臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1774號99年6月3日辯論終結原 告 萬達通實業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 魏妁瑩律師
王歧正律師乙○○○○被 告 臺北市政府代 表 人 丙○○○○○○訴訟代理人 林光彥律師上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國98年6月22日交訴字第0980040043號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告與被告、丁000000000、己000000000於民國（下同）93年12月27日簽訂「臺北車站特定專用區交九用地開發經營契約」（下稱系爭契約），系爭契約第9條第5款後段約定：「轉運站相關設施應採機場經營模式，並應優先租予經政府核准之客運業者，其相關費率標準須報主管機關審核通過。」被告為審核臺北市客運轉運站相關設施費率（下稱系爭費率），以97年9月17日府交運字第09730057800號公告訂頒「臺北市客運轉運站費率審核作業要點」（下稱系爭費率審核作業要點）。嗣原告依系爭契約第9條第5款後段約定，報請被告核定系爭費率，經被告依系爭費率審核作業要點規定，以98年3月3日府交運字第09830493800號函核定系爭費率。原告不服，提起訴願，遭決定訴願不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、有關先位聲明部分：
１、兩造就系爭契約第9條第5款約定之真意，並非賦予被告得立於契約當事人地位自行決定系爭費率之權利，而係限制原告不得自行決定系爭費率，並約定被告應立於直轄市交通事業（轉運站）主管機關地位審核系爭費率，是以被告所為系爭費率之核定，實具有行政處分之性質：
⑴、按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所
為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，行政程序法第92條第1項定有明文。是以，行政處分既具有「公權力措施」之性質，顯見行政處分乃行政機關立於公權力主體地位而對人民所為之單方行政行為。
⑵、系爭契約第9條第5款之約定係肇因於契約雙方當事人均認為
，轉運站費率標準事涉公益甚鉅，是以，雖原告為臺北轉運站設施之所有權人，但系爭費率不宜由原告自行決定，且應由被告以主管機關地位進行核定為宜，故系爭費率之核定係屬行政處分性質無誤：
①、按93年11月8日臺北車站特定專用區交九用地開發案議約核
心人員第47次會議紀錄附件中，被告所提出之本件開發經營契約草案一讀版本第8條第5款（按，即系爭契約第9條第5款）後段雖約定為：「其相關費率標準須報甲方之臺北市政府審核通過」，但被告自行提案要求就該條增列第5-1、5-2及5-3款等約定，其中第5-2款及第5-3款分別約定：「乙方營運項目屬公用事業者，應將其於投資計畫書中依財務計畫擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，交由各該公用事業主管機關依法核定，並交由主辦機關公告之」、「前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由雙方修正投資契約並公告之」，而同年月9日之一讀版本亦維持上開提案內容。然於同年12月10日第二讀版本中，兩造即將本件開發經營契約草案第8條第5款後段修改為：「其相關費率標準須報主管機關審核通過」，並同時決定刪除第5-2及5-3款等約定。
②、經查，前述本件開發經營契約草案第一讀版本第8條第5-1至
5-3款等約定係由被告所提出，當初擬定目的即在於被告就轉運站是否係屬公用事業仍存有疑慮，是以，被告始自行擬訂上開三項條款，以確保日後轉運站如經認定屬公用事業範疇時，可由主管機關審核其費率標準。然幾經討論後，第二讀版本將上開三項條款刪除，並將草案第8條第5款後段原擬訂之「甲方之臺北市政府」修改為「主管機關」，顯見兩造均認為轉運站費率標準涉及長途汽車客運業者之服務經營成本多寡，對於長途汽車客運業此類公用事業之費率訂定而言，勢必產生間接之影響，職是，不論轉運站是否具備公用事業性質，其費率標準高低均與公共利益有極大關連，遂認定轉運站實具有類似公用事業之性質，亦有透過被告立於轉運站主管機關之行政高權地位就系爭費率標準進行審認核定之必要。
③、承上所述，該條款之文字調整確係因轉運站費率核定對於公
共運輸費率將有所影響，事涉公益層面甚廣，故兩造均認為系爭費率標準宜由被告立於轉運站主管機關地位進行核定，而非僅於轉運站被認定屬於公用事業時，始由各該公用事業主管機關就其費率加以核定。是以，兩造就系爭契約第9條第5款約定系爭費率標準須報主管機關審核通過乙事，確有被告應立於轉運站主管機關地位就系爭費率標準進行公平合理審認之合意，故被告就系爭費率所為之核定，應屬行政處分無誤。
④、再者，原告當時向被告提出每月每席月台均價新臺幣（下同
）364,000元、售票窗口每月每窗口均價5,280元之費率方案，然被告不僅未予採納，甚且逕自作成每月每席月台均價206,486元及售票窗口每月每窗口均價2,854元之費率核定。即被告未令原告重行提出費率方案，便逕行核定不同內容之費率標準，是以，被告所為系爭費率核定既未與原告達成合意，該核定自非兩造立於平等地位所為之契約行為，而具有單方高權行為之性質。故被告所為系爭費率核定，既非依據系爭契約之具體約定結果，更可說明其具有行政處分性質。
⑶、被告雖與原告簽訂屬於行政契約之系爭契約，惟此非謂被告
即不得再行對於原告作成行政處分，是以，被告所為系爭費率核定乃其單方決定，未經兩造間合意，應屬行政處分性質無疑：
①、參照司法院釋字第533號解釋中由吳庚大法官所提出協同意
見書之見解可知，欲判斷契約性質係屬行政契約抑或私法契約，除檢視契約主體是否一造為行政機關外，主要仍著重於契約標的及契約目的之認定。是以，若契約條款之權利義務關係屬公法上之法律關係者，即應認屬行政契約；惟若契約之法律關係屬中性之金錢給付或勞務委託等私法上亦得發生之法律關係，難以判斷是否屬於公法上之法律關係時，則應斟酌契約締結之目的，是否與公益或公共服務具有密切關係以為認定。若屬肯定，該契約即應認屬行政契約。
②、系爭契約當事人之一方即被告係屬行政機關無誤，又系爭契
約係兩造間就臺北車站特定專用區交九用地之開發及經營為約定，該契約標的包含轉運站之開發建設，並維持轉運站具有可提供長途旅運、公車轉運等大眾運輸轉運機能等內容；該契約目的則是為健全臺○○○區○路長途客運之轉運功能。準此，系爭契約顯係為達成公共任務及追求行政政策等目的，而帶有公益屬性，故系爭契約內容既涉及公益，其目的亦在助成公共建設之發展，自應認其為公法上之契約關係。
③、惟行政機關與人民訂立行政契約後，並不因此使行政機關無
從再對身為契約相對人之人民為行政處分，此時行政機關基於主管機關之地位，依法進行之監督管理行為，如具備單方決定性質，則該行為自仍屬行政處分，而與行政機關及人民間相互約定給付義務之契約（雙方）行為有異，此有最高行政法院92年度裁字第1549號裁定、93年度裁字第1306號裁定及最高行政法院95年7月份庭長法官聯席會議（二）之決議要旨（一）可稽。準此，系爭契約第9條第5款雖其形式上係屬契約約定，但因被告所為系爭費率核定僅由其單方宣告，亦即係由被告一方基於意思優越之地位形成，並無容許原告磋商之意味，故縱兩造間存在有系爭契約，亦無礙系爭費率核定實質上屬行政處分之情。
⑷、綜上所述，系爭契約第9條第5款約定從原本草案一讀版本中
之「報『甲方之臺北市政府』審核通過」修改為系爭契約中之「報『主管機關』審核通過」，確係因兩造均欲使被告立於轉運站主管機關地位依法就系爭費率予以審核，且被告就系爭費率核定亦係由其單方作成決定，而非兩造間立於平等地位所生之合意，是以，系爭費率核定具有行政處分性質無疑。
２、被告作成之系爭費率核定處分，實有違反法律保留原則、平等原則、公平原則等行政法上原則之違法情事，依法自應予以撤銷：
⑴、被告未獲法律或自治條例授權而自行訂定並發布之系爭費率
審核作業要點，依法不得創設、剝奪或限制人民之權利義務，是以被告僅依系爭費率審核作業要點即作成系爭費率核定之處分，顯有法律保留原則之違反，依法自應予以撤銷：
①、按憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止
妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。又關於人民之權利、義務事項應以法律定之，且應以法律規定之事項，不得以命令定之，於中央法規標準法第5條及第6條亦有明文，由此可知，行政機關所為行政行為如涉及人民權利、義務事項即應嚴格遵循法律保留原則。
②、被告就系爭費率所為之審核，係對於原告向各進駐客運業者
收取租金或使用費所為之權利限制，依法律保留原則，被告所為之系爭費率核定應獲法律或自治條例之授權。惟查，被告於97年9月17日自行訂定並發布之系爭費率審核作業要點，並未獲任何法律或自治條例之授權，自不得作為創設、剝奪或限制人民權利義務之法律依據。職是，被告逕依系爭費率審核作業要點核定系爭費率，其所為之系爭費率核定顯無合法依據，自屬違法之行政處分，不僅違背系爭契約第9條第5款之約定，並已嚴重損害原告之合法權益，依法自應予以撤銷。
③、促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第49條規定非屬被告作成系爭費率核定處分之法源依據：
、按促參法第49條規定：「民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：…。前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」查促參法之立法目的，係因民間機構參與主辦機關擬興建之公共建設，故具體規範主辦機關與民間機構間之權利義務關係，是以，上開規定僅係規範如民間機構參與之公共建設屬公用事業者，主辦機關不得逕與民間機構約定營運費率標準、調整時機及方式，而應依各該公用事業主管機關核定內容納入或據以修正投資契約之相關約定，簡言之，上開規定並非賦予各該公用事業主管機關得核定營運費率標準、調整時機及方式之法源依據，此由上開規定係謂由各該公用事業主管機關「依法核定」等語可稽。
、職是，如認臺北轉運站係屬公用事業之範疇，雖有促參法第49條規定之適用無誤，惟如前述，該規定並非各該公用事業主管機關核定公用事業費率之法源依據，是以，被告若僅按上開規定進行臺北轉運站相關設施費率之核定，自屬法律保留原則之違反。故被告於99年5月14日庭期表示：就本件而言，其依促參法第49條規定取得就臺北轉運站相關設施費率標準、調整時機及方式為核定處分之權力云云，於法自屬不合。其次，依民營公用事業監督條例第7條規定：「民營公用事業，訂立或修正有關公眾用戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」準此，如認臺北轉運站屬公用事業者，被告尚有未按上揭規定程序進行費率核定，而致違反法律保留原則之情。
、再者，若謂臺北轉運站並未該當民營公用事業監督條例第2條關於公用事業之範疇，而認轉運站設施費率非屬公用事業費率者，即無促參法第49條或民營公用事業監督條例等規定適用之可能。此外，由被告另行訂定本件費率審核作業要點，並召開客運轉運站費率審查會議審核臺北轉運站及市府轉運站之相關設施費率一節可知，被告應係立於臺北轉運站主管機關地位為之。又被告規劃設置轉運站乃依據發展大眾運輸條例第4條規定，然查，針對由民間機構營運之轉運站而言，該條例並未賦予轉運站主管機關得就其相關設施費率進行核定之權力。職此，被告所為之臺北轉運站相關設施費率核定之處分，既未援引適法之法源依據，自有未依法核定而違反法律保留原則之情。
