臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1742號99年7月8日辯論終結原 告 內政部代 表 人 甲○○○○○○住同上訴訟代理人 蔡東賢律師
陳思慎律師賴文萍律師被 告 財團法人桃園縣私立瑞園啟智教養院代 表 人 乙○○訴訟代理人 謝錫福律師被 告 丙○○
丁○○訴訟代理人 林東乾律師複 代理人 邵華律師被 告 戊○○○上列當事人間補助費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應連帶給付原告新台幣肆仟伍佰伍拾叁萬陸仟伍佰柒拾陸元，及自民國九十八年九月八日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告連帶負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時之代表人為廖了以，被告之代表人為己○○，嗣於訴訟中原告代表人變更為江宜樺；被告之代表人則依序變更為庚○○、乙○○，茲據兩造新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告財團法人桃園縣私立瑞園啟智教養院（下稱瑞園教養院）於民國85、86年間獲原告全額補助興建院舍，並於院舍興建完竣辦理核銷結案。嗣因被告瑞園教養院部分院舍坐落土地遭徵收為高鐵用地致院舍被拆除，而因拆除院舍所受領之建物及設施補償費，本應按85、86年間原告全額補助興建院舍經費核銷金額向原告繳回，然經被告瑞園教養院請求，希將建物及設施補償費轉為院舍重建經費，經被告瑞園教養院申請辦理「興建院舍變更計畫」，原告依據「內政部推展社會福利補助作業要點」規定，專案同意補助被告瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費新臺幣（下同）31,680,000元及開辦設施設備費13,222,976元等，該等經費並由前揭被告瑞園教養院已受領之建物及設施補償費內直接支應，其餘結餘款則由被告瑞園教養院繳回。雙方乃於94年11月8 日簽訂補助款契約，並由被告丙○○、丁○○及戊○○○等三人為連帶保證人。嗣被告瑞園教養院違約未於院舍建物完成所有權登記後30日內，設定第1 順位抵押權予原告，原告即依契約第8 條第1 項第6 款之規定，以98年5 月
5 日內授中社字第09807177402 號函通知被告瑞園教養院、丙○○、丁○○、戊○○○等人，解除系爭補助款契約，並請求被告等人返還工程費補助款31,680,000元，以及設施設備費13,222,976元，並依工程費補助款百分之二給付違約金633,600 元，合計共45,536,576元，然被告等均置之未理，原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
（一）兩造間之契約，係屬行政契約：
1、依行政契約（公法契約）提起行政訴訟者，原告並不以一般人民為限，行政機關亦得為原告。換言之，行政機關對於人民應履行公法契約上之給付義務，除得於符合行政執行法相關規定而逕行強制執行外，其須取得行政法院確定判決之執行名義始得強制執行者，即得依行政訴訟法第8條對人民提起行政訴訟。
2、本件原告係具有行使公權力權能之國家機關，被告瑞園教養院依系爭補助款契約之規定，負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，故原告與被告瑞園教養院之系爭補助款契約，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定條款多屬內政部推展社會福利補助作業要點之規定，並使原告之一方顯然享較優勢之地位（參照契約書第1 條規定自明），系爭補助款契約要屬行政契約無疑。
3、依雙方契約書約定，原告得隨時派員檢查被告瑞園教養院執行計畫之進度，以及其對補助款之運用情形，且被告瑞園教養院接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期間不得變更為其他用途使用，契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，契約若有未盡事宜，亦悉依原告所訂之作業要點及相關規定辦理，衡諸各該約定，與作業要點所訂之內容相契合補助款發放之條件亦皆由原告單方決定。是系爭補助款係由被告瑞園教養院提出申請，經原告核准後，雙方始簽訂契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，其兩階段之行為應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。
