臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1701號98年12月10日辯論終結原 告 甲○○被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 乙○○（主任委員）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間退撫基金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國98年8月4日98公審決字第0205號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告現為臺北市立聯合醫院（下稱聯合醫院）醫師，經聯合醫院以民國（下同）98年3月27日北市醫人字第09832534100號書函向被告申請補繳原告88年7月16日至89年11月16日服義務役軍職年資之退撫基金，經被告以98年4月6日台管業二字第0980734278號書函答覆略以，原告請求補繳上開服義務役軍職年資之退撫基金，已逾5年申請期限，乃否准所請。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、本案係「義務役軍職年資合併公務人員退休年資之補繳」。法律上之主要爭點為：補繳程序之發動是否應由當事人提出申請？公務人員退休法施行細則第12條第3項規定之補繳程序並非由當事人申請，而應由服務機關發動轉送，故當事人之補繳請求權之時效應自收到服務機關轉知之被告通知開始起算。若無視公務人員退休法施行細則第12條第3項之法定補繳程序，恣意以函令規定補繳程序須由當事人之申請才開始，則已違法違憲。茲分述如下：
⑴、補繳年資之程序依法應不經當事人申請而由服務機關發動：
依公務人員退休法施行細則第12條第4項規定：「…其在本法修正施行後之義務役軍職、替代役人員年資，應於初任公務人員時，或公務人員應徵入伍服役，於復職復薪時，依敘定之俸級，由服務機關與公務人員比照本法第8條第3項規定之撥繳比例，依前項規定繳付基金費用，始得併計。」此之「前項規定」即同法第12條第3項規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」是以，在本法修正施行後之義務役軍職年資（按，公務人員退休法修正條文自84年7月1日施行），應於初任公務人員時，由服務機關轉送被告，按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員，依敘定之俸級，由服務機關與公務人員比照本法第8條第3項規定之撥繳比例一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。換言之，法規保障所有適格之公務員均應收到補繳通知，再自行決定是否補繳購買年資。被告未依此規定之程序行政，已違反行政程序法第4條依法行政之規定。其未對所有適格之公務員一併通知補繳，而僅通知部分人補繳，又違背行政程序法第6條禁止差別待遇之規定。以自行申請之行政行為欲達成保障義務役年資之目的，則違反行政程序法第7條比例原則之規定。其對外以法規命令宣示由服務機關轉知，對內又暗以自行申請之行政規則作梗，則又違背行政程序法第8條誠實信用之規定。
⑵、惟被告87年12月3日台管業一字第0102337號函規定略以：
「公務人員購買其在84年7月1日以後曾服義務役軍職年資辦理購買及期限等規定：一、申請期限：…㈡退伍後，於84年7月1日至87年11月17日前依公務人員任用法律初任公務人員者，應於88年2月18日前（以機關學校申請函發文日為準）提出申請。逾上開期限提出申請者，應依規定加計遲延利息，但自前開規定申請日起已逾5年者，比照公務人員請領退休金之權利經5年不行使而消滅之規定，不得再申請購買（按，現稱補繳）年資。」該函課責義務役年資之補繳須由公務人員自行提出申請。
⑶、依司法院釋字第609號解釋文：「…關於保險效力之開始、
停止、終止、保險事故之種類及保險給付之履行等，攸關勞工或其受益人因保險關係所生之權利義務事項，或對其權利之限制，應以法律或法律明確授權之命令予以規範，且其立法之目的與手段，亦須符合憲法第23條之規定，始為憲法所許。…」合併退休年資之補繳與否，實攸關公務人員或其受益人因保險關係所生之權利義務事項，對其權利之限制應以法律或法律明確授權之命令予以規範。再依司法院釋字第474號理由書：「有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之，憲法第23條、中央法規標準法第5條、第6條均有明定。若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。…在法律未明定前，應類推適用…相關條文，併此指明。」又中央法規標準法第5條第1項第2款規定：「左列事項應以法律定之：…二、關於人民之權利、義務者。」