「林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。」、「國有林由中央主管機關劃分林區管理經營之；公有林由所有機關或委託其他法人管理經營之；私有林由私人經營之。」、「森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。」、「本法第3 條第1 項所稱林地，範圍如下：…二、非都市土地範圍內未劃定使用分區及都市計畫保護區、風景區、農業區內，經該直轄市、縣（市）主管機關認定為林地之土地。…」、「本法第3 條第1 項所稱國有林、公有林及私有林之定義如下：一、國有林，指屬於國家所有及國家領域內無主之森林。…」、「國有林劃分林區，由中央主管機關會同該管直轄市或縣（市）主管機關勘查後，由中央主管機關視當地狀況，就下列因素綜合評估劃分之：一、行政區域。
二、生態群落。三、山脈水系。四、事業區或林班界。」、「林地尚未依土地法及土地登記規則之規定完成總登記者，其土地標示及權利範圍以林業主管機關之圖簿記載為準。」森林法第3 條、第5 條、第12條第1 項、同法施行細則第2條、第3 條第2 款、第4 條第1 項、第11條及森林登記規則第3 條第2 項分別定有明文。而「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。森林以國有為原則。森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。森林法第3 條及該法施行細則第2 條定有明文。未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第1 條及第5 條參照），自無民法第769 條、第770 條取得時效規定之適用。」且有最高法院89年台上字第949 號判例可資參照。又「……依森林法及其施行細則之規定編為國有林，並由林業主管機關經營管理者，倘民眾依民法規定申請時效取得該國有林之權利時，該管地政機關應不予受理……」復經內政部90年12月28日台（90）內中地字第9019130 號函釋在案。職是，凡中華民國領域內，已登記為國有土地之林地，或未依法登記為公有或私有之林地，並經林業主管機關經營管理者，均屬國有林，不論國家是否已辦理登記，均不適用關於取得時效之規定。
㈢、原告主張系爭土地自85年1 月1 日由其族人為放牧行為云云，固據提出四鄰證明書影本為證。然查：
１、觀諸原告提出由翁水河、翁金台於96年12月10日出具之土地四鄰證明書記載：「茲證明左列土地係金門翁氏宗親會自85年1 月1 日開始以農為目的，並繼續使用至申請登記時…占有土地標示：北二三劃測段699-2 地號。」（見原處分卷第21頁）；由翁明塔、翁唐秀治於96年12月9 日出具之土地四鄰證明書記載：「茲證明左列土地係社團法人金門縣翁氏宗親會自85年1 月1 日開始以『生產』為目的，並繼續使用至申請登記時…占有土地標示：北二三劃測段639-50地號。」、「茲證明左列土地係社團法人金門縣翁氏宗親會自85年1月1 日開始以『生產』為目的，並繼續使用至申請登記時…占有土地標示：北二三劃測段699-1 地號。」（見原處分卷第161 、170 頁），所稱「農」或「生產」均過於概括籠統，是徒由上開證明書並無從明原告具體究以何方式占有系爭土地。
２、而經本院質之原告有關其占有型態，固據原告訴訟代理人陳明：並未為農作，而係提供族人放牧牛羊等語在卷（見本院卷第63 、64 頁），然經被告至系爭土地勘查結果：金門縣○○鄉○○○○○段○○○○○○○號現況乃廢棄營區、整地；699-1 地號為整地、水池﹙乾枯﹚、廢棄營區；699-2 地號（暫編699-8 地號）乃雜草、雜樹，並無牛羊放牧其上等情，乃為原告所不爭（見本院卷第60頁準備程序筆錄），並有空照圖、相片及地籍調查表附卷可稽（見原處分卷第32-35 、75-79 、147- 148、166 、176 頁；本院卷第102-111 頁），已難認原告於系爭土地上有何管領使用之放牧事實；況依牛羊放牧係逐草而為，待草盡即應至他處覓食之特性，縱原告主張屬實，其占有亦僅一時，要難認「放牧」行為符合取得時效係以長期繼續占有之要件。
３、遑論金門於60年2 月間經臺灣省政府農林廳林務局派員實地勘查後，提出「金門森林經營調查計畫」，並於同年9 月間依調查計畫內容編定第1 期「金門島林業經營計畫」，將金門分為7 大林班地，其下再分為小班，而系爭土地其中639-50（全部）、699-1 地號（部分）土地位於第6 林班第26小班等情，有該林業經營計畫及金門縣林務所97年4 月30日林經字第0970001424號函暨所附之森林調查簿清冊等件影本在卷可憑（見本院卷第89-98 頁、原處分卷第37-39 頁），且為原告所不爭（見本院卷第60頁準備程序筆錄），則該等土地雖係未登記土地，然既為林班地而屬國有，揆諸前開說明，亦無民法時效取得規定之適用，依法仍不應登記。是被告依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，駁回原告之申請，於法並無違誤。至原告主張之占有型態既係放牧而非農作，則其另稱：農業行為時有休耕乃正常現象，被告以系爭土地於指界測量時，林木雜草叢生並無農作跡象為由，認不適用時效取得，顯係對農業行為之誤解云云，自無足為其有利之論據，爰併此敘明。。
㈣、雖原告另主張：林地之範圍應依森林法施行細則第3 條規定，若非該條所稱之「林地」，則無森林法第3 條所稱「森林」之適用；而保安林之編列，依森林法第26條、第27條規定，需向直轄市、縣（市）主管機關申請，並層報中央主管機關核定，且通知權利人並公告之，而系爭639-50（全部）、699-1 地號（部分）土地因未踐行該法定程序而不生效，故非森林云云。然查，系爭639-50（全部）、699-1 地號（部分）確係遍植林木之林地，有空照圖、地籍圖（見本院卷第
102 頁）及金門縣林務局上開函附卷可稽，而依劃定林班地當時森林法施行細則第3 條規定：「本法第3 條所稱國有林、公有林及私有林之定義如左：一、國有林，係指屬於國家所有及國家領域內無主之森林而言。…」（按現行森林法施行細則第3 條係經行政院農業委員會於95年3 月1 日修正公布），無主林地已屬國有，前且經行政院農委會以91年6 月17日農林字第0910131038號函復金門縣政府：「森林法施行細則第3 條已明定：『國有林係指屬於國家所有及國家領域內無主之森林而言。』故貴縣7 大林班5,935 公頃林地，其中5,763 公頃無主林地，或已登記之國有土地均是國有林。
…請儘速將前述之5,763 公頃林地，登記為中華民國所有…」明釋金門縣境內之無主林地為國有在卷（見本院卷第101頁）。至森林法第22條規定乃係以國有林、公有林及私有林等有該條所列之特定情形時，始應將該國有林等再為保安林之編列，故得編為保安林者乃以國有林、公有林及私有林地為前提，是原告以系爭639-50、699-1 地號土地關於編列為保安林部分，未踐行法定程序，為該等土地非屬國有林之上開主張，容有誤解，亦非可取；況系爭土地既經編為林班地，由金門縣林務局遍植林木予以經管，原告自亦無就該林地為其係本所有之意思而予占有之主張餘地。
五、綜上所述，原告並未舉證證明其有掌控系爭土地並排除他人使用之長期管領事實，而系爭土地其中639-50（全部）、699-1 地號（部分）又屬國有林班地，無法為取得時效之客體。從而，被告認本件無民法時效取得規定適用，而否准原告登記為所有人之申請，於法自無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告徒執前詞，訴請撤銷，及請求被告應將系爭
3 筆土地以時效取得登記為原告所有，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 17 日
書記官 黃玉鈴