臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1786號99年8月12日辯論終結原 告 一翔建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 李明諭 律師
陳逸華 律師被 告 臺北縣政府工務局代 表 人 乙00000000訴訟代理人 丁○○
戊○○李承志 律師上列當事人間建築執照事件，原告不服臺北縣政府中華民國98年
7 月1 日00000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告97年8 月29日北工建字第0970630457號函部分之訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於86年6 月19日，向被告申請坐落臺北縣汐止市○○段
825 、839 、840 、841 、842 、908 、909 、910 之8 筆地號土地（下稱系爭土地）之建造執照，經被告於同年7 月31日以86北工建字第A2744 號函通知補正，原告乃於同年12月5 日第2 次送請復審，被告又於87年7 月3 日以87北工建字第A5826 號函通知補正，惟因系爭土地坐落於臺北縣政府87年5 月13日87北府工都字第115178號函公告變更汐止都市計畫禁建2 年之範圍內，被告遂於88年8 月12日以88北工建字第A3062 號函准予系爭建照申請案保留至禁建公告期滿1個月內即89年6 月17日前須依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者，依建築法第36條規定將系爭建照申請案予以註銷。嗣臺北縣政府於88年6 月22日以88北府工都字第196055號函公告上開變更汐止都市計畫，並於同年6 月24日發布實施，系爭建照申請案之部分基地○○○區○○○○路用地。迨89年8 月7 日，原告以系爭土地部分基地變更為鐵路用地部分正○○○市區○○○路工程處協議中，系爭申請案無法送請復審為由，向被告申請保留續審建照申請案，被告於90年9 月14日以90北工建字第X6283號函註銷系爭建照申請案。原告不服提起訴願、行政訴訟，經本院96年4 月20日95年度訴更一字第00144 號判決：訴願決定及原處分均撤銷，臺北縣政府不服該項判決提起上訴，案經最高行政法院以96年12月17日96年度裁字第03592 號裁定：上訴駁回。被告遂依本院判決意旨，以97年5 月7 日北工建字第0970347338號函續辦系爭建照申請案，並請原告於文到1 個月內就剩餘住宅區部分基地，依88年6 月26日88北府工都字第196055號函公告完成法定程序之變更汐止都市計畫、93年1 月20日發布實施之汐止都市計畫（第二次通盤檢討）都市計畫內容規定及建築法等相關法規向被告申請建築，逾期則予以駁回。因期限屆滿原告未依相關規定辦理，被告爰以97年8 月29日北工建字第0970630457號函（訴願決定書誤繕為9 月1 日）撤銷被告88年8 月12日88北工建字第A3062 號函，並以97年9 月1 日北工建字第0970630458號函駁回系爭建照申請案。原告對前揭2 件號函不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
先位聲明⒈確認原處分（被告97年8月29日北工建字第0970630457
號及97年9 月1 日北工建字第09706320458 號函）為無效之行政處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
備位聲明⒈訴願決定及原處分（被告97年8月29日北工建字第
0970630457號及97年9 月1 日北工建字第09706320458號函）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：
甲、程序法上爭執：㈠被告並非獨立之行政機關，僅為「臺北縣政府」之內部單位：
按行政程序法第2 條第2 項規定，行政機關應具有單獨之預算、編制、組織法規以及印信。次按臺北縣政府工務局組織規程（鈞院卷1 第265 頁以下，原證17）第2 條所示，「臺北縣政府工務局置局長，承縣長之命…」，足見被告臺北縣政府工務局並非獨立之行政機關，僅為「臺北縣政府」之內部單位，且綜觀臺北縣政府工務局組織規程可知，臺北縣政府工務局並無單獨之預算、編制、組織法規以及印信，因此並非行政程序法第2 條第2 項所定之獨立行政機關。再按行政訴訟法第22條規定，故如鈞院認被告並非行政程序法第2 條第2 項所定之獨立行政機關，則被告恐亦無當事人能力，至理之明。
㈡按建築法第2 條之規定，建築主管機關為「臺北縣政府」，並非「臺北縣政府」轄下之「臺北縣政府工務局」：
矧按地方制度法第7-1 條、內政部98年9 月1 日台內民字第0980162925號令（鈞院卷1 第267 頁，原證18）謂：「發布「臺北縣改制計劃」、「臺中縣( 市) 合併改制計劃」、「臺南縣( 市) 合併改制計劃」及「高雄縣市合併改制計劃」自即日起生效；並自中華民國九十九年十二月十五日，臺北縣改制為「新北市」…」等語，因此臺北縣政府於99年12月25日始改制為直轄市，於99年12月25日前，臺北縣政府仍為「省政府所轄」，並非直轄市。次按建築法第2 條規定，臺北縣政府於99年12月25日始改制為直轄市，因此，建築執照之准駁，應由「臺北縣政府」為之。
又按行政程序法第92條第1 項規定可知，行政處分係以由行政機關作成為要件，苟非行政機關，即無作成行政處分之可言，如前所述，本件被告並無獨立為行政處分之權能。
㈢臺北縣政府訴願決定書案號973816號之訴願程序委有瑕疵：
按訴願法第52條、行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程（鈞院卷1 第268 頁，原證19）第2 條規定，「行政院及各級行政機關為辦理訴願事件，應設訴願審議委員會（以下簡稱訴願會）。」、第5 條規定，「直轄市、縣（市）政府訴願會之組織規程，由直轄市、縣（市）政府另定之。」；又訴願決定機關之組織不合法者，依訴願法第97條第1 項第3 款之規定，為當然違背法令之事由。
次按臺北縣政府98年7 月1 日北府訴決字第0970970985號函所示，卷內臺北縣政府訴願決定書案號973816號，該訴願決定乃由「臺北縣政府法制局」所為，並無依訴願法之規定為組織規程，且依「臺北縣政府法制局組織規程」（鈞院卷1 第269 頁，原證20）之規定，訴願係由「行政救濟科」辦理，因此臺北縣政府既無訴願會之組織規程，且該訴願決定，既非獨立之訴願會所為之決定，本件訴願程序依訴願法第97條第1 項第3 款之規定，為當然違背法令之重大違誤事由；且依「臺北縣政府法制局組織規程」（鈞院卷1 第269 頁，原證20）第2 條所示，「臺北縣政府法制局置局長，承縣長之命…」，足見被告並非獨立之行政機關，僅為「臺北縣政府」之內部單位，實無從對於應依法由「臺北縣政府」為「建築執照准駁」之行政處分，而由無實施權能之「臺北縣政府法制局」為訴願程序之可能，足徵本件訴願程序乃有重大瑕疵。
乙、關於先位聲明部分，臺北縣政府所為之「委任」乃不適法，故被告於97年8 月29日北工建字第0970630457號及97年9 月1 日北工建字第09706320458 號函係為無效之行政處分：
㈠被告於98年12月23日以北工建字第0981080350號函爰引臺
北縣政府組織自治條例第2 條第2 款之規定，以臺北縣政府96年10月25日北府工建字第0960675592號函公告事項：