同法第6條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」本件「義務役軍職年資合併公務人員退休年資之補繳」之申請攸關人民退休金給與之權利，理當以法律定之，即使是主管機關根據授權訂定施行細則，亦不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。經查公務人員退休法暨其施行細則皆未規定年資之補繳應由公務員自行提出申請，反而明白規定應由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員。是以，被告87年12月3日台管業一字第0102337號函規定「補繳基金費用宜由公務人員自行申請補繳」，責成公務人員自己提出申請之規定乃對於受益人請領退休金給付之權利，增加公務人員退休法暨其施行細則等法律所無之限制，顯係違憲違法。又中央法規標準法第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」故被告87年12月3日台管業一字第0102337號函所為之違法處分應予撤銷。
⑷、公務人員退休法施行細則第12條第4項之規定係指義務役軍
職及替代役人員年資得併計於公務人員退休金之年資，此權益亦見於司法院釋字第455號解釋文，然其繳付方式則是「依前項規定繳付基金費用」，亦即公務人員退休法施行細則第12條第3項規定「應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」請特別注意應由服務機關轉送、轉知之法律規定程序，所謂「非強制得選擇是否要補繳基金費用」應是待公務人員收到轉知之補繳金額通知後，可以自行決定是否補繳，然而此法定程序仍應依法執行。被告87年12月3日台管業一字第0102337號函規定「補繳基金費用宜由公務人員自行申請補繳」，明顯違反公務人員退休法施行細則第12條第3項之程序規定，既屬違法。其剝奪可補繳年資之公務人員「收到補繳金額通知」及「可選擇是否補繳」之法定權益。
⑸、依公務人員退休法第9條規定「請領退休金之權利，自退休
之次月起…」，可知退休金之領出需要申請；但退休撫卹基金之繳納見於同法第8條規定「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用…」，則不須申請。由此顯見「領出」、「繳納」之程序發動有所不同。又「義務役軍職年資合併公務人員退休年資之補繳」係以日後當事人辦理退休時得併計為退休年資並核給退休金為目的，其補繳性質近於公務人員退休金之繳納，不同於公務人員退休金之請領。即便無視於公務人員退休法施行細則第12條第3項、第4項之規定，亦應秉持司法院釋字第474解釋之意旨，類推適用相關法規。依公務人員退休撫卹基金管理條例第3條第3項規定：「前項…第2款所定人員依法自繳之費用，應由各服務機關按月彙繳本基金。」又公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第8條第1項規定：「各機關公立學校軍事單位，應填送參加本基金人員名冊通知基金管理會登錄。如有不符規定參加本基金者，應由基金管理會將原繳之費用，無息退還其繳款機關。」及同條第2項規定：「各機關公立學校軍事單位參加本基金人員資料如有異動，應即填送異動通知單通知基金管理會辦理變更登記。」是以，姑且不論公務人員退休法施行細則第12條第3項已規定應由機關發動，即便要類推適用相關之法規，申請補繳之發動義務是在服務機關和退休撫卹基金管理機關，斷無如被告87年12月3日台管業一字第0102337號函類推適用公務人員退休法第9條退休金之請領，而課責義務役年資之補繳須由公務人員自行提出申請。是以，該函之規定「自行提出申請」違憲。
⑹、學校教職人員退休之性質和公務人員退休之性質類似。學校
教職員退休條例第16條第5項規定：「…但在本條例修正施行後所任義務役軍職人員之年資，應於初任學校教職員時依敘定之薪級，由服務學校與教職員比照本條例第8條第3項規定之撥繳比例，依本條第3項規定繳付基金費用後，始得併計。」而同法第16條第3項規定：「公立學校校長、教師、助教在本條例修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任時，由服務學校轉送基金管理機關按其任職年資、等級對照教職員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務學校轉知一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」其規定同於公務人員退休法施行細則第12條第3項明列應由服務機關發動轉送、主動轉知之程序。而被告88年4月30日台管業三字0000000號函對此規定之函釋亦提及「依前開規定購買初任公立學校教職員前之服義務役軍職人員年資，應由服務機關學校檢附『轉任或回職復薪人員購買年資補繳費用申請書』、國防部出具之退伍令影本或其他證明文件影本（如有得折抵義務役役期之大專集訓年資，應一併檢附大專學生集訓結業證明書影本或相關證明文件影本）、初任公立學校教職員聘書（或派令）影本及敘薪通知書影本，函送本會申請購買。上開申請函到達後，本會將依規定計算其應繳之基金費用複利終值總和之金額，並開列『購買年資補繳費用繳款單』函送服務機關學校轉達當事人於繳費截止期限內，至本會委託之金融機構繳納。」依此函則被告在教職員部分，亦認同應由服務機關發動補繳年資之機制。
