臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1670號99年5月27日辯論終結原 告 立興投資股份有限公司
樓代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 蔡琇媛律師被 告 桃園縣政府
號代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年6月26日台內訴字第0980020511號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告之代表人原依序為朱立倫、黃敏恭，於訴訟進行中分別變更為黃敏恭、吳志揚，業據黃敏恭、吳志揚各自提出聲明承受訴訟狀聲明承受訴訟，本院核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣桃園縣○○鄉○○○段下縣厝子小段5-2、5-3、5-4、5-8、5-12、5-16、6、7-5、7-38、7-44、7-49、7-53、7-54、
19、20、22、23-2、23-3、23-6、23-11地號等20筆特定農業區農牧用地土地（下稱系爭土地），經被告以民國（下同）97年9月22日府地用字第0970310464號函邀集相關機關（單位）於97年10月14日至現場會勘，會勘結論認現場有未經申請整地囤填土石、搭建鐵皮圍籬、改變地形地貌，違規面積約27,392平方公尺（以桃園縣政府農業發展處之桃園農地管理系統計算），被告認原告已違反區域計畫法第15條規定，乃依同法第21條規定及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準，以97年12月9日府地用字第0970401452號裁處書（下稱原處分）裁處原告：㈠罰鍰新臺幣（下同）30萬元；㈡停止非法使用；㈢3個月內依法申請恢復土地容許使用項目。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、對於系爭7-44、7-49、7-54地號土地有否違規使用，被告先後二次來函表示不符：
１、就系爭7-44、7-49、7-54地號土地，前被檢舉違規使用，原告於97年5月28日以立字第970528號函向被告提出說明，略謂：「…因該地表面卵石甚眾，有礙農作而需整地，本公司（即原告）僅撿拾露石，以利耕作。因被告不准土石外運及載入，本公司因此堆置於現場，並於96年8月8日以立字第960808號函被告，請准予將整地撿拾之露石運至本公司所有丁種建築用地，並回填土石，以利農耕，被告曾於96年8月17日以府農管字第0960276856號函謂：『請擬具詳實農業生產計畫書及土木技師簽證之移土計畫書後送府核辦。』因本公司之農業生產計畫書及移土計畫書尚未擬妥，故尚未再行聲請。」被告才於97年7月4日以府地用字第097021686號函認定與違規使用無涉，有各函件可稽。現情況並未變更，原處分竟謂上開土地有違規使用，顯無理由。
２、原處分雖謂原告所有土地，經人檢舉於系爭7-44地號土地違規整地囤填土石，於系爭7-49地號土地傾倒土石、磚塊，於系爭7-54地號土地挖土取石，經桃園縣大園鄉公所（下稱大園鄉公所）查報後認為農牧用地已被整地囤填土石，破壞、改變地形地貌，被告於97年7月4日勘查現場後，認為現場無違規使用，檢舉人於97年7月9日再行檢舉，被告於97年10月14日再行至現場勘查後，認為現場有砂、石、磚，故認為有違規使用，且與大園鄉公所查報相片相符云云，為其論據。
３、惟查，上開土地是否違規使用，被告兩次勘查結果不同，被告為確認事實，理應作第3次會勘，以資明瞭何者為正確，始為正辦；被告在未查明事實以前，率爾為裁罰之處分，自嫌速斷。訴願決定不予糾正，自屬違法。
㈡、原告並未整地囤填土石及改變地形地貌：
１、被告所謂整地囤填土石、改變地形地貌，均非事實，因系爭土地辦理休耕而予整地，因此大量土石浮現，故所謂土石，係原地形地貌下之產物，原處分誤為原告堆置土石、囤填土石、改變地形地貌，顯有誤會。
２、依桃園縣農業用地恢復農地農用案審核及查驗執行要點第5點第2款第4目尚容許農地存在少許石礫（如：水田不超過2%，旱田不超過5%），系爭土地之石礫（即土石）尚未超過上開標準，自在免罰之列。
㈢、原告並未違反編定使用：
１、因耕作系爭土地而整地，導致土石外露，被告誤為原告堆置土石，於96年7月31日以府地用字第0960253592號函裁處罰款，並命原告聲請容許使用，自此原告即編定農場生產計畫書，準備聲請容許使用，在農場生產計畫書未完成製作前，原告即未再使用該土地（即桃園縣○○鄉○○○段下縣厝子小段5-2、5-4、5-8、5-12、5-16、7-5、7-38、7-53地號土地），又何來違規使用？
２、被告徒以原告營業登記資料尚無有關農業經營項目及其周遭土地已向被告申請開發為工商綜合區倉儲物流計畫，而謂原告稱準備擬定農業生產計畫書，申請容許使用，顯有開脫之詞。惟查，原告向被告申請開發為工商綜合區倉儲物流計畫已有數年，未見核准，且是否核准及何時核准，均未能確定，在工商綜合區倉儲物流計畫尚未核准前，為免土地荒廢，原告尚非不可擬定農業生產計畫書，申請容許使用，縱原告營業登記資料尚無有關農業經營項目，原告自可補行聲請，原處分以此謂係原告開脫之詞，非有理由。
㈣、原告縱有搭設圍籬，亦非違反區域計畫法：按圍籬係屬警衛或安全設施，故原告縱有搭設圍籬亦為區域計畫法所允許（至於圍籬是否須請領雜項執照，係屬另一問題），蓋圍籬係屬農業用地容許作農業設施審查辦法第4條所規定之「無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施」，原處分置此不問，徒以原告搭設圍籬，而謂原告違反區域計畫法，顯屬無稽。
