臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1746號99年1 月7 日辯論終結原 告 甲○○被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育群（局長）訴訟代理人 乙○○（兼送達代收
丁○○丙○○上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國98年6月29日府訴字第09870075900 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序方面：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣訴外人許正來、許趙玉敏原所有坐落臺北市○○區○○段
1 小段171 地號土地（下稱申請地，該地嗣於民國（下同）97年7 月4 日以買賣為原因移轉登記為訴外人林坤錫所有），位於都市計畫第4 種住宅區，因鄰地即原告與訴外人巫秀卿分別所有之同小段177 、169 地號土地（下稱擬合併地）面積狹小，寬度、深度不足，屬無法單獨建築之畸零地，依規定應與鄰地合併使用，許正來、許趙玉敏乃於97年1 月4日向被告申請與擬合併地合併使用。案經被告依臺北市畸零地使用規則第8 條、第9 條及第11條規定，通知申請地與擬合併地所有權人分別於97年3 月5 日、97年6 月18日召開協調會議，經2 次調處合併均不成立，被告遂依同規則第12條規定，將本案提交臺北市畸零地調處委員會（下稱畸零地調處會）審議，經該會97年7 月30日第9705（242 ）次全體委員會議決議：「同意依『臺北市畸零地徵收標售作業程序』辦理。」被告乃以97年9 月5 日北市都建字第09762804600號函通知許正來、許趙玉敏、巫秀卿及原告。巫秀卿不服，提起訴願，經臺北市政府98年2 月13日府訴字第0987001430
0 號訴願決定撤銷上開處分，由被告於決定書送達之次日起50日內另為處分。嗣經被告重新審查後，以98年3 月19日北市都建字第09830957700 號書函（下稱原處分）通知許正來、許趙玉敏、巫秀卿及原告上開決議內容及「該徵收標售申請案應於文到30日內提出申請。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：申請地地處偏僻巷道，當時標售時，鄰地即擬合併地地主巫秀卿與原告，評估不具開發價值，均不願參加標售，第1 次標售時亦曾流標，嗣由許正來、許趙玉敏2 人低價標購，因該地無法自行建築，乃變賣土地，獲利了結，由訴外人即新買主林坤錫購得，現委託房仲業銷售。許正來、許趙玉敏2人於賣地前，向被告申請與擬合併地合併使用，係為將該地順利賣出獲利解套，且申請地約31坪，現況為巷道荒地，意圖併購經濟效益佳、面臨市○○道並供營業店面使用之擬合併地，將損害原告權益。況縱合併建築，總面積不到60坪，基地規模小，顯然不具整體開發經濟效益價值。如能由建設公司一併協商，聯合緊鄰2 棟30年以上4 層老舊公寓一併合建，原告自願意配合。另擬合併地之現況正處於數家店面營業租賃經營中，租賃契約未到期，原告拒絕不合理的強制徵收標售與議價標售。又擬合併地狹小，是因配合市○○道公共工程被政府徵收分割而來，如今卻因私人產業發展，政府強行介入，更何況原申請人已非申請地所有權人，新所有權人目前也委託房仲業銷售申請地，並無意願依據畸零地使用規則相關法規處理，被告自不應繼續後續程序等語。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠訴外人許正來、許趙玉敏2 人所有之申請地，位於都市計
畫土地使用分區「第4 種住宅區」，因面積狹小，寬度、深度不足，屬無法單獨建築之畸零地；另原告所有之擬合併地，雖其上有1 層樓建物，惟依臺北市畸零地使用規則第6 條後段規定，非屬已建築完成土地，依規定仍應與鄰地合併使用。許正來、許趙玉敏2 人填具申請書、切結書及相關書圖文件申請調處，於97年3 月5 日、同年6 月18日召開2 次協調會，均協調合併不成立，被告遂依臺北市畸零地使用規則第12條將本案提畸零地調處會第9705（24
