臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1679號98年10月29日辯論終結原 告 中華紙漿股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）
送達訴訟代理人 謝維仁 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 丙○○（縣長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○（兼送達代收李文平 律師上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年7 月29日環署訴字第0980028090號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分於超過新台幣拾萬元之部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔九分之八，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○ 號設廠從事紙漿生產
作業，前經被告所屬環境保護局（下稱環保局）派員於民國（下同）96年7 月30日前往稽查採樣，檢測結果周界異味污染物濃度為62，超過排放標準所定限值（工業區及農業區為50），違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，被告爰依同法第56條第1 項及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱空污法裁罰準則）規定裁處新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並限期於96年9 月14日前完成改善。㈡原告於96年9 月11日第1 次提出改善完成報告書，被告所屬
環保局爰於96年10月2 日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，被告爰自96年11月8日至同年月12日止執行按日連續處罰。
㈢原告再於96年11月12日第2 次提出改善完成報告書，被告所
屬環保局於96年11月14日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，爰依空氣污染防制法第56條第2 項及空污法裁罰準則規定，分別以96年11月21日府環空字第09606210530 、09606210540 、09606210550 、09606210560 、09606210570 、09606210580 號函附裁處書及96年11月26日府環空字第09606210590 、09606210840 、09606210850 號函附裁處書，自96年11月15日至同年月23日（原告第3 次提出改善完成報告之日）止按日連續處罰，每日各處罰鍰50萬元，9 日合計罰鍰450 萬元。
㈣原告不服，提起訴願，案經行政院環境保護署（下稱環保署
）97年5 月13日環署訴字第0970003842號訴願決定撤銷前開處分，被告改以97年8 月5 日府環空字第0970114905號函附裁處書（編號：001540至001548），自96年11月15日至同年月23日止按日連續裁處，每日裁處罰鍰30萬元，9 日合計處罰鍰270 萬元。上開處分復經環保署98年1 月22日環署訴字第0980008391號訴願決定撤銷，被告依訴願決定意旨，並重新審酌原告工廠歷來之違規紀錄，就該廠經被告所屬環保局於96年11月14日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值部分重為處分，以違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，依同法第56條第1 項、第2項及違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則（下稱按日連續處罰執行準則）規定，以98年2 月17日府環空字第0980021691號函附裁處書（編號：001978至001986，下稱原處分），裁處原告自96年11月15日至同年月23日止按日連續處罰，每日各處10萬元罰鍰，9 日合計罰鍰90萬元。原告仍不服，提起訴願，經環保署98年7 月29日環署訴字第0980028090號訴願決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠查被告就96年7 月30日之臭氣濃度超過標準案，限原告於96