「本府將建築法除違章建築處理事項外有關本府權限事項委任本府工務局，以該局名義執行之。」（鈞院卷1 第
289 頁，原證22）等詞置辯，惟查，為該委託乃不適法，容下說明。
㈡臺北縣政府之委任乃違反地方制度法以及管轄權恆定之規定：
按行政程序法第11條第1 項、5 項規定為學理上所謂「管轄恆定原則」（又稱管轄權法定原則）。次按建築法第2條規定，臺北縣政府為主管建築機關，如無非依法規，則不得設定或變更該管轄權。又按依96年7 月11日公佈之地方制度法第18條之規定為「直轄市自治事項」，而依地方制度法第4 條第2 項並無關於準用同法第18條關於直轄市自治事項之規定。申言之，臺北縣政府縱因人口聚居達2百萬人以上，有準用地方制度法第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條規定之情事，惟既無準用同法第18條之規定，依前述行政程序法第11條第1 項、5 項規定管轄恆定之原則，「臺北縣政府」不得爰引已違反母法（即地方制度法）之臺北縣政府組織自治條例，將建築法之主管機關變更為被告機關，因此臺北縣政府之委託乃違反地方制度法以及管轄權恆定之規定。
㈢法務部96年11月2日法律字第0960040581號（鈞院卷1第
293、294頁，原證25）函示，關於「臺北縣政府組織自治條例」第2 條第2 項至第4 項有關權限委任、委託及行政委託之規定，其僅單純作為提示性規定，尚無不可，惟倘個案上有權限一部分之委任、委託或行政委託之有必要時，不宜僅以上開概括規定作為法規依據，仍應就該事項有具體之法規依據，始為適法：
⒈矧按行政程序法第15條第1 項固規定：「行政機關得依
法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之」，惟法務部90年10月5 日(90)法律字第035872號（鈞院卷
1 第291 頁，原證24）：「行政機關欲將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行、委託不相隸屬之行政機關執行或委託民間團體或個人辦理者，須有法規依據始得為之，行政程序法第十五條第一項、第二項、第十六條第一項定有明文。上開規定所稱法規須係就擬委任或委託之具體事項為規範，始足當之」等函釋示在案。因此行政程序法第15條之委託，不得僅以概括規定作為法規依據，仍須係就擬委任或委託之具體事項為規範，始為適法。
⒉法務部係行政程序法之主管機關，為重申此旨，復於臺
北縣政府於96年8 月1 日修正「臺北縣政府組織自治條例」後，於96年11月2 日以法律字第0960040581號明文函示（鈞院卷1 第293 頁，原證25）及96年12月14日法令字第0960700882號令示（鈞院卷1 第295 頁，原證26）意旨，行政程序法第15條第1 項所稱之「法規」，需有個別作用法之法源依據，就擬委任或委託之具體事項為規範，且應係將其權限之一部分，而非全部，委任所屬下級機關執行，並應依行政程序法第15條第3 項規定辦理。經查本件臺北縣政府就上開委任事項之公告部分，既未經行政院備查，且臺北縣政府就上開委任事項，係以概括規定為之，而非就委任或委託事項有具體且明確之規定，準此，本件被告所為北工建字第0970630457號函以及北工建字第09706320458 號函，既係在臺北縣政府以概括授權之不合法方式為之，且係以權限全部委任之方式為不適法之公告，更係在尚未完成行政院所應備查之法定程序前，即擅對原告為本件之處分，該處分自為無效。
⒊上開法務部96年11月2 日法律字第0960040581號之法律
認定，前亦經鈞院以97年度訴字第01418 號判決（鈞院卷1 第296 頁以下，原證27）及最高行政法院以98年度判字第117 號（鈞院卷1 第342 頁以下，原證28）判決所支持，足認臺北縣政府所為之「委任」乃不適法，故被告97年8 月29日北工建字第0970630457號及97年9 月
1 日北工建字第09706320458 號函係為無效之行政處分。
㈣原告提起本件確認訴訟，係有「即受確認判決之法律上利益」：
⒈按行政訴訟法第6條第1項前段規定即所謂具有「即受確
認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須因行政處分是否生效不明確，致上訴人在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被上訴人之確認判決除去之者，始為存在（最高法院27年上字第316 號、52年台上字第1240號判例參照）。
⒉次按行政訴訟法第6 條第1 項後段：「其確認已執行完
畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」學理上所稱「後續確認訴訟」，或稱「追加確認訴訟」。亦即人民原提起撤銷訴訟，而於審理中，發現作為訴訟標的之行政處分為無效，或已了結時，應轉換為請求確認其為無效或違法之「後續確認訴訟」，或稱「追加確認訴訟」。其特別構成要件為：
⑴具備提起撤銷訴訟之要件：後續之確認訴訟，係由撤
銷訴訟轉換而來，因此必須具備撤銷訴訟之本案判決特別要件，亦即原撤銷訴訟之提起須合法。我國行政訴訟法第6 條第1 項第2 段僅規定：「其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」。
⑵原行政處分須於提起撤銷訴訟後已了結：在合法提起
撤銷訴訟之後及作成判決之前，原行政處分之效力消滅者，已無從對其為撤銷之判決，始有確認該已了結行政處分為無效或違法之必要。後續之確認訴訟，並非用以補救正當權利保護之遲誤。
⑶須轉換為確認行政處分無效或違法：在行政處分已了
結或發現該行政處分為無效之後，應將訴訟之請求轉換為請求確認該已了結之行政處分為違法或無效。此一「訴訟請求之轉換」（Umstellung desKlageantrags) ，與行政訴訟法第111 條第1 項所規定之「訴訟之變更」不同，無須他造當事人之同意。
⑷權利保護之必要：原告對於確認已了結行政處分為違
法，或確認行政處分為無效，須有法律上利益。可預期行政機關將重覆作成相同之行政處分，或已了結行政處分構成基本權利之重大干涉，確認其違法有助於回復原狀者，有權利保護必要。換言之，違法之行政處分雖已失效，但行政機關不久仍可能重為相同之行政處分時，請求確認該已失效行政處分為違法，以防止行政機關重為相同處分之具體危險（重覆之危險Wiederholungsgefahr ）。⒊經查，本件原告本依法提出訴願、並合法提起撤銷訴訟
，於審理中，因認被告於97年8月29日北工建字第0970630457號及97年9 月1 日北工建字第09706320458號函有如前所述之無效情事，且該二函雖因臺北縣政府所為之「委任」不適法，故為當然無效之行政處分，惟如原告無提起確認之訴，行政機關（即被告臺北縣政府工務局）不久仍可能重為相同之行政處分時，因此原告請求確認該已失效行政處分為違法，以防止行政機關重為相同處分之具體危險，係該當行政訴訟法第6 條第1項後段之要件，有確認利益。
⒋再按行政訴訟法第6 條第2 項規定，經查原告前已於98
年12月14日以(98)昭字第039 號函（鈞院卷1 第354 頁以下，原證29）向被告請求確認97年8 月29日北工建字第0970630457號及97年9 月1 日北工建字第09706320458 號函係為無效之行政處分，被告亦於98年12月23日以北工建字第0981080350號函未予允許（鈞院卷1 第289 頁，原證22），故以本件業已踐履行政訴訟法第6 條第2 項前置程序之起訴要件，按被告97年8 月29日北工建字第0970630457號及97年9 月1 日北工建字第09706320458 號函是否係為無效之行政處分、有無否准原告建築執照之權責，原告若不尋求判決確認，即將受不利益之效果。故原告先位聲明，係有理由。