④、系爭契約第9條第5款約定不得作為被告作成系爭費率核定處分之法源依據：
、被告於98年9月18日所提答辯狀中辯稱：契約亦得作為限制人民權利之依據，即使系爭函文認定為行政處分，該處分之權源基礎亦係依據系爭契約第9條第5款而來，其仍未違反法律保留原則云云。
、惟查，系爭契約第9條第5款僅係約定：「…轉運站相關設施應採機場經營模式，並應優先租予經政府核准之客運業者，其相關費率標準須報主管機關審核通過。」由此可知，兩造間並未於系爭契約中就具體費率達成合意而共同受其拘束，另參酌上開約定由原本草約所定「其相關費率標準須報『甲方之臺北市政府』審核通過」修改為現行契約中之「報『主管機關』審核通過」一事可知，兩造間就上開約定之當事人真意，實為不以契約方式約定臺北轉運站相關設施費率之計算方式，而應由被告立於轉運站主管機關地位以行政處分核定原告所提費率方案，此由原告於99年5月14日庭期所呈經行政院經濟建設委員會核備且屬系爭契約附件之「臺北車站特定專用區交九用地開發辦理原則」亦載明臺北轉運站相關設施費率應報「相關機關」審查，及丁000000000、己000000000等關係人均明白表示，臺北轉運站相關設施費率因事涉公益而應由被告立於主管機關地位作成核定處分等語，即足資證明系爭契約第9條第5款約定並未賦予被告立於契約當事人地位核定費率之「契約上權利」。簡言之，上開約定僅係要求原告不得自行決定臺北轉運站相關設施費率，並課以原告應將費率方案送請主管機關審核之契約義務而已，既然被告於上開約定中係立於主管機關之地位，則其自不得再以契約當事人之地位援引系爭契約之相關約定作為核定臺北轉運站相關設施費率之法源（契約）依據，而應另尋適法之行為法規範。
、其次，「行政契約通常是人民與行政機關就公法上之標的，雙方意思表示一致而成立的行為，所謂自願不構成侵害，固然並非在任何情形皆可適用，但雙方意思合致的行為，與官署單方作成行政處分，畢竟有所不同，判斷其合法性之際，允許稍為寬鬆的標準是現實實務上之立場。」、「目前通說認為，行政契約既經法律明定為行政作用之一種方式，與行政處分之地位完全相當，則不必再深究行政契約如何與法律保留相配合之問題，蓋行政處分受法律保留何種程度之羈束，行政契約亦然…」前司法院大法官吳庚所著《行政法之理論與實用》第109頁至第110頁及第430頁分別著有明文。又司法院釋字第443號解釋創設「層級化法律保留體系」，而依其解釋意旨：有關干涉行政措施均有法律保留原則之適用；至於有關給付行政措施，其受法律規範之密度，因較限制人民權益者寬鬆，僅在涉及公共利益之重大事項時，始有法律保留原則之適用。由此可知，依舉輕以明重之法理，有關給付行政措施並無完全排除法律保留原則之適用，遑論是限制人民自由權利之干涉行政措施，更何況，行政契約僅為行政作用之一種方式，且行政契約之內容如涉及對人民自由權利之限制，亦屬干涉行政之範疇，自應仍有法律保留原則之適用。
、再者，法律保留原則係屬憲法位階之一般原則，除有同屬憲法位階之其他基本原則可作為排除適用之依據外，國家機關即不得任意排除法律保留原則之適用。又雖有以「自願不構成侵害」理論作為排除法律保留原則適用之依據者，然而，國家與私人間事實上的不對等，如何能確保人民的「自願」並非在迫不得已之狀態下形成，況且在私法領域中，尚有針對定型化契約而對消費者所為之保護規範，則何以在公法領域中，卻可僅以人民之「自願」作為排除法律保留原則之依據？此外，憲法第23條既已明定限制人民自由權利應以法律為之，即已劃定行政權與立法權間之界限，若允許行政權得依「自願不構成侵害」理論而以行政契約之方式限制人民自由權利，不啻放任行政權對於立法權之侵害。準此，縱認人民得自願拋棄其基本權利，但對於國家行政權之行使而言，此舉仍無法取代干涉行政措施應獲立法權之授權，易言之，不得以人民自願拋棄基本權利之方式取代憲法上有關法律保留原則之要求。綜上所述，系爭契約第9條第5款約定雖屬經兩造間合意之行政契約條款，但行政契約與行政處分同為行政行為之一種，既然行政契約本身亦應受法律保留原則之拘束，則行政機關豈有得以行政契約作為其他行政行為之法源依據之理。
⑤、系爭費率核定既已符合行政程序法第92條所定要件，即應認屬行政處分，而與被告之主觀認知無涉：
、行政機關之行政行為是否屬於行政處分，應視其是否符合行政程序法第92條所定之行政處分要件，及應視行政機關表示於外部之客觀情形以為論斷，而與行政機關就該行政行為性質之主觀認知無涉。準此，如前所述，系爭第9條第5款約定既未賦予被告立於契約當事人地位核定費率之「契約上權利」，則被告就臺北轉運站相關設施費率所為之核定，即係其就公法上具體事件所為之決定而對外發生法律效果之單方行政行為，自得認被告所為之費率核定係屬行政處分行為無誤，被告刻意忽略上開核定行為業已該當行政處分之要件，逕以錯誤之契約解釋，表示其所為核定乃係基於兩造間契約合意所為之契約上權利行使云云，顯不可採。
、按「人民向主管機關檢舉他人有違法行為，應加以處罰，主管機關函覆被檢舉人並無違法行為，是否為行政處分，檢舉人得否提起課予義務訴訟，請求行政法院判令主管機關對被檢舉人作成處罰，應視被檢舉違反之法律，是否賦與檢舉人向國家請求處罰被檢舉人之權利，或該法律所保護之法益是否及於檢舉人之私益即檢舉人因該法律規定有法律上利益而定。是以檢舉人檢舉他人違反之法律，雖未明定賦與檢舉人向國家請求處罰被檢舉人之權利，而係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，惟就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則檢舉人之檢舉亦屬依法申請之案件，主管機關所為被檢舉人並無違法行為之函覆，即為（否准）行政處分，…上訴意旨僅以系爭公司係行使專利權，依專利法第45條規定非為公平交易法之適用範圍，被上訴人之私益不在公平交易法所保護之範疇，系爭覆函之性質自非行政處分，指摘原判決逕認系爭覆函自屬行政處分，實屬判決適用法規不當，亦無從採據。」最高行政法院98年度判字第1479號判決著有明文。參照該判決可知，欲認定行政機關所為之行政行為是否屬行政處分，應視該行為客觀上是否該當對外發生法律效果影響人民權益等行政處分要件，而與行政機關主觀認知無關，故上開案例之行政機關雖認其所為對於檢舉人之函覆僅為觀念通知，惟因該函覆所依據之法律整體結構及其他相關因素綜合判斷之，可得知相關法律有保障特定人之意旨，仍應認該行政機關所為函覆業已對外發生法律效果，是以，無論行政機關之主觀認知為何，均不影響該函覆為行政處分之性質。
、另按「本件原告原任被告所屬審計部簡任審計兼組長，前因病經該部報由被告（85）院臺人字第0689號函同意予以資遺在案。之後原告以健康情形已大有改善為由，於86年9月9日具陳請書，請求被告安排其回復適當職務。被告於86年9月23日以（86）院臺壹戊字第860126819號函復非其職權範圍。原告不服，提起訴願（以再訴願論），訴願決定以原告原非被告所屬職員，竟向其申請安排復職，被告無從受理，因此函復非其職權範圍，並未對原告為任何准駁，僅為觀念通知，未對原告申請復職之權益發生何具體之法律效果，自非行政處分云云，因認原告對非行政處分為訴願，程序上不合法，乃駁回原告之訴願。固非全無見地。惟查服公職乃人民之公權，凡人民以其具有公職之任用資格，請求行政機關予以安排任職，不能謂非依公法申請之案件，行政機關予以拒絕，不論係基於何理由，依上述說明，即係行政處分。次查被告上開復函，係對原告請求安排回復適當職務而為，觀原告請求內容，係以其原依被告所屬審計部職員，因病由該部報經被告同意予以資遺，嗣已康復，乃請求被告予以復職，屬依公法申請之案件，被告雖以非其職權函復之，既非移請權責單位處理之告示，而係基於其職權認定原告之申請案非屬其職權範圍，乃不為辦理、即係拒絕原告申請之意，依前述說明，應屬行政處分，原告得循訴願及行政訴訟程序以資救濟。乃訴願決定徒憑被告上開復函之用語，從形式上認該函為觀念之通知，不得為行政救濟而不受理訴願，尚有未合。原告執以指摘，非全無理由，應將之撤銷，由受理訴願機關另為適法之處理。」最高行政法院87年度判字第521號判決亦明揭斯旨。而由上開判決亦可知，原處分機關主張其所為之行政行為非屬行政處分云云，惟最高行政法院仍依行政處分之客觀要件，認定該行政行為係屬行政處分。準此，雖被告辯稱其係基於行使系爭契約第9條第5款約定所賦予之契約上權利，而為臺北轉運站相關設施費率之核定云云，惟此並不影響法律上有關該費率核定係屬行政處分之認定。
⑵、被告將與原告利害關係相反之客運公會納為審查會議成員並
參與系爭費率之審核，是以被告依據該審查會議結論所作成之系爭費率核定，自屬違法：
①、依法律或裁判應迴避之法官參與裁判者，其判決當然違背法
令，行政訴訟法第243條第2項第2款定有明文，準此，凡有應迴避之法官參與裁判，縱該裁判係採合議制，該判決仍屬當然違背法令。查系爭費率審核作業要點第5點規定：「審查會議由交通局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包括交通部、交通部公路總局、本府財政局、主計處、交通局、公共運輸處及客運公會，並應邀請學者專家與會」。然而，客運業者即係將來可能使用臺北轉運站設施而需向原告支付相關費用者，故就系爭費率之審核而言，原告與客運業者間實屬利害關係相反之情。是以，如由客運業者所組成之客運公會參與系爭費率之審核，足認其執行職務顯有偏頗之虞，基於公平原則並參酌前揭訴訟法規定意旨，客運業者依法自應迴避，不得參與系爭費率之審核，否則被告依據該審查會議結論所為之系爭費率核定，即屬違背法令。
②、再者，依行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程
序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」。惟被告對於邀請與原告利害關係相反之客運公會參與審核原告所提費率方案，此一明顯對原告不利之情形未予注意，由此亦應認被告所為之系爭費率核定係屬違法，依法自應予以撤銷。
⑶、原告提送被告核定之費率方案，係以「固定月台租金模式」
作為成本分析基準，因此基於損益兩平原則而列有重增置成本之項目，惟被告一再援引原告於投標時所附經營管理計畫中以「月台租金配合票收抽成模式」為基礎之成本分析，辯稱不應將重增置成本納入費率計算基礎云云，實有違誤：
①、經查，原告於投標時所提出之經營管理計畫第4冊第4章第3
節中所列之轉運站成本分析，雖確實未曾提出重增置成本之項目，然係因原告當時係以「月台租金配合票收抽成模式」作為轉運站未來營運之收費模式基準，該收費模式除使原告得向客運業者收取固定租金費用外，原告尚得依據各家客運業者之售票收入向其收取一定比例之費用，以作為轉運站之營運收入，亦即上開模式係以原告與客運業者間「損益共享」作為此模式設計之基本精神，自毋庸將轉運站設施重增置成本納入費率計算基礎。惟原告於得標後多次與客運業者召開座談會，鑒於客運業者傾向採取「固定月台租金模式」作為本件轉運站之收費模式，故原告嗣後提送被告核定之系爭費率方案，即改採固定月台租金模式作為分析基準。由於該模式因僅能每月向客運業者收取固定費用，故應以轉運站經營可達「損益兩平」作為基本原則，爰須將包含重增置成本在內之總投資成本作為費率計算基礎，以決定固定月台租金費率之數額，始可能使轉運站之經營為收支平衡之情形，而達成長期營運之目標。
②、由此可知，原告於投標時所提經營管理計畫係採「月台租金
配合票收抽成模式」，惟原告得標後提送被告審核之費率方案已改採「固定月台租金模式」，兩者所採用之計算基礎顯有差異。今原告既採固定月台租金模式計算系爭費率標準，且被告亦為配合客運業者意見而同意以「固定月台租金模式」進行審核，詎被告卻拒絕承認原告曾提出重增置成本之項目，顯有其矛盾之處。
③、復查，各項興建及設備之重增置成本，顯屬營建成本之一部