㈤、本件緣起：
１、原告於96年間因管理利用系爭土地，為使地勢較為平整，以利將來使用，故就地勢有高低不平者，從事整地之行為。核原告所為，顯非屬農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條所規定「堆置與農業經營無關或妨礙耕作之砂石」或「採取土石」之範疇，詎被告不查，竟以96年7月31日府地用字第0960253592號函對原告處以30萬元之罰鍰。斯時原告慮及訴訟程序之複雜，為避免因此受到其他時間與金錢之損失，故未再提起行政爭訟，且經繳納罰鍰完畢。原告嗣於96年8月8日向被告申請將系爭部分地號土地上裸露之石頭搬運至相鄰之丁種工業用地，被告卻於同年8月17日以府農管字第0960276856號函要求原告提出農業生產經營計畫書及經土木技師簽證之移土計畫書並經被告核准後，方得移運之。嗣原告即未再就系爭土地為任何整地或移運土石之行為。
２、原告自系爭多筆地號之土地於96年7月間受到裁處後，即未再為任何整地、移運土石或其他所謂「堆置與農業經營無關或妨礙耕作之砂石」或「採取土石」之行為。詎料，鄰近土地之所有權人自97年2月起針對系爭6-1、7-44、7-45、7-49、7-54等地號，一再無故向被告檢舉原告有所謂囤填土石、破壞地形地貌云云之行為，經被告於97年7月4日以府用地字第0970216186號函覆「現場案內土地無違規使用，免依區域計畫法續處」，鄰近土地所有權人旋即於同年月9日再次提出檢舉，被告不查，竟據以作成原處分。
㈥、原告就系爭土地並無違反區域計畫法等相關法規之行為：
１、承前所述，原告僅就系爭部分地號土地為整地之行為，既非屬農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條所規定「阻斷排灌水系統」、「堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物」、「鋪設非農業經營必要之柏油、水泥」、「供採取土石或做為營建土石方收容管理廠所使用」等不得認定為農業使用之情形，亦顯與「非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」所規定須經許可使用之「土石採取」或「臨時堆置收納營建剩餘土石方」等行為無涉。被告97年10月14日會勘紀錄表所檢附之照片，不僅未標示土地地號以供原告表示意見，僅憑地面上零星部分之石頭實無法證明原告有何上述違反法規之行為，甚以農牧用地違規清冊記載之「堆積土石」究係如何與農業經營無關、「開挖整地行為」究係違反何種有關農牧用地之規定或行為，均未見說明舉證，不得以此為不利於原告之認定。況系爭土地本即無土石外露或外來土石移入之情形，為將來農耕之準備，而有於土地上事先整地之必要，否則以目前系爭土地多為雜草叢生之現況，根本無法直接進行耕作。基此，被告逕對原告為裁處之原處分，於法無據甚明。
２、退步言，縱認原告行為有何違反區域計畫法之情事（原告否認之），被告業以96年7月31日第0000000000號函對原告為裁罰處分，其自不得重複第二次處罰，故被告之原處分顯然違反行政法上一事不二罰之原則，應可認定。
㈦、訴願決定書第3頁及第4頁引用之行政院農業委員會96年12月4日農企字第0960168045號函及內政部89年7月24日台（89）內中地字第8980558號函，經原告遍尋均無所獲。為此，爰請本院向行政院農業委員會及內政部分別函詢前開函釋之完整內容，原告將於閱卷後一併表示意見。
㈧、原告就系爭土地並無違反區域計畫法等相關法規之行為：
１、系爭土地為原告所管理利用，被告先後以96年7月31日府地用字第0960253592號裁處書（下稱前次處分）及97年12月9日府地用字第0970401452號裁處書（即原處分）認定原告於系爭土地未經申請整地囤填土石、搭建鐵皮圍籬、改變地形地貌，違反區域計畫法第15條，分別處以罰鍰各30萬元云云。
２、原告於96年間僅基於將來使用系爭土地之需要，進行整地後，導致土石外露，惟原告確無囤填或堆置土石之行為，既非屬農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條所規定「阻斷排灌水系統」、「堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物」、「鋪設非農業經營必要之柏油、水泥」、「供採取土石或做為營建土石方收容管理廠所使用」等不得認定為農業使用之情形，亦顯與「非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」所規定須經許可使用之「土石採取」或「臨時堆置收納營建剩餘土石方」等行為無涉。詎被告不查，先後以前次處分及原處分對原告分別處以30萬元罰鍰，實屬違誤。
㈨、被告違反法令規定作成原處分，顯有瑕疵：
１、按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」、「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」，行政程序法第4條、第7條及第9條分別定有明文。
２、退步而言，縱認原告於96年間對系爭土地有何違反區域計畫法之情事（原告否認之），被告業以前次處分對原告為裁罰處分，就同一行為事實依法不得重複第二次處罰，故原處分違反行政法一事不二罰之原則甚明。又原告自前次處分後，即未再對系爭土地有何整地之行為，被告不僅未就此於原告有利之情形加以注意，並改採勸導、協助原告回復原狀或其他損害原告權益最少之方式，卻逕為最高額之裁罰處分，自與行政程序法第7條比例原則及第9條之規定有違。
㈩、被告據以為原處分之97年10月14日會勘紀錄容有瑕疵：