丙、關於備位聲明部分：㈠前案判決效力當然及於「臺北縣政府城鄉發展局」：
按行政訴訟法第214 條、第216 條之規定，原告前於86年
6 月19日向被告申請坐落臺北縣汐止市○○段825 、839、840 、842 、908 、909 、910 之8 筆地號土地（即今之臺北縣汐止市○○段825 、825-1 、839 、839-1 、
840 、840-1 、841 、841-1 、842 、842-2 、908 、
909 、910 等13筆土地系爭土地）之建築執照事件，前迭經台灣高等行政法院91年度訴字第03511 號判決、最高行政法院95年度判字第01511 號判決（鈞院卷1 第30頁以下，原證1 ）、台灣高等行政法院95年度訴更一字第00114號判決（鈞院卷1 第38頁以下，原證2 ）、最高行政法院96年度裁字第03592 號裁定（鈞院卷1 第58頁以下，原證
3 ，下稱「前案」），前案判決業已定讞，查該前案之被告（當事人）係為「臺北縣政府」，而如前所述，「臺北縣政府城鄉發展局」既為前案訴訟當事人「臺北縣政府」之內部單位，自應同受有拘束。
㈡前案判決具有行政訴訟法第215 條、第216 條之「形成效力」：
⒈按訴願法第95條、改制前行政法院45年度判字第60號判
決、行政訴訟法第215 條、第216 條之規定，行政法院在撤銷訴訟中，所為撤銷或變更原處分或決定之判決確定者，所有之其他法院以及行政機關接受該判決之拘束，皆應以該行政處分已被撤銷或變更之事實，作為其本身判決或決定之基礎。此種由撤銷訴訟之消極形成判決所產生，對判決法院及訴訟當事人以外第三人之「對世效力」，為所謂之「形成效力」。
⒉按鈞院95年度訴更一字第00114 號判決理由項下第九段
意旨，前案判決所認定行政指導內容之乃為：「地鐵處儘速洽城鄉局辦理變更都市計劃事宜，並請一翔建設於都市計劃變更完成法定程序後1 個月內備齊資料重新申請建築線指示，於核發指示後1 個月內修妥申請複審」。故前案判決之當事人為「臺北縣政府」，其內部單位臺北縣政府工務局、臺北縣政府城鄉發展局當然應同受拘束。換言之，系爭土地於徵用期滿時，依都市計畫法第4 條之規定，應由臺北縣政府之內部單位臺北縣政府城鄉發展局，先就系爭土地辦理變更都市計畫回復為原住宅使用分區之法定程序後，由原告於1 個月內備齊資料重新申請建築線指示，再由臺北縣政府依建築法第2條為建築執照之准駁，始為正辦。
㈢被告97年8 月29日北工建字第0970630457號函撤銷該局88
年8 月12日88北工建字第A3062 號函，係違反前案判決之意旨，乃為違法之行政處分：
按鈞院95年度訴更一字第00114 號判決理由項下第七段之意旨，業已認定90年1 月11日所為會議，具有行政指導之效力無疑，惟被告於97年5 月7 日北工建字第0970347338號函說明第六段竟否定為「行政指導」，係違反前案判決之意旨，乃有違誤。再者，依前案判決之意旨，前案被告「臺北縣政府」應在「原告可於都市計劃變更完成法定程序後1 個月再修妥申請復審」，係指臺北縣政府就原告於86年6 月19日所申請之系爭13筆土地，於臺北縣政府為都市計劃變更完成法定程序後1 個月再修妥申請復審，惟被告於97年5 月7 日北工建字第0970347338號函說明第七段竟謂「速請貴公司於文到一個月內就剩餘住宅區部分基地，依88年6 月26日八八北府工都字第196055號函公告完成法定程序之變更汐止都市計劃書、93年1 月20日發布實施之『汐止都市計劃』( 第二次通盤檢討) 都市計劃內容規定及建築法等相關法規向本局申請建築，逾期則予以駁回」云云，並未審酌前述前案被告臺北縣政府應俟系爭土地辦理變更都市計畫回復為原住宅使用分區之法定程序再予以建築執照之准駁（鈞院95年度訴更一字第00114 號判決第九段），並且被告嗣於系爭97年9 月1 日北工建字第0970630458號函駁回原告所為建築執照之申請，顯係違反前案判決之意旨，乃有違誤。
㈣被告97年8 月29日北工建字第0970630457號函撤銷該局88
年8 月12日88北工建字第A3062 號函，係違反行政程序法第117 條以及行政程序法第4 條第2 項、第201 條之意旨，乃為違法之行政處分：
按行政程序法第117 條第1 項規定之2 年期間乃除斥期間之限制，立法目的乃在於避免法律關係處於久懸不決之狀態，是前案被告臺北縣政府於88年8 月12日（88北工建字A3062 號函）之行政處分既已逾前述除斥期間，自不許恣意予以撤銷，因此被告97年8 月29日北工建字第0970630457號函處分依法應予撤銷，因此備位聲明部分，亦有理由。又按行政訴訟法第4 條第2 項、第201 條之規定，法定裁量權之規定，旨在授權行政機關斟酌個案之具體狀況，為妥適之決定，主管機關行使是項權限時，仍應遵循法律授權之目的，及有關之法律界限；亦即其行政行為仍應受行政程序法規定「行政行為之內容應明確」（第
5 條）、「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」（第8 條）、「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」（第9 條）之拘束，否則即難謂無前舉行政訴訟法第4 條第
2 項及第201 條規定濫用權力之違法。（最高行政法院95年判字第114 號判決可資參酌），因此被告恣意撤銷88年
8 月12日（88北工建字A3062 號函），乃為濫用權力之違法，因此被告97年8 月29日北工建字第0970630457號函處分依法應予撤銷。
㈤被告97年9 月1 日北工建字第0970630458號函駁回原告系爭土地之建照申請案，乃為違法之行政處分：
⒈按鈞院95年度訴更一字第00114號判決第16-17頁所認定
，被告於前案就系爭建照曾做成行政指導，故按臺灣高等法院98年度重上更( 一) 字第32號判決（鈞院卷1 第
171 頁以下，原證14）所認定，交通部鐵路改建工程局徵用原告之系爭土地興辦「南港專案」工程，依96年12月26日會議紀錄記載，「臺北縣汐止新峰段825 、825-1 、839 、839-1 、840 、840-1 、841 、841-1、842 、842-2 、908 、909 、910 等13筆土地已復舊完竣自即日起（96年12月26日）歸還原土地所有權人。
」。因此交通部鐵路改建工程局徵用原告系爭土地之部分（即13筆地號之其中8 筆）興辦「南港專案」工程，徵用期間為自91年9 月26日起至95年12月31日止（惟依前開民事判決之認定，實際交還土地則遲至96年12月26日，參該判決書第8 頁），徵用期間業已期滿，足證系爭土地係於96年12月26日既已無公用所需，依前述地鐵局於91年4 月1 日召開「本件土地原為住宅區，本局於88年6 月24日變更為鐵路用地，因未來高架鐵路啟用後，不再需要使用該等土地，擬回復都市計畫為原使用分區。」，故被告自應信守前述行政指導原則，自無拒絕回復為原使用分區之理，應就原告就系爭土地申請續審建照案，始符法制及行政機關為行政處分應對當事人有利及不利情形一律注意之法意。
⒉就被告抗辯臺北縣汐止市○○段○○○○號土地部分：
