臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1612號98年12月10日辯論終結原 告 甲○○被 告 金門縣地政局代 表 人 乙○○（局長）被 告 金門縣林務所代 表 人 丙○○共 同訴訟代理人 林國明 律師
林美伶 律師上列當事人間所有權登記事件，原告不服金門縣政府中華民國98年6 月19日98年度府訴決字第3 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）97年6 月16日檢附土地四鄰證明書等文件，主張自86年12月31日開始以種植果樹、養雞、羊為目的，占有金門縣○○鎮○村段○○○○○ ○號土地（下稱系爭土地），並繼續使用至申請登記時，而其占有之始為善意並無過失，向被告申請時效取得系爭土地所有權登記。案經被告審查後，以系爭土地為列管有案之第2 林班第44小班林班地，依法不應登記，駁回其請求。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠成立林班區要有具體之事實與法源依據，被告金門縣地政
局以林班區法規及最高法院89年度台上字第949 號判例對原告議處，缺乏事實與法源依據，因金門自43年以來就實施戰地政務，歷經55年，加上軍管將近60年之久，林班區帽子卻仍然掛到現在。
㈡金門縣○○鎮○村段○○○○○ ○號土地（系爭土地自該地號
分割而來），於88年以前遭地政機關誤認為海洋而未編地號，該地段列入軍方海防第一線陣地，人民對土地無法取得權屬登記，88年間因安輔條例實施，凡軍事占用民地依法開放還地於民，原告具狀向地政局申請，才派員實地測量，編為地號漁村段462- 1。實則被告金門縣林務所藉戰地政務權勢，暗中擅自將系爭土地冠上22林班區第44小組，有制訂不實文書之嫌，企圖搶走原告及先父經營迄今達60年之土地。
㈢被告所指系爭土地之林班區，自94年及95年已變更金門特
定區，都市計劃為風景區及機關用地，而上開462-1 地號全部面積為118 萬平方公尺，分割出之系爭土地只有500多平方公尺亦應為風景區及機關用地，被告等何不以林班區提出異議，執行實有偏差。況該地段原係海岸岩盤光禿一片，於90年間因浚深金湖鎮蘭湖( 位小徑村旁），由宗親陳友財承包工程運送近百餘車的湖中廢土至系爭土地，改善土壤後才不見石盤，依之前之土地狀況，自不可能劃入林班區。
㈣原告曾於90年間主張自80年2 月3 日起至90年2 月4 日止
，占有漁村段462-2 號地號土地，面積573.27平方公尺，申請時效取得所有權，91年6 月26日被告金門縣地政局以該土地為新開闢之空地，申請與事實不符，依法駁回。國有財產局於91年6 月26日台財產北金字第0910001883號向金門縣政府申請不動產糾紛調處，93年6 月29日調處決議案通過除漁村段462-2 地號設有圍籬畜牧，有管領事實准予所請外，餘與事實不符不予准許，此時國有財產局與被告金門縣林務所均未提及林班區之說，僅國有財產局於93年7 月16日向金門地方法院提起93城簡信字第32號訴訟。
㈤被告金門縣林務局稱自55年就在系爭土地種樹並建立第22
林班區第44小組是謊言，因原告於88年以前依安撫條例要申請土地歸屬登記，發現沒有地號，向被告金門縣地政局陳情，經派員實地測量後，才於90年間新編地號為漁村段462-1 ，面積18418.33平方公尺，因此被告金門縣林務局稱自55年種樹並建立林班區，是不實謊言。系爭土地位在漁村段462-1 地號土地最右側，38年以前是座古城，國軍進駐金門，構建西村機場，該座古城與原告家「雙打街」相距約40公尺，原告先父於40年間就在其上養雞及豢養羊隻，並於其中約100 多平方公尺泥土塊上種菜，原告繼承父志，繼續使用至今，已使用逾10年之久，亦由鄰人及鄉鎮長證明，不可空言否認。
㈥金門縣政府訴願審議委員會的組織有問題，訴願審議委員
會是由4 位律師及5 位縣政府官員，以及1 位社會人士組成，因被告2 機關均隸屬金門縣政府，副縣長卻擔任訴願委員會主任委員，依據訴願法第53、54條的規定，副縣長及縣府官員均應迴避。
㈦為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告金門縣地政局對於原告97年6 月16日的申請，應就
金門縣○○鎮○村段○○○○○ ○號土地作成因時效取得登記為所有權人的處分。
三、被告則辯以：㈠金門縣○○鎮○村段○○○○○ ○號土地面積18418.33平方公