１、按證人丙○○於99年4月23日本院行準備程序時證稱，其於97年10月14日偕同其他會勘人員至系爭土地進行現場會勘，履勘當日並攜帶地籍圖及空照圖，以資辨別確認各筆土地地號所在位置及其範圍。就其判別各地號土地位置之方式，證人丙○○陳述：「我從空照圖上大致可以看出來各地號土地在哪裡，我看不出來的就由地政事務所人員進行指界及確認地號，我判別各筆土地地號在那裡，是可以依建物、田埂、河流及馬路來判別，原則上是由地政事務所人員指界及確認地號，因為我的空照圖比較清楚，所以我會輔助地政事務所人員」、「有的地號可以直接從空照圖上看出來使用情況」等語，亦即證人丙○○於履勘當時係以所攜帶之空照圖作為確定系爭土地所在位置及其範圍之主要依據，並以空照圖中所顯示之土地狀態對照履勘時之現場情狀來判斷土地之使用情況。
２、空照圖雖得用以判斷土地所在位置及其範圍，或亦可自空照內容獲知該地地形地貌之概況。然地形地貌時有所改變，非但人為力量得以為之，大自然現象亦常為改變地狀之主因，尤以台灣近年屢為天災地變所創，風災水患更係連年有之，雖未必一夕之間即面目全非，但亦難認地形地貌於一年內皆絲毫不變。證人丙○○於準備程序中陳述，其所攜帶至會勘現場之空照圖係於96年所拍攝，而系爭會勘係於97年年底進行，兩者相距至少一年有餘，期間縱無天災鉅變，亦恐難遽認空照圖所呈現之狀態與一年後之現場情形毫無二致，以96年空照圖之內容要求97年地貌狀態須相符一致，無異緣木求魚，強人所難。又證人丙○○雖證稱「有的地號可以直接從空照圖上看出使用狀況」，然空照圖畢竟係於高空俯瞰拍攝，其所得呈現效果及精細度本即受制於高度及科技發展，除非有特徵明顯之利用狀態（例如田畦、漁塭等），於一般未規劃且未高密度使用之農牧用地，殊難自空照圖區辨其實際使用狀態，更遑論其相異之處究係出何因。系爭土地既未設置特徵顯著之農用設施，本難自高空中判斷其使用狀況，縱得以顏色區塊區別係屬植被或土石分佈，惟此種分類尚嫌率斷，實不足以合理推論實際使用狀態，況一年寒暑之間，或因颱風豪雨，或因乾季枯涸，草木土石互有消長，本為自然現象；此由證人丙○○於準備程序中證稱：「（問：96年空照圖與會勘現場符合嗎？）不符合地方是空照圖原本看得到開挖整地的地方，會勘現場已經有長雜草。有的空照圖原本是一片綠色，會勘現場堆置有土石」等語，足認空照圖與系爭土地實際情形之相異處不無可能係基於自然變遷之原因。是以，被告率爾認定係原告違法整地填囤土石、改變地形地貌，實有偏失之處。
３、再按「行政機關為處分…應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽…」，行政程序法第43條定有明文。本件原處分之作成，係以與現場實際情況相距至少一年而恐有失真之虞之空照圖為其判斷基礎，即難謂其無瑕疵，況被告並未詳查空照圖內容與實際情況間之差異及其原因，遽然認定原告具有違法事實，顯未斟酌全部事實及證據而違反論理及經驗法則，原處分之作成自有錯誤。
、綜上所述，原處分及訴願決定之作成，於法顯有未合，爰請判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯略以：
㈠、按區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、第2項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰…。」又按非都巿土地使用管制規則第5條、第6條第1項及第3項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」另依同規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，農牧用地之容許使用項目包括農作使用、農舍、農業設施等。另依桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2點第1項、第2項、第4項規定：「違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積未滿1,500平方公尺者，處新臺幣6萬元罰鍰。」、「違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積1,500平方公尺以上者，每增加1,000平方公尺，加處罰鍰新臺幣1萬元，其畸零之數不滿1,000平方公尺者，以1,000平方公尺計算，惟最高總額為新臺幣30萬元。」、「依前三項所定應處罰鍰之違反管制使用土地，經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處以罰鍰，每次間隔期間為自前次處分書送達完成日起算3個月，其罰鍰裁量標準依本標準所定執行之。」區域計畫法施行細則第15條第1項第5點規定：「農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」另依農業用地容許作農業設施使用審查辦法第7條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、現場有阻斷排灌水系統等情事者。二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。三、現場舖設有非農業經營必要之柏油、水泥等情事者…。」
