臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1632號99年1月20日辯論終結原 告 力特光電科技股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳錦芳 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年6 月17日環署訴字第0980035392號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為朱立倫，訴訟繫屬中遞次變更為黃敏恭、乙○○，均經具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，先此敘明。
二、事實概要：原告所屬平鎮廠（廠址：桃園縣平鎮市○○里○○路○○○ 巷○○號）及平鎮三廠（廠址：桃園縣平鎮市○○里○○路○○○巷○○號、35-1號）從事光電元件材料製造業，領有被告核發固定污染源操作許可證（平鎮廠：環空操證字第H3270-02號。平鎮三廠：環空操證字第H3929-02號），前經被告所屬環境保護局（下稱桃園縣環保局）派員於97年5 月22日前往稽查，發現該二廠VOC （揮發性有機物）許可排放量分別為1.74kg/hr （平鎮廠）及3.475kg/hr（平鎮三廠），皆大於1.3kg/hr，應依光電材料及元件製造業空氣污染管制及排放標準第7 條第1 款前段規定，設置連續自動監測設施。惟上開二廠均未設置，核認違反空氣污染防制法第22條第1 項暨固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法（下稱自動監測設施管理辦法）第7 條規定，乃由被告依空氣污染防制法第56條第1 項、第2 項規定，對於平鎮廠以97年6 月12日府環稽字第0971002480號函附裁處書（編號：00-000-00000
0 ）、對於平鎮三廠部分以97年6 月12日府環稽字第0971002481號函附裁處書（編號：00-000-000000 ），分別裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於97年7 月21日前改善完妥，報請被告查驗在案。嗣改善期限屆滿，桃園縣環保局於97年7 月23日、97年8 月1 日及97年8 月8 日派員前往上開二廠複查，仍發現未完成設置連續自動監測設施，違反空氣污染防制法第22條第1 項暨自動監測設施管理辦法第7 條規定，復由被告依同法第56條第1 項、第2 項規定，分別對於平鎮廠及平鎮二廠自97年7 月22日起至97年8 月15日止共計25日，按日連續處罰，每日各裁處10萬元罰鍰，合計50件裁處書（詳如附表一、二所示），罰鍰金額總計500 萬元。原告不服提起訴願，其中附表一所示28件處分部分經決定撤銷，而駁回原告就附表二所示22件處分（下稱原處分）之訴願，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠按「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。」空氣污染防制法第1 條定有明文。
而排放標準既係依空氣污染防制法第20條第2 項、第21條、第22條第1 項、第2 項、第23條第2 項規定授權所訂定，考其立法目的，係主管機關針對公私場所具有經公告之固定污染源而其實際排放量達一定標準者（如本件則為揮發性有機物為單位小時許可排放量達1.3 kg以上者），藉由要求其設置自動監測設施連續監測其操作或空氣污染物排放狀況，得以事先預防污染而達空氣污染防制之目的，故該固定污染源每日實際排放量是否已達1.3kg/hr以上，及該固定污染源是否造成污染，自應為設置自動監測設施及主管機關限期改正及裁處之依據。再者，上開二廠雖屬空氣污染防制法之固定污染源，惟自97年7 月1 日起，排放量即已低於1.3kg/hr，有日報表之資料可稽，上開二廠已無設置自動監測設施之必要，但被告竟仍裁處原告數百萬之罰鍰，顯已違反行政程序法第9 條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」及第10條「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」之規定。訴願決定維持被告如附表二所示之處分，認事用法均有違誤。