尺，係屬未登記土地，被告金門縣地政局依土地法、金門縣無主土地代管自治條例、金門縣未登記土地辦理測量登記作業自治條例等規定，受理補辦第1 次登記及代管1 年（自96年3 月5 日至97年3 月5 日止）。而原告主張自86年12月13日占有該土地之部分範圍，申請時效取得所有權，於97年3 月3 日提出測量申請，經被告金門縣地政局測量後，暫編地號為462-4 地號、面積547.48平方公尺，即本案之系爭土地。
㈡依森林法第3 條第2 項及同法施行細則第2 條規定、最高
法院89年台上字第949 號判例意旨，以及內政部90年12月28日台（90）內中地字第9019130 號函釋、行政院農業委員會91年6 月17日農林字第0910131038號函釋意旨，系爭土地為第2 林班第44小班之林班地，雖屬未登記土地，然既為林班地，應屬國有，依法不適用取得時效規定，原告主張取得時效申請登記所有權，自屬不合，被告金門縣地政局依法駁回原告申請，並無違誤。
㈢又原告曾於90年間主張自80年2 月3 日起至90年2 月4 日
止，占有金門縣○○鎮○村段○○○○○ ○號（暫編）土地、面積573. 27 平方公尺，申請時效取得所有權，經福建金門地方法院以原告無法證明占有，以93年度城簡字第32號、94年度簡上字第2 號判決確認原告所有權登記請求權不存在。而系爭土地與原告前所申請462-2 地號土地，範圍實甚相符，此有複丈成果圖二份可參，則原告既無法證明其自80年2 月3 日起至90年2 月4 日占有462-2 地號土地，其主張自86年12月13日占有系爭土地云云，尤屬無據。
㈣再被告金門縣林務所並未對原告作成任何行政處分，原告
竟對其提起本件訴訟，顯不合法，應予駁回，綜上所述，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。
四、查金門縣○○鎮○村段○○○○○ ○號土地，面積18,418.33 平方公尺，係金門縣政府公告之無主代管土地（代管期間自96年3 月5 日至97年3 月5 日）。原告主張自86年12月13日占有462-1 地號土地之部分範圍，經被告金門縣地政局測量後，暫編為462-4 地號，面積547.48平方公尺，原告於97年6月16日檢附土地四鄰證明書向被告申請時效取得系爭462-4地號土地所有權，經被告以該地為列管有案之林地為由，否准原告申請之事實，為兩造所不爭執，並有金門縣政府96年
2 月27日府地籍字第0961800054號公告、無主地公告代管清冊、上開462-1 地號土地登記謄本、原告申請書及原處分各在卷可稽，堪認為真實。
五、歸納兩造上述之主張，可知本件之主要爭執在於：系爭土地是否為林地，以及被告金門縣地政局以系爭土地為林地為由否准原告申請，於法有無違誤？經查：
㈠按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由
及法令依據，駁回登記之申請：……依法不應登記者。……」土地登記規則第57條第1 項第2 款定有明文。又「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」固為民法第770 條所明定，惟「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。森林以國有為原則。森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。森林法第3 條及該法施行細則第2 條定有明文。未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第1 條及第5 條參照），自無民法第769 條、第770 條取得時效規定之適用。」最高法院著有89年台上字第949 號判例足參；內政部90年12月28日台（90）內中地字第9019130 號函釋「……依森林法及其施行細則之規定編為國有林，並由林業主管機關經營管理者，倘民眾依民法規定申請時效取得該國有林之權利時，該管地政機關應不予受理，惟如非屬上開國有林土地，民眾申辦時效取得所有權時，地政機關應予受理並依相關規定審查。」另行政院農業委員會就金門縣政府所詢國有林認定疑義案，以91年6 月17日農林字第0910131038號函復以「……森林法施行細則第3 條已明定：『國有林係指屬於國家所有及國家領域內無主之森林而言。』故貴縣7 大林班5,935 公頃林地，其中5,763 公頃無主森林，或已登記之國有土地，均是國有林……。」核與森林法相關規定並無違背，應予適用。
㈡查精省前臺灣省政府農林廳林務局於60年2 月間提出「金