，況且依系爭契約第9條第2項約定：「乙方為維持本基地地上物及其他附屬設備與相關設施均在良好狀況，應作必須之裝修、『置換』、維護及改善。」及第20條第5項第3款約定：「乙方應擔保其移轉標的除甲方書面同意者外於移轉時無權利瑕疵且為『正常之使用狀況』，其維修狀況亦應符合製造者及政府規定之安全標準。」可知，原告營運臺北轉運站之期間長達五十年之久，惟相關設施均有其固定耐用年限，如原告須擔保於營運期限屆滿後移轉營運資產予被告時，要維持相關設施均處於正常使用狀況，原告勢必須將已超過耐用年限之設施進行置換。詎料，被告一方面要求原告有置換相關設施以維持正常使用狀況之義務，另一方面卻拒絕將重增置相關設施之成本列入原告之年營運成本項目中，此舉顯屬不公。因此，被告如拒絕將各項興建及設備之重增置成本納入費率計算基礎，恐致原告未來財務狀態無法負擔，而有礙臺北轉運站之永續經營。
⑷、被告逕將臺北轉運站設施之重增置費用排除在相關費率計算
基礎之外，尚與其所主辦之「市府轉運站BOT案件」間存有不合理之差別待遇，而有平等原則之違反，故系爭費率核定係屬違法：
①、按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，
在法律上一律平等」，憲法第7條著有明文。故所謂「平等原則」，係指相同事務應為相同處理，不同事務應為不同處理，除非有正當理由，不得為差別待遇，是以，行政程序法第6條即明文規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」
②、經查，皆屬客運轉運站BOT案件，主辦機關同為被告，並皆
以提供公共運輸服務為行政目的之「市府轉運站獎勵民間投資興建營運案」，依其招商說明書之附件九轉運站經營管理規範之參、轉運站相關設施租金費率之訂定及調整方式所示，有關市府轉運站相關設施費率之訂定，其中轉運站總投資成本包含權利金及營建成本二部分，但權利金支出部分須藉由商場等多目標使用之經營來回收，故在計算轉運站設施費率時並不考慮權利金支出成本，僅將轉運站設施之營建成本納入計算。
③、承上，被告係屬臺北市所轄轉運站之主管機關，則其於核定
轉運站相關設施費率時，既係以避免影響大眾運輸票價為考量，自應採用相同標準且一體適用於其所設置之轉運站，而非完全採用個案考量致生相異費率內容，以符平等原則。是以，轉運站聯合開發案如係由民間投資興建並經營管理，此時基於計劃整體自償性之考量，就轉運站相關設施以外之其他聯合開發設施（如商場等）所產生之收入而言，主辦機關即應自民間機構所繳納之權利金加以調節，換言之，民間機構係透過經營前述聯合開發設施所產生之收入用以支應其權利金之支出，故前述聯合開發設施之收入自不應列入轉運站相關設施之費率計算基礎。惟本案被告除將權利金支出成本扣除外，甚將各項興建及設備之重增置成本一併扣除，均不納入系爭費率之計算基礎，明顯為與市府轉運站費率核定標準不合理之差別待遇。被告雖泛稱兩者間之契約要件及內容不同云云，惟並未具體敘明兩者間之差異何在；又被告雖辯稱市府轉運站之相關設施費率尚未核定云云，然被告與該案民間機構所簽訂之經營開發契約中既已明定應將各項興建及設備之重增置成本納入費率計算基礎，屆時被告自須據此核定其費率，是以，被告就本案與市府轉運站案實欠缺為差別待遇之正當理由，而牴觸平等原則，係屬違法，依法自應予以撤銷。
⑸、被告未依系爭費率核定作成當時最新之公告地價及水電費率作為核定基礎，故系爭費率核定自屬違法：
①、按「行政法院審理撤銷訴訟，審查行政機關之原處分，有無
違法，係以行政處分作成時之法律及事實狀態為其基準時點」、「按撤銷訴訟固以原處分作成時的事實狀態為裁判基準，惟所謂事實狀態，乃專指原處分作成時已經發生的事實」最高行政法院96年度判字第1506號判決及98年度判字第53號判決分別著有明文。準此，行政機關作成行政處分時，自應以處分作成當時之法律及已經發生之事實狀態為準。經查，自原告提送費率方案後，至被告作成系爭費率核定前，作為費率計算基礎之公告地價及水電費率既已有所變動，而與原告當時之提案內容有所差異，則依前揭最高行政法院判決意旨，被告自應依作成系爭費率核定當時之最新公告地價及水電費率，作為其核定費率之基礎。況且，既然公告地價及水電費率於原告提案後均有所變動，則原告提案內容所載公告地價及水電費率顯屬過去之歷史事實，已非屬作成系爭費率核定當時之事實狀態，被告以歷史事實而非系爭費率核定作成當時之最新事實狀態，作為系爭費率核定之依據，即顯屬違法。
②、其次，系爭費率審核作業要點第3點僅係要求轉運站經營業
者提送費率方案之時間，無從由上開規定之文義得出「審議時不得因審議當時條件變更而有所改變」之結論。又上開規定僅係規定「轉運站經營業者應於預計啟用日前一年前提送費率方案」，並未說明審議基礎之時間點，惟實際上提送之方案既尚須審議，本有變動之可能性存在，基於費率公益及合理性之追求，自應以審議當時之條件為準，方符合審議程序設置之目的。況「需於一年前提送費率方案」之條件，係被告片面擬定，被告援引其片面擬定之條件，推論「費率基礎係依原告提案當時方案審議，並不因審議當時條件變更有所改變」云云，其推論之不合理，可見一斑。
㈡、有關備位聲明部分：
１、退萬步言，縱認系爭費率核定非屬行政處分，惟系爭契約之性質係屬「行政契約」，故原告就系爭契約之相關爭議向本院提起本件訴訟，係屬有據：
⑴、查系爭契約係屬兩造依促參法所簽訂之投資契約，而促參法
之目的，在於促使民間機構參與公共建設之興建，藉以提升公共服務水準，加速社會經濟發展，已如前述，因系爭契約之標的係屬公共建設，且被告與原告簽訂系爭契約亦係為達成規劃設置臺北轉運站此一公共建設之行政目的，是以系爭契約事涉公益甚鉅，自具備行政契約性質。
⑵、再者，系爭契約第26條第4項雖約定：「一方提起訴訟時，
甲乙雙方同意以中華民國臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院」，惟依司法院釋字第533號解釋中由吳庚大法官所提出之協同意見書表示，締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更。準此，事件之本質係屬公法或私法，並不因當事人之主觀認知或程序法之規定，而改變其法律性質，此亦有本院94年度訴字第4083號判決可稽。是以，如前所述，系爭契約徵諸其締約之目的、內容均具有公法上性質，應認其屬行政契約，則系爭契約所衍生之爭議，依行政訴訟法第2條之規定，本院當有審判權，殊不因系爭契約第26條第4項有關管轄權之錯誤約定，而變更其原有之行政契約性質。職是，系爭契約係屬行政契約類型，本院就本件爭議確具有審判權無誤。
２、如認系爭費率核定之性質係基於系爭契約所為之契約意思表示，其亦應受一般法律原則之拘束：
⑴、按系爭契約第9條第5款約定之「須報主管機關審核通過」，
應係指原告為使臺北轉運站得正常營運，故有義務將系爭費率方案報請主管機關審核通過，而被告此時基於轉運站主管機關之地位亦有義務就原告所提出系爭費率方案進行審核，並依合理之費率標準予以核定，以確保臺北轉運站之正常營運，是以原告自得依上開約定請求被告作成符合契約精神及其他合理審核基準之費率核定。
⑵、復按行政契約乃行政機關為實現其行政目的所為之各種行政
行為方式之一，而依行政程序法第4條規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，合先敘明。惟查，如前所述，被告作成系爭費率核定時，將與原告利害關係相反之客運公會納為審查會議成員，顯違公平原則；又依同法第6條規定，行政行為非有正當理由，不得為差別待遇，惟被告就其主辦與本件性質相同之「市府轉運站BOT案」，明文約定將重增置費用列入費率計算基礎，惟於本案卻將重增置費用完全剔除，顯與平等原則有所牴觸；且被告既已同意依「固定月台租金模式」進行審核，卻未以該模式所採「損益兩平原則」之契約精神，作為核定系爭費率之基礎，又刻意忽略原告依系爭契約須負擔重增置（已超過固定耐用年限之）相關設施之義務，而任意剔除原告所提重增置成本項目，實與系爭契約之本旨不符，此核定顯係未依契約本旨所為之給付，應不生效力；另依同法第9條規定，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，然被告既明知自原告提出費率方案至其作成系爭費率核定前，作為費率核定基礎之公告地價及水電費率已有所調整，但其竟未依最新之公告地價及水電費率作成系爭費率核定，顯未注意對原告有利之情形。
⑶、承上，系爭契約第9條第5款既約定：「相關費率標準須報主
管機關審核通過」，縱認被告所為之系爭費率核定非屬行政處分，而係為履行行政契約之意思表示，然上開契約條款亦僅賦予被告得對於原告所提出之費率標準進行審核之權限，而非謂被告得恣意決定系爭費率標準云云，因此，被告於原告所提之費率內容符合系爭契約精神及其他合理審核基準之情況下，自應同意原告所提出之費率標準，職是，本件原告之備位聲明確有契約上之依據，非無理由。
㈢、綜上所陳，系爭費率核定之性質係屬行政處分，且有諸多違背法令之處；縱認系爭費率核定之性質為契約意思表示，然其作成顯然違反一般法律原則，故為確保臺北轉運站之正常營運，依系爭契約精神及其他合理審核基準，被告實應按原告所提費率方案重為核定。為此，訴請判決先位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。備位聲明：⒈被告應核定臺北轉運站設施費率每月每席月台均價364,000元、售票窗口每月每窗口均價5,280元。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
㈠、有關先位聲明部分：
１、系爭函文並非行政處分，原告之起訴為不合法：
⑴、依「IZVX05標臺北車站特定區交九用地開發案契約」第2冊
「臺北車站特定專用區交九用地開發辦理原則（備查本）」
五、（一）本案依「促進民間參與公共建設法」之精神採「興建、營運、移轉」方式開發；另依「促進民間參與公共建設法」第11條第1項第3款，主辦機關與民間機構簽訂投資契約，應依個案特性，記載費率及費率變更事項，故轉運站設施租金費率方案之核定方式，依法係由契約約定即可。
⑵、原告所爭執之系爭函文，即被告依據系爭契約第9條第5款之
規定所做成，故其係被告基於系爭契約當事人之地位而履行契約上之權利，而依兩造間契約合意所為之意思表示，故其係屬契約行為（不論系爭契約係定性為行政契約或私法契約均同），而非行政處分，不得做為訴願之標的。
⑶、系爭契約第9條第5款之條文文字雖記載為「須報主管機關審
核通過」，惟該「主管機關」事實上即為系爭契約之當事人臺北市政府，所謂之「審核通過」其意即為「同意」，故該段文字實與「須經甲方當事人臺北市政府同意」無異，故其實質上確係契約行為，而非行政處分。
⑷、按原告既自願簽訂系爭契約，即應本誠信原則履行契約上之
義務，將轉運站相關設施之租金費率報由被告同意，此為兩造依系爭契約所約定之雙方行為，並非被告片面做成之單方公權力行為，原告主張系爭函文為行政處分，顯無理由。
⑸、原告以系爭契約之用語為「報『主管機關』審核通過」，即
主張系爭費率之核定為行政處分，惟查：契約之解釋應探求當事人之真意，不得拘泥於所使用之文字，此為契約解釋之基本法理，原告此項主張實屬無據。再者，系爭契約文件「臺北車站特定專用區交九用地投資計畫書」之經營管理計畫第2章第4節一、（五）、⒈轉運站相關設施租金費率之訂定及調整方式「轉運站設施租金費率之訂定及調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每3年得檢討調整乙次。」故自系爭契約整體通盤觀察，被告確實係立於契約當事人一方而為履行契約權利之行為，該行為顯非單方行政行為（行政程序法第92條第1項參照），故顯非行政處分。
⑹、另原告主張「系爭契約應係欲使被告立於交通事業主管機關