2 ）次全體委員會討論，經該會認為，申請地及擬合併地皆屬面積狹小，寬深度不足，屬無法單獨建築之畸零地，應合併使用為宜，經考量倘准予申請人單獨建築，將致使原告所有土地形成永久畸零地，實有礙市容觀瞻，且許正來、許趙玉敏2 人亦於97年6 月18日會議提出准予依徵收標售程序辦理，故依臺北市畸零地使用規則第13條規定決議同意依「臺北市畸零地徵收標售作業程序」辦理，並通知雙方土地所有權人，洵屬有據，依法並無違誤。
㈡許正來、許趙玉敏等2 人自97年1 月4 日向被告申請畸零
地調處迄今，並未因所有權變動向被告撤回申請，且相關土地所有權之異動登記非被告之權管，倘相關關係人未主動告知，被告自無所悉。故上述調處案自應依畸零地使用規則第9 條規定逕提畸零地調處會公決，其決議之行政處分當屬有效。而後被告於知悉所有權人變動時即依法補正，於98年8 月13日以北市都建字第09863663200 號函將原處分函知新所有權人林坤錫知悉，林坤錫亦派員前來了解行政處分內容，是縱有瑕疵亦以治癒，且迄今林坤錫並未有任何異議，亦未依原處分向被告申請「畸零地徵收標售作業」。
㈢再關於擬合併地，其現況雖處於數家店面租賃經營中，且
租賃契約仍未到期，然依臺北市畸零地徵收標售作業程序第3 條、第4 條及土地徵收條例第33條、第28條規定，即令被告依許正來、許趙玉敏2 人申請，執行畸零地調處會第9705（242 ）全體委員會議決議，亦必須依前揭規定將出租人（及建物所有權人）權益核計於徵收補償價款中，故出租人權益應可兼顧。至徵收之性質與買賣有別，為原始取得（改制前行政法院24年判字第18號判例），是故承租人若因不可歸責於雙方當事人之事由致租賃契約不履行，自應由該契約雙方當事人另循民事程序解決。
㈣另有關處分書內說明略以：「……惟該徵收標售申請案
，應於文到30日內提出申請。」依臺北市畸零地使用規則第13條及行政程序法第93條規定，被告於處分書內敘明「30日內」之期限既已明定於使用規則且亦屬行政處分之附款，行政處分因附有終期，而於期限屆至時，失其效力。準此，訴外人林坤錫自知悉前揭行處分迄今已逾30日之期限且無任何作為，原告主張之訴訟標的應已失其效力，失效之行政處分對原告之權利或義務自無影響，亦無訴訟利益。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、查如前揭事實概要所載之事實，以及許正來、許趙玉敏2 人於提出本件申請後、畸零地調處會97年7 月30日作成決議前，已於97年7 月4 日以買賣為原因將申請地移轉登記為訴外人林坤錫所有，而喪失申請地所有權人身分等情，有許正來、許趙玉敏2 人所提畸零地調處作業申請書、97年3 月5 日及97年6 月18日協調會議紀錄、97年7 月30日畸零地調處會第9705（242 ）次全體委員會會議紀錄、申請地與擬合併地土地登記謄本及地籍資料表詢等分別在原處分卷第34-43 頁、本院卷第18頁反面-22 頁可稽，堪認為真實。
五、原告雖未於言詞辯論期日到場，惟據其起訴狀所載及準備程序之陳述，可知本件主要爭執在於：被告於申請人喪失所有權人身分後，仍對之作成處分，准其依「臺北市畸零地徵收標售作業程序」辦理土地合併使用，於法有無違誤？原告提起本件撤銷訴訟，有無訴訟利益？茲審究如下：
㈠按行為時（93年1 月20日修正公布）建築法第44條規定：
「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」第45條規定：「（第1 項）前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1 個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。（第2 項）徵收土地之出售，不受土地法第25條程序限制。辦理出售時應予公告30日，並通知申請人，經公告期滿無其他利害關係人聲明異議者，即出售予申請人，發給權利移轉證明書；如有異議，公開標售之。但原申請人有優先承購權。標售所得超過徵收補償者，其超過部分發給被徵收之原土地所有權人。……」第46條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2 條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」㈡臺北市政府依建築法第46條授權，訂有「臺北市畸零地使