⑺、公務人員福利涉及義務役年資之尚有休假部分。依公務人員
請假規則第8條第3項規定：「退伍前後任公務人員者，其軍職年資之併計，依前二項規定。」與退休金年資併計之規定一樣，不須當事人申請，而由服務機關發動。
⑻、綜言之，「得合併退休年資之補繳」與否，實攸關公務人員
或其受益人因保險關係所生之權利義務事項，依憲法第23條、司法院釋字第609號、第474號、中央法規標準法第5條及第6條規定應以法律定之，且不得以命令定之。主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，並不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。在法律未明定前，應類推適用相關條文。雖公務人員退休法無補繳年資之相關規定，然司法院釋字第455號解釋賦予義務役軍職及替代役人員年資得併計於公務人員退休金年資之權益，是以有公務人員退休法施行細則第12條第4項。而繳付方式公務人員退休法僅規定退休金領出須申請，但退休基金繳納是不須當事人申請的，類推公務人員退休撫卹基金管理條例第3條第3項應由服務機關彙繳，而公務人員退休法施行細則第12條第3項亦規定由機關發動，類似規定亦見於公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第8條第1項、第2項、學校教職員退休條例施行細則第16條第3項及公務人員請假規則第8條。故被告87年12月3日台管業一字第0102337號函課以當事人「申請補繳義務役年資」之責，實屬違憲違法，亦未顧及相關命令之一致性。
⑼、被告認為「新制施行後服役年資基金費用補繳之申請，係屬
自願而非強制之規定，故應由公務人員依其意願自行申請補繳」，實是文過飾非之詞。若已依公務人員意願，則無本案及其他同樣復審（共6件復審決定）、訴訟事件。案件中，公務員主張不知，而被告則主張「請求權人因權利存在之不知，不能行使請求權者，時效之進行，不因此而受影響」，且時效完成，其請求權消滅。法理推論中完全沒有顧及公務人員之意願，試問：「請求權人不知，何有意願可言？」故被告以「自行申請補繳」為手段，欲遂行「依其意願」之目的，是違反憲法比例原則之妥適性原則。被告表面上言必尊重權利人意願，然實務上則是怠忽職守，未遵循法定程序，處分時剝奪當事人權益，其所謂「依其意願」真是巧言令色鮮矣仁！真正要「依其意願」，應該是由服務機關發動，執行法定程序，迨公務員收到「補繳金額通知」，得選擇繳或不繳，這才有所謂意願之表示。從反面而論，不知可以補繳之公務人員，即屬被被告強制不得補繳年資之惡規犧牲者。
⑽、本案義務役年資補繳之請求權源於司法院釋字第455號解釋
，其實體法規見於公務人員退休法施行細則第12條第4項，程序法規見於同法第12條第3項，而時效由於法規並未規定，由被告87年12月3日台管業一字第0102337號函依司法院釋字第474號解釋類推適用公務人員退休法第9條規定為5年。惟此函另規定補繳程序之發動須由公務人員「自行申請」，則此「自行申請」規定之法規位階為何？「自行申請」法無明文規定，無論由文義或體系皆無法從公務人員退休法施行細則第12條第3項及第4項得出「自行申請」之解釋，若由同法第12條第4項之立法目的解釋，更可知「自行申請」違背司法院釋字第455號「年資之採計對擔任公務員者之權利有重大影響，應予維護」之保障意旨，因為如此規定會使許多如原告般有資格但未申請之公務人員因時效消滅而喪失其權利，則手段與目的相反，已違背比例原則。而本案之規範意旨不得由公務人員退休法之主管機關銓敘部闡明，一則因為法律自頒布時起，即與立法者脫離關係，法律思想亦在頒布時確定，而提高法之安定性，且具有法律效力者，係依法律形式而為之外部表示，並非所謂存在於立法者內心之意思。受法律規範之人所信賴的，亦為法律之客觀表示，而非立法者主觀之意思。另查公務人員退休法施行細則依公務人員退休法第17條是由考試院發布而非銓敘部所專任，發布命令之機關雖得陳述其立法過程等法律素材，惟命令發布後僅法院及大法官會議擁有其解釋權。再則因為銓敘部部長依公務人員退休撫卹基金管理委員會組織條例兼任被告之主任委員，因此銓敘部及被告在本案之訴訟地位上應視為合一。法令解釋不應專聽被告闡釋，否則喪失訴訟之公平性。綜上所述，「自行申請」無法自公務人員退休法施行細則第12條第3項及第4項之法規命令解釋而得。又類推適用係填補法律漏洞之方法，公務人員退休法施行細則第12條第3項年資補繳之程序不設「自行申請」之規定，自其立法目的及規範計劃審視，應是立法者有意的沉默，為「非固有的法律漏洞」，當不允許類推適用公務人員退休法第9條之「請領」規定。從而，「自行申請」亦非類推適用所得。故「自行申請」實是被告所發布之行政規則。以行政規則規定補繳義務役年資須「自行申請」是否有效？即使認為其有效，依行政程序法第159條規定，行政規則係對內規範機關之運作，效力不及於外，所以並不得拘束相對人。依司法院釋字第455號解釋「年資之採計對擔任公務員者之權利有重大影響」，則以行政規則規定補繳義務役年資須「自行申請」，有違憲法第23條、司法院釋字第609號及第474號及中央法規標準法第5條、第6條之規定，依行政程序法第174條之1規定，應已逾期失效。即便不失效，亦因憲法第172條及中央法規標準法第11條規定而無效，不得適用。