地位依法予以審核」等語，則顯有誤會。按所謂「依法」予以審核，必係指依據法律取得主管機關之地位而言，此與依據契約使一方當事人取得對他方行為同意權之情形不同，兩者實不得混為一談。若原告主張被告係立於交通事業主管機關地位依法予以審核，則請原告明確指出「依法」係指依據何項法律。從而，本件係被告基於兩造共同合意簽署之開發經營契約，由原告同意被告得核定系爭費率；易言之，被告並非「依法」取得審核權，而係「依契約」取得審核權，故被告所為轉運站設施租金費率之核定，係屬系爭契約之履行，並非行政處分。
⑺、系爭費率審核作業要點之存在，並不會使得系爭行為之性質
自契約行為轉變為行政處分。按行政處分之領域固然有法規命令或行政規則之存在，惟在契約之領域，法理及實務上亦不排除行政機關為統一解釋及裁量基準而制定抽象性規定，例如政府採購之履約行為係指私法契約，惟主管機關行政院公共工程委員會仍制定為數不少之抽象規範，例如「採購契約要項」、「採購履約爭議調解規則」、「共同供應契約實施辦法」等，故實難以抽象規範之存在，即稱行政機關並非立於契約當事人之地位。
⑻、系爭契約第9條第5款之契約真意並非約定被告應立於行政官
署之地位審核系爭費率，而係被告立於契約當事人所取得之權利：
①、司法院釋字第324號解釋吳庚大法官協同意見書即明白指出
不得利用某種方式之有利部分，遇有不利之處，則主張係屬另一種方式之基本法理。因此原告實不得就系爭契約主張其為行政契約，遇被告依系爭契約第9條第5款行使契約當事人地位決定月台費率之結果不如其意時，竟主張其屬行政處分而加以爭執。蓋既然系爭契約顯屬契約行為（無論係原告主張之行政契約或被告主張之私法契約），並無疑問，又豈有可能在其中發生某項條文之履行係屬行政處分之作成之情形？顯見原告之主張為無理由。
②、營運期滿前原告雖擁有臺北轉運站相關設施之所有權，惟其
坐落基地之所有權卻係歸被告等人所有，而由被告等人設定地上權供原告使用（見系爭契約第1條），其本質係屬原告與被告等人共同開發經營此一臺北車站特定專用區交九用地，而設立臺北轉運站，故臺北轉運站相關設施之權利義務，被告本得基於土地提供者及合作開發者之地位，依契約約定共同參與，並非如原告所言其得自由決定系爭費率。系爭契約第9條第5款之契約即係本於上開權利狀態，且基於原告自由意志下所簽訂之契約條款，顯屬原告自願同意之「雙方行為」，而非被告立於行政官署之地位之「單方行為」，故其確屬被告立於契約當事人所取得之權利，而非被告根據何項法規而取得之公權力，原告之主張顯有違誤。
③、按兩造均不爭執本件係屬依促參法辦理之共同開發經營事件
，故原告實得自由決定是否參與投標此一開發經營案，並就相關服務之項目及費率之計算基礎等自由決定提出何種內容供甄審委員會審查；再者，原告就系爭契約之條文並得與被告談判協商是否接受，亦即系爭契約條文係由兩造共同修改及決定，此由原告之準備（三）狀提及之議約過程即得明證。從而，兩造確屬基於契約當事人之地位而簽訂系爭契約，系爭契約第9條第5款之履行確屬契約行為，而非行政處分。
④、依司法院釋字第324號解釋協同意見書揭示之法理而言，被
告自始至終均主張系爭契約為契約行為，並無所謂「選擇以作成行政處分為之」之情形，故原告相關指摘，顯屬誤會。至於原告主張「被告有制訂相關自治條例作為審核系爭費率之法律依據之契約義務」等語，亦於法不合。按無論系爭契約係行政契約或私法契約，被告既依原告之自願同意及兩造之約定取得審核及決定系爭費率之權利，則被告如何行使此項契約上之權利，則屬被告之內部事項，此與未經人民同意即片面作成之侵益行政處分原則上須有法律保留之適用顯有不同，原告此項主張為無理由。
⑤、原告之準備（三）狀提及之「系爭費率標準之高低將對於公
共運輸費率產生間接影響，涉及公共利益甚鉅」等語，被告從未爭執，甚且明白肯認之，惟此實尚難等同於系爭費率之審核即為被告立於行政主管機關之地位而為行政處分。按無論行政契約或行政處分，其均為涉及公益之行政行為，故其區分不在於其是否涉及公益，而在於其為雙方行為或單方行為。而系爭契約第9條第5款既係原告自願簽署同意之契約條文，則被告依此條款所為者自係契約行為，而非單方性之行政處分，原告此項主張亦無理由。
⑥、原告提及之民營公用事業監督條例第7條係規定：「民營公
用事業，訂立或修正有關公眾用戶之收費…」，故其係就與「公眾用戶」之收費有關之項目而為規範，惟查，系爭轉運站月台費率係原告向客運業者收取之費用標準，並非原告向公眾用戶收取之費用標準，原告引用此項條文實有違誤。且如被告所一再陳明，被告係依系爭契約第9條第5款而取得系爭審核費率之權利，原告此項主張亦顯與事實不符。
⑦、由原告之準備（三）狀陳述可知，將系爭條文「甲方之臺北
市政府」修改為「主管機關」，係原告之提議，而非被告，被告未表示反對意見係因其實質意義相同，爰同意原告之修正建議，以表善意，詎料竟被原告臨訟主張其非契約行為之藉口。按原告於提出此項修正建議時，從未提及其係為使被告取得行政高權地位而為行政處分，僅稱此為「文字修正」，被告為兩造合作關係起見，就此文字修正爰不再堅持，絕非如原告所言係兩造為使被告之費率核定行為變更為行政處分之合意。
⑼、被告雖為臺北市交通及大眾運輸事業之主管機關，但並未依
法取得審核轉運站月台費率之權力，而係基於系爭契約第9條第5款所取得之契約上權利：
①、查某行政機關為某項事務之主管機關，不等於該行政機關即
取得該事務之全面性權力，仍須有行為法之授權以決定行政機關之權力範圍，此為依法行政原則之基本要求。
②、就本件而言，原告雖提出相關法條說明被告係為臺北市交通
及大眾運輸事業之主管機關，惟綜觀其引用之法條，並無規定被告得審核系爭費率，故原告之起訴狀稱「被告立於直轄市交通事業主管機關之地位依法審核上開費率」等語，顯非事實。按被告乃係依系爭契約第9條第5款所取得之契約上權利，而有權審核上開費率，故被告係「依契約」審核系爭費率，而非「依法」審核系爭費率。
③、實則，本件之訴願決定已明確指出：「系爭契約第9條第5款
約定之轉運站內相關設施租金費率，與公路法第42條：『汽車運輸業之客、貨運運價，由汽車運輸業同業公會暨相關之工會按汽車運輸業客、貨運價準則共同擬訂，報請該管公路主管機關核定，非經核准，不得調整。』之『汽車運輸業之客、貨運運價』性質不同。」誠屬的論，此亦為原告所未爭執。從而，系爭轉運站月台費率之核定，並非被告基於公路主管機關之地位而為核定，而係被告依系爭契約所取得之權利，相關行為確屬契約行為，原告之主張不足採納。
⑽、依雙方當事人之真意及系爭事務之性質，系爭契約第9條第5
款之真意係使被告得就原告提出之費率標準審核並予以修正費率內容，故系爭函文係屬系爭契約之履行，並非行政處分：
①、雙方當事人之真意：
、查系爭契約第1條第3款亦約定：「本契約：指包含開發經營契約及其附件…土地開發計畫、財務管理計畫、經營管理計畫，其他經本契約當事人同意納為本契約之文件與其嗣後增修文件等一切文件。」故經營管理計畫自屬契約之一部分。
、按原告自行提出之「臺北車站特定專用區交九用地投資計畫書」之經營管理計畫第4冊第4章第3節轉運站成本分析之內容，其列舉之「轉運站成本分析」項目為籌備及行銷費用、人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、委託經營管理費用、轉運站管理系統維護費及雜項費用等七項，並無「重增置成本」之項目，因此依雙方所約定之內容，原告所提出費率標準之項目即應於上開經營管理計畫所列之範圍及項目內。從而，被告就原告所提出之費率標準，自有權於上開雙方約定之範圍內，依當時雙方當事人之真意而修正費率內容，此乃符合雙方當事人之真意。
、易言之，雙方當事人並非僅約定系爭契約第9條第5款「乙方於本契約存續期間應維持轉運站供公眾之正常營運，非經甲方同意不得變更使用。轉運站相關設施應採機場經營模式，並應優先租予經政府核准之客運業者，其相關費率標準須報主管機關審核通過。」之約定，而係輔以上開經營管理計畫之內容，已確認轉運站相關設施費率標準應包含之範圍及項目，故被告並非僅有同意與否之權利，而係基於雙方約定已取得具體審核原告所提費率標準是否符合上開契約文件即經營管理計畫之內容，並對不符合之部分得予修正剔除之權利，以符契約約定及當事人之真意。
②、系爭事務之性質：
、就系爭事務之性質而言，本件係依促參法辦理之政府與民間共同開發經營事件，其標的則為臺北車站特定專用區交九用地即「臺北轉運站」之開發及經營，故其顯具有高度之公益性，不可能任憑該一轉運站之經營及利用長期懸而不決。因此，相關契約之約定不可能僅使被告取得同意與否之權利，而無法修正原告所提之費率標準。蓋如此一來，若原告堅持不依照上開契約內容提出合乎契約本旨之費率標準，被告又無修正費率內容之權利，則轉運站相關設施之費率將永遠無法通過及實施，「臺北轉運站」將永遠無法開始使用，此顯不符合系爭公共建設開發經營之性質，顯與系爭契約之意旨有違。
、易言之，所謂BOT之案件，其特色在於政府與民間共同協力完成公共建設之開發，並在一定期間內賦予該民間業者經營之權利，於期間屆滿時移轉於政府，故其本質並不僅在於政府監督民間，而係政府與民間共同完成該項公共任務。而就本件而言，臺北轉運站係本件BOT案件之核心設施，若依原告所主張雙方並未約定被告具有修改費率之權利，則費率通過之時機將完全取決於原告何時提出合乎契約本旨之費率標準，若其蓄意杯葛，則轉運站之設施將永遠無法運作。因此，本件確係立於契約當事人一方之被告，基於上開契約所約定之內容及系爭事務之性質，已取得修正費率內容之權利。
、按轉運站設施相關費率係「從無到有」，而非就已存在費率之修改，因此被告有無修正費率內容之權利，直接影響臺北轉運站可否開始運行，顯見原告之主張為無理由。
、實則，就現狀而言，被告依上開契約內容修正審核通過之費率標準，原告早已實施於臺北轉運站，並據此向客運業者收取月台租金及售票窗口租金，顯見原告亦認同被告確有修正費率標準之權利，否則即應另行提出費率標準之方案，再送被告審核，而非依被告通過之費率標準向客運業者收費，故原告此項主張實屬臨訟編撰之語，顯不足採。
③、原告雖主張「行政契約之內容須經雙方達成合意後始屬成立
，若行政機關僅單方決定而未與人民進行磋商，則其所為之決定仍應屬行政處分」等語，惟查：
、如前所述，系爭契約第9條第5款之契約條文係基於原告自由意志下所簽訂之契約條款，顯屬原告自願同意之「雙方行為」，故顯係經雙方達成合意而成立之契約內容，並非被告單方面之決定，顯非行政處分。
、無論行政契約或私法契約，契約內容本得約定單方權利，其只約定時係經雙方合意，行使時則無須再由他方同意，此為契約自治之結果。例如「終止契約」或「解除契約」之權利，只要終止契約之條件或解除契約之條件成立，則一方即取得終止契約或解除契約之形成權，於向他方為意思表示後，即生終止契約或解除契約之效力，無須再經他方之同意。此項單方權利之存在，並不會變更原契約係屬雙方行為之性質，亦不會變更終止契約或解除契約仍屬系爭契約之履行行為。
、原告所舉最高行政法院93年度裁字第1306號裁定、最高行政法院95年7月份庭長法官聯席會議（二）之決議要旨（一）及決議要旨（三）等見解，其係就中央健康保險局依據全民健康保險法等法規之強制規定而為之「監督管理行為」及「有特定情事者，保險人應予停止特約一定期間」等情形，其或係於該行政契約（即全民健康保險特約醫事服務機構合約）根本未於約定，或係雖有約定但僅係重申相關公法上強制規定之內容，其相關權力均非基於該行政契約之約定所取得，而係基於公法上強制規定所取得，而與本件被告核定系爭費率之權利係直接來自系爭契約第9條第5款之情形顯有不同，不得強加比附援引。
、原告另舉最高行政法院92年度裁字第1549號裁定，該案之行政機關（即校方）係以行政處分形成或改易聘約內容，本件則係雙方合意簽訂系爭契約第9條第5款，被告再依該合意內容行使權利，其情形亦顯有不同，尚難執為有利於原告之主張。
、原告所舉最高行政法院95年7月份庭長法官聯席會議（二）之決議要旨（二），其係就「並非與中央健康保險局簽訂契約之當事人」，即相關醫事人員所為於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務不為給付之決定，最高行政法院認為其係行政處分。惟就本件而言，系爭契約第9條第5款即係成立於原告與被告之間，被告核定費率亦係對原告為之，並無上開「並非簽訂契約之當事人」之情形，原告之主張亦無理由。