用規則」，其第2 條規定：「本規則所稱畸零地係指面積狹小或地界曲折之基地。」第6 條規定：「畸零地非經與鄰地合併補足或整理後，不得建築。……」第7 條規定：
「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8 條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會全會委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」第8 條規定：「第6 條及第7 條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得檢附左列書件，向畸零地調處會申請調處。……」第9 條規定：
「（第1 項）畸零地調處會受理申請後，應於收到申請之日起1 個月內雙掛號通知土地所有權人、承租人、地上權、永佃權、典權等權利關係人，並依左列規定調整：參與合併土地之位置、形狀，概以公告現值為調處計價之基準。審查申請人所規劃合併使用土地最小面積寬度及深度。查估合併土地附近之市價為底價，徵詢參與調處之各權利關係人意見，並由各權利關係人以公開議價方式出具願意承購、出售或合併之價格。（第2 項）擬合併土地之所有權人行蹤不明或其他原因，致無法通知出席者，由申請人檢附具體證明文件，並登報公告後，得逕提畸零地調處會公決。（第3 項）應合併之土地權利關係人於調處時，一方無故不到或請求改期2 次者，視為調處不成立。
」第12條規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處2 次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。應合併之畸零地臨接建築線，其面積在15平方公尺以下者。應合併之畸零地未臨接建築線，其面積在30平方公尺以下者。形狀不規則，且未臨接建築線者。其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」第13條規定：「申請基地經畸零地調處會2 次調處不成立，基地所有權人或鄰接土地所有權人，得於畸零地調處會決議函文到日起30日內，就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地，按徵收補償金額預繳承買鄰地之價款，申請本府徵收後辦理出售。……」經核上開規定，並未逾越法律授權之目的及範圍，自得適用。
㈢綜觀上揭建築法、臺北市畸零地使用規則等規定，可知明
定面積狹小或地界曲折之畸零地，應與相鄰土地協議合併使用，非達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築，其目的係為增進土地之合理利用，避免永久畸零地之形成，有礙市容觀瞻，因此賦與基地所有權人及鄰地所有權人於協議不成時，有向畸零地調處會申請調處之權，並於調處不成立時，得依畸零地調處會之決議，就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地，申請臺北市政府徵收後辦理出售，並由申請人取得優先承購權（如申請地及合併地所有權人均依規定於期限內預繳承買價款及徵收業費，則均有優先承購權），以使畸零地與鄰地同歸1 人所有，因合併結果得以完整使用，達到土地合理利用之目的。故基於上開立法目的，法規範所據以設計之制度，乃係以申請地及合併地所有權人，始得申請調處、徵收後辦理出售並取得優先承購，此觀建築法第45條規定「前條『基地所有權人』與『鄰接土地所有權人』於不能達成協議時，得申請調處……；調處不成時，『基地所有權人』或『鄰接土地所有權人』得就規定最小面積寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。……」，及該條於73年11月7 日修正時所揭示「畸零建築基地調處或徵收之申請人，現行條文僅限於基地所有權人，爰予修正明定基地所有權人或鄰接土地所有權人均得申請，以期明確」之立法意旨即明；並參以臺北市畸零地使用規則第13條亦規定「申請基地經畸零地調處會2 次調處不成立，『基地所有權人』或『鄰接土地所有權人』，得……申請本府徵收後辦理出售。……」足徵依法得申請調處、依畸零地調處會決議申請徵收後辦理出售或於出售時取得優先承購者，皆以申請地及合併地所有權人為限，若非所有權人或申請後中途喪失所有權人身分，其申請於法即有未合。