系爭建照之13筆土地其中臺北縣汐止市○○段○○○ ○號原為訴外人「丙○○」所有，於系爭建照申請（86年6月19日) 後，於90年10月8 日因徵收，現所有權人為「中華民國」（鈞院卷1 第270 頁，原證21）。按行政程序法第112 條規定，縱因臺北縣汐止市○○段○○○ ○號土地其於系爭建照申請後，因情事變更，無從核發建造執照，惟除去該部分，其他12筆土地部分，原告仍有取得系爭建照之實益，「臺北縣政府」應依前案判決之意旨，以行政處分核發執照。又按行政程序法第6 條規定及95年度交抗字第414 號意旨，經查臺北縣汐止市○○段○○○ ○號之土地（鈞院卷1 第170 頁，原證13），前曾申請建築執照，亦乃位於鐵路用地，與本件原告申請系爭土地建築執照之情形相同，惟日前經查被告已發給取得建築執照，換言之，被告於97年9 月1 日北工建字第0970630458號函駁回原告系爭土地之建照申請案，乃違反行政程序法第6 條之規定，係為違法之行政處分。
㈥本件系爭建築執照其中「臺北縣汐止市○○段909 、910
、814 、825-1 、839-1 、840-1 、841-1 、842-2 等8筆地號」土地，嗣經交通部鐵路工程改建局依配合國家重大公共建設辦理逕為變更都市計畫作業要點第1 點第2 項之規定，辦理都市計劃變更回原使用分區之程序中，說明如下：
⒈按被告97年5月7日北工建字第0970347338號函（鈞院卷
1 第61頁以下，原證4 ）第7 點謂：「綜上，本建造執照申請案處理程序仍未終結且本案申請基地部分（汐止市○○段908 、909 、910 、842 - 2 、841-1 、840-1 、839-1 、825-1 地號等土地）自88年6 月26日八八北府工都字第196055號函公告完成法定程序之變更汐止都市計劃及查現行之都市計劃（93年1 月20日發布實施之『汐止都市計畫』- （第二次通盤檢討），已○○○區○○○○路用地，剩餘部分基地至今仍屬住宅區仍得申請建築，速請 貴公司於文到一個月內就剩餘住宅區部分基地，依88年6 月26日八八北府工都字第196055號函公告完成法定程序之變更汐止都市都市計畫93年1 月20日發布實施之『汐止都市計畫』( 第二次通盤檢討) 都市計畫內容規定及建築法等相關法規向本局申請建築，逾期則予以駁回。」等語；嗣被告再於97年
9 月1 日以北工建字第0970630458號函以：「本件前經本局97年5 月7 日北工建字第0970347338號函請 貴公司於一個月內就剩餘住宅區部分基地依據都市計畫內容規定及建築法等相關法規向本局申請建築逾期則予以駁回；今因期限已屆滿卻未見辦理，謹決定如主旨。」等語，被告以系爭建築執照之部分土地○○○區○○○○路用地為由，駁回系爭建築執照之申請，因此交通部鐵路工程改建局既已就系爭建築執照之部分土地○○○區○○○○路用地部分，辦理都市計劃變更回原使用分區之程序中，被告駁回系爭建築執照（即先位訴之聲明第
1 項後段及備位訴之聲明第1 項後段）即失所據，為此聲請鈞院准就交通部鐵路工程改建局完成辦理都市計劃變更回原使用分區之程序，始就本事件判斷。
⒉茲就原告向交通部鐵路工程改建局聲請變更系爭建築執照土地回復為住宅區之經過，說明如下：
原告於99年4 月1 日以(99)昭字第10號律師函（鈞院卷
2 第62頁以下，原證31）向交通部鐵路工程改建局聲請儘速依法回復「台北縣汐止市○○段825 、839 、840、841 、842 、909 、908 、910 、814 、825-1 、839-1 、840-1 、841-1 、842-2 地號土地」之使用分區為「住宅區」。原告再於99年4 月9 日以(99)昭字第13號律師函以及附件（鈞院卷2 第70頁以下，原證32）向交通部鐵路工程改建局補正提出相關資料。交通部鐵路工程改建局於99年4 月12日以鐵工規字第0990004957號函示（鈞院卷2 第151 頁以下，原證33）：「另地號
909 、910 、814 、825-1 、839-1 、840-1 、841-1、842-2 等8 筆土地為本局辦理南港專案奉准徵用之土地，○○○區○○路用地，次查91年1 月22日「南港專案－汐止鐵路高架段臨時軌道工程用地協調會」會議紀錄結論，亦係將該8 筆土地之都市計劃變更回原使用分區」、「爰前揭臺北縣汐止市○○段909 、910 、814、825-1 、839-1 、840-1 、841-1 、842-2 等8 筆土地，本局將依「配合國家重大公共建設辦理逕為變更都市計畫作業要點」第1 點第2 項之規定，函報交通部轉陳行政院同意後，再辦理都市計劃變更事宜。」等語。⒊按「配合國家重大公共建設辦理逕為變更都市計畫作業
要點」（鈞院卷2 第153 頁以下，原證34）第1 點第2項之規定：「前項已完成逕為變更都市計畫程序之工程用地，如經中央主管機關及相關機關檢討評估後確無需使用且經行政院同意者，得依本法( 即都市計劃法) 第二十七條第二項及本要點程序變更回復為原使用分區或公共設施用地。」。因此，交通部鐵路工程改建局既已願依91年1 月22日「南港專案－汐止鐵路高架段臨時軌道工程用地協調會」會議紀錄結論，將該8 筆土地之都市計劃變更回原使用分區，並依「配合國家重大公共建設辦理逕為變更都市計畫作業要點」辦理都市計劃變更回原使用分區之程序中，因此被告駁回系爭建築執照（即先位訴之聲明第1 項後段及備位訴之聲明第1 項後段）即失所據，為此聲請鈞院准就交通部鐵路工程改建局完成辦理都市計劃變更回原使用分區之程序，再就本訴訟事件為判斷，始為正辦，俾維原告之合法權益云云。㈦提出被告北工建字第0970347338號函、北工建字第
0970630457號函、北工建字第0970630458號函、本件訴願決定書、交通部鐵路改建工程局於台灣高等法院98年度重上更一字第32號案件所提民事言詞辯論意旨狀、最高行95年度判字第1511號判決、鈞院95年度訴更一字第144 號判決、最高行96年度裁字第3592號裁定、內政部營授辦城字第0973580468號函、臺北縣政府北府城規字第0970593969號函、汐止市公所土地使用分區證明書、系爭土地地籍圖、申請系爭建照事件事實經過整理表、「臺北縣汐止市○○段○○○ ○號」土地之地籍圖謄本、交通部鐵路改建工程局之機關沿革、原告於97年7 月31日申請書及97年5 月29日翔字第0970529001號函「臺北縣政府工務局組織規程」、內政部98年9 月1 日台內民字第0980162925號令、行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程、臺北縣政府法制局組織規程、臺北縣汐止市○○段○○○ ○號土地異動表、98年12月23日北工建字第0981080350號函、法務部95年5 月3 日法律字第0950016259號函、法務部90年10月5日（90）法律字第035872號函、法務部96年11月2 日法律字第0960040581號函、法務部96年12月14日法令字第0960700882號令、鈞院97年度訴字第01418 號判決、最高行政法院98年度判字第117 號判決、98年12月14日(98)昭字第039 號函、99年4 月1 日(99)昭字第10號律師函、99年4 月9 日(99)昭字第13號律師函以及附件、交通部鐵路工程改建局99年4 月12日鐵工規字第0990004957號函、配合國家重大公共建設辦理逕為變更都市計畫作業要點等件影本為證。
四、被告主張：
甲、關於先位聲明部分：㈠被告具有當事人能力之行政機關：
按鈞院96年度訴字第1139號判決及98年度訴字第2050號判決意旨及地方制度法第19條第6 項規定：「有關都市計畫及營建事項如下：㈠縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行。㈡縣（市）建築管理」為縣（市）自治事項，再按台北縣政府乃有訂定「台北縣政府工務局組織規程」，並有獨立之印信蓋於委任狀之上可稽，是以，被告台北縣政府工務局自有具備行政機關之要件。