門森林經營調查計畫」，並於同年9 月依該調查計畫內容編定第1 期「金門島林業經營計畫」，將金門分為7 個林班，並以林班內土地利用情況再分為小班，因55年間部隊實施造林，系爭土地及鄰近之料羅灣海岸地區由金防部金南守備區配合種植木麻黃8 萬株，乃將系爭土地及鄰近海岸土地編定為第2 林班地；又系爭土地位於第2 林班第44小班，造林年度為55年，其地種為防風林，性質屬海岸林造林，林齡21至30年，樹種為濕地松、相思樹、木麻黃及按樹等情，有卷附之金門島林業經營計畫節本、金門地區55年度部隊造林區域分配表、航照圖、林班地彩色圖面（見本院卷第128-143 頁）及森林調查簿清冊（見原處分卷第58頁）可憑，故被告審認系爭土地為列管有案之林地，洵屬有據。再系爭土地雖未經登記，惟依上開說明，除依法登記為公有或私有之林地外，概屬國有，不論國家是否已辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，是故，被告以原告之申請案核與前揭最高法院89年台上字第949 號判例、內政部90年12月28日台（90）內中地字第9019130 號及行政院農業委員會91年6 月17日農林字第0910131038號函釋不合，依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，駁回原告申請，於法並無不合。
㈢原告雖以前揭462-1 地號土地原無地號，經其申請始於90
年新編地號，不可能於55年間種樹並建立林班區，且其前就暫編為同段462-2 地號土地申請時效取得所有權時，被告金門縣地政局係以該土地為新開闢之空地，予以駁回，並未表示為林地，以及系爭土地已編定為風景區及機關用地為由，否認系爭土地為林地，並主張相關造林資料不實云云。惟除已登記之公、私有林地外，無主森林不論有無登記，概屬國有，已詳述如前，系爭土地既自55年間起種植林木，實施造林，其屬國有林之性質，自不因土地未經登記而受影響。再系爭土地為林地之事實既經審認無誤，則被告金門縣地政局就原告另案申請時效取得所有權之審認結果及否准理由，自與本案無涉，原告以其就462-2 地號土地申請時效取得准駁情形做為否認本件系爭土地為林班地之論據，難認可採。至於系爭土地嗣因變更金門特定區之都市計畫而於94、95年間編定為機關用地與風景區乙節，固有金門縣政府都市計畫土地使用分區證明書在本院卷第37頁可參，然此並不影響系爭土地在此之前為林地之認定。是原告所執上開理由，核非有據，其主張系爭土地為林班地係屬不實云云，亦非可採。
六、次按「訴願之管轄如下：……不服縣（市）政府所屬各級行政機關之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願。」訴願法第4 條第2 款定有明文。又「訴願會置委員5 人至15人，其中1 人為主任委員，由機關首長就本機關副首長或具法制專長之高級職員調派專任或兼任；其餘委員由機關首長就本機關高級職員調派專任或兼任，並遴聘社會公正人士、學者、專家擔任；其中社會公正人士、學者、專家不得少於委員人數2 分之1 。委員應有2 分之1 具有法制專長。」「本會置委員7 至11人，其中1 人為主任委員，由副縣長或具法制專長之高級職員調派兼任；其餘委員由本府就各局、室之高級職員派兼之，並遴聘社會公正人士、學者、專家擔任；其中社會公正人士、學者、專家不得少於委員人數2 分之1 。
委員應有2 分之1 具有法制專長。」分別為行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程第4 條第1 項、金門縣政府訴願審議委員會組織規程第3 條所明定。依上開規定，原告不服被告金門縣地政局作成之原處分，應向金門縣政府提起訴願；而金門縣政府訴願委員會，以副縣長為主任委員，依法亦無不合。原告雖主張被告機關隸屬金門縣政府，縣府官員均應迴避，訴願委員會以副縣長楊忠全為主任委員，另2位縣府官員許志雲、李錫回為委員，其組織不合法云云。惟原告徒以被告機關隸屬金門縣政府即主張縣府官員均應迴避，已難認屬有據，且原告所指為縣府官員之許志雲、李錫回
2 位委員並非本件被告機關之代表人，又查無有訴願法第55條所定「對於訴願事件有利害關係」事由而應依法迴避，或有訴願委員會組織有不合法情事，是原告此部分主張，核屬無據，洵非可採。
七、末查，原告起訴請求撤銷之原處分係由金門縣地政局所作成，就原告時效取得所有權申請之有權決定機關亦為金門縣地政局，故原告以金門縣地政局為被告，提起本件課與義務訴訟，尚無不合。至於被告金門縣林務所並未對原告作成任何行政處分，已為原告自承在卷，原告自不能對非作成行政處分之機關即金門縣林務所為任何主張或訴訟行為，本件原告一併以金門縣林務所為被告，顯屬當事人不適格，其訴為無理由，併此敘明。
八、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 吳慧娟法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 28 日
書記官 張正清