（二）被告瑞園教養院違補助款契約第5 條規定，且情節重大，原告依系爭補助款契約第8 條第1 項，自得解除契約：
1、按「乙方接受補助建造之土地及建物，土地應於核定後30日內設定第1 順位抵押權予甲方；建物於建造完成並取得所有權登記後30天內，乙方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方，以擔保乙方依本契約或本契約終止、解除後所生債務之履行。」「乙方（註：指被告瑞園教養院）若有下列原因，甲方（註：指原告）得解除本契約：……六、乙方違反第4 條或第5 條規定者。七、乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」兩造補助款契約第5 條、第8 條定有明文。
2、本件被告瑞園教養院雖有依約定將其院舍坐落土地（即桃園縣中壢市○○段○○○○○號土地）設定第1 順位抵押權予原告，卻遭被告瑞園教養院之債權人即壬○○○向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）民事執行處聲請查封拍賣；另被告瑞園教養院以補助款所興建之院舍（即桃園縣中壢市○○段432 及432-1 建號建物），亦分別遭債權人即辛○○與壬○○○聲請假扣押為查封登記，致無法於取得建物所有權登記（即98年1 月5 日）後30日內，設定第1 順位抵押權予原告，有違補助款契約第5 條規定，且情節重大，原告依系爭補助款契約第8 條第1 項，自得解除契約。
3、按「甲方（即原告）依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」兩造補助款契約第8 條第2 項定有明文。兩造之補助款契約既經解除，原告依系爭契約第8 條第2 項、第7 條及民法第179 條之規定，自得請求被告瑞園教養院返還全部補助款31,680,000元及設施設備費13,222,976元。且原告及桃園縣政府自97年3 月起，即多次催請被告瑞園教養院依約定將建物設定第一順位抵押權予原告，惟該院置之未理毫無作為，該院前棟先於97年9 月被債權人辛○○向桃園地院申請假扣押查封；嗣該院在98年1 月5 日取得後棟建物所有權狀後，亦未依約定於30日內設定第一順位抵押權予原告，而於98年2 月26日遭債權人壬○○○申請假扣押查封，顯見該院係刻意不遵守合約，違約情節自難謂非重大，原告依系爭契約第7 條規定，請求被告瑞園教養院給付工程費補助款百分之二之違約金633,600 元（31,680,000×2%＝633,600 ），並無不合。
（三）被告丁○○、丙○○、戊○○○，依系爭補助款契約書第
9 條第1 項及民法第273 第1 項規定，應與被告瑞園教養院負連帶負責：
系爭補助款契約書第9 條第1 項規定：「乙方應由董、監事至少3 人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。」，核其性質屬連帶保證契約。本件被告丙○○、丁○○及戊○○○於系爭補助款契約94年簽訂時，均係被告瑞園教養院之董事，渠等亦於系爭補助款契約書之連帶保證人欄簽章，依系爭補助款契約書第9 條第1 項及民法第273 第
1 項規定，自應與被告瑞園教養院負連帶返還上開全部補助款31,680,000元、違約金633,600 元及設施設備費13,222,976元，共計45,536,576元。
（四）原告並聲明：
1、被告應連帶給付原告45,536,576元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
2、訴訟費用由被告連帶負擔。
四、被告則以：
（一）被告財團法人桃園縣私立瑞園啟智教養院部分：
1、契約書第1 條之約定，本件原告之補助款為3,168 萬元，並無設施設備13,222,976元之約定與記載，原告此部分之請求無理由。
2、原告依契約書第7 條之約定，請求補助款2%之違約金，惟此乃雙方約定之最高違約金數額，然查原告之補助款，被告先前確有依約定將被告院舍所座落土地（即桃園縣中壢市○○段○○○○號土地）設定第一順位抵押權予原告，此為原告於起訴狀中所自承，嗣因被告前董事長癸○○不法侵吞公款1,938 萬元，才導致新建院舍未及辦理設定予原告，而遭他人查封，原告之債權既已有第一順位之土地抵押權設定之保障，被告之違約情節並非屬重大，其請求最高違約金數額，顯然過高。
3、被告因前董事長癸○○不法侵吞高鐵徵收補償金高達1,93