㈡、原告屢遭人檢舉於系爭土地上違規整地、囤填土石、堆置物品，嚴重破壞地形地貌，經大園鄉公所查報、被告農地主管單位及相關單位會勘查證，違規事證明確，被告依區域計畫法及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準規定予以裁處，並無違誤。原告以系爭7-44、7-49、7-54地號土地，有否違規使用，被告先後處置不一致，且未整地囤填土石、改變地形地貌乙節：查系爭7-44、7-49、7-54、6-1地號土地，經檢舉人檢舉系爭7-49地號有傾倒土石方、磚塊，系爭7-44地號有違規整地囤填土石，系爭7-54地號有挖土取石，系爭6-1地號有違規整地囤填土石，破壞地形地貌，經被告函請大園鄉公所查報，該所於97年4月29日以大鄉民字第0970007228號函查報，現場發現農牧用地已被整地囤填土石，破壞、改變地形地貌之情事，依行政罰法第42條規定，被告於97年4月30日府地用字第0970135505號函通知土地所有權人黃河清等3人、財政部國有財產局，擬依區域計畫法第21條處以罰鍰。財政部國有財產局臺灣北區辦事處桃園分處97年5月21日台財產北桃字第0970201446號函，謂系爭6-1地號土地於67年間已作道路使用；原告於97年5月28日提出陳述略以：「因該地表面卵石甚眾，妨害農作而需整地，撿拾露石，以利耕耘。…欲將整地地區之露石，運至同為本公司所緊臨之丁種工業用地，以利將來鋪設基地之用，…惟被告（農業發展處）於96年8月17日以府農管字第0960246856號函，謂『請擬具詳實農業生產經營計畫書、及經土木技師簽證之移土計畫書後送府核准。』惟上開計畫書尚未擬妥，因此上開土地尚未有所變更…。」案經被告97年6月24日實地會勘結論：「依當事人（即原告）指界及現場陳述案內土地無違規使用，免依區域計畫法裁處。」被告乃於97年7月4日府地用字第0970216186號函表示「依當事人（即原告）指界及陳述，現場案內土地無違規使用，免依區域計畫法續處。」惟檢舉人再於97年7月9日檢舉指稱除系爭7-44、7-49、7-54地號外尚有2地號等30筆土地違規整地囤填土石、堆置物品，復經被告97年10月14日會勘，被告（農業發展處）表示系爭7-44地號等3筆土地尚有砂、石、磚等非農作使用範疇，且查97年6月24日當日之會勘照片與大園鄉公所97年4月29日大鄉民字第0970007228號函檢送之違規照片有所不同，是以仍依區域計畫法第21條及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準，裁罰原告30萬元整，並無違誤，原告所訴顯無理由。
㈢、原告陳述因整地導致土石外露，經被告以堆置土石於96年7月31日以府地用字第0960253592號裁處書裁處後，已編定農業生產計劃書，準備申請容許使用，在農業生產計畫書完成之前，原告即未再使用系爭5-2、5-4、5-8、5-12、5-16、7-5、7-38、7-53地號等8筆土地，無違規使用乙節：原告於系爭6、6-1、7-45、7-47、19、20、21-1、22、23-2、23-3、23-6、23-11等12筆土地違規堆置、回填磚塊土石、搭設圍牆，違反編定使用管制，被告於96年7月31日府地用字第0960253592號裁處書裁處：（一）處罰鍰30萬元整；（二）停止非法使用；（三）3個月內依法申請恢復土地容許使用項目。原告雖於96年8月8日以立字第960808號函向被告（農業發展處）申請農地整地，惟被告於96年8月17日以府農管字第0960276856號函請原告「擬具詳實『農業生產經營計畫書』及經土木技師簽證之『移土計畫書』並經被告核准後方可移至合法土資場，未經同意前不得移運土石方。」原告至今尚在準備擬定農業生產計畫書申請容許使用階段，亦未於96年7月31日裁罰後於3個月內依法申請恢復土地容許使用項目，且依原告營業登記資料尚無有關農業經營項目及其周邊土地已向被告申請開發為工商綜合區倉儲物流計畫，原告稱準備擬定農業生產計畫書申請容許使用，顯有開脫之嫌，被告依區域計畫法第21條及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準規定，按次處罰，依法有據，原告對被告前述之處分不服提起訴訟，亦無理由。
㈣、原告陳述搭建圍籬係屬警衛或安全措施，為區域計畫法所允許乙節：按區域計畫法施行細則第15條第1項第5款規定：「農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」農業用地容許作農業設施使用審查辦法第3條規定：「本辦法所稱之農業設施種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、水產養殖運銷設施。四、畜牧設施。五、休閒農業設施。」第4條規定：「凡依本條例第8條之1第1項規定搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，除直轄市、縣（市）政府另有規定者外，得免申請容許使用…。」第5條規定：「申請農業用地容許作農業設施使用，應檢附下列文件三份，向土地所在之直轄市、縣（市）政府申請：一、申請書。二、經營計畫書…。」第7條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、現場有阻斷排灌水系統等情事者。二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。三、現場舖設有非農業經營必要之柏油、水泥等情事者…。」又按非都市土地之使用，依非都市土地使用管制有關規定，應辦理容許使用者，其未辦理容許使用申請，而先行使用，是否違反區域計畫法規定之疑義，內政部88年1月8日台88內地字第8713105號及同年10月19日台88內地字第888461號函示有案。系爭土地被告於97年10月14日至實地勘查，系爭5-8、5-12、5-16地號未依規定申請搭建固定基礎之鐵皮圍籬（原告稱石材浪板）及鐵門，且系爭土地經被告（農業發展處）表示除鐵皮圍籬、鐵門外，尚有砂、石、磚等非農作使用範疇，其所搭建圍籬及鐵門非為農業生產有關之設施，原告對被告裁處之處分不服提起訴訟，實無理由。
㈤、有關航照圖之同小段7-63、7-62、7-61、7-60等地號土地作何使用乙節：經被告查明後，有關航照圖之同小段7-63、7-