㈡設置自動監測設施曠日廢時，被告僅給予原告40餘天改正期
間，致原告顯無改善之期待可能性，已違反比例原則，其處分應予撤銷：
⒈空氣污染防制法第56條第2 項規定主管機關對於違規未改
善者，實施按日連續處罰，係對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務之強制方法，故主管機關處事業罰鍰後，應先通知義務人於一定合理期限內改善，且此合理期限須義務人有改善之期待可能性，否則無異使上開法條之限期改善手段形同具文，而於義務人未依限完成改善時，方得按日連續處罰，始符合行政程序法第7 條所揭櫫之比例原則。又按空氣污染防制法第72條第1 項：「依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，以90日為限。因天災或其他不可抗力事由致未能於改善期限內完成改善者，應於其原因消滅後繼續進行改善，並於15日內，以書面敘明理由，檢具相關資料，向主管機關申請核定改善期限。」定有明文。
⒉被告於97年6 月12日對原告平鎮廠及平鎮三廠均裁處10萬
元罰鍰後，限原告於97年7 月21日前改善完妥，但設置自動監測設施所需時日甚長，且原告早已於97年6 月11日向被告陳明預定97年7 月下旬始得設置完成，但被告竟僅給予原告40餘天之期間而非上開法規所定之90日改正，顯有不當。抑有進者，被告竟片面主張雖原告於97年7 月25日完工，但因原告未能於自動監測設施設置完成後，於97年
7 月21日期限內獲得被告之設置認可，故於97年7 月25日後，仍裁處原告高額之罰鍰。惟被告97年6 月12日之處分，僅限原告於97年7 月21日前設置完成自動連續設施，並不包含取得被告之認可。再者，自原告完工後，被告遲至97年8 月25日尚未認可原告自動連續設施之設置，已長達30日，益證被告97年6 月11日限原告97年7 月21日前改正之處分不當，而被告竟據上開不當之處分再裁處原告鉅額之罰鍰即有違誤。
㈢原告前以卡玫基颱風之不可抗力事件為由依空氣污染防制法
第72條第1 項向被告申請展延，但被告竟援引空氣污染防制法施行細則第37條第1 項規定予以否准。惟空氣污染防制法施行細則第37條第1 項，係規定依空氣污染防制法第72條第
2 項之規定申請延長改善期限所須檢具之文件，但原告係依同條第1 項向被告申請展延，並無該法施行細則第37條第1項規定適用之餘地。而學說及實務均認為：須當事人或須其他機關協力之處分，未經協力者，應認為行政處分在程序上具有瑕疵，如未依此程序處理，以未經申請人隨同查明之調查結果，作為行政處分之依據，應予撤銷（行政法院56年判字第110 號判例），故被告於否准原告展延之申請前，應先通知原告補正其展延申請所應檢具之資料，始得作成處分，而被告竟未先通知原告補正，致原告無從依當事人參與原則陳述意見。參照鈞院91年訴字第3368號判決意旨：「按理由不備（違反程序或方式規定）之行政處分，依行政程序法第
114 條第1 項第2 款，固得於事後記明理由而補正之，但依同法條第2 項規定，此補正僅得於訴願程序終結前為之。本件原處分既有理由不備之瑕疵，被告卻於訴願答辯時僅引述原處分理由…未具體指出據以核駁之引證技術之出處及充分說明其技術內容，並與系爭案之4 個請求項逐一比對，致原告到訴願程序終結前仍無從獲得充足資訊以便提出申復、修正或答辯。換言之，被告此一未提供具體引證資料之行為，使得原告無法於審查階段及訴願階段適時提出任何實質及有效之防禦方法，致遭核駁及訴願駁回之不利結果，違反了行政程序法第102 條至108 條所規範之當事人參與原則…。」其所為否准原告展延申請之處分自屬具有重大明顯瑕疵，而屬行政程序法第111 條規定之無效處分。縱退萬步言，行政機關之原處分縱非因有重大明顯之瑕疵應歸於無效，然仍應以撤銷之方式消滅其效力（鈞院91年訴字第1686號判決參照）。抑有進者，原告於被告否准展延工期之申請後，再次檢具相關資料向被告申請展延，詎被告竟以原告之申請已逾空氣污染防制法第72條第2 項之申請期限，駁回原告展延之申請。惟原告係依空氣污染防制法第72條第1 項向被告申請展延，該項展延之申請並無申請期間之限制，但被告竟以空氣污染防制法第72條第2 項之規定駁回原告之申請，顯為誤用法令而為無效之處分，被告應依空氣污染防制法第72條第1項之規定展延改善期間予原告，而非逕對原告裁處高額之罰鍰。
㈣綜上，上開二廠自97年7 月1 日起每日實際排放量已低於1.