㈡本件訴願決定機關所做成之程序並無瑕疵：
本件訴願決定機關乃係由獨立之訴願審議委員會所做成者，此獨立委員會之設立乃係符合訴願法等相關規定。且參酌系爭訴願決定之訴願委員名單以觀，己○○教授、庚○○先生、辛○○教授等均係大學專業教授之社會公正人士，其為客觀中立之判斷具專業性、屬人性者，原告既未有任何證據可為認定有重大瑕疵，自應尊重獨立委員會之判斷餘地。
㈢臺北縣政府所為之委任係屬合法，被告所為之處分自始均為有效：
⒈臺北縣政府援引「臺北縣政府組織自治條例」作為授權
之依據，並無違反行政程序法第11條第1 項、第5 項管轄恆定之原則者，蓋依據原告所提出之法務部96年11月
2 日法律字第0960040581號函（鈞院卷1 第293 頁以下。原證25）中乃有載明：「行政程序法第11條第1 項、第5 項規定，…此為學理上所謂「管轄恆定原則」，…縱因行政事務態樣複雜，行政機關將部分權限為委任或委託，仍須有法規依據，是本法第15條第1 項、第2 項及第16條規定…。此所謂『法規』，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則」。是以，依據前開函示之內容可知，臺北縣政府依據「臺北縣政府組織自治條例」之規定，委任權限予被告之行為，自屬合法適當之行政行為。
⒉次查，台北縣政府所為之授權行為，亦無違反法務部96
年11月2 日法律字第0960040581號及96年12月14日法令字第0960700882號之函示，縱有前開函示之情形，亦仍為合法有效之授權行為：
經查，被告之公告事項乃係：「本府將建築法除違章建築處理事項外，有關本府權限事項委任本府工務局，以該局名義執行之。」，故該公告之內容，係針對違章建築事項以外之部分予以授權，而非如前開函示所載之全部委任者，且亦無概括授權之情形，自無適用前開函令之餘地，乃屬當然。況縱認本件系爭授權行為確有符合前開函令所載之情形，惟參酌原告所提法務部96年11月
2 日法律字第0960040581號函及96年12月14日法令字第0960700882號令（鈞院卷1 第293 頁以下，原證25、26）之內容以觀，其針對相關問題之結論，明確指出係「不宜」而非「違法」，是以，縱前開權限委任之行為有所不當，惟亦有不宜之處，而尚非達違法之程度者，自無符合行政程序法上，有關處分無效之重大明顯之違法瑕疵者。是以，本件系爭權限委任之行為與原告所提之函示規範情形殊屬不同，縱認有加以適用之餘地，惟其不當之程度亦僅為「不宜」，而並非「不法」，自無原告所稱權限委任無效云云之情。
⒊至於原告援用前開法務部函示，其所釋疑之部分乃係台
電核廢料所涉管轄權之問題與本件毫無關係，且實務上從未有原告所稱之支持者，相關之認定基準亦顯有相異之處，原告之主張實仍屬誤會：
按鈞院97年度訴字第1418號判決（鈞院卷1 第296 頁以下，原證27）雖有援引前開法務部之函示，惟其結論乃係：「本件被告既係在臺北縣政府以概括規定為之，且係以權限全部委任之方式為不適法之公告，更係在尚未完成行政院所應備查之法定程序前，即擅對原告為本件之處分，自有不合」。是以，該號判決之認定，乃係以「概括授權」及「未經備查即作成處分」此二要件，方認定系爭處分於法不合，惟其於法不合之效力為何，亦仍並無說明者。惟本件系爭處分並無符合前開二要件者，且縱有符合該要件，然其授權行為是否因此無效抑或僅為不宜，亦並未於該判決中予以說明。故原告所謂實務業已採納前開法務部函示之內容，而據以主張系爭授權行為及本件系爭處分均無效云云，自顯有刻意曲解鈞院判決。又按最高行政法院98年度判字第117 號判決（鈞院卷1 第342 頁以下，原證28）乃僅就台電核廢料等環保裁罰問題做論斷，其並未就前開法務部函示之部分予以討論，原告主張最高行政法院業有採納云云，殊不可解。蓋依據前開判決之理由以觀，其認定之理由乃係以：「㈠…而不包含上開屬於環保署之權限事項。上訴人自亦無權基於上開公告，而為系爭處分。㈡按「官署之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟，而經受理訴願之官署，就實體上審查決定而告確定，或經行政法院就實體上判決確定者，即兼有形式上及實質上之確定力。當事人對於同一事項，既不得再行爭執，而為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更。」。是以，最高行政法院並未針對系爭權限委任行為是否有瑕疵、該瑕疵之效力為何等情加以審酌，又豈有原告所稱經最高行政法院採納云云之情。是以，系爭權限委任之行為並無符合前開法務部函示之情形者，縱有符合該行為亦僅為不宜而非違法，自仍屬合法有效之授權行為者，且參酌實務向來之見解，亦均認定系爭授權行為仍屬合法有效等情，此參酌原告所提鈞院97年度訴字第01418 號判決及最高行政法院98年度判字第117 號判決（鈞院卷1 第296 頁以下，原證27號、28）之所載，即已自明，故原告主張依據法務部之函令規定，系爭權限委任及處分均屬無效云云，自顯屬誤會，而應為無理由。
㈣原告確認訴訟違反補充性而應屬違法：
按行政訴訟法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴送，亦同。
」。是以，提起確認行政處分無效之訴訟，自應需有受確認判決之法律上利益，始得據以提起之，乃屬當然。經查，本件系爭處分業經原告提起訴願，並經訴願駁回提起本件系爭撤銷訴訟在案，則原告對於本件系爭處分自得以提起撤銷訴訟之方式予以救濟之，今原告於得提起撤銷訴訟之情形下，竟以先位訴訟主張確認訴訟，自顯有悖於確認訴訟補充性之原則者，更無行政訴訟法第6 條第1 項所規定之「法律上利益」，是以，原告之先位確認訴訟顯非適法。
㈤綜上所陳，原告所提之先位訴訟除有違反確認訴訟補充性
原則之外，更有欠缺訴之利益等情，且被告依法具有行政機關之地位，而得作為行政訴訟之當事人，訴願程序亦並無任何瑕疵可言，是以，原告有關確認訴訟之主張均無理由。
乙、關於備位聲明部分：㈠前案判決不及於「台北縣政府城鄉發展局」：
蓋就系爭行政指導之內容以觀，系爭指導之內容顯係針對被告之權責部分，所作成之指導行為，至若有關「請地鐵處儘速洽城鄉局辦理變更都市計畫事宜」乙節，亦僅為單純敦請地鐵處提出申請，而並無任何法律上之拘束力者，是以，系爭行政指導之範圍並不涉及城鄉局之業務，而顯非既判力效力所及。退步言，縱認城鄉局係屬台北縣政府之內部單位，而應受系爭行政指導之拘束者，惟系爭行政指導並未包含908 地號土地之部分，且該部分業已遭徵收而無法回復為住宅用地，且系爭行政指導之範圍亦僅限於被告之權責事項，而不及於城鄉局之業務者，則原告主張城鄉局亦受系爭行政指導之拘束，實令人費解。
㈡原告備位聲明主張要求逕命作成行政處分部分，其訴訟類型究竟為何，實有未明之處：
經查，原告備位聲明既僅係確認之訴，則何得可於理由欄中要求訴外人台北縣政府核發執照乎（鈞院卷2 第33頁），且細就原告一再指稱為依據之前審判決以觀，按前審法院乃有認定被告應負有行政指導之責任，故判決被告敗訴，已如前述。而原告於本件系爭訴訟中，復主張依據系爭行政指導之內容，應撤銷被告所為之系爭2 處分、及逕予作成核准申請之處分者，前者之係屬行政訴訟法第4 條所定之撤銷訴訟，應屬無疑，惟有關逕予做成核准申請處分之部分，其訴訟類型為何，實有諸多疑義之處。蓋按行政程序法第165 條之規定，行政指導限於「以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法」，故行政指導之內容自以事實行為者為限。故若原告欲請求被告履行行政指導之內容，似應僅得提起行政訴訟法第8 條之一般給付訴訟，然細觀原告所請求之內容，乃係要求「判命被告逕予做成核准之處分」，而似屬行政訴訟法第5 條之科予義務之訴者，則原告所請求者究竟為何種訴訟類型，將對其主張是否有理由有重大之影響，自有先予辨明之必要，故請鈞院依法命原告說明之。