62、7-61、7-60等地號土地編定為「丁種建築用地」，所有權人為原告，目前由裕利股份有限公司承租作裕利藥品物流廠使用，與系爭土地無涉。
㈥、原告在系爭土地內有無向被告申請投資案乙節：系爭土地中7-7、7-37、7-38地號土地，原告向被告（地政處）申請立興大園工商綜合區開發計畫案，目前因尚待原告補正相關資料中，該案尚未核准。另5-3、5-4、5-5地號土地向被告（交通處）申請非都市土地變更農牧用地為交通用地（道路），上開土地變更編定使用案，目前刻正審理中，尚未核准。
㈦、綜上，揆諸首揭規定，原告違反行政法上義務之事證明確，被告依區域計畫法第21條及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準規定，就原告處以（一）處罰鍰30萬元整；（二）停止非法使用；（三）3個月內依法申請恢復土地容許使用項目，該行政處分並無違誤，原告所提之訴願，業經內政部訴願決定駁回，原處分及訴願決定依法有據，應予維持，爰請判決駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」及「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第15條第1項及第21條第1項所明文。次按「直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：…五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」為區域計畫法施行細則第15條第1項第5款所明定。再按「農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。」為農業發展條例第8條之1第1項前段所規定。且按「本辦法所稱之農業設施種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、水產養殖運銷設施。四、畜牧設施。五、休閒農業設施。」、「凡依本條例第8條之1第1項規定搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，除直轄市、縣（市）政府另有規定者外，得免申請容許使用。…」及「申請農業用地容許作農業設施使用，應檢附下列文件三份，向土地所在之直轄市、縣（市）政府申請：一、申請書。二、經營計畫書。」分別為行為時（下同）農業用地容許作農業設施使用審查辦法第3條、第4條前段、第5條第1款、第2款所明文。復按「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、現場有阻斷排灌水系統等情事者。二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。三、現場舖設有非農業經營必要之柏油、水泥等情事者。
四、農業用地依法供採取土石或作為營建土石方收容處理場所使用，未回復作為農業使用者。」為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條所明定。又按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」及「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。…（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」分別為非都市土地使用管制規則第5條第1項及第6條第1項前段、第3項所規定。其第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，農牧用地之許可使用細目中需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目，包括土石採取（其附帶條件：限於採取當地土石），及臨時堆置收納營建剩餘土石方（其附帶條件：僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地）。另按「…土資場等收容場所係收容包括建築工程、公共工程及其他民間工程所產生之賸餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫囤、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者。…故非都市土地農牧用地及養殖用地如有收受上開營建或工程剩餘土石方者，應循用地變更編定辦理，而與土壤或農地改良無關。倘有擅自收容而違反規定者，基於農地農用是農地政策之基本指導原則，貴府即應依農業發展條例第69條第1項及區域計畫法第21條等相關規定處理。三、另為確保農業生產環境之完整，推動安全農業施政，並避免地下水或土壤污染，本會已多次函釋農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等。…」為行政院農業委員會96年12月4日農企字第0960168045號函所明釋。復按「…二、查區域計畫法第15條規定…上開所謂『實施管制』係包含『容許使用』及『變更編定』二部分。準此，依規應辦理容許使用手續而未辦理者，仍屬違反非都市土地使用管制規定。次查本案前經本部89年7月24日台（89）內中地字第8914598號函復貴府：『…如經查明行為當時之非都市土地使用管制有關規定應辦理容許使用者，土地使用人未依規定申請，雖為程序違規，仍屬違反非都市土地使用編定管制，縣（市）政府得依區域計畫法第21條、第22條規定處理。…』…三、…本部88年10月19日台（88）內中地字第8886461號及88年11月23日台（88）內營字第8877999號函已有明釋…，其要旨分別略為：『鑑於以往對於違反區域計畫法第15條土地使用管制規定之認定，不論實質違規或程序違規，皆認為違反區域計畫法非都市土地使用管制規定，而有區域計畫法第21條、第22條規定之適用。