、從而，系爭函文之內容既係依據兩造間合意簽訂之契約授權所為，其顯為系爭契約之履行行為，並非行政機關於未有任何契約合意下所為單方決定之行政處分，原告之主張為無理由。
(11)、原告另以促參法第49條之規定，主張系爭函文為行政處分，惟查：
①、促參法第49條第1項係規定：「民間機構參與之公共建設屬
公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：…」，其係規定「得」擬訂營運費率標準、調整時機及方式，而非「應」擬訂，故本件契約經契約雙方當事人議約及談判之結果，而於系爭契約第9條第5款約定由被告於簽訂契約後再行行使契約之權利核定系爭費率，並無違法。
②、同條第2項則係規定：「前項民間機構擬訂之營運費率標準
、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。」惟就本件而言，其並無於簽訂投資契約「前」，由各該公用事業主管機關「依法核定」之情形，而係於簽訂投資契約「後」，由契約當事人一方之被告「依契約核定」，故本件情形並非促參法第49條所稱之情形，而非行政處分。
③、同條第3項之規定則為：「前項經核定之營運費率標準、調
整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」惟就本件而言，相關費率係由被告履行契約權利而予以核定，並非同條第2項「於簽訂投資契約前，由各該公用事業主管機關依法核定」之情形，已如前述，故並非本項所稱「前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式」之情形，其自無本項規定之適用。
(12)、綜上所述，原告對系爭函文所為臺北轉運站設施租金費率
之核定不服，係屬契約爭議，不符行政訴訟法第4條所定之合法要件，其起訴顯不合法，應予裁定駁回。
２、系爭函文未違反法律保留原則：
⑴、系爭費率之核定既非行政處分，而屬履行契約之行為，則其
是否適用法律保留原則，則不應與行政處分等同視之。查司法院釋字第348號解釋文已明白表示：「行政院中華民國67年1月27日臺（67）教字第823號函核准，由教育部發布之『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師缺額補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第13點及第14點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」從而，原告主張「系爭費率審核作業要點並未經任何法律授權，顯已違反法律保留原則而無效，被告援引該無效之作業要點作為費率核定之法律依據，該費率核定自亦屬違法之行政處分」等語，顯與司法院釋字第348號解釋文有所違背，顯無理由。
⑵、司法院釋字第348號解釋理由書亦表示：「行政機關基於其
法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」、「此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書、保證書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」
⑶、改制前行政法院71年度判字第212號判決亦採相同見解，其
表示：「按人民之自由權利，固不得任意加以限制，但其限制如係基於本人之承諾，而又無悖於公序良俗，則非法之所禁」、「此種情形，應認雙方已有公法上之契約關係存在，原告自應信守，茲竟違背承諾，申請出國，被告基於其承諾，並為維護兵役制度之完整，以保障國家安全，暫時限制其出境，揆諸前開說明，於法並無違背。」
⑷、契約約定得做為限制或剝奪人民自由或權利之依據，不受法律保留原則之拘束：
①、關於行政契約與法律保留原則之關係，應區分為「行政契約
之締結與法律保留」、「行政契約之內容與法律保留」。前者依行政程序法第135條之規定採「除外說」，亦即行政契約之締結不適用法律保留原則（此即為原告提及之部分），惟被告從未主張基於行政程序法第135條亦使行政契約之內容不適用法律保留原則，而係基於司法院釋字第348號解釋及改制前行政法院71年度判字第212號判決而主張行政契約之內容不適用法律保留原則，故原告此項指摘顯屬無理由。
②、至「行政契約之內容不適用法律保留原則」，此已成為實務
及學說之共同見解，原告仍執陳詞主張「行政契約之實質內容如涉及限制或剝奪人民之自由或權利，仍應受法律保留原則之拘束」等語，實為原告之個人見解。
③、原告另主張「兩造間並未於系爭契約中就具體費率達成合意
而共同受其拘束」，而認為系爭費率核定係屬行政處分。惟查：
、按不論行政契約或私法契約，於不違反法律規定之前提下，均有契約自由之適用，故系爭契約是否約定具體費率及其計算式，均不影響系爭契約第9條第5款係屬契約條款而非法律條文之性質，故被告既係依上開契約條款取得系爭費率之審核權，相關權利之行使自係屬於履約行為，並非行政處分。
、原告所提，其性質屬系爭契約文件之「臺北車站特定專用區交九用地投資計畫書」之經營管理計畫第4冊第4章第3節轉運站成本分析之內容，其即僅包括籌備及行銷費用、人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、委託經營費用、轉運站管理系統維護費及雜項費用等七項，而無「重增置成本」。故綜觀契約整體內容，並非如原告所言未有任何計算基礎或無法計算出一定之費率，而係原告於事後違反誠信及禁反言原則，不承認其自行提出之費率計算內容，於締約後卻增加締約時所無之項目及請求。從而，本件確實屬於履約爭議，而非原告所主張之行政處分。
⑸、從而，限制人民權利並非如原告所言僅得以法律或自治條例
為依據，契約亦得做為限制人民權利之依據（行政契約如此，私法契約更為如此）。故即使系爭函文認定為行政處分，該處分之權源基礎亦係依據系爭契約第9條第5款而來，其仍未違反法律保留原則，原告之主張為無理由。
⑹、實則，由司法院釋字第348號解釋文及改制前行政法院71年
度判字第212號判決即可得知，此種依契約約定而權利受有限制之情形，其權利受拘束係因契約上之義務，此為義務人之承諾所致（如前所述，不論系爭契約係定性為行政契約或私法契約均同），而非權利人之單方公權力行為，故原告之起訴顯不合法，亦無理由。
３、系爭函文無違背法令之處：
⑴、系爭函文即使為行政處分，系爭審查會議作成之決定亦應享有判斷餘地：
①、臺北市推動中之轉運站為臺北轉運站及市府轉運站（預計99
年6月取得使照），臺北轉運站於系爭契約第9條第5款約定費率須報主管機關審核通過，市府轉運站則於招商說明書附件10規定費率報請被告核定後實施，兩轉運站費率為每3年得檢討調整1次，惟未敘明審核詳細程序，為公正、客觀審核轉運站費率，實有必要訂定相關規範，俾利審核作業。爰被告於97年9月17日公告系爭費率審核作業要點，並據以實施；又依該要點第3點，由臺北市公共運輸處（下稱北市公運處）完成初核，送被告所屬交通局複核後，召開客運轉運站費率審查會議審核；再依該要點第8點，轉運站費率經審查會議審核通過後，由被告所屬交通局簽報被告核定。
②、原告以97年9月2日萬轉運字第970801100號函送「交九轉運
站設施租金費率方案」予北市公運處，該處於97年12月25日完成初核，以北市運綜字第09730096600號函送北告所屬交通局複核；該局於97年12月31日北市交管字00000000000號函完成複核，查被告為審查系爭租金費率之核定，已依系爭費率審核作業要點於98年1月15日召開「臺北轉運站費率審查會議」，該會議除機關代表外，尚有學者專家、業界代表、交通部公路總局代表等人出席做成決定，其程序已為完備；且依會議結論簽報被告核定，並於98年3月3日以府交運字第09830493800號函核定系爭費率。
③、依據上開會議中原告之簡報及發言紀錄，本件亦已依行政程
序法第102條本文之規定，給予原告陳述意見之機會；另最高行政法院95年度判字第2143號判決已表示：「依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。」而依上開審查會議之簽到表，審查會議組成成員除機關代表外，尚有學者專家、業界代表、交通部公路總局代表等人，故其係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。
④、從而，上開審查會議所做成之決定，原則上應尊重其判斷，
除非原告舉出具體證據證明判斷瑕疵之存在，否則不得僅因意見、見解之不同，而空言主張審查會議做成之決定為違法，故原告之主張均顯無理由。
⑵、被告將客運公會代表列入審查會議成員，並未違法：
①、按原告於上開會議中並無反對客運公會納入審查會議成員之
意見，故無原告所稱之瑕疵或顯失公平原則等臨訟所為之不實主張。
②、系爭契約之標的為「臺北車站特定專用區交九用地」即「臺
北轉運站」，其為長短程客運於臺北市之轉運樞紐，對臺北市之交通及民眾行的權利均影響甚鉅，故實不能完全以商業經營之利潤考量，已如前述。因此，系爭費率之決定，直接影響公共運輸之成本及票價，並進而影響人民利用公共運輸所支付之費用，故被告於作成系爭費率核定時，將客運公會納為審查會議成員，俾使此項費率核定之決定得綜合考量各種因素，不致偏頗於原告所提方案，並無不當。
③、依據系爭費率審核作業要點第5點規定：「審查會議由交通
局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包括交通部、交通部公路總局、本府財政局、主計處交通局、公共運輸處及客運公會，並應邀請學者專家與會。」另依據系爭費率之審查會議簽到表，其出席成員除機關代表外，尚有學者專家、業界代表、交通部公路總局代表等共12人，其中客運公會代表僅有1人。從而，客運公會代表僅為此會議成員之一，系爭費率之決定係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，並無原告所稱顯違公平原則之情形，反而透過此種機制，有助於公平合理費率機制之決定，故原告此項主張顯無理由。
④、原告以「民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法」第
9條之規定，主張客運公會代表不得參加系爭費率核定之審查會議等語，惟查：
、民間參與公共建設甄審委員會係為審核參與公共建設申請人之申請案件，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定所設（促參法第44條第1項參照）。且參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定（促參法第47條第1項參照）。故上開甄審委員會之職權係於締約前決定締約對象，其性質為政府採購行為中之審標及決標，應屬公法行為。
、至於系爭「臺北轉運站費率審查會議」，則係被告為審核原告提出之臺北轉運站費率是否合理可行所設（系爭契約第9條第5款及系爭費率審核作業要點參照）。故上開審查會議係於締約後決定契約所訂權利如何行使，其性質為政府採購行為中之履約行為，應屬私法行為。
、詳言之，關於政府採購行為之公私法性質，最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議已決議指出：「政府採購法第74條規定：『廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。』採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。