年9 月14日前改善，原告於期限內函報改善完成，花蓮縣環保局依違反按日連續處罰執行準則第7 條，於期限屆滿後之96年9 月22、23、24、25日，已經以「現場查驗」之方式進行認定查驗，巡查工作記錄單均記載無異味、無惡臭，係認定原告已完成改善。依該執行準則第3 條第2 項之規定，進行查驗認未完成改善，自查驗日起按日連續處罰。原告已完成改善，自無進入按日連續處罰階段可言。另查被告96年11月14日之複查採樣，係上開執行準則第5 條第2 項所規定之「檢測空氣污染物以認定完成改善」，乃進入按日連續處罰階段後，經完成改善，由主管機關進行查驗時所需進行之程序。本案既然於「現場查驗」時已完成改善，根本未進入按日連續處罰階段，自不應進行「檢測空氣污染物以認定完成改善」之程序，從而根據複查採樣結果所為之本案處分顯屬違法。
㈡退而言之，縱認本案已進入按日連續處罰階段，於複查不合
格後得繼續按日連續處罰，按空氣污染防制法第44條第1 項規定：「檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之檢驗測定。」次依空氣污染防制法第44條第2 項所定之環境檢驗測定機構管理辦法第2 條第1 款規定：「環境檢驗測定業務：指應用各種物理性、化學性或生物性檢測方法以執行環境標的物採樣、檢驗、測定之工作。」準此，採樣機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理空氣污染防制法規定之採樣。查瑩諮科技股份有限公司（下稱瑩諮公司）96年11月15日檢測報告第2 頁備註四記載：「此樣品是由花蓮縣環境保護局委託，非本實驗室採樣」，報告所附花蓮縣環保局記錄表所記載之採樣人張伯忍為該局人員，實際進行採樣者據悉為「康廷公司」，並非來自合格之檢測機構。即使由該局人員採樣，依法並無規定可由主管機關自行採樣。此外，採樣記錄表未記載「味道性質」，違反環保署有關「採樣時注意事項」之規定（95年11月16日環署檢字第0950091565號公告）。準此，本案96年11月14日之複查採樣不合法，自不得以此認定查驗結果未完成改善，自96年11月15日至23日按日連續處罰。
㈢依最高行政法院判決之一貫見解：「行政機關對於按日連續
處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，原不得僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎（96年度判字第141 號判決）」、「按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰（91年度判字第249 號判決）」、「按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違約情事，維護附近居民健康；是處分機關對於行為人予以按日連續處罰，自須依循前揭執行準則規定，踐行告戒程序，且法條既明定為『按日』，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，且處分書開具應依未完成改善之日逐日作成，並『按日』送達舉發通知書或處分書，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的（97年度判字第361 號判決）」。由於天候對於空氣品質有影響，在某種天候狀況下，會造成臭氣不易擴散、不斷累積，導致空氣污染程度升高；下雨則能夠使空氣中的一些氣體溶解於水中降落至地面（如酸雨），造成空氣污染物減少，臭氣濃度降低。準此，即使原告每日排放之臭氣固定，每日測出臭氣濃度可能波動甚大，被告自應證明處罰之日確有違規事實存在。此外，被告如「按日」送達處分書，原告可及早改善，避免違規事實繼續存在，被告即無法按日連續處罰。準此，被告僅憑96年11月14日之違法事實，於96年11月21日一日之內開出96年11月15日至20日共6 日之處分，於96年11月26日一日之內開出96年11月21日至23日共3 日之處分，實屬違法，本案係上開處分經降低罰鍰金額後所為之處分，自仍屬違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠本件處分之相關法令：
⒈空氣污染防制法第20條第1 項規定：「公私場所固定污染
源排放空氣污染物，應符合排放標準。」第56條第1 項、第2 項規定：「公私場所違反第20條第1 項……者，……；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰。……依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；……。」⒉固定污染源空氣污染物排放標準第2 條規定：「本標準適
用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表。……。」附表：「空氣污染物：異味污染物。排放標準－周界－標準值－工業區及農業區：50。」⒊按日連續處罰執行準則第3 條第2 款規定：「按日連續處