㈢就97年8月29日北工建字第0970630457號函之部分而論：
⒈系爭因變更為鐵路用地而受影響之部分係分別為908、
909、9103塊土地，茲就其中908地號之部分，於89年10月12日之第一次專案會議中，908 地號之地主已明白表示要求台鐵予以徵收，被告乃於會議結論中，要求原告自行與地主協商，並於一個月後再行召開會議在案可稽（鈞院卷1 第241 頁，被證10），復於90年1 月11日召開第二次專案會議時，因原告未能與地主達成協商，故本次會議對於系爭908 地號之土地仍不予處理，此參系爭會議結論所載「結論：㈠因陳桂林先生未出席，其所案內908 地號土地不予處理」（鈞院卷1 第242 頁，被證11），故縱前審法院認被告於本次會議中，有作成行政指導之行為，然亦應不包括系爭建案之908 地號部分。其後，因原告仍未能與地主達成協商，故系爭908 地號土地之地主，業已於90年8 月24日將系爭土地賣予交通部台灣鐵路管理局（鈞院卷1 第243 頁以下，被證12）。是以，系爭土地業已為台鐵所有，而無從予以變更回復為建築用地之可能。被告雖有於87年同意原告於禁建公告期滿1 個月內提出復審之處分（原87北工建字第A5826 號函），然因系爭土地之一部（即908 地號之土地）業已由台鐵於90年間取得所有權，故系爭土地業已無回復為住宅用地之可能，是以，前開處分實際上並無實現之可能，而顯有行政程序法第111 條第3 項、第4項、第7 項之絕對無效瑕疵者，自應認系爭處分自始即不生任何效力。
⒉是以，雖被告以系爭北工建字第0970630457號函表示撤
銷原處分，惟因系爭處分自始無效，實並無任何可資撤銷之處分存在者，故應僅係為通知原告系爭87年之處分無效之觀念通知，蓋系爭處分既自始無效，自無任何具有形式效力之處分可資撤銷，更遑論有行政程序法第
117 條、121 條適用之餘地，原告以本件系爭函文作為撤銷訴訟之標的，自顯有違誤之處，而應為無理由者，乃屬當然。
⒊退步言，認本件系爭處分確為撤銷之處分，惟臺北縣正
政府所撤銷之系爭87年之處分內容乃係要求原告於89年
6 月17日前依法提出復審，則該期限業已逾近10年，則該號處分之效力自業已消滅，今縱無論是否予以撤銷，均對於原告之權益無任何影響可言，故原告之訴實顯有欠缺訴之利益之情者，仍應予已駁回。
㈣關於97年9月1日0000000000號函部分：
被告乃係依據鈞院判決意旨，以97年5 月7 日北工建字第0970347338號函續辦系爭建照申請案，並請原告於文到後
1 個月內提出相關汐止都市計畫（第二次通盤檢討）都市計畫內容規定及建築法等相關法規，向被告申請建築。惟因原告並未依據前開函文所定之期限予以提出申請，故被告方依法予以駁回原告之申請，應無不妥。況縱被告確有如鈞院判決所載之應允協助之行政指導行為，惟系爭會議中被告所應允之協助並不包括系爭汐止市○○段之908 地號之部分，且系爭土地業已於系爭90年1 月11日之會議後，遭交通部台灣鐵路管理局予以依法徵收做為鐵路用地，均已如前述。是以，縱認系爭90年1 月11日之會議結論中，被告確有為行政指導之行為，惟事後因系爭908 地號遭受徵收，而事實上並無可能再行變更為住宅用地之可能者，故系爭行政指導自仍有符合行政程序法第111 條第3 項之情形，應屬無效，原告之主張仍有欠缺訴之利益，依法應予駁回。
㈤關於本件系爭行政指導僅限於「協助辦理而並非有任何同意逕予核發」之部分：
⒈關於行政程序法第112條規定部分：
本件被告所同意之行政指導及原系爭88年之處分，實僅有同意協助原告取得相關之審核資格者，並有保留若原告未能補正相關文件，仍將予以駁回（鈞院卷1 第367頁，被證13）而並未允諾同意必將核發執照者，則依據行政程序法第112 條之規定以觀，被告所為之處分（即行政指導）一部業已因徵收而屬無效，縱責令被告就其他部分予以協助，惟事實上原告仍無法取得「建築執照申請案」所載之相關合法，而獲得建築執照者，是以，系爭行政指導之處分自應業已全部無效！況縱認系爭處分（行政指導）仍部分有效，惟事實上原告仍無取得建築執照核准之可能，自仍應認原告之訴顯無訴訟實益，而應予以駁回之。
⒉關於原告主張被告應逕予發給建築執照之部分：
承前所述，被告既自始均未有承諾必將核發建築執照，而僅係有同意予以協助辦理，則縱認被告有遵照前審法院判決意旨作成處分之義務，惟其義務仍不包含「必須核發建築執照」，蓋被告既未承諾一定發給建築執照，則又何有原告所稱就908 地號土地以外之部分，予以核發建築執照之義務乎。
⒊況原告所提出之建築執照申請，乃係針對範圍內所有土
地，請求統一為建築執照之申請，並由被告就其申請之土地範圍內，依法予以詳加通盤審核，若欲變更相關之申請範圍，自應另行提出一新建築執照申請，尚不得主張任意變更原建築執照申請之內容，而請求作成與申請書所載不符之處分。是以，若於申請案中有一部未能合法之情形，即應予以駁回該建案之申請，自不得任意變更申請內容及範圍，而主張「原申請案」合法，併予敘明。
㈥就原告提出交通部鐵路改建工程局99年4 月12日鐵工規字
第0990004957號函（鈞院卷2 第151 頁，原證33）主張，因系爭土地「將來」將變更為住宅用地，故本件系爭處分應嗣系爭土地回復為住宅用地之後再行判斷之部分而論，原告之主張實應為無理由者，茲分別說明如下：
⒈就系爭908地號土地之部分，本件系爭908號土地業經奉
准徵收而無變更回復住宅用地之可能，已如前述，此觀交通部鐵路改建工程局99年4 月12日鐵工規字第0990004957號函（鈞院卷2 第151 頁，原證33）所載：
「地號908 已辦理徵收，所有權人為中華民國，管理者為交通部臺灣鐵路管理局，○○○區○○路用地。」。是以，該函文僅係針對908 地號以外之其他8 筆土地，至於系爭908 地號之土地，業已確定並無回復為住宅用地之可能，故原系爭行政指導之內容業已確定無法實現（因系爭申請案中有一部土地無法變更為住宅用地），被告依法駁回原告之建造執照申請及發函通知系爭原88年8 月12日88北工建字第A3062 號函業已失效之行為，自均顯屬合法適當。
⒉至就其餘地號909 、910 等8 筆土地部分而論，縱系爭
8 筆土地確能變更回復住宅用地，惟系爭地號908 之土地已並無回復為住宅用地之可能，故原告所提出之申請案仍並無加以核准之餘地，已如前述。況交通部鐵路改建工程局99年4 月12日鐵工規字第0990004957號函（鈞院卷2 第151 頁，原證33）所載：「二、…次查91年1月22日…亦將該8 筆土地之都市計畫變更回原使用分區。三…本局將依…函報交通部轉陳行政院同意後，再辦理都市計畫變更事宜。」可知，系爭908 地號以外之8筆土地，業自91年1 月起即「計畫」變更回原住宅用地，遲至今日仍並未有進行任何變更之程序，而僅係於函文中說明「將依法進行變更」，則系爭8 筆土地究竟何時方可變更回復住宅用地，實為遙遙無期，又豈可如原告所稱責令行政機關需「無限期保留系爭申請案，於將來任何時點，再依照原申請時之條件繼續辦理」之理。⒊況依據交通部鐵路改建工程局99年4 月12日鐵工規字第