準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。機關依政府採購法第50條第1項第5款取消廠商之次低標決標保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。廠商雖僅對機關不予發還押標金行為不服，而未對取消其次低標之決標保留權行為不服，惟此乃廠商對機關所作數不利於己之行為一部不服，並不影響該不予發還押標金行為之爭議，為關於決標之爭議之判斷。因此，廠商不服機關不予發還押標金行為，經異議及申訴程序後，提起行政訴訟，行政法院自有審判權。至本院93年2月份庭長法官聯席會議決議之法律問題，係關於採購契約履約問題而不予發還押標金所生之爭議，屬私權爭執，非公法上爭議，行政法院自無審判權，與本件係廠商與機關間關於決標之爭議，屬公法上爭議有間，附此敘明。」
、從而，原告所舉「民間參與公共建設甄審委員會」與系爭「臺北轉運站費率審查會議」之職權內容、締約前後、涉及之政府採購行為階段、公法或私法性質等重要性質均有所不同，實難強加比附援引，原告之主張顯無理由。
、實則，即使依原告所援引「民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法」第9條之規範內容，其亦係規定申請案件涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益者，構成迴避事由，惟系爭費率審查會議成員為「客運公會代表」，而非「客運業者」，尚難稱其為涉及「本人」之利益。按客運公會並非等同於客運業者，正如同「律師公會」不等於個別律師。
⑤、退萬步言，即使就原告所提出之公平性或公正性而言，其應
指廣泛考量各方面之因素，包括與原告利益狀態不同之人而言。審查會議允許客運公會代表參與，可使審查會議之進行充分考量月台費率之公益性質及對客運業者之負擔及影響，而非僅考量原告之私益，反而有助於公平性及公正性之達成。再者，審查會議成員既尚有機關代表、學者專家、業界代表、交通部公路總局代等人共同組成，則就其整體而言不可能發生原告所稱「不利於原告或有利於客運業者自身之情形」，此項費率機制誠屬合理，亦無違法。
⑥、實則，依據系爭費率審查會議紀錄所示，在該次即98年1月
15日審查會議中，客運業者代表均係就臺北轉運站硬體設施之缺失提出改善建議，並未就費率之高低表示意見，並明確表示「就交通局提出之審核報告內容，若各業者皆可接受，亦無意見」，故並無原告所憑空猜測客運業者代表係為自身利益之情形，其相關指摘顯非事實。
⑶、被告將臺北轉運站設施之重增置費用不列入相關費率之計算
基礎，並無原告所稱與「市府轉運站BOT案件」為不合理之差別待遇之情形，其亦未違法：
①、行政程序法第6條係規定：「行政行為之內容，非有正當理
由，不得為差別待遇。」因此其係禁止無正當理由之差別待遇，而非禁止所有之差別待遇。
②、就行政契約而言，行政契約之締結係為締約雙方於自由意志
下自願所簽署，與行政處分係由行政機關單方面所做成有所不同，故因此每項契約之談判協商過程及其結果均有差異，此差異則反應分佈於各別不同之契約條款中，因此尚難以個別契約之條款不同，即斷章取義稱其為無正當理由之差別待遇。
③、進一步而言，系爭契約為促參法相關之事件，自社會現實及
此類事件之實踐經驗而言，民間參與公共建設之申請人並非一般自然人，而係具有一定資力與談判實力之法人，與行政機關居於「夥伴」地位而共同推行公共建設，行政機關在履約過程中亦提供多項租稅及取得土地上之協助促進此項公共建設之興建與開發，故是否為無正當理由之差別待遇，實難如原告所主張者僅擷取特定契約條款之履行結果而強加比較，而應就該民間參與公共建設事件之整體加以觀察，此亦為契約行為不得割裂適用及觀察之基本法理。從而，原告此種斷章取義之主張不僅顯失公平，亦與法理有違，不足採納。
④、就本件而言，依據原告自行提出之「臺北車站特定專用區交
九用地投資計畫書」之經營管理計畫第4冊第4章第3節轉運站成本分析之內容，其即僅列舉籌備及行銷費用、人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、委託經營費用、轉運站管理系統維護費及雜項費用等七項，並無「重增置成本」之項目。故原告實不得增加其於招標階段未揭示之項目，而請求前未提及之成本項目，以符誠信及公開招標之公平性。
⑤、促參法第43條即規定：「依前條規定參與公共建設之申請人
，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」同法第44條第1項復規定：「主辦機關為審核申請案件，應設甄審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。」因此本件民間參與公共建設事件於甄審評定時，即係以原告提出之營運計畫、財務計畫等相關資料為審查基礎，並在上開原告承諾系爭費率未加計「重增置成本」之情形下，方評定原告為本件締約廠商，則系爭契約之履行自應以上開甄審資料為履約基礎，原告實不得為自相矛盾、前後不一之主張，以符民間參與公共建設事件應依公平、公正原則擇優評定之基本要求。
⑥、依據上開投資計畫書計畫第5冊第1章第4節營運收支預估之
內容，其「轉運站營運收入」係列計「固定月台租金收入」及「客運業者票收抽成收入」兩項，其中前者為每月10萬元（已採98年幣值）、後者則為每月81,495元（98年票收抽成收入為31,294,000元，見表1-4-1標示部分，規劃月台數為32個，故每月收入＝31,294,000元÷32個月台÷12月＝81,495元），兩者加總亦僅為181,495元，而被告核定之租金費率為每月均價206,486元，已超過其評估之財務計畫金額，並無不當。
⑦、自系爭契約之性質而言，其係將行政機關原有之開發高權及
開發標的以BOT之方式委託私人開發及經營，待契約期間屆滿後移轉予行政機關，故其除具有營利之私益性質以外，亦兼具有推行公共任務之公益性質。以本件而言，系爭契約之標的為「臺北車站特定專用區交九用地」即「臺北轉運站」，其為長短程客運於臺北市之轉運樞紐，對臺北市之交通及民眾行的權利均影響甚鉅，故實不能完全以商業經營之利潤考量，原告純以商業法則而為論述，已與系爭契約之性質及意旨不符。
⑧、詳言之，系爭契約就高自償性設施部分（即商場、影城、美
食廣場等營利設施）並未約定費率核定權，而係由原告本諸商業法則之考量自行訂定，並從中獲取利潤；惟此項獲利係因行政機關之特許而來，自應負擔其公益任務。至於低自償性設施之部分（即轉運站月台等公用事業設施），則係本於若單獨經營其成本過高，將影響公共運輸之成本及票價，對公共利益實有不利影響之故，因此以聯合開發方式與前述高自償性設施合併經營及開發，而以前述高自償性設施的收入補貼月台設施等低自償性設施的支出，避免單獨經營之困難及降低公共運輸之成本及票價。從而，原處分以「須以高自償性設施的收入平衡低自償性設施的支出」為由，刪除「重增置成本」，係符合系爭契約之性質及意旨，並無違法或不當。
⑨、原告稱與市府轉運站之費率計算公式與費率審議基礎均相去
甚遠等語，並非事實。按目前市府轉運站之費率尚未核定，原告此項主張實有待其舉證以證其說。實則，目前D1轉運站即國道客運臺北總站之月台租金為每月111,237元（營運期間之租金金額，其係「各業者租用月台數×每月租金111,237元＝各業者營運期間每月租金金額」，例如汎航客運租用一月台，其租金即為每月111,237元），而核定之租金費率為每月均價206,486元，故並無違法或不當，原告之主張為無理由。
⑩、費率計算應以原告投標時所附之文件為準，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性：
、促參法第43條規定：「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」
、同法第44條第1項復規定：「主辦機關為審核申請案件，應設甄審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。」
、因此本件民間參與公共建設事件於甄審評定時，即係以原告提出之營運計畫、財務計畫等相關資料為審查基礎，並在上開原告承諾系爭費率未加計「重增置成本」之情形下，方評定原告為本件締約廠商，則系爭契約之履行自應以上開甄審資料為履約基礎，原告實不得為自相矛盾、前後不一之主張，以符民間參與公共建設事件應依公平、公正原則擇優評定之基本要求。
、再者，原告所提出「權利金」及「營運成本」之意義、原告未來財務狀態可能無法負擔等語，此均為原告投標時，至遲於締約前即應自行考量之因素，亦為其投標階段即應評估之風險，以決定是否列入相關費率之計算基礎。原告實不得於投標時以不含重增置成本之較低費率基礎獲得締約資格，而於締約後才要求與投標文件不同之費率內容，否則實與欺瞞甄審委員會無異。
、至於原告稱其提送被告核定時係以「固定月台租金模式」為成本分析基準，投標時所附經營管理計畫則係以「月台租金配合票收抽成」為基礎之成本分析，兩者有所不同等語。惟查：
Ⅰ、月台租金費率如何計算、以何種模式為計算基礎、是否同意客運業者之提議等，均涉及原告商業評估之判斷，其盈虧自須由其負擔。原告於投標時所附經營管理計畫既無重增置成本之項目，即不得以締約後之理由要求變更履約條件而增加費率計算之項目，被告亦無此項同意之義務。
Ⅱ、實則，原告一再以系爭開發經營案中之轉運站設施論其盈虧，而刻意不論其商場（即已開始營業之京站時尚廣場）及影城（即亦已開始營業之京站威秀影城）等部分之盈虧，實有失真實。按如答辯狀所述，系爭契約就高自償性設施部分（即商場、影城、美食廣場等營利設施）並未約定費率核定權，而係由原告本諸商業法則之考量自行訂定，並從中獲取利潤；惟此項獲利係因行政機關之特許而來，自應負擔其公益任務。至於低自償性設施之部分（即轉運站月台等公用事業設施），則係本於若單獨經營其成本過高，將影響公共運輸之成本及票價，對公共利益實有不利影響之故，因此以聯合開發方式與前述高自償性設施合併經營及開發，而以前述高自償性設施的收入補貼月台設施等低自償性設施的支出，避免單獨經營之困難及降低公共運輸之成本及票價。從而，基於「須以高自償性設施的收入平衡低自償性設施的支出」為理由，刪除「重增置成本」，係符合系爭契約之性質及意旨，並無違法。
、從而，系爭費率之決定，自須以原告投標時揭示於甄審委員會之投標文件為準，蓋此乃為原告之所以能評審勝出之依據，不得任憑原告增加原無之項目，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性。
⑷、原告主張被告未依系爭費率核定作成當時最近之公告地價及水電費率作為核定基礎自屬違法等語，亦為無理由：
①、有關公告地價與水電費部分，因96年至98年之最新公告地價
已於96年公告實施，惟原告於97年9月所送之「交九轉運站設施租金費率方案」所用之公告地價為93年至95年之地價資料，並未依最新公告地價核算，且北市公運處97年10月14日依所送之該方案內容邀集相關單位暨各進駐客運業者，召開「研商臺北車站特定專用區交九用地開發案－交九轉運站設施租金方案事宜」會議，會議結論中亦請原告針對各業者及各單位所提之意見，確實研議及修正，惟原告並未修正前揭報告書內容。北市公運處乃再於97年11月4日北市運綜字00000000000號函請原告於文到一周內就各業者（單位）所提涉及費率之意見部分，研提修正意見報處，然原告皆未於期限提送修正報告書（至98年5月5日前仍未提送），故乃以原告所提費率方案數值及內容即為最終版本；爰北市公運處即就原告97年9月2日所提之費率方案版本進行初核及後續費率審議事宜。
②、依系爭費率審核作業要點第3點，轉運站經營業者應於預計
啟用日1年前提送費率方案，足見費率審議基礎係依原告提案當時方案審議，並不因審議當時條件變更有所改變。且依本開發案契約第4冊「臺北車站特定專用區交九開發投資計畫書之轉運站經營管理計畫」第2章交九轉運站經營管理模式中，已載明轉運站設施租金費率每3年得檢討調整乙次，顯見水電等費用變動之影響，係於費率審議完成後3年再予以檢討，非因其中1項費用之變動即改變費率案審議程序及結果而致使審議作業不斷變更，故原告之主張應為無理由。