8 萬元，前經被告向桃園地檢署提出告訴，經桃園地檢署以98年度偵字第17641 號提起公訴在案，惟癸○○迄今避不出面，亦不知其下落，而被告之院舍之所以遭訴外人查封，亦係癸○○在被告董事會完全不知情之情況下，擅自以被告之名義向外借款，供其個人私用，被告目前正積極處理中，絕無惡意違約。
（二）被告丁○○部分：
1、本件兩造所簽定之補助款契約，為私法契約，應由普通法院管轄：
(1)按公法與私法之區別，學說上所謂「兩階段說」或「雙層理論」，係自德國學者H.P.Ipsen 就公行政之補助行為所發展出之學說，依其見解，行政補助之給予含「對特定相對人是否給予補助之決定」及「實際如何履行補助」兩階段，前階段為公法性質，後階段為私法性質。可知行政機關從事補助行為時，前階段即是否給予補助之決定乃屬公法行為，後階段即落實補助之相關行為乃屬私法行為。
(2)本件共同被告瑞園教養院請求原告將受補助興建院舍遭徵收所領之補償費轉為院舍重建經費，經原告專案同意而簽訂系爭補助款契約，依前開說明係行政機關做成補助決定之行政處分後，由原告與共同被告瑞園教養院約定該行政處分如何落實，其自屬私法契約無疑，並未發生任何公法上之效果，且本件原告與被告瑞園教養院於訂立系爭補助款契約前，已由原告核定補助，則系爭補助款契約並無代替原告應作為之行政處分之作用，其約定之內容更不涉及人民公法上權利義務關係，可知系爭契約僅屬屬契約之一方利用其在經濟上之優勢所片面擬定不利於他方之定型化約款，此在私法契約亦屬常見，且有定型化約款是否顯失公平而無效之問題，無論如何均不得以此主張系爭補助款契約為公法契約。況系爭補助款契約第11條已合意系爭補助款契約之相關爭議悉由臺北地院為第一審管轄法院，應有拘束兩造之效力，原告提起行政訴訟，於法實有未合。
(3)依行政程序法第135 條規定，行政機關與人民間所訂定之契約，是否屬於行政契約，仍須視當事人雙方所建立與消滅之法律關係是否屬於公法上法律關係，並因而產生行政法上之法律效果而定，縱然契約當事人具有公法地位（例如一方為行政機關），以及以契約執行公法任務（例如以推展社會福利服務），尚不足以據此認定系爭契約即為行政契約，此觀學者陳敏見解自明。又行政程序法第137 條第1 、2 、3 項所規範者即是學理上所稱之「雙務契約」，亦即當事人雙方均互負公法上之給付義務。惟查，系爭補助款契約所設定者，就原告之給付義務而言，係提供核定數額之金錢；而就被告之給付義務而言，系爭補助款契約第2 條課予被告瑞園教養院容忍原告關心其執行契約進度、第5 條規定共同被告瑞園教養院應將興建完成之院舍之土地及建物設定第1 順位抵押權予原告，顯然並未創設或消滅被告任何公法上對待給付之義務或權利，而與一般私法契約之效果即給付內容相同。是系爭補助款契約與行政程序法第135 條及第137 條行政契約之要件未符，自非行政契約。
2、縱認本院對本案有管轄權，原告之訴亦無理由：
(1)本件系爭補助款契約書條款，係原告一方所預定用於同類契約，為民法第247 條之1 所示之定型化契約，其中第8條第1 項第6 款規定：如被告瑞園教養院違反院舍（建物）建造完成並取得所有權登記30天內，設定第1 順位抵押權予原告，則原告得解除契約，未慮及無法於期限內設定第1 順位抵押權之原因，可能係非被告瑞園教養院自身之原因，顯係不當加重被告瑞園教養院之責任，且對其有重大不利益。又第9 條第1 項規定被告等董、監事需負一切責任連帶負責，第3 項規定被告等董、監事願放棄告訴抗辯權，並逕受強制執行等，考量被告等董、監事係為公益財團法人擔任保證人，本身並無任何獲利，前揭規定，顯係令被告等人拋棄或限制行使民法第745 條所明定之保證人權利，且對其有重大不利益，顯失公平，均應認定該部分之約定為無效。
(2)原告以被告瑞園教養院未將建造完成之院舍設定第1 順位予渠，即遭債權人辛○○與壬○○聲請假扣押查封登記為由，依系爭契約第5 條、第8 條第1 項，解除契約。惟被告瑞園教養院並非拒不將院舍設定抵押於原告，該假扣押查封登記係第三人所聲請，非其所能掌控，更何況，假扣押查封登記僅係保全程序，尚待本案訴訟結果，方能判斷前揭債權人是否確對被告瑞園教養院擁有債權，是被告瑞園教養院尚可依提供反擔保或待本案勝訴判決確定等方式，聲請撤銷該假扣押查封登記，並將房舍設定第1 順位抵押權於原告。
(3)再者，原告未依民法第254 條之規定，定相當期限催告被告瑞園教養院，即解除系爭契約，亦非合法，從而其主張被告應與瑞園教養院連帶返還45,536,576 元 ，顯無理由。
（三）被告丙○○、戊○○○到庭陳述略以：簽訂契約時補助金額為3 千多萬，並未包含設施設備費，系爭建物係因被查封，才無法設定抵押予原告，且當時據代書所稱，是因前棟被查封，所以後棟不能辦理設定，時間上才延誤。