罰之起算日，依下列規定：一、……。二、於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗，……；主管機關於期限屆滿後進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自查驗日起算。」第4 條規定：「按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰。」第5 條第2 項規定：「前項查驗，尚需檢測空氣污染物以認定完成改善者，自空氣污染物檢測報告檢出未符合空氣污染物以認定完成改善者，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰，空氣污染物檢測日數不計算按日連續處罰。」第7 條第1 項規定：「主管機關進行補正、改善或申報完成之認定查驗，自期限屆滿翌日起或按日連續處罰之暫停日起10日內為之，必要時得延長。」⒋空污法裁罰準則第5 條規定：「按日連續處罰之每日罰鍰
額度……，應依最近1 次所處罰鍰額度裁罰。」㈡按公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，其違反者應處
罰鍰並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰，為前揭法條明定業者應遵守之義務，若有違反，即應受處罰。被告於96年7 月30日派員稽查，並於原告廠區周界外進行異味污染物採樣，檢測結果異味污染物濃度為62，超過排放標準所定限值（工業區及農業區為50），違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，被告依同法第56條第
1 項暨空汙法裁罰準則規定（重新）裁處10萬元罰鍰，並限期於96年9 月11日提出改善完成報告書。被告派員於96年10月2 日前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度，超過法定排放標準所定限值，原告復於96年11月12日第2 次提出改善完成報告書，被告乃於96年11月14日再次派員執行複查，經於周界4 處採樣點進行異味污染物之採樣，檢測結果異味污染物濃度分別為74、100 、74及125 （檢測報告日期為96年11月15日），均超過法定排放標準所定限值，業如前述，違規事實洵足認定，有稽查工作紀錄通知單、瑩諮公司出具之固定污染源空氣污染物排放檢測報告及裁處書等影本附原處分卷可稽，被告爰自96年11月15日起執行按日連續處罰，至原告於同年月23日提出改善完成報告之次日止暫停按日連罰，每日裁處10萬元罰鍰，9 日合計處90萬元，核無違誤。
㈢原告訴稱被告執行按日連續處分，卻未依法按日執行乙節：
⒈按最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院，下同
）83年度判字第1949號判決略以：「按空氣污染防制法第46條規定……係為免主管機關在有限之人力下，仍須每日赴現場檢查，乃課公私場所於改善完成後，負主動檢具合格文件報請主管機關查驗之責。其未於期限內報請查驗者，即擬制為未完成改善，仍續排放空氣污染物，主管機關即應依同法第36條第2 項規定據以按日連續處罰。」90年度判字第186 號判決略以：「至原告主張被告於87年8 月18日再至原告工廠抽樣檢查，卻遲至87年8 月25日始通知其未通過檢驗，應按日連續處罰，其檢驗期間長達7 天，影響其權益一節，查檢驗作業有行政事項，且被告已在規定之保存期限（……）內檢測，尚難認有遲延之情形。」⒉準此而言，原告既未於期限內改善，則自查驗日翌日至接
獲處分書為止，其中96年11月15日至96年11月20日共6 日間仍處於未能於期限內改善之違反狀態，被告處以按日連續處罰，自無違誤：
按事業排放空氣污染物不符排放標準，經通知限期改善，屆期是否完成改善係以主管機關之查驗結果為認定依據，事業於改善期限屆滿前，檢具符合排放空氣污染物標準之檢測報告報請主管機關查驗，僅為履行法定義務之一項改善義務，並非得據此即認定業已完成改善。本件原告所排放之空氣污染物於改善期限屆滿日後（96年9 月14日），經花蓮縣環保局於96年11月14日根據原告檢具合格改善文件再次查驗，檢驗結果既仍未符合排放空氣污染物標準，足認原告未真正改善完妥，則被告依法據以自查驗翌日起執行按日連續處罰，核屬有據。且據最高行政法院90年度判字第186 號判決要旨實務見解，查驗作業有行政事項，被告依法於查驗作業時間內完成查驗，自難認被告有所延誤。換言之，在原告未檢具合法文件報請被告查驗並認定符合法定標準前，依法即擬制視為原告仍處於違法之狀態，而本件更係經被告再次查驗確認原告仍未能改善至符合標準，故足以證明原告自96年11月14日查驗之日起，確實一直處於違法狀態，則被告自得依法對其未為改善之狀態按日連續處罰，自無違誤。
⒊次按原告未能於期限內改善者，法規擬制視為原告仍處於