㈡、補繳年資請求權之時效起算，應自當事人收到「補繳金額通知」開始：
⑴、被告87年12月3日台管業一字第0102337號函違憲違法當予
撤銷，依行政程序法第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」然本案遲於98年3月6日提出請求，是否已逾行政程序法第118條公法上請求權5年時效之規定？公法上之請求權，因5年時效完成而當然消滅。然本案「補繳義務役年資」之請求權，因為時效並未起算，故未消滅。雖公務人員退休法施行細則第12條第4項規定「補繳義務役年資，應於初任公務人員時…」，但同法第12條第3項則規定由服務機關轉送、轉知之程序，惟此法定程序之執行時間並無規範。本案若強自以「初任公職」為請求權時效之起算點，則違反憲法之信賴保護原則，依司法院釋字第589號解釋：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。」信賴保護之要件為①信賴基礎：行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一個事實行為存在，即須令人民有信賴之行政行為；②信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係；③信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。本案既有公務人員退休法施行細則第12條第3項之法規公布及服務機關扣繳退撫基金之信賴基礎，當事人有呈報義務役年資及等待服務機關轉知之信賴表現，且此信賴基礎與信賴表現間有因果關係，因當事人之信賴係基於善意，則其「補繳義務役年資」之積極利益應予保護。其次，強將官署遲延之責任轉由當事人承代，並不合理，此又違反憲法之比例原則。無論是行政機關「應作為而不作為」或「遲為作為」，當事人並無權責義務督促有關行政機關執行法定程序之效率。依民法第128條規定:
「消滅時效，自請求權可行使時起算。」所謂「可行使時」是指無法律上之行使障礙，而公務人員退休法施行細則第12條第3項所規定之程序可視為法律障礙，當事人於初任公職時並不知悉是否符合資格且需要補繳多少金額，「轉送－換算－通知－轉知」之程序耗用時間繫於行政機關之效率，非當事人所能左右，因此，即使「補繳義務役年資」之時效部分類推適用公務人員退休法第9條規定之5年，請求權之起算應當自該請求權可行使時－即收到「補繳金額通知」時起算。復本案不能參照最高法院84年度台上字第2542號判決：「…請求權人因…權利存在之不知…，不能行使請求權者，時效之進行，不因此而受影響。」之意旨，因為在本案，服務機關當依法定程序轉知「補繳金額通知」予當事人，而使其必知，且收到「補繳金額通知」是當事人得行使「補繳義務役年資」請求權前之法定程序，「初任公職」僅是法令諭知行政機關開始法定程序之時點，故時效之起算自應從收到「補繳金額通知」時起算。另土地徵收應先行價購之法定程序備受歷來行政法院所肯定，本件可類比之。
⑵、原告並非不補繳年資，而是當年之服務機關確未告知原告相
關權益，且事實上並無收到其所謂「參加公務人員退休撫卹基金購買年資權益通知書」，亦無函發有關公務員購買其曾服義務役軍職年資案件之辦理期限補充規定乙案，如有，人事室應可出示任何原告相關證明文件，因而剝奪原告原有收到「補繳金額通知」及「可選擇是否補繳」之法定權益，違法之責任應在服務機關及被告。
㈢、綜上所述，爰請撤銷復審決定及原處分，並准予依法以初任公務人員時敘定之俸級補繳義務役軍職年資，且不得加計遲延利息。
三、被告則略以：
㈠、原告係應88年公務人員高等考試三級錄取，於89年7月1日分發至行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱輔導會）桃園榮民醫院實施實務訓練，同年11月1日實務訓練期滿正式派代任用。嗣於91年7月1日過調至輔導會臺北榮民總醫院，又於96年8月15日過調至聯合醫院服務，迄至98年3月27日始經該院以北市醫人字第09832534100號書函向被告申請補繳其曾服義務役年資（88年7月16日至89年11月16日）之退撫基金費用。案經被告審查結果，以原告已逾被告87年12月3日台管業一字第0102337號函釋規定之5年申請補繳期限，於98年4月6日以台管業二字第0980734278號書函回復該院，被告無法據以辦理其補繳基金費用核算事宜，並副知原告在案。惟原告認為補繳年資之程序，應不經當事人申請而由服務機關發動，且該項補繳請求權之時效，應自當事人收到「補繳金額通知」始起算，據此提起復審。案經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）於98年8月4日98公審決字第0205號復審決定書，依法決定「復審駁回」。原告不服上開復審之決定，爰向本院提出行政訴訟。