（四）被告並均聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、經查，被告瑞園教養院因高速鐵路○○○區○○道路拓寬工程徵收院舍土地，後棟院舍併遭拆除，故提出興建院舍變更案（興建地下一層地上五層建物），申請原告補助，經原告審查被告所提申請表、計畫書後，同意補助工程費3168萬元、設施設備1,322 萬2,976 元，拆除建物及搬遷修繕費0000
000 元、臨時院舍租金918 萬元、92及93年度服務費475 萬元，合計6307萬6251元，並由被告自高鐵局領取之建物及設施設備補償費、自動拆除獎勵金、地價補償費及利息經費內支應等情，有原告94年11月8 日內授中社字第0940715687號函、契約書在卷可憑，而系爭經原告補助興建院舍變更案之建物，即中壢市○○段432-1 建號（下稱系爭建物），於設定第1 順位抵押權予原告前，即經被告瑞園教養院債權人壬○○○聲請強制執行，有建物謄本、桃園地院97年度司執字第90074 號強制執行聲請狀在卷可稽；而該建物所坐落之桃園縣中壢市○○段○○○○○號土地，原經設定第一順位抵押權予原告，亦為被告瑞園教養院之債權人壬○○○聲請台灣桃園地方法院民事執行處拍賣，亦有該院民事執行處98年3 月
3 日桃院永97司執靜字第90074 號函、桃園地院簡易庭97年度司票字第8174號本票裁定暨確定證明書在卷可參，且為兩造所不爭執，故此部分之事實，應堪認定。
六、原告主張被告違反補助款契約第5 條規定，原告依法解除契約，並依系爭契約第8 條第2 項、第7 條、第9 條第1 項及民法第179 條之規定，請求被告連帶給付原告45,536,576元（含工程補助款31,680,000元，及依工程補助款百分之二計算之違約金633,600 元、設施設備費13,222,976元）等語，被告則以本件補助款契約為私法契約，行政法院並無受理權限，系爭契約中有關董監事連帶保證及受補助購置或興建之建物，均應設定抵押權予原告之約款，係屬定型化契約之不平等約款，應屬無效；且系爭契約之補助款金額不含設施設備費部分，被告亦非故意違約，土地部分早經設定抵押權予原告，故本件請求之違約金顯屬過高等節，據以主張，經查：
（一）兩造間補助款契約是否為行政契約？有關爭議本院有無受理訴訟之權限部分：
1、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第2條、第8條第1項定有明文。
2、次按，「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政程序法第135 條定有明文。又行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，並由行政機關負相對之給付義務（司法院釋字第466 號及第533 號解釋參照），再者，「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦為司法院釋字第348 號解釋理由書闡明在案。而就行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之，此亦有最高行政法院92年度判字第84號判決意旨足資參照。
3、查依本件兩造系爭契約書第1 條、第2 條、第3 條、第4條、第14條、第15條約定，原告依其作業要點經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件，同意補助被告工程費、設施設備費等，以推展社會福利服務。原告並得隨時派員檢查被告執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，被告應於事前詳述理由，提請原告同意變更計畫項目、執行期間及進度。原告並得隨時派員檢查被告對補助款之運用情形，被告不得妨礙或拒絕。被告接受補助而購置或建造（含改建）之土地及建物，除特殊情形經相對人同意外，於契約期間（94年11月8 日起至104 年11月8 日止）中不得變更為其他用途使用，且契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，契約若有未盡事宜，亦悉依原告所訂作業要點及相關規定與民法規定辦理。此有系爭契約書在卷可稽。衡諸該約定，與作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由原告單方決定，且本件係被告提出申請，經原告核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃原告基於其法定職權，為達成其協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準之行政上目的，與被告約定提供補助款，並使被告負擔合理之義務，而成立之行政契約，兩造就系爭行政契約之給付請求，應屬公法上之爭議，本院自有受理訴訟之權限。