違法狀態，並負主動檢具合格文件報請主管機關查驗之責，主管機關亦無須每日檢測，此觀最高行政法院84年度判字第380 號判決要旨：「……原告工廠前因排放粒狀污染物未符合排放標準，既經被告機關裁罰10萬元，並命於82年9 月10日前完成改善，原告即負有依限完成改善之義務，原告既未具體提示其曾於改善期限屆滿前檢具證明文件同被告機關申報完成改善，則參酌空氣污染防制法第46條以及同法施行細則第40條之規定意旨，被告機關自可毋庸複查，逕行認定原告未完成改善。」最高行政法院84年判字第1618號判決要旨：「……事業未依水污染防治法第38條所為通知改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，為未完成改善，即得按日連續處罰，無庸逐日派員採樣檢測，……。」最高行政法院81年度判字第2087號判決要旨：「按日連續處罰，其性質為行政執行罰，於改善期限屆滿後，若發現未有善完妥之事實，即得按日連續處罰，至其改善完妥為止，無庸每日查驗。」等實務見解即明。
⒋末按，最高行政法院78年度判字第784 號判決要旨：「水
污染防治法第20條僅規定按日連續處罰，並未規定其科罰之處分書，亦須按日連續送達，被告機關併合多日之處分書一次送達，僅屬執行方法嫌有不當，尚難指為違法。」併此說明。
㈣企業經營者有其困難亦有其貢獻，被告尚能了解與認同，惟
被告基於環境保護的職責，對於臭氣污染的管制亦無法置之不理，故而採取導禁兼施的作為。原告建廠將近五十年，被告以往多採輔導改善的措施，其目的即為希望原告能自主管理，對於污染防制措施能逐年改善，但近年來民眾對於原告臭氣污染改善的期望並未得到善意回應，被告依法給予原告按日連續處罰之目的即希望原告能加快改善腳步，從根本著手改善臭氣污染問題，善盡企業社會責任，照顧員工生計並且維護環境品質，與花蓮共榮共生，使企業與環境均能永續。綜上論結，本件原處分及訴願決定均符空氣污染防制法等相關法令規定，裁量權行使亦無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按：㈠兩造爭訟範圍事項及程序標的之確定：
⒈按原告從事紙漿生產業務，而於96年7 月30日經被告稽查
採樣，認定原告在生產活動過程中，空氣異味污染濃度超過空氣污染防制法第20條所規定、授權主管機關訂定之排放標準現定值，而依同法第56條第1 項及空污法裁罰準則之規定，按日對原告為裁罰處分。而原告在此過程中，亦曾數次送驗申請複查採樣。其間之客觀經過均詳後附之「事件歷史順序表」記載。
⒉而上開「事件歷史順序表」記載中與本案爭訟內容有關裁
罰部分為事件編號7 至15之部分。簡言之，原告在上開事件歷史順序表編號5 之時點（96年11月12日）申報改善完成，而被告則於同年14日採樣檢驗。檢驗結果未通過，而按日連續對原告課罰（事件編號7 至15）前後共計九日。
⒊而上開裁罰處分之作成，歷經行政爭訟，而一再被上級機
關發回，命被告重為處分，最後由被告於98年2 月17日作成府環空字第0980021691號函，針對上開九次之按日處罰，每日裁處罰金10萬元。是為本案撤銷訴訟之程序標的，爰在此先行述明如上。
㈡在上開事實基礎下，被告作成裁罰處分所依據之法規範則係
，空氣污染防制法第56條及依同法第71條第2 項授權制定之「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」（下稱「執行準則」）之相關規定，其等條文內容分別為：
⒈空氣污染防制法第56條第1 項：
公私場所違反第20條第1 項、……者，處新臺幣2 萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰。
⒉空氣污染防制法第56條第2 項：
依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。
⒊空氣污染防制法第71條第2 項：
未於本法規定期限屆滿前完成補正、申報或改善者，其按日連續處罰之起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。
⒋執行準則第4 條：
按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰。
⒌執行準則第5 條第2 項：
前項查驗，尚需檢測空氣污染物以認定完成改善者，自空氣污染物檢測報告檢出未符合空氣污染物以認定完成改善者，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰，空氣污染物檢測日數不計算按日連續處罰。
⒍執行準則第7 條第1 項：
主管機關進行補正、改善或申報完成之認定查驗，自期限屆滿翌日起或按日連續處罰之暫停日起10日內為之，必要時得延長。
㈢而原告謂原裁罰處分違法之具體理由則如下述：
⒈其早在96年9 月下旬間即已完成改善，並經被告檢驗合格
（有被告當月22月至25日之巡查紀錄工作單為憑），故不應進入按日連續處罰之階段。
⒉就算本案已進入得按日連續處罰階段，但被告在採樣檢驗