』、『審酌前述對違反區域計畫法第21條案件之處理，其主要在於使用土地使用得"依限變更為原使用地之容許使用項目"或"恢復至無違反原土地使用分區劃定及用地編定之使用目的及功能"。因此，如非都市土地依區域計畫法相關法規之規定，屬原使用地容許使用之項目，因未經申請許可而違規使用者，直轄市、縣（市）政府於依區域計畫法第21條執行"限期令其變更使用"時，似仍得限期令其變更為原使用地之容許使用項目。』綜上，本案貴府自得按土地違規情節之輕重與性質之不同，於為區域計畫法第21條之行政裁量時，就行政罰鍰及相關行政處理等，施以不同之行政罰。…」為內政部89年9月15日台（89）內中地字第8980558號函所明釋。末按「…二、罰鍰裁量標準：（一）違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積未滿1,500平方公尺者，處新臺幣6萬元罰鍰。（二）違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積1,500平方公尺以上者，每增加1,000平方公尺，加處罰鍰新臺幣1萬元，其畸零之數不滿1,000平方公尺者，以1,000平方公尺計算；惟最高總額為新臺幣30萬元。…（四）依前三項所定應罰鍰之違反管制使用土地，經限其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處以罰鍰，每次相隔期間為自前次處分書送達完成日起算3個月，其罰鍰裁量數額依本標準所定執行之。」為桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2點第1項、第2項、第4項所規定，核此乃被告為使辦理違章案件之罰鍰裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，乃在母法即區域計畫法第21條第1項所規定之6萬元以上30萬元以下之裁罰範圍內，分別違章情節之輕重與性質，所為之細節性、技術性之裁罰標準，既未逾越母法即區域計畫法第21條第2項之立法本旨，自得援用。
㈡、原告遭人依序於97年2月29日、3月10日、24日、4月8日及5月12日檢舉在系爭7-49、7-54、7-44地號土地及同小段6-1及7-45地號土地（均非系爭土地）上傾倒土石方、磚塊，挖土取石，違規整地囤填土石，破壞地形地貌，違反編定使用。被告依序以97年3月3日府地用字第0970063661號函、97年3月12日府地用字第0970074948號函、97年3月25日府地用字第0970091999號函、97年4月9日府地用字第0970108375號函及97年5月13日府地用字第0970148286號函請大園鄉公所查報，大園鄉公所於97年4月22日邀集其建設課、農業課、民政課及清潔隊人員會勘上開7-49、7-54、7-44、6-1地號土地，會勘結論：「現場發現原特定農業區農牧用地已被破壞，改變地形地貌，整地囤填土石之情事…」，該所乃以97年4月29日大鄉民字第0970007228號函檢陳處理查報表、會勘紀錄與違規照片予被告，被告遂以97年4月30日府地用字第0970135505號函請訴外人財政部國有財產局（按，因上開6-1地號土地非系爭土地，下略）、黃黎嬌等人陳述意見，且請即停止非法使用並依法申請回復土地容許使用項目之使用。原告以97年5月28日立字第970528號函謂：「…一、本公司管理黃黎嬌…7-44、7-49、7-54地號土地，因該地表面卵石甚眾，有礙農作而須整地，撿拾露石，以利耕作。因貴府不准土石載入及外運，本公司乃於撿拾露石時，堆置於現場，並於96年8月8日以立字第960808號函，請貴府准予將整地地區撿拾之露石運至同為本公司所有緊鄰之丁種工業用地，以為將來鋪設基地之用，並回運鬆軟土壤，以利農耕，貴府於96年8月17日以府農管字第0960276856號函，謂：『請擬具詳實"農業生產經營計畫書"及土木技師簽證之"移土計畫書"後送府核准。』二、因本公司上開計畫書尚未擬妥，因此上開土地並未有所更動…，或許因本公司…曾於該地撿拾露石，並堆置於現場…，以致貴府誤認所致。三、綜上，上開土地本公司並未違規整地囤填土石，貴府來函欲予裁處罰鍰，顯有誤會。」被告遂以97年6月6日府地用字第0970181447號函通知大園鄉公所、被告之農業發展處、地政處地用科、桃園縣蘆竹地政事務所、黃黎嬌等人及原告於97年6月24日現場會勘。該日現場會勘結論：「依當事人指界及陳述現場案內土地無違規使用，免依區域計畫法續處。」被告乃以97年7月4日府地用字第0970216186號函謂：「…會勘結論為…。惟仍請土地所有權人善盡土地管理之責，並做好農地管理工作。」嗣原告遭人於97年7月9日檢舉在系爭5-2、5-3、5-4、5-8、5-12、5-16、6、7-5、7-38、7-44、7-49、7-53、7-54地號土地及同小段2、5-1、5-5、6-1、7-1、7-2、7-