4、另被告主張系爭契約為定型化契約，契約中有關董監事連帶保證及受補助購置或興建之建物，均應設定抵押權予原告，係屬定型化契約之不平等約款，應屬無效云云，然查，被告雖以系爭契約給付內容，涉及金錢之支付及土地抵押權之設定，應為私法契約，惟金錢支付或土地移轉設定等，在公法及私法內皆可能發生，此項內容並非私法性質獨有，無從據以作為判斷是否為行政契約或私法契約之標準，仍須就給付義務之目的及契約整體性質認定，依本件契約，被告（人民）承擔契約義務（即抵押權設定、連帶保證義務等），係用以換取行政機關之職務行為（以行政契約核發金，代替補助核定之行政處分），作為其對待給付，即應屬行政契約，原告主張係屬私法之定型化契約，自非可採。且按，「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。行政處分之作成，行政機關無裁量權時，代替該行政處分之行政契約所約定之人民給付，以依第93條第1 項規定得為附款者為限。第一項契約應載明人民給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨。」行政程序法第137 條定有明文。本件原告補助被告興建院舍案，其目的在於結合原告之力量推展社會福利，為落實補助款項之執行，及確保社會福利事項之持續推動，系爭契約約定被告須將興建之院舍建物設定第一順位抵押權予原告，無非為避免因被告個人財務狀況，影響院舍產權，以致無法推展原社會福利計畫；董監事連帶保證責任，亦係為加強財團法人之內控機制，均難認與原告之行政目的無正當合理關聯，故被告主張系爭條款應為無效，洵難憑採。
（二）原告依系爭契約第8 條第2 項、第7 條及民法第179 條之規定，請求被告瑞園教養院給付原告45,536,576元（含工程補助款31,680,000元，設施設備費13,222,976元，及依工程補助款百分之二計算之違約金633,600 元）部分，經查：
1、按「乙方（指被告瑞園教養院）接受補助建造之土地及建物，土地應於核定後30日內設定第1 順位抵押權予甲方（指原告）；建物於建造完成並取得所有權登記後30天內，乙方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方，以擔保乙方依本契約或本契約終止、解除後所生債務之履行。」「乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：……六、乙方違反第4 條或第5 條規定者。七、乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。」兩造補助款契約第5 條、第8 條第1 項定有明文。
2、經查，本件經原告補助興建之建物，即中壢市○○段432-
1 建號，於96年10月10日即興建完成，並於98年1 月5 日完成所有權登記，惟經被告瑞園教養院債權人壬○○○聲請台灣桃園地方法院民事執行處查封拍賣，此有建物登記謄本、桃園地院民事執行處98年3 月3 日桃院永97司執靜字第90074 號函、桃園地院簡易庭97年度司票字第8174號本票裁定暨確定證明書在卷可參，系爭建物既受查封登記，則被告瑞園教養院即無從依補助款契約於建造完成並取得所有權登記後30天內，將該建物設定第一順位抵押權予原告，應屬明確，故原告主張被告瑞園教養院有違反契約第5 條情事，應屬有據。被告雖主張系爭建物係因債權人查封，而無法設定抵押權予原告，非可歸責被告云云，惟查被告瑞園教養院就其自身之財務及營運狀況，本應知之甚詳，就其所有債務是否能如期清償，顯難委為不知；且系爭建物於所有權登記完成後（98年1 月5 日）至經查封前（98年2 月26日），亦未見被告瑞園教養院有依約於所有權登記後30日內，積極辦理設定抵押權予原告之情事，是以被告瑞園教養院未依約定期限辦理設定抵押權，致因事後建物受查封而無法履行，自有可歸責之原因，從而原告主張被告瑞園教養院因違反補助款契約第5 條規定，原告依第8 條第1 項第6 款之規定，以98年5 月5 日以內授中社字第09807177402 號函通知被告解除系爭補助款契約，洵屬有據。