過程中，違反採樣之相關準則，故其採樣檢驗結果難以據為認定「被告未改善污染情況」違章事實之證據資料。
⒊又依最高行政法院判決近來採行法律見解，認按日處罰之前置要件，為逐日採樣檢驗，證明其事。
㈣經查：
⒈本案被告於96年7 月30日派員稽查原告生產活動之區域，
檢測結果確定其異味污染物濃度超過排放標準所定限值，隨即進行後續之改善程序，而原告係於96年9 月11日申報改善完成（參見歷史順位表編號2 所載），被告亦於同年10月2 日依法定程序正式派員依標準作業程序為採樣檢驗（參見歷史順位表編號3 所載），至於原告所提出、在96年9 月22日至同年月25日之巡查紀錄表記載，既非符合採樣標準作業模式之例行巡查資料，自難據為原告已改善空氣污染之事證，從而原告謂：「本案不應進入按日連續處罰階段」云云，其主張顯非有據。
⒉又本案被告於96年11月14日採樣檢驗時，其樣本之採取及
送驗，均有作業標準可循，而被告亦依此標準而採樣及送驗。而原告所指「採樣送驗違法」等情，均非可採，爰說明如下：
⑴原告謂：「本案之空氣樣本並非檢驗單位派員親自採樣
，故其採樣檢驗結果違法」云云，但查樣本之採取與樣本之檢驗分屬二事，法律僅規定檢驗機構從事檢驗行為需事前取得許可，但並未規定樣本也需其親自採取，原告對此顯有誤解。
⑵原告復謂：採樣記錄表未記載『味道性質』，違反環保
署有關『採樣時注意事項』之規定」云云，但查本案乃屬複查案件，被告復已載明採樣位置、風向等資料，已可確定氣味來源，此時「味道」之類比（如注意事項中所稱之「臭蛋味」、「魚腥味」等），在本案中已非重要，就算未為此等記載，也不影響採樣（對母體）之代表性。
⒊至於被告依上開執行準則對原告按日處罰部分，鑑於最高
行政法院近來漸趨一致之法律見解（最高行政法院97年度判字第361號、96年度判字第141號、91年度判字第249號判決意旨參照），認為：「按日處罰必須按照檢驗並確定違規事實」，在此法律見解基礎下，並參照上開執行準則第5 條第2 項所定、「自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰」之具體規定，本案既在96年11月15日樣本檢驗完成確定原告未完成改善，符合氣味排放標準，則被則其僅能對其96年11月15日之違規排放行為為處罰。至於原告96年11月16日至同年月23日之排放行為，因為被告未予採樣檢測，即不得再對之處罰。對此被告雖謂最高行政法院另有不同之法律見解，並引用相關裁判為憑，然查：
⑴被告所引之案例均屬84年度以前之判決，核與最高行政法院目前一貫之見解不符。
⑵而近來最高行政法院針對此項法律爭議，見解趨一致，即：
①行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實
，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，原不得僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎（96年度判字第141 號判決意旨參照）。
②按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日
連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰（91年度判字第249 號判決意旨參照）。
③按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務
，改善違約情事，維護附近居民健康；是處分機關對於行為人予以按日連續處罰，自須依循前揭執行準則規定，踐行告戒程序，且法條既明定為『按日』，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，且處分書開具應依未完成改善之日逐日作成，並『按日』送達舉發通知書或處分書，以符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的（97年度判字第
361 號判決意旨參照）。⑶是以被告前開主張因與現行司法實務權威法律見解有違，自非可採。
㈤總結以上所述，本案原處分，就原告96年11月15日之違規排
放行為部分之裁罰規制性決定部分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
至於其餘裁罰之規制性決定部分，因與前開最高行政法院之法律見解衝突，故有違誤無從維持，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 98 年 11 月 12 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 帥 嘉 寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 12 日
書記官 陳 可 欣