㈣又行政處分是否合法，原則上應依該處分作成時之法律及
事實狀態為斷，因此，人民以中央或地方機關之違法行政處分，損害其權利或法律上利益，而循序向行政法院提起撤銷訴訟時，該撤銷訴訟乃係以審查原處分之違法性為程序標的，自應以原處分作成時之事實狀態及法律規定為裁判基準時。查本件畸零地調處之申請，係由訴外人許正來、許趙玉敏2 人於97年1 月4 日向被告提出，其2 人提出申請時，固為申請地所有權人，惟迄至97年7 月30日畸零地調處會作成決議時，其2 人已於97年7 月4 日以買賣為原因將申請地移轉登記為訴外人林坤錫所有，而喪失申請地所有權人身分，已如前述，是被告於98年3 月19日作成原處分時，申請人許正來、許趙玉敏2 人已非申請地所有權人，且申請地之新所有權人林坤錫亦未表明承受原所有權人之申請，而合法續行原申請，則依前揭說明，許正來、許趙玉敏上開申請，因其2 人提出申請後已喪失所有權之故，於法未合，被告在此情形下，仍依不合法申請，於98年3 月19日作成原處分，准依「臺北市畸零地徵收標售作業程序」辦理擬合併地之徵收與標售，即有違誤。
㈤被告雖稱許正來、許趙玉敏等2 人並未因所有權變動撤回
申請，且土地所有權異動登記非被告之權管，關係人未主動告知，被告自無所悉，且被告於知悉所有權人變動時即依法補正，於98年8 月13日以北市都建字第09863663200號函將原處分函知新所有權人林坤錫知悉，是縱有瑕疵亦已治癒云云。惟被告既為主管機關，職司相關業務，對於當事人之申請是否合法，本有依職權查明之必要，就申請人所有權之變動情形，亦可依職權逕行查詢相關地籍資料，以供判斷，此由被告所提其依職權查得之申請地與擬合併地「地籍資料查詢」等相關資料（見本院卷第20-22 頁）即可得證，自不得以非土地登記權屬機關及關係人未告知等事由據以卸免被告應依職權查明當事人申請是否合法之責；至被告於原處分作成後，另行將處分結果函知非受處分人即申請地新所有權人林坤錫之行為，對原處分瑕疵（即基於不合法申請而為處分）並無治癒之效果，被告徒以前詞置辯，自非可採。
㈥再被告另辯稱原處分已敘明「……惟該徵收標售申請案，
應於文到30日內提出申請」，此乃負有期限之附款，因訴外人林坤錫自知悉原處分迄今已逾30日而未申請徵收後辦理標售，原處分已失效，失效之行政處分對原告之權利或義務自無影響，故無訴訟利益云云。然查，行政處分之附款，乃行政機關以條件、負擔、期限或保留廢止權等方式附加於行政處分之主要內容的意思表示，其作用在於補充或限制行政處分之效力，但非一切行政處分均可添加附款，原則上唯有裁量處分始容許有附款，至於羈束處分，如無法規之明文依據，即不得添加附款，此為貫徹依法行政原則之當然結果。本件原處分雖於說明內敘明「該徵收標售申請案，應於文到30日內提出申請」，惟「基地所有權人或鄰接土地所有權人，得於畸零地調處會決議函文到日起30日內，就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地，按徵收補償金額預繳承買鄰地之價款，申請本府徵收後辦理出售。」乃臺北市畸零地使用規則第13條第1 項所明定，該30日期間為法規所明定，被告並無裁量餘地，自非屬被告依裁量所定行政處分附款之期限。再者，原處分既已作成並送達各受處分人，在未經撤銷前仍具有實質存續力及構成要件效力，此與原處分是否具有執行力，或申請地與擬合併地所有權人是否據以申請徵收後辦理出售，尚屬無涉，原告以原處分有所違誤訴請撤銷，非無訴訟利益，被告前開所辯，亦非可採。
六、綜上所述，被告依許正來、許趙玉敏2 人不合法申請，於98年3 月19日作成原處分，准依「臺北市畸零地徵收標售作業程序」辦理擬合併地之徵收與標售，於法有違，訴願決定未予糾正，維持原處分，亦有未合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，均認與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 周玫芳法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 1 月 25 日
書記官 張正清