3 kg/hr ，原告於97年8 月11日檢具資料，向被告申請異動固定污染源操作許可證，並經被告於97年8 月22日審核通過，故自97年7 月1 日起該二廠實已無需設置連續自動監測設施而無裁罰原告之必要性，而被告竟仍處原告鉅額罰款，實已違反行政程序法第7 條之比例原則。是原處分及訴願決定關於不利原告部分，認事用法，均有違誤等語。應予撤銷等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、被告則抗辯略以：㈠按「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源者
，應於規定期限內完成設置自動監測設施，連續監測其操作或空氣污染物排放狀況，並向主管機關申請認可；其經指定公告應連線者，其監測設施應於規定期限內完成與主管機關連線。」「公私場所違反…第22條第1 項…；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰。…依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰…。」分別為空氣污染防制法第22條第1 項及第56條第1 、2 項所明定。而自動監測設施管理辦法第7 條第1 項規定：「公私場所具有經中央主管機指定公告應設置監測設施之固定污染源，應依下列規定之一，向地方主管機關辦理：固定污染源之監測設施於公告後應設置者，應於公告之日起6 個月內提報監測設施設置計畫書，並於公告之日起2 年內完成設置，且提報監測措施說明書及監測設施確認報告書。」再按「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗者，自其補正、改善或申報期限屆滿之翌日起算。」為違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3 條第1 款規定。
㈡桃園縣環保局97年5 月22日派員前往原告所屬平鎮廠、平鎮
三廠稽查，領有固定污染源操作許可證，其內容VOC 許可核定量計有1.74kg/hr 及3.475 kg/hr ，依環保署95年1 月5日環署空字第0950000717號令訂定之光電材料及元件製造業空氣污染管制及排放標準第7 條第1 款「揮發性有機物單位小時許可排放量達1.3 公斤以上者，其揮發性有機物污染防制設備之廢氣導入處及排放口應設置連續自動監測設施。」及第9 條「既存製程應自中華民國96年1 月1 日起符合本標準規定。」規定，被告所屬平鎮廠、平鎮三廠VOC （揮發性有機物）許可核定量計有1.74kg/hr 及3.475kg/hr均大於1.
3 kg/hr ，且未依前揭規定設置連續自動監測設施，已違反空氣污染防制法第22條第1 項規定暨自動監測設施管理辦法第7 條第1 項規定，經被告以97年6 月12日府環稽字第0971002480、0971002481號函各裁處10萬元罰鍰並限期於97年7月21日前完成改善，並報請被告查驗在案。惟期限屆滿，被告分別於97年7 月23日及97年8 月1 日派員前往原告所屬平鎮廠、平鎮三廠複查，稽查工作紀錄表均經原告人員簽名確認，其領有固定污染源操作許可證，其登載內容VOC 許可核定量計有1.74kg/hr 及3.475kg/hr均大於1.3kg/hr，惟現場查核均未於限期屆滿日前依規定完成設置連續自動監測設施，並向被告申請認可，顯見尚未完成改善，已違反空氣污染防制法第22條第1 項暨自動監測設施管理辦法第7 條第1 項規定，被告爰依同法第56條第1 項規定並自限期改善屆滿之翌日97年7 月22日起至97年8 月1 日執行按日連續處罰。其中關於附表一部分之裁處書業經訴願決定撤銷。按原告二個廠VOC 許可排放量皆超過1.3 kg/hr ，依法應設置連續自動監測設施，原告未依規定設置，其可能的改善方式有二：⒈設置連續自動監測設施。⒉申請操作許可證異動，將VOC 許可排放量降低至1.3kg/hr之下。原告選擇以異動許可排放量之方式來完成本件之改善，其異動聲請於97年8 月11日送件至被告，依法自8 月11日以後應暫停按日連罰，被告未暫停按日連罰，故97年8 月11日以後陸續寄出按日連罰共28張，遂為環保署訴願決定撤銷，而8 月11日以前陸續寄出之22張罰單則被維持。