0990004957號函（鈞院卷2 第151 頁，原證33）可知，系爭908 地號之土地確定並無變更回復為住宅用地之可能，則原告所提出之申請將並無實現之可能，而應依法予以駁回之；且系爭原處分及行政指導行為，亦因同有符合行政程序法第111 條第3 款之當然無效情形，而應自始不發生效力者，是以，被告依法駁回原告之申請及以撤銷原無效行政處分之行為，自均屬合法適當。
㈦提出臺北縣政府公告87年5 月13日87北府工都字第115178
號、被告88年8 月12日88北工建字第A3062 號函、臺北縣政府公告88年6 月22日88北府工都字第196055號、被告90年9 月14日90北工建字第X6283 號函、被告97年8 月29日北工建字第0970630457號函、被告97年9 月1 日北工建字第0970630458號函汐止市中正817 地號建造執照申請書、86年5 月19日86定汐17-993建築線指定書圖、98年5 月6日98定汐178 號建築線指定書圖、89年10月12日第一次專案會議、90年1 月11日第二次專案會議、台北縣汐止市○○段○○○○○○○○○ ○號地籍謄本、88年8 月12日88北工建字第A306 2號函、88年6 月22日88北府工都字第196055號函、87北府工都字第115178號函等件影本為證。
五、按「依本法新訂、擴大或變更都市計畫時，得先行劃定計畫地區範圍，經由該管都市計畫委員會通過後，得禁止該地區內一切建築物之新建、增建、改建，並禁止變更地形或大規模採取土石。」，都市計畫法第81條第1 項前段定有明文。次按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」；「起造人應於接獲第一次通知改正之日起6 個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回。」，建築法第2 條第1 項、第30條及第36條各定有明文。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
七、被告經合法授權，得為本件系爭事項之行政處分：原告主張被告並非獨立之行政機關，僅為臺北縣政府之內部單位，建築法第2 條規定之建築主管機關為臺北縣政府，並非臺北縣政府轄下之被告，被告未經合法授權，無權為本件系爭事項之行政處分云云。按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」；「管轄權非依法規不得設定或變更。」；「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」；「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」，行政程序法第11條第1 項、第5 項，第15條第1 項、第3 項各定有明文。次按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，建築法第2 條第1 項設有規定。又按「下列各款為縣（市）自治事項：…六、關於都市計畫及營建事項如下：（一）縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行。（二）縣（市）建築管理。（三）縣（市）住宅業務。（四）縣（市○○○道建設及管理。（五）縣（市）公園綠地之設立及管理。（六）縣（市）營建廢棄土之處理。」，地方制度法第19條第6 款定有明文。再按「中央法規明定本府為主管機關者，本府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」，臺北縣政府組織自治條例第2 條第2 項亦設有規定。經查，臺北縣政府96年10月25日北府工建字第0960675592號公告「主旨：公告建築法除違章建築處理事項外有關本府權限事項委任本府工務局，以該局名義執行之，並自中華民國96年11月1 日起生效。」，係由主管建築機關臺北縣政府，依法規將其屬於縣自治事項之建築法權限之一部分，委任所屬下級機關臺北縣政府工務局執行之，並已將委任事項及法規依據公告之（本院卷1 第289頁，原證22），核與前揭各該規定，並無不合。且被告臺北縣政府工務局，係依台北縣政府訂頒之「台北縣政府工務局組織規程」（本院卷1 第265 頁以下，原證17）所組織設立，有代表人且有獨立之印信蓋於委任狀之上（本院卷1 第
240 頁）可稽，自屬行政機關無疑，原告所稱被告並非獨立之行政機關，僅為臺北縣政府之內部單位云云，核屬誤會。
故被告基於合法之授權，自得為本件系爭有關建築執照事項之原處分（被告97年8 月29日北工建字第0970630457號及97年9 月1 日北工建字第09706320458 號函）。又原告雖引據法務部96年11月2 日法律字第0960040581號函釋等法律意見，主張被告未經合法授權，無權為本件系爭事項之行政處分云云，惟法務部該函釋意旨略以：按行政程序法（下稱本法）第11條第1 項、第5 項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。（第1 項）管轄權非依法規不得設定或變更。（第5 項）」…。縱因行政事務態樣複雜，行政機關將部分權限為委任或委託，仍須有法規依據，是本法第15條第1 項、第2 項及第16條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」上開所稱權限委任、權限委託者，係指涉及對外行使公權力之權限移轉。此所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則。又依同法第15條第3 項及第16條第2 項有關公示規定，係在透過公示廣泛周知，俾利害關係人知悉，而得適時主張其權利觀之，其委任、委託依據自應就委任、委託事項具體明確規定之，不宜以概括規定為之等語。惟查，本件係由主管建築機關臺北縣政府，依法規將其屬於縣自治事項之建築法權限之一部分即建築法除違章建築處理事項外有關該府權限事項，委任所屬下級機關臺北縣政府工務局執行之，並已將委任事項及法規依據公告之，依該函釋之法律意見，縱有「不宜」，但觀諸前揭各該規定，尚難指為違法。故原告所稱被告未經合法授權，無權為本件系爭事項之行政處分云云，並非可採。其先位聲明據以請求確認原處分（被告97年8 月29日北工建字第0970630457號及97年9 月1 日北工建字第09706320458 號函）為無效之行政處分云云，自非有據，為無理由。
八、本件訴願決定之程序，並無不合：原告主張本件係由無實施權能之臺北縣政府法制局為訴願程序，訴願決定有程序上之重大瑕疵云云。按「各機關辦理訴願事件，應設訴願審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。」，訴願法第52條第1 項定有明文。次按「直轄市、縣（市）政府訴願會之組織規程，由直轄市、縣（市）政府另定之。」，行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程第5 條設有規定。經查，本件訴願決定係由獨立之訴願審議委員會所做成，有訴願書（本院卷1 第68頁以下）可稽，核與前揭訴願法等規定，並無不合。原告所稱本件訴願決定有程序上之重大瑕疵云云，核非有據，不足為採。
九、被告以97年8 月29日北工建字第0970630457號函撤銷原處分機關88年8 月12日88北工建字第A3062 號函，核有違誤：