3、按「甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」「乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分之二為限」亦為兩造補助款契約第8 條第2 項、第7 條亦有明定，則原告解除契約並限期被告於20日內返還建物及設施設備資本門之補助款（即工程補助款31,680,000元、設施設備費13,222,976元）及違約金（依工程補助款百分之二計算之違約金633,600 元），即非無據。被告雖主張契約書所載之補助款僅3168萬元，並未含設施設備費部分，且違約金過高云云，惟查：
(1)系爭補助款契約約定：「乙方（指被告瑞園教養院）向甲方（指原告）申請推展社會福利辦理興建院舍補助款，經甲方同意補助……第1 條甲方依內政部推展社會福利補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書（如附件）及依規定所需之相關文件補助乙方……」，而依被告瑞園教養院提出之申請表及計畫書，除工程費項目外，尚列有設施設備費及建物拆除修繕費等其他申請補助項目，此有被告瑞園教養院興建院舍變更計劃工程計劃書、核定補助計劃變更申請表在卷可稽，而上開書表既為系爭補助款契約書之附件，且其內各補助項目之補助款亦經原告核算撥付，縱契約書未詳細臚列各項補助金額，而有未洽，應予改進，然被告所稱本件補助契約僅有工程補助款一節，仍與事實不符。
(2)且依原告94年11月8 日內授中社字第0940715687號函，原告同意專案補助之項目，已明載含有工程費、設施設備費、拆除建物及搬遷修繕費、臨時院舍租金、92、93年服務費等，該函並附具核算表，併將系爭契約轉送被告簽署，足見本件契約係針對該函專案補助之總體事項而簽訂，雖補助行為理論上可由補助機關依實際情形，裁量藉由不同行政行為之方式達成，如以行政處分核定，或訂定行政契約等，然以本件之補助係針對被告瑞園教養院興建院舍變更案之整體計畫綜合考量，原告並無僅就工程費部分以行政契約約定，而其餘補助項目以行政處分核定之必要性，從而，被告主張系爭補助款契約之補助範圍，僅有工程費補助款3,168 萬元云云，即難憑採。
(3)至於被告主張本件原告請求之違約金過高一節，經查，被告瑞園教養院違反兩造契約第5 條之事實，已如前所述，則原告依契約第7 條之規定，自得請求違約金。本件被告違約未能於補助興建建物取得所有權登記後30日內，設定第1 順位抵押權予原告，且建物並經被告債權人壬○○○聲請法院強制執行，執行金額達3,332,000 元，若被告瑞園教養院未能清償，除原告補助興建之系爭建物將遭拍賣為被告瑞園教養院清償個人債務外，如系爭建物產權更替，則在該院就養之院民，勢將另行搬遷安置，此對該院之營運及原告推展社會福利之目標，均難謂無重大影響，是原告依被告違約情節，請求以工程補助費3168萬元之百分之二計算違約金即633,600 元，核屬相當，被告主張違約金過高，尚非可採。
（三）被告丁○○、丙○○、戊○○○，依系爭補助款契約書第
9 條第1 項及民法第273 條第1 項規定，應與被告瑞園教養院負連帶負責部分：
依系爭補助款契約書第9 條第1 項規定：「乙方應由董、監事至少3 人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。」，核屬連帶保證性質，本件被告丙○○、丁○○及戊○○○於系爭補助款契約94年簽訂時，均係被告瑞園教養院之董事，且亦於系爭補助款契約書之連帶保證人欄簽章，同意就被告瑞園教養院就系爭補助款契約所生公法上債務，負連帶清償之責，則原告依系爭補助款契約書第9 條第
1 項即連帶保證之法律關係，請求被告丁○○、丙○○、戊○○○與被告瑞園教養院負連帶返還全部補助款45,536,576元，即應准許。
七、綜上所述，原告依系爭補助款契約書第8 條第1 項第6 款之約定，解除契約，並依同契約書第8 條第2 項、第7 條、第
9 條之規定，請求被告連帶返還補助款及違約金共計45,536,576元（含工程補助款31,680,000元，設施設備費13,222,976元、及依工程補助款百分之二計算之違約金633,600 元），及自起訴狀繕本送達被告翌日（即98年9 月8 日）起至清償日，按週年利率百分之五計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條、民事訴訟法第85條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 22 日
書記官 林苑珍