㈢原告該二廠所領固定污染源操作許可證核可之揮發性有機物
單位小時許可排放量均超過達1.3 kg以上，依法即應設置自動監測設施，且該許可排放量係原告自行申請經被告審查核可，其中若實際排放量有異動，亦應依空氣污染防制法第24條第1 項之規定辦理固定污染源操作許可證變更登記，若經查工廠排放空氣污染物未符合排放標準，另有同法第20條第
1 項加以規範。而原告後於97年8 月11日檢具該二廠排放量低於1.3kg/hr之資料，向被告提出固定污染源操作許可證異動，並經被告於97年8 月22日審查核可。
㈣行政院環境保護署95年1 月5 日環署空字第0950000717號令
訂定之光電材料及元件製造業空氣污染管制及排放標準第9條明定：「既存製程應自中華民國96年1 月1 日起符合本標準規定。」原告為既存製程，理應於96年1 月1 日即應符合規定，於其揮發性有機物污染防制設備之廢氣導入處及排放口設置連續自動監測設施。原告就上開二廠於96年3 月2 日向被告提報固定空氣污染源變更許可申請資料表，申請變更操作許可證，經被告審查意見通知其補正，原告於意見回覆表「一、針對此意見文件撰寫者已於承辦人員現場討論，本廠有關連續自動監測部分將依據『固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法』第7 條、第1 項、第2 款辦理，於公告之日起2 年內完成設置，且提報監措施說明書及監測設施確認報告書，本廠將於96年6 月份發包、設備由國外進口（2 個月）、安裝機械（2 個月）、試機（2 個月），預估10月將提報報監措施說明書及監測設施確認報告書。」可知原告向被告承諾於96年6 月份發包、設備由國外進口（2個月）、安裝機械（2 個月）、試機（2 個月），預估10月將提報報監措施說明書及監測設施確認報告書等情，均未如期完成。桃園縣環保局於97年2 月19日舉辦固定污染源連續自動監測管理訓練說明會，原告亦派4 名人員參加，可見原告有足夠時間完成設置揮發性有機物連續自動監測設施，卻遲至97年5 月22日被告派員前往稽查時，仍未完成設置。原告復於97年6 月12日於陳情民眾協調會議中承諾：「於97年
7 月31日前完成設置揮發性有機物連續自動監測設施，若於環保局指定日期前未完成裝設，則按日連續處分，連續處分達90日則勒令停工。」被告於作成原處分前，已依行政程序法第102 條規定，以97年5 月27日府環稽字第0971002397、0971002398號函通知原告陳述意見，原告亦以97年6 月11日特環字第001 號函陳述其意見表示將於7 月下旬前完工，被告以97年6 月16日府環稽字第0970038411號函復，並依法以97年6 月12日府環稽字第0971002480、0971002481號函分別予以裁罰處分，並限期於97年7 月21日前完成改善，且該二函已載明：「…並限期於97年7 月21日前改善完妥，並報請本府查驗，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」由上可知被告已明白告知原告應負完成改善之責。原告為指定固定污染源，領有操作許可證，對相關環保法令知之甚詳，卻不思善盡企業環保責任，既已承諾於97年7 月底前完成設置，並經被告限期於97年7 月21日改善完成，卻迄被告98年7 月23日及98年8 月1 日派員前往複查時，均尚未完成改善並報請查驗，被告即依違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3 條第1 款規定「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗者，自其補正、改善或申報期限屆滿之翌日起算。」自限期改善屆滿之翌日98年7 月22日起按日連續處罰，依法並無不合。