4、7-6、7-7、7-9、7-36、7-37、7-42、7-43、7-45、7-47、7-65地號土地（均非系爭土地）上違規整地囤填土石，堆置物品，破壞地形地貌，違反編定使用。被告以97年7月10日府地用字第0970222225號函請大園鄉公所查報，大園鄉公所以97年8月12日大鄉民字第0970014857號函檢陳處理查報表（上載違規使用情形：「現場發現原特定農業區農牧用地已被破壞，改變地形地貌，整地囤填土石堆置方磚與廢棄物等之情事…。」）、會勘紀錄與違規照片予被告，被告遂以97年8月29日府地用字第0970282822號函請訴外人許游妹等人陳述意見，且請即停止非法使用並依法申請回復土地容許使用項目之使用。除訴外人張秀紅等人提出意見書、陳述書外，原告以97年9月17日詮字第970917號函謂：「…二、…7-44、7-49、7-54諸地號土地，貴府前於97年7月4日府地用字第0970216186號函謂：『台端（指本公司）所有…7-44、7-49、7-54諸地號土地，現場案內土地無違規使用』，惟距上次來函不足28日竟來函謂上開土地有違規使用，顯與事實不符。三、…2、7-1、7-2、7-7、7-9、7-36、7-37、7-42、7-43、7-45、7-47、7-65、21-1諸地號土地，係甲種建築用地或丁種建築用地，本可做建築使用，何來違反編定使用？…」被告遂以97年9月22日府地用字第0970310464號函通知大園鄉公所、被告之農業發展處、地政處地用科、桃園縣蘆竹地政事務所、許游妹等人及原告於97年10月14日現場會勘。該日現場會勘結論：「農牧用地違規使用部分，依區域計畫法裁處，請即停止非法使用，並於3個月內依法申請核准後，恢復為容許使用。水利用地及丁種建築用地另函請水務處及工商發展處卓處。」被告除以97年10月24日府地用字第0970356206號書函請被告之工務處、工商發展處、水務處詳予查明被告97年10月14日會勘，現場堆置營建土石堆、鋪設柏油、搭建鐵皮圍籬、建物等情事，案內土地為特定農業區農牧用地、丁種建築用地、水利用地，是否符合貴管法令，逕依相關法令為必要之裁處，並將處理情形副知被告之非都市土地聯合稽查小組（地政處地用科）外，另以原告於24筆土地未經申請整地囤填土石、部分鋪設柏油地、改變地形地貌，違規面積約40,363平方公尺，違反區域計畫法第15條等規定為由，依同法第21條規定及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準，先以97年10月27日府地用字第0970358593號裁處書，處原告：㈠罰鍰30萬元；㈡停止非法使用；㈢3個月內依法申請恢復土地容許使用項目；後因原告不服，提起訴願，乃以原告於系爭20筆土地（剔除同小段5-5、6-1《既成道路》、7-7、7-37《丁種建築用地》地號4筆土地）未經申請整地囤填土石、搭建鐵皮圍籬、改變地形地貌，違規面積約27,392平方公尺，違反區域計畫法第15條等規定為由，依同法第21條規定及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準，以97年12月9日府地用字第0970401452號裁處書，處原告：㈠罰鍰30萬元；㈡停止非法使用；㈢3個月內依法申請恢復土地容許使用項目；再依訴願法第58條規定，以97年12月17日府地用字第0970429752號函撤銷其97年10月27日府地用字第0970358593號裁處書各等情，有97年2月29日、3月10日、24日、4月8日、5月12日及7月9日之檢舉函、被告96年8月17日府農管字第0960276856號函、97年3月3日府地用字第0970063661號函、97年3月12日府地用字第0970074948號函、97年3月25日府地用字第0970091999號函、97年4月9日府地用字第0970108375號函、97年5月13日府地用字第0970148286號函、97年4月30日府地用字第0970135505號函、97年6月6日府地用字第0970181447號函、97年6月24日會勘紀錄、97年7月4日府地用字第0970216186號函、97年7月10日府地用字第0970222225號函、97年8月29日府地用字第0970282822號函、97年9月22日府地用字第0970310464號函、97年10月14日會勘紀錄、農牧用地違規清冊、照片、空照圖、97年10月24日府地用字第0970356206號書函、97年10月27日府地用字第0970358593號裁處書、97年12月9日府地用字第0970401452號裁處書、97年12月17日府地用字第0970429752號函、大園鄉公所97年4月29日大鄉民字第0970007228號函及97年4月22日會勘紀錄、處理查報表、照片、97年8月12日大鄉民字第0970014857號函及處理查報表、照片、原告之96年8月8日立字第960808號函、97年5月28日立字第970528號函、97年9月17日詮字第970917號函、97年11月26日之訴願書、訴外人張秀紅等人之意見書、陳述書等影本附於原處分卷可稽，並經證人即97年10月14日會勘單位被告之地政處人員丙○○到庭證述綦詳，足認被告基於上開事證，因認原告於系爭20筆土地，編定為特定農業區農牧用地，未經申請整地囤填土石、搭建鐵皮圍籬、改變地形地貌，違規面積約27,392平方公尺，而依區域計畫法第15條第1項及第21條第1項、非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項、桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2點第1項、第2項等規定，作成處原告罰鍰30萬元之處分，揆諸首揭規定，核無不合。