③、被告於答辯狀稱：「有關公告地價與水電費部分，因96年至
98年之最新公告地價已於96年公告實施，惟原告於97年9月所送之『交九轉運站設施租金費率方案』所用之公告地價為93年至95年之地價資料，並未依最新公告地價核算，且北市公運處97年10月14日依所送之該方案內容邀集相關單位暨各進駐客運業者，召開「研商臺北車站特定專用區交九用地開發案－交九轉運站設施租金方案事宜」會議，會議結論中亦請原告針對各業者及各單位所提之意見，確實研議及修正，惟原告並未修正前揭報告書內容。」故被告所主張者係原告並未修正其所送之「交九轉運站設施租金費率方案」所用之公告地價為93年至95年之地價資料，至於原告有無就其他部分提出修正，則與此項爭議無關。
④、按無論行政契約或私法契約均為雙方行為，雙方均有義務促使及協助契約內容之履行。系爭契約第9條第5款既係約定：
「乙方於本契約存續期間應維持轉運站供公眾之正常營運，非經甲方同意不得變更使用。轉運站相關設施應採機場經營模式，並應優先租予經政府核准之客運業者，其相關費率標準須報主管機關審核通過。」而非約定相關費率標準由被告決定，則此一費率標準自應由原告先提出草案內容，嗣後再由被告依據原告提出之內容進行審核，被告並無主動提出費率標準及相關資料之契約義務，原告之主張顯與系爭契約約定之內容不符，其主張顯無理由。
⑤、實則，被告審核費率係依原告所提申請資料為之，若原告認
為其申請資料過舊須另行補提或更正，應即時為之，此為原告之權利及協力義務，亦為契約行為之基本法理，實不得事後將其未即時補提資料之過失歸責於被告。再者，被告亦已給予原告提出修正意見及相關資料之機會，無論被告有無提及公告地價及水電費率之更新數據資料，原告均得在此修正報告書適時提出，蓋此項資料之補正及提出係屬原告之權利，而非被告之義務，被告有無明示提醒對其性質並無影響。
㈡、有關備位聲明部分：
１、系爭契約第26條第4項約定：「一方提起訴訟時，甲乙雙方同意以中華民國臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院。」按原告備位聲明之部分，依其主張內容顯係依系爭契約之契約關係而為起訴，則依上開約定，此部分似應由臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院，原告之起訴為不合法，應予駁回。
２、系爭契約並非行政契約，原告之起訴不合法：
⑴、行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定
、變更或消滅之。」行政契約與私法契約之差異點，在於前者係發生公法上權利義務之變動，而後者則發生私法上之效果。
⑵、關於行政契約與私法契約之區別，司法院釋字第533號解釋
吳庚大法官協同意見書表示：「歸納目前通說，辨別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：（一）作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，（二）約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，（三）約定內容涉及人民公法上權益或義務者，（四）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。」
⑶、改制前行政法院79年度裁字第197號裁定表示：開發契約因
其契約標的屬私法上之經濟關係，且契約當事人於締約時，乃處於平等地位，故定性此契約為私法契約。
⑷、茲據此說明系爭契約係屬私法契約如下：
①、按系爭契約亦為開發契約，故依改制前行政法院79年度裁字第197號裁定之意旨，應屬私法契約。
②、次按司法院釋字第533號解釋吳庚大法官協同意見書之見解，系爭契約亦非行政契約。茲分述如下：
、系爭契約係就臺北車站特定專用區交九用地約定開發及經營，並非作為實施公法法規之手段，其契約內容亦無代替行政處分（例如徵收處分）之情形。
、約定之內容並無行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務。
、原告基於系爭契約之義務為給付開發權利金及營運權利金（系爭契約第2條參照），其獲取之利益則為基於開發及經營之成果而有所獲利，此均為私法上之權利義務，故約定內容復無涉及人民公法上權益或義務。
、被告依該契約亦負有交付本基地土地及其坐落建物（第5條第2項）、協助融資（第12條）及提供公共設施之配合措施（第15條）等義務，且被告違約時須給付違約金予原告（第22條第2項），故尚難僅以兩造約定被告就相關費率標準有同意權一事，即稱約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位。質言之，類似此種同意權之存在，在私法關係中亦所在多有，例如承租人非經出租人承諾，不得將租賃物轉租於他人（民法第443條第1項本文）；共有物之處分、變更、及設定負擔，應得共有人全體之同意（民法第819條第2項）等情形。因此，同意權之存在，並不當然使得系爭契約顯然偏袒一方，而應依契約整體通盤觀察，實不得拘泥於特定之文字。
③、末按兩造間所訂立之系爭契約第26條第4項亦約定：「一方
提起訴訟時，甲乙雙方同意以中華民國臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院。」故原告備位聲明之起訴為不合法，已如前述。即使該部分起訴為合法，此項約定亦足做為系爭契約確屬私法契約之佐證，附此敘明。
⑸、綜上所述，系爭契約並不具有行政契約之性質，其應屬私法
契約，故本件並非公法上之爭議，此項起訴顯不合法，依行政訴訟法第2條、第107條第1款之規定，應以裁定駁回之。
３、退萬步言，即使系爭契約係屬行政契約，原告之請求亦為無理由：
⑴、退萬步言，即使系爭契約並非私法契約，而為行政契約，則
原告相關請求亦須有明確之依據作為其請求權基礎，惟查：原告備位聲明所請求「被告應核定臺北轉運站設施費率每月每席月台均價364,000元、售票窗口每月每窗口均價5,280元」等事項，並無任何契約上或法律上之依據，其請求仍顯無理由。按原告既主張行政契約法律關係，即應具體指出係以系爭契約何項規定為依據，惟原告卻未表明其請求權基礎為何，其請求已顯無理由。
⑵、系爭契約第9條第5款係約定：「乙方於本契約存續期間應維
持轉運站供公眾之正常營運，非經甲方同意不得變更使用。轉運站相關設施應採機場經營模式，並應優先租予經政府核准之客運業者，其相關費率標準須報主管機關審核通過。」因此，依據兩造約定之內容，相關費率標準係經被告同意後適用於該轉運站，亦即該費率標準如何訂定，係兩造約定由被告自行決定，而非由原告決定其標準及金額，亦無被告備位聲明第1項所主張「被告應核定臺北轉運站設施費率每月每席月台均價364,000元、售票窗口每月每窗口均價5,280元」之相關約定，從而原告之主張顯無理由。
⑶、原告另主張「被告作成系爭費率核定時，將與原告利害關係
相反之客運公會納為審查會議成員，顯違公平原則」等語，惟查：
①、如前所述，系爭契約之標的為「臺北車站特定專用區交九用
地」即「臺北轉運站」，其為長短程客運於臺北市之轉運樞紐，對臺北市之交通及民眾行的權利均影響甚鉅，故實不能完全以商業經營之利潤考量。因此，系爭費率之決定，直接影響公共運輸之成本及票價，並進而影響人民利用公共運輸所支付之費用，故被告於作成系爭費率核定時，將客運公會納為審查會議成員，俾使此項費率核定之決定得綜合考量各種因素，不致偏頗於原告所提方案，並無不當。
②、依據系爭費率審核作業要點第5點規定：「審查會議由交通
局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包括交通部、交通部公路總局、本府財政局、主計處交通局、公共運輸處及客運公會，並應繳請學者專家與會。」另依據系爭費率之審查會議簽到表，其出席成員除機關代表外，尚有學者專家、業界代表、交通部公路總局代表等共12人，其中客運公會代表僅有1人。從而，客運公會代表僅為此會議成員之一，系爭費率之決定係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，並無原告所稱顯違公平原則之情形，反而透過此種機制，有助於公平合理費率機制之決定，故原告此項主張顯無理由。
⑷、原告另以「市府轉運站BOT案」比附援引於本件爭議，主張應將重增置費用列入費率計算，惟查：
①、原告此項主張，欠缺契約上之依據，顯無理由。
②、依據原告自行提出之「臺北車站特定專用區交九用地投資計
畫書」之經營管理計畫第4冊第4章第3節轉運站成本分析之內容，其即僅列舉籌備及行銷費用、人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、委託經營費用、轉運站管理系統維護費及雜項費用等七項，並無「重增置成本」之項目。故原告實不得增加其於招標階段未揭示之項目，而請求前未提及之成本項目，以符誠信及公開招標之公平性。
③、目前臺北市政府捷運轉運站之費率尚未核定，原告所稱其將
重增置費用列入費率計算之主張，實有待原告舉證以證其說。實則，目前D1轉運站即國道客運臺北總站之月台租金為每月111,237元（營運期間之租金金額，其係「各業者租用月台數×每月租金111,237元＝各業者營運期間每月租金金額」，例如汎航客運租用一月台，其租金即為每月111,237元），而系爭租金費率係核定為每月均價206,486元，故並無違法或不當，原告之主張為無理由。
⑸、原告以行政程序法第9條之規定，為其有利之主張，亦為無理由：
①、行政程序法第9條係規定：「行政機關就該管行政程序，應
於當事人有利及不利之情形，一律注意。」至於所謂「行政程序」，行政程序法第2條第1項明文規定：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」故就行政契約而言，行政程序係指締結行政契約之程序，亦即係指締結行政契約之過程及手續，此即行政程序法第9條於行政契約之適用範圍。
②、惟系爭費率之決定，其顯係行政契約之「履行」，而非行政
契約之「締結」，故系爭費率之決定並無行政程序法第9條之適用，原告之主張於法不符。
③、系爭費率方案依兩造約定係由原告提出，相關費率核定基礎
之公告地價及水電費率亦均係由原告所提供，於審查會議原告亦有當場表示意見，會議當時原告仍就上開核定基礎無意見，則原告豈能於事後以其自行提出之數據資料有誤，主張被告之決定有所違誤？亦即原告豈能以自己之錯誤，轉嫁為被告之錯誤？顯見原告此項主張為無理由。
④、如前所述，依系爭費率審核作業要點第3點，轉運站經營業
者應於預計啟用日1年前提送費率方案，足見費率審議基礎係依原告提案當時方案審議，並不因審議當時條件變更有所改變。且依本開發案契約第4冊「臺北車站特定專用區交九開發投資計畫書之經營管理計畫」轉運站管理計畫中，轉運站設施租金費率每3年得檢討調整乙次，顯見水電等費用變動之影響，係於費率審議完成後3年再予以檢討，非因其中1項費用之變動即改變費率案審議程序及結果而致使審議作業不斷變更，故原告之主張應為無理由。
⑹、審查會議之進行並未違法：
①、按系爭費率之於審查及決定，係被告基於契約所取得之權利
，而非單方性之行政處分，已如前述，故被告如何審查該費率，本為被告履約方式之選擇，原告實無法律上或契約上之依據要求被告應依循何種方式而為決定，原告相關主張均為無理由。
②、易言之，原告欲指摘審查會議之進行有所違法，則請原告提
出被告究竟違反行政契約法制之何項法規，而非泛泛主張。按行政行為各有其類型，行政契約與行政處分之性質及適用法規顯有不同，故原告欲主張被告之履約行為違法，應具體明確提出違反何項與行政契約有關之法規，否則即難論被告之履約行為有所違法。
③、退萬步言，即使就原告所提出之公平性或公正性而言，其應