㈤按空氣污染防制法施行細則第37條第1 項規定：「依本法第
72條第2 項規定申請延長改善期限所提報之具體改善計畫，應包括下列事項：一、污染源名稱及原據以處罰並限期改善之違規事實。二、改善目標、時程、預定改善進度及其相關證明文件。三、申請延長之日數。四、改善期間採取之污染防制措施。五、其他經主管機關指定之事項。」惟原告於97年7 月18日所提資料內容不符上述規定。再原告補正後於97年7 月30日再次申請展延，按空氣污染防制法第72條第2 項規定「公私場所固定污染源…未能於前項期限內完成改善者，得於接獲通知之日起30日內提出具體改善計畫向主管機關申請延長，主管機關應依實際狀況核定改善期限，最長不得超過1 年；未切實依改善計畫執行，經查屬實者，主管機關得立即終止其改善期限，並從重處罰。」已載明本項適用於「未能於前項期限內完成改善者」之情形，原告於97年6 月17日已收受被告之處分改善通知函文，所提展延申請案已逾法規期限30日內提出具體改善計畫向主管機關申請延長之規定，被告依法不予同意。且原告早應於96年1 月1 日即應符合規定於其揮發性有機物污染防制設備之廢氣導入處及排放口應設置連續自動監測設施，又未於限期改善期限屆滿前完成改善，並報請被告查驗。被告於97年7 月22日起已執行按日連續處罰，依法並無違誤。
㈥原告該二廠所領固定污染源操作許可證核可之揮發性有機物
單位小時許可排放量均超過達1.3kg 以上，依法即應設置自動監測設施，且該許可排放量係原告自行申請經被告審查核可，其中若實際排放量有異動，亦應依空氣污染防制法第24條第1 項之規定辦理固定污染源操作許可證變更登記，原告未依法令規定辦理自難免責等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點在於被告所作成如附表二所示之處分，有無上開原告所指之違法情事？
六、按空氣污染防制法第22條第1 項規定：「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源者，應於規定期限內完成設置自動監測設施，連續監測其操作或空氣污染物排放狀況，並向主管機關申請認可；其經指定公告應連線者，其監測設施應於規定期限內完成與主管機關連線。」第56條第1 項、第2 項規定略以：「（第1 項）公私場所違反…第22條第
1 項…者，處新臺幣2 萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰。」「（第2 項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」而依自動監測設施管理辦法第7 條規定：「公私場所具有經中央主管機指定公告應設置監測設施之固定污染源，應依下列規定之一，向地方主管機關辦理：一、固定污染源之監測設施於公告前已設置者，應於公告之日起1 年內，提報監測措施說明書及監測設施確認報告書。二、固定污染源之監測設施於公告後應設置者，應於公告之日起6 個月內提報監測設施設置計畫書，並於公告之日起2 年內完成設置，且提報監測措施說明書及監測設施確認報告書。三、依本法第24條第1 項規定應申請設置許可證者，於申請時應併提報監測設施設置計畫書；依本法第24條第2 項規定申請操作許可證者，於申請時應併提報監測措施說明書，並應於提報空氣污染物排放檢測報告時，併提報監測設施確認報告書。」次按光電材料及元件製造業空氣污染管制及排放標準第7 條第1 款前段規定：「排放管道之空氣污染物監測及檢測作業應符合下列規定：一、揮發性有機物單位小時許可排放量達
1.3 公斤以上者，其揮發性有機物污染防制設備之廢氣導入處及排放口應設置連續自動監測設施。」第9 條規定：「既存製程應自中華民國96年1 月1 日起符合本標準規定。」又按違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第4 條規定：
「按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達之翌日起，暫停按日連續處罰。」