㈢、原告於系爭6、6-1、7-45、7-47、19、20、21-1、22、23-2、23-3、23-6、23-11等12筆土地違規堆磚塊、土石、回填土石、部分鋪設磚塊作道路使用及作水泥圍牆使用，違反區域計畫法第15條等規定，被告依同法第21條及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準，以96年7月31日府地用字第0960253592號裁處書處原告：（一）罰鍰30萬元；（二）停止非法使用；（三）3個月內依法申請恢復土地容許使用項目。原告雖以96年8月8日立字第960808號函請被告核准原告將農地整地地區撿拾之露石運至同為原告所有緊鄰之丁種工業用地，並自工業用地運回適耕土壤入整地地區，覆土30公分以利耕作，惟被告以96年8月17日府農管字第0960276856號函請原告擬具詳實「農業生產經營計畫書」及經土木技師簽證之「移土計畫書」並經被告核准後方可移至合法之土資場，未經同意前不得移運土石方。原告迄今尚在準備擬具農業生產經營計畫書等申請容許使用階段，亦未於上開96年7月31日府地用字第0960253592號裁處書裁罰後3個月內依法申請恢復土地容許使用項目，暨依法向有關機關申請增加有關農業經營之營業登記項目，更且原告就系爭7-38地號土地及周邊同小段7-7、7-37地號等土地，於96年10月間向被告（地政處）申請設立立興大園物流工商綜合區開發計畫案，另就系爭5-3、5-4地號土地及周邊同小段5-5地號等土地，於98年9月間向被告（交通處）申請非都市土地變更編定交通用地興辦事業計畫案，均在審理中，尚未核准，有各該申請計畫案之節本（影本）附於本院卷可證，足見原告訴稱其準備擬具農業生產經營計畫書等申請容許使用云云，顯與事實不符，是被告依區域計畫法第21條及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準規定，按次處罰，於法有據，亦不違反行政法上一事不二罰之原則。
㈣、按上揭區域計畫法施行細則第15條第1項第5款、農業用地容許作農業設施使用審查辦法第3條、第4條前段、第5條第1款、第2款、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條規定，暨按內政部88年1月8日台88內地字第8713105號函釋：
「本案如經查明行為當時之非都市土地使用管制有關規定應辦理容許使用者，本部同意貴處來函說明二後段所擬『使用人未依規定申請，雖為程序違規，似仍屬違反非都市土地使用編定管制，縣市政府得依"區域計畫法"第21條、第22條規定處理』之意見。」及內政部88年10月19日台88內中地字第888461號函釋：「會商結論：對於非都市山坡地範圍內林業用地，未經申請許可，興建農舍，是否依區域計畫法第21條、第22條規定處理，鑑於以往對於違反區域計畫法第15條土地使用管制規定之認定，不論實質違規或程序違規，皆認為違反區域計畫非都市土地使用管制規定，而有區域計畫法第21條、第22條規定之適用；且山坡地開挖建築行為，基於安全上之考慮，應予嚴格管理，以避免災害發生，故應持續以往一貫精神，對於未經申請許可，擅自建築者，縣市政府得依區域計畫法第21條、第22條規定處理。至於區域計畫法第21條所稱『限期令其變更使用』，可否參照區域計畫委員會第68次及第75次會議決議精神，解釋為對程序違規者，限期令其向目的事業主管單位申請原使用地之容許（許可）使用，案關區域計畫法之執行，請營建署研究後，將結果函知縣市政府相關執行單位。」被告於97年10月14日勘查系爭土地，發現原告於系爭5-8、5-12、5-16地號土地未依規定申請，搭建有固定基礎之鐵皮圍籬（原告稱石材浪板）及鐵門，且被告之農業發展處當場表示：「案內土地尚有砂、石、磚等非農業範疇之物…」等語，有會勘紀錄、照片等影本附於原處分卷及本院卷（證人丙○○分別於照片上書寫系爭土地各筆地號）可證，足認原告所搭建之上開鐵皮圍籬及鐵門非屬農業發展條例第8條之1第1項前段所規定之免申請建築執照之無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，揆諸上揭規定及函釋意旨，有區域計畫法第21條規定之適用，是原告訴稱其所搭建之上開圍籬係屬警衛或安全措施，為區域計畫法所允許云云，委無可採。
㈤、經比對本院卷附之系爭土地92年空照圖及96年空照圖，顯見系爭5-2、5-3、5-12、6、7-5、7-38、7-53地號土地之地形地貌前後迥異。復參酌原處分卷及本院卷附之97年10月14日勘查系爭土地之照片及農牧用地違規清冊等影本，足見原告確有於系爭土地未經申請整地囤填土石、搭建鐵皮圍籬、改變地形地貌情事。且觀諸照片中土石分布之情形，顯見該土石並非原告所稱撿拾之露石。至於違規面積，因系爭土地範圍廣闊，證人丙○○遂依桃園縣政府農業發展處之桃園農地管理系統中之96年空照圖（因當時尚無97年空照圖），按該日勘查系爭土地實情，先框出各筆土地違規外圍，再框出其內未違規外圍，扣除後，計算出違規範圍之約略面積為27,392平方公尺，而依區域計畫法第21條及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2點第1項、第2項規定，處原告：
（一）罰鍰30萬元；（二）停止非法使用；（三）3個月內依法申請恢復土地容許使用項目，並無違誤，是原告訴稱被告未斟酌全部事實及證據，違反論理及經驗法則，亦違反行政程序法第7條及第9條規定，原處分自有違誤云云，殊無足取。
㈥、被告於97年7月4日府地用字第0970216186號函謂現場案內土地（系爭7-44、7-49、7-54地號土地）無違規使用，係「依當事人指界及陳述」而論述，是原告訴稱對於系爭7-44、7-
49、7-54地號土地有否違規使用，被告先後二次來函表示不符云云，顯有誤會。
㈦、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
㈧、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 10 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 畢乃俊法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 10 日
書記官 陳清容