指廣泛考量各方面之因素，包括與原告利益狀態不同之人而言。審查會議允許客運公會代表參與，可使審查會議之進行充分考量月台費率之公益性質及對客運業者之負擔及影響，而非僅考量原告之私益，反而有助於公平性及公正性之達成。再者，審查會議成員既尚有機關代表、學者專家、業界代表、交通部公路總局代等人共同組成，則就其整體而言不可能發生原告所稱「不利於原告或有利於客運業者自身之情形」，此項費率機制誠屬合理，亦無違法。
④、實則，依據系爭費率審查會議紀錄所示，在98年1月15日審
查會議中，客運業者代表均係就臺北轉運站硬體設施之缺失提出改善建議，並未就費率之高低表示意見，並明確表示「就交通局提出之審核報告內容，若各業者皆可接受，亦無意見」，故並無原告所憑空猜測客運業者代表係為自身利益之情形，其相關指摘顯非事實。
⑤、從而，原告實不得僅因審核費率之結果與其期待有所違背，
即毫無依據且與事實有違地指摘審查會議之進行違背公平、公正原則，其主張顯無理由。
⑺、原告雖執陳詞主張應將重增置成本列入成本項目，惟查：
①、原告此項主張，欠缺契約上之依據，蓋相關契約係約定費率內容係由被告決定，而非由原告決定。
②、如前所述，依據原告自行提出之「臺北車站特定專用區交九
用地投資計畫書」之經營管理計畫第4冊第4章第3節轉運站成本分析之內容，其即僅列舉籌備及行銷費用、人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、委託經營費用、轉運站管理系統維護費及雜項費用等七項，並無「重增置成本」之項目。故原告實不得增加其於招標階段未揭示之項目，而請求前未提及之成本項目，以符誠信及公開招標之公平性。
③、至原告採取何種模式計算費率，均不影響「轉運站成本分析
」之項目內容。按無論依「月台租金配合票收抽成模式」或「固定月台租金模式」計算費率，成本面之「轉運站成本」皆為相同，不會有所變更，所不同者為收益面之「轉運站收入」係由原告與客運業者共享，或由客運業者單獨享有之差異。易言之，即使有原告所稱自「月台租金配合票收抽成模式」更改為「固定月台租金模式」之情形，其變動者係「轉運站收入」之分配模式，成本面之「轉運站成本」並無理由會隨之變動增加。從而，既然原告於投標階段所列轉運站成本分析之內容僅列舉籌備及行銷費用、人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、委託經營費用、轉運站管理系統維護費及雜項費用等七項，並無「重增置成本」之項目，即不得於嗣後以「月台租金配合票收抽成模式」更改為「固定月台租金模式」為由，要求增列重增置成本，原告之主張顯為理由。
㈢、按被告已於合法合理之範圍內就系爭交九用地（含臺北轉運站及商場、影城、美食廣場等營利設施）之興建及營運給予原告最大之協助，甚至因此遭受媒體之誤解與批評，原告實不應僅因此一項目未盡如其意，即違背兩造間系爭契約顯屬契約性質之明顯法理，無視當時係自願投標及同意簽約之事實，而臨訟曲解為行政處分等語。按系爭費率之決定有其公益性質，間接影響一般大眾交通費用之負擔，被告基於公益代表人之身分，實難就此部分有所讓步，其相關決定亦均屬契約行為，並未違法。為此，爰請判決1.駁原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院查：
㈠、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定…者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明文。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」及「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」分別為訴願法第1條第1項前段、第3條第1項及第77條第8款所明定。再按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條第1項所規定。復按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。…」司法院釋字第423號著有解釋。又按「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：一、交通建設…。」、「本法所稱民間機構，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。」、「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。主辦機關依本法辦理之事項，得授權所屬機關（構）執行之。」及「（第1項）民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：一、規劃、興建、營運及財務等成本支出。二、營運及附屬事業收入。三、營運年限。四、權利金之支付。五、物價指數水準。（第2項）前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。（第3項）前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」分別為促參法第3條第1項第1款、第4條第1項、第5條第2項及第49條所明定。而促參法第49條之立法理由為：「一、本條明定公用事業營運費率之訂定及調整。二、民間機構參與之公共建設屬公用事業者，其營運費率標準、調整時機及方式與社會大眾權益息息相關，爰於第1項規定得參照規劃、興建、營運及財務等成本支出等因素，於其財務計畫內擬訂，俾資公允。三、第2項明定公共建設屬公用事業者，其有關營運費率與調整時機及方式，應經各該公用事業主管機關依法核定後，納入投資契約。四、第3項明定公共建設屬公用事業者，其於開始營運後費率之調整時機及方式如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約。」
㈡、前揭事實概要欄所載各情，有系爭契約、系爭費率審核作業要點、被告98年3月3日府交運字第09830493800號函、訴願書、交通部98年6月22日交訴字第0980040043號訴願決定書及起訴狀等附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，事證明確，自堪採信。
㈢、本件訴願決定機關為訴願不受理之決定係以：「系爭契約第9條第5款約定之轉運站內相關設施租金費率，與公路法第42條：『汽車運輸業之客、貨運運價，由汽車運輸業同業公會暨相關之工會按汽車運輸業客、貨運價準則共同擬訂，報請該管公路主管機關核定，非經核准，不得調整。』之『汽車運輸業之客、貨運運價』性質不同。另，按系爭契約第9條第5款約定：『…其相關費率標準須報主管機關審核通過。』及系爭契約文件『臺北車站特定用區交九用地投資計畫書』之經營管理計畫（下稱管理計畫）第2章第4節一、（五）
1.轉運站相關設施租金費率之訂定及調整方式『轉運站設施租金費率之訂定及調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每3年得檢討調整乙次。』，則有關轉運站設施租金費率，依契約約定係由臺北市政府核定。本件臺北市政府依系爭契約第9條第5款約定及前開審核要點規定所為轉運站設施租金費率之核定，係屬系爭契約之履行，訴願人（即原告）對系爭函所為臺北轉運站設施租金費率之核定不服，係屬契約爭議，尚非屬訴願之審議範疇。訴願人提起本件訴願，程序即有未合，揆諸首揭法條規定及判例意旨，本件訴願應予不受理」等語，資為論據，固非無見。
㈣、惟查，被告、丁000000000及被告之捷運工程局（系爭契約之甲方）與原告（系爭契約之乙方）為開發經營臺北車站特定專用區交九用地，於該基地內辦理投資、設計、興建、經營管理並維護該基地及其地上物與附屬設施、設備、以及辦理該基地及其地上物之景觀設計、興建與管理維護等各項開發經營事業有關事宜，訂立系爭契約，亦即原告（促參法規定之民間機構）參與被告（促參法規定之主辦機關）主辦之供公眾使用或促進公共利益之臺北轉運站之交通建設（促參法規定之公共建設），原告乃與被告、丁000000000及被告之捷運工程局簽訂系爭契約（促參法規定之投資契約），故本件應適用促參法相關規定等情，為兩造所不爭執，復為丁000000000及被告之捷運工程局所肯認，自堪信為真實。是以，系爭契約第9條第5款後段援引促參法第49條之規定而約定：「…轉運站相關設施應採機場經營模式，並應優先租予經政府核准之客運業者，『其相關費率標準須報主管機關審核通過』。」則被告在核定該相關費率標準時，仍係依促參法第49條規定為之，不因系爭契約第9條第5款後段之約定，而遽謂僅係系爭契約之履行。復因原告參與之臺北轉運站之公共建設屬公用事業，此觀諸被告狀稱「轉運站月台等公用事業設施」等語益明，故依促參法第49條第2項、第3項之規定，無論是於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式時，或是於公共建設開始營運後如有修正必要時，均應經被告基於該公用事業主管機關之地位依法核定後，由被告另基於主辦機關之地位納入契約或修正投資契約相關規定並公告之。從而，被告基於該公用事業主管機關之地位，依促參法第49條第3項之規定，暨基於該規定所為之系爭契約第9條第5款之約定及系爭費率審核作業要點第8點之規定，以98年3月3日府交運字第09830493800號函所為之核定：「…本府核定之臺北轉運站設施租金費率每席月台每月均價為206,486（元/月），日間時段（5至24時）每席月台每月租金188,424（元/月），夜間時段（0至5時）每席月台每月租金64,221（元/月），租用售票窗口每窗口每月租金2,854（元/月）（以上租金皆含營業稅5%）。另臺北轉運站之費率調整機制，亦在本次核定之範疇…，故請依核定之設施租金暨調整機制儘速與各進駐國道客運業者完成簽約，以加速業者進駐臺北轉運站之相關時程。」既係就營運費率標準、調整時機及方式等公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自係上揭訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項所規定之行政處分，且參酌司法院釋字第423號解釋之意旨，不因其用語、形式、有否後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，揆諸上揭訴願法第1條第1項前段及行政訴訟法第4條第1項之規定，原告認為該核定之行政處分違法或不當，致損害其權利或利益者，或因該核定之行政處分違法，認為損害其權利或法律上之利益者，得循序提起訴願及行政訴訟，以資救濟，則本件訴願決定以該核定為系爭契約之履行，並非行政處分，原告對於非行政處分提起訴願，為不合法，遽依上揭訴願法第77條第8款之規定，決定訴願不受理，即有可議，原告執以指摘，非全無理由，爰將交通部98年6月22日交訴字第0980040043號訴願決定予以撤銷，由受理訴願機關即交通部就該核定之行政處分之適法性及妥當性詳予研酌，另為適法之處理，以昭折服。
㈤、本件既尚待受理訴願機關即交通部加以審查，程序未行，結論未定，則原告先位聲明求為判決撤銷被告98年3月3日府交運字第09830493800號函之行政處分，暨備位聲明求為判決被告應核定臺北轉運站設施費率每月每席月台均價364,000元、售票窗口每月每窗口均價5,280元，本院無法逕予准許，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。
㈥、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 林惠瑜法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
書記官 陳清容