七、經查：㈠原告所屬上開二廠均係從事光電元件材料製造業，領有被告
核發固定污染源操作許可證，經桃園縣環保局於97年5 月22日稽查結果，該二廠之VOC 許可排放量分別為1.74kg/hr （平鎮廠）及3.475 kg/hr （平鎮三廠），但均未設置連續自動監測設施，而據被告各裁處10萬元罰鍰，並限期於97年7月21日前改善完妥，報請被告查驗，該裁罰處分均已確定在案等情，有卷附環空操證字第H3270-02號( 平鎮廠) 、環空操證字第H3929-02號( 平鎮三廠) 、被告97年6 月12日府環稽字第0971002480號函附裁處書（編號：00-000-000000 ）、97年6 月12日府環稽字第0971002481號函附裁處書（編號：00-000-000000 ）可稽。
㈡上開二廠經桃園縣環保局於97年7 月23日、同年8 月1 日及
8 日前往複查均未完成設置連續自動監測設施，迄97年8 月11日始向被告申請異動操作許可證之VOC 許可排放量低於1.3kg/hr，而被告則自97年7 月22日起至97年8 月15日止按日連續裁罰如附表一、二所示，其中如附表一所示28件裁罰處分已據訴願決定撤銷，而附表二所示原處分則經決定駁回等情，有桃園縣環保局環境稽查工作紀錄表（見原處分卷第3頁、第6 頁、第10頁背面、第11頁正面、第15頁背面、第16頁正面及訴願卷一第193 頁、第194 頁）、附表一、二所示處分( 見訴願卷一第16頁至第64頁) 、原告97年8 月11日特
(97)字第0120號異動操作許可證申請函( 見訴願卷二第347頁) 、桃園縣環保局97年8 月22日桃環空字第0970053439號函（見本院卷第123 頁）、桃園縣環保局97年8 月22日桃環空字第0970053440號函（見本院卷第124 頁）、固定污染源操作許可證( 見訴願卷二第289 頁至第293 頁) 、行政院環境保護署98年6 月17日環署訴字第0980035392號訴願決定（見本院卷第55-71 頁）在卷可稽。
㈢原告雖主張渠所屬上開二廠自97年7 月1 日起，VOC 之實際
排放量已低於1.3kg/hr，即無設置自動監測設施之必要，被告仍予以裁罰，違反行政程序法第9 條及第10條之規定云云。惟依前引空氣污染防制法第22條第1 項、自動監測設施管理辦法第7 條、光電材料及元件製造業空氣污染管制及排放標準第7 條第1 款前段、第9 條等規定，光電材料及元件製造業應否在期限內設置自動監測設施，係以其VOC 之許可排放量是否達到1.3kg/hr以上為基準，而非逐日檢測其實際排放量為據。易言之，上開業者如其VOC 許可排放量已達到1.3kg/hr以上，且未經申請獲准異動其許可排放量低於法定標準，其設置連續自動監測設施之義務仍賡續存在，並不受實際排放量多寡而影響。查原告所屬上開二廠皆從事光電元件材料製造業，在97年8 月11日申請降低VOC 許可排放量之前，原VOC 許可排放量分別為1.74kg /hr及3.475kg/ hr ，均達到應設置自動監測設施之法定標準，已如前述，依規定即負有設置自動監測設施之義務甚明，則原告主張該二廠之VO
C 實際排放量在97年7 月1 日以後，已低於1.3kg/hr，故毋庸設置自動監測設施，被告不得繼續按日裁罰云云，容有誤解，不能採取。
㈣原告雖復主張被告給予原告40餘日之改善期間，顯無期待可
能性，且對於原告以卡玫基颱風之不可抗力天災事由，申請展延期限，為否准處分亦屬違法云云。惟參照行政程序法第