被告主張原處分機關88年8 月12日88北工建字第A3062 號函，無實現之可能，系爭處分自始無效，被告以97年8 月29日北工建字第0970630457號函予以撤銷，應無不合云云。經查，原處分機關88年8 月12日以88北工建字第A3062 號函文意旨略以：系爭建照申請案請於公告禁建期滿1 個月內依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者，依建築法第36條規定將系爭建照申請案予以註銷等語。
依其函文意旨，係就系爭建照申請案，表明附條件附期限的請原告依相關規定修妥復審，如有逾期或復審仍不合規定者，不予准許；核其內容，並無違誤，亦無明顯重大之瑕疵，且原告是否符合所附條件及期限，僅屬系爭建照申請案應否准許（准駁）之問題而已。故被告所稱系爭處分無實現之可能，自始無效云云，核不足採。且系爭處分若屬無效，即自始無效，亦不待撤銷。再者，系爭處分即88年8 月12日88北工建字第A3062 號函若有違誤，應予撤銷，被告遲至97年8月29日始以北工建字第0970630457號函予以撤銷，早已超逾
2 年之除斥期間（行政程序法第121 條第1 項參照），於法亦有未合。是以被告以97年8 月29日北工建字第0970630457號函撤銷原處分機關88年8 月12日88北工建字第A3062 號函，核有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未合。原告備位聲明訴請撤銷被告97年8 月29日北工建字第0970630457號函部分之訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
十、被告以97年9 月1 日北工建字第0970630458號函駁回系爭建照申請案，核無不合：
㈠本件原告於86年6 月19日，向被告申請坐落臺北縣汐止市
○○段825 、839 、840 、841 、842 、908 、909 、
910 之8 筆地號土地（下稱系爭土地）之建造執照，因系爭土地坐落於臺北縣政府87年5 月13日87北府工都字第115178號函公告變更汐止都市計畫禁建2 年之範圍內，被告遂於88年8 月12日以88北工建字第A3062 號函請原告於公告禁建期滿1 個月內依變更後之細部計畫等相關規定修妥復審，逾期或復審仍不合規定者，依建築法第36條規定將系爭建照申請案予以註銷。嗣臺北縣政府於88年6 月22日以88北府工都字第196055號函公告上開變更汐止都市計畫，並於同年6 月24日發布實施，系爭建照申請案之部分基地○○○區○○○○路用地。迨89年8 月7 日，原告以系爭土地部分基地變更為鐵路用地部分正○○○市區○○○路工程處協議中，系爭申請案無法送請復審為由，向被告申請保留續審建照申請案，被告於90年9 月14日以90北工建字第X6283 號函註銷系爭建照申請案。原告不服提起訴願、行政訴訟，經本院96年4 月20日95年度訴更一字第00144 號判決：訴願決定及原處分均撤銷，臺北縣政府不服該項判決提起上訴，案經最高行政法院以96年12月17日96年度裁字第03592 號裁定：上訴駁回。被告遂依本院判決意旨，以97年5 月7 日北工建字第0970347338號函續辦系爭建照申請案，並請原告於文到1 個月內就剩餘住宅區部分基地，依88年6 月26日88北府工都字第196055號函公告完成法定程序之變更汐止都市計畫、93年1 月20日發布實施之汐止都市計畫（第二次通盤檢討）都市計畫內容規定及建築法等相關法規向被告申請建築，逾期則予以駁回。因期限屆滿原告未依相關規定辦理，被告爰以97年9 月
1 日北工建字第0970630458號函駁回系爭建照申請案，核無不合。
㈡原告主張本件系爭建築執照申請案，其中「臺北縣汐止市
○○段909 、910 、814 、825-1 、839-1 、840-1 、841-1 、842-2 等8 筆地號」土地，嗣經交通部鐵路工程改建局依配合國家重大公共建設辦理逕為變更都市計畫作業要點第1 點第2 項之規定，辦理都市計劃變更回原使用分區之程序中，被告以97年9 月1 日北工建字第0970630458號函駁回原告系爭土地之建照申請案，為違法之行政處分云云。經查，原告於89年8 月7 日以系爭土地部分基地變更為鐵路用地部分正○○○市區○○○路工程處協議中，系爭申請案無法送請復審為由，向被告申請保留續審建照申請案，被告於90年9 月14日以90北工建字第X6283 號函註銷系爭建照申請案；原告不服提起訴願、行政訴訟，經本院96年4 月20日95年度訴更一字第00144 號判決：訴願決定及原處分均撤銷，臺北縣政府不服該項判決提起上訴，案經最高行政法院以96年12月17日96年度裁字第03592 號裁定：上訴駁回。被告乃依據本院判決意旨，以97年5 月7 日北工建字第0970347338號函續辦系爭建照申請案，並請原告於文到後1 個月內提出相關汐止都市計畫（第二次通盤檢討）都市計畫內容規定及建築法等相關法規，向被告申請建築。惟因原告並未依據前開函文所定之期限予以提出申請，被告始依法駁回原告之申請。而本件縱依原告所稱，被告確有如本院判決所載之應允協助之行政指導行為；惟該行政指導僅限於「協助辦理」，並非有任何同意逕予核發之部分，即被告所同意之行政指導及原系爭88年之處分（88年8 月12日88北工建字第A3062號函），僅有同意協助原告取得相關之審核資格者，並有保留若原告未能補正相關文件，仍將予以駁回（本院卷1第367 頁，被證13），並未允諾同意必將核發執照；且系爭行政指導之會議中，被告所應允之協助並不包括原申請之系爭汐止市○○段○○○ ○號土地部分，而系爭土地於系爭90年1 月11日之會議後，已遭交通部台灣鐵路管理局予以依法徵收做為鐵路用地，為原告所不爭。是以縱認系爭90年1 月11日之會議結論中，被告確有為行政指導之行為，惟事後因系爭908 地號遭受徵收，而事實上並無可能再行變更為住宅用地之可能。則被告以原告並未依據前開函文所定之期限予以提出申請，乃依法駁回原告之申請，並無不合。至於原告主張其餘地號909 、910 等8 筆土地，現正辦理都市計劃變更回原使用分區云云。按申請案中有一部未能合法之情形，即應予以駁回該建案之申請，自不得任意變更申請內容及範圍，先予敘明。經查，本件縱如原告所稱系爭8 筆土地確能變更回復住宅用地，惟系爭地號908 之土地已並無回復為住宅用地之可能，故原告所提出之申請案仍無核准之餘地。況交通部鐵路改建工程局99年4 月12日鐵工規字第0990004957號函（本院卷2 第151頁，原證33）所載：「二、…次查91年1 月22日…亦將該
8 筆土地之都市計畫變更回原使用分區。三…本局將依…函報交通部轉陳行政院同意後，再辦理都市計畫變更事宜。」可知，系爭908 地號以外之8 筆土地，業自91年1 月起即「計畫」變更回原住宅用地，遲至今日仍並未有進行任何變更之程序，而僅係於函文中說明「將依法進行變更」，則系爭8 筆土地究竟何時方可變更回復住宅用地，實未可知；且依交通部鐵路改建工程上開函文可知，系爭
908 地號土地並無變更回復為住宅用地之可能，則原告即無法依原申請案提出符合規定之申請。綜上以觀，被告以97年9 月1 日北工建字第0970630458號函駁回系爭建照申請案，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告備位聲明訴請撤銷此部分之訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如
主文。中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 林玫君法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
書記官 蕭純純