110 條第3 項規定，行政處分於生效後，即產生規制作用，創設權利或課以義務，形成一定之法律關係。亦即已生存續力之行政處分，除應拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應受到適法、有效之推定，其他機關及法院在處理其他案件時，須予以尊重，以之為既成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實。固然，行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，倘於本案撤銷訴訟審理程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經法定程序予以撤銷，行政法院仍不能逕行否定其效力。查本件原告係就附表一、二所示按日連續裁罰處分提起訴願，而對於附表二所示原處分訴請撤銷，至於被告對原告初次裁罰並限期命改善之基礎處分( 被告97年6 月12日府環稽字第0971002480號函附裁處書及97年6 月12日府環稽字第0971002481號函附裁處書）暨被告否准原告展延改善期限申請之處分( 被告97年7 月21日府環稽字第0970048180號函、被告97年7 月21日府環稽字第0970048182號函及被告97年8 月
4 日府環稽字第0970050529號函) 均非本件爭訟之標的，按諸上開說明，上開被告限期命改善及否准延展改善期間申請之處分，經核既不具無效之事由，已生規制效力，本院及兩造皆應受其拘束，無從否定其效力。是以原告就非本案訟爭標的之上開基礎處分及否准展延改善申請處分，爭執其適法性，進而據以指摘原處分違法，於法尚有未洽，無從採憑。況且空氣污染防制法第72條第1 項固規定：「依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，以90日為限。因天災或其他不可抗力事由致未能於改善期限內完成改善者，應於其原因消滅後繼續進行改善，並於15日內，以書面敘明理由，檢具相關資料，向主管機關申請核定改善期限。」然所稱「90日為限」係指改善期間之上限，並非至少須90日，被告非不得斟酌個案實際情形，在法定期限內，裁量適宜之期間。本件原告前確曾向被告允諾預定於97年7 月下旬設置連續自動監測設施完成，已據原告自承在卷( 見本院卷第12頁起訴狀) ，並有卷附原告97年6 月11日特( 環)字第1 號函可稽( 見原處分卷第78頁) ，則被告酌定97年7月21日為改善期限，實難認有原告所稱期待不可能之情事。
至於原告所稱：改善期間內有卡玫基颱風係屬不可抗力天災乙節。經稽之行政人事行政局天然災害停止辦公及上課查詢電腦資料表所載( 見本院卷第195 至196 頁) ，97年7 月17日及18日固有卡玫基颱風來襲無訛，惟桃園縣內各地區於該二日仍照常辦公( 上班) 及上課，且原告亦未能舉證證明其有受該颱風影響致無法實施改善之事實，則其托詞改善期間內有卡玫基颱風，應予展延期限，不得逕行裁罰云云，亦嫌無據。
㈤綜觀前揭事證，足認原告在97年8 月11日申請異動上開二廠
操作許可證之VOC 許可排放量低於1.3kg/hr之前，確已有違規未設置連續自動監測設施，且經裁罰並限期改善，屆期仍未完成改善之情事甚明，則被告適用空氣污染防制法第56條第2 項規定，按日連續處罰，自屬有據。又按行政上之比例原則係指國家為達特定目的而採取某一種方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則而言。而基於依法行政原則，行政機關必須經法規之授權，始有決定處罰與否之裁量權可言，無從恣意為之。稽之空氣污染防制法第56條第2項之規定，足見公私場所違反同法第22條第1 項規定，經依第56條第1 項處以罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，主管機關即應按日連續處罰，並無處罰與否之裁量權限。故被告對於原告上開符合處罰要件之違規行為，並無不予處罰之裁量餘地，且其所作成如附表二所示各處分之罰鍰均從法定最低額度酌定10萬元，顯無違反比例原則之處。從而，原告指摘原處分悖離必要性及違反比例原則，應予撤銷云云，亦非的論，無從採憑。
八、綜上所述，原告上開主張各節均非可採。原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 3 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 2 月 3 日
書記官 林 俞 文