㈡、查公務人員退休法第9條規定：「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過5年不行使而消滅之，但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」及同法施行細則第12條第4項規定：「公務人員在中華民國87年6月5日以後退休生效，其曾服義務役軍職、替代役人員年資，未併計核給退除給與者，得檢具國防部或其他權責機關出具之退伍令等證明文件，予以合併計算；其在本法修正施行後之義務役軍職、替代役人員年資，應於初任公務人員時，或公務人員應徵入伍服役，於復職復薪時，依敘定之俸級，由服務機關與公務人員比照本法第8條第3項規定之撥繳比例，依前項規定繳付基金費用，始得併計。」而被告為執行公務人員曾服義務役軍職年資之申請補繳作業事宜，前於87年12月3日以台管業一字第0102337號函釋規定略以，退伍後，於87年11月18日以後初任公務人員者：於依公務人員任用法律初任公務人員之日（即機關學校正式派代到職支薪日）起3個月內（以機關學校申請函發文日為準）提出申請。逾上開期限提出申請者，應依規定加計遲延利息，但自前開規定申請日起已逾5年者，比照公務人員請領退休金之權利經5年不行使而消滅之規定，不得再申請購買（按，現稱補繳）年資。復查公務人員退撫主管機關銓敘部為維護公務人員退撫權益，於97年6月16日以部退三字第0972925591號通函中央暨地方各主管機關人事機構轉知所屬，就公務人員申請補繳退撫基金費用之法定期限重申略以，公務人員應於取得參加退撫基金資格之日起3個月內，提出申請補繳退撫基金，已逾5年者，因請求權時效消滅，自不得再申請補繳退撫基金有案可稽。準此，公務人員於87年11月18日以後初任公務人員者，如具有84年7月1日退撫新制施行後曾服義務役之年資，且無其他不可抗力之事由，致不能行使請求權之情形，應於依公務人員任用法律初任公務人員之日起5年內，由當事人自行提出申請，經服務機關「轉送」被告受理並核算其應補繳基金費用本息，逾上開5年期限，則喪失申請補繳之權利。是以，本案原告係於89年11月1日初任公務人員，其遲至98年3月27日始經由服務機關向被告提出補繳義務役軍職年資之申請，顯已逾5年補繳期限，被告以上開台管業二字第0980734278號書函引據公務人員退休法令相關規定否准其申請，於法並無違誤。
㈢、再查司法院釋字第474號解釋略以，公務人員保險之保險金請求權消滅時效，於法律未明定前，係類推適用與其性質相似之公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。又法務部90年3月22日法令字第008617號令釋略以，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定。是以，本案義務役軍職年資申請補繳退撫基金費用之期限，於現行公務人員退休法施行細則第12條第4項及相關法規中，雖無明文規定，惟此類年資之補繳，係以日後當事人辦理退休時，得併計為退休年資並核給退休金為目的，與退休金請求權性質相類似，從而於法無明文規定前，有關補繳期限之規定，自應秉持上開司法院解釋及法務部令釋意旨，類推適用公務人員退休法第9條退休金請求權之5年時效規定，故被告上開台管業一字第0102337號函釋所規範之補繳退撫基金費用5年期限，既未逾越母法（公務人員退休法）有關請求權時效之5年規定限制，亦符合上開司法院解釋及法務部令釋意旨。另參照保訓會於98年8月4日98公審決字第0205號復審決定意旨，依行政程序法第160條及第161條規定，行政規則應下達下級機關或屬官，並登載於政府公報發布之。有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關或屬官之效力。是以，被告台管業一字第0102337號函釋，業已於行政程序法施行後由被告依程序補登考試院公報第21卷第3期在案，屬有效施行之解釋性行政規則。準此，對於行政程序法施行前已發生之申請補繳年資之權利（按原告係於89年11月1日初任公務人員），其消滅時效期間自應依被告上開函釋規定辦理。
㈣、至於，原告認為被告台管業一字第0102337號函責成公務人員自己提出申請補繳義務役年資之規定，乃對於受益人請領退休金給付之權利，增加公務人員退休法令所無之限制一節。查公務人員退撫主管機關銓敘部96年9月27日部退一字第0962820211號書函規定略以，依公務人員退休法第8條第1項及同法施行細則第12條第4項規定，義務役軍職、替代役人員並非強制參加退撫基金人員，因此其屬新制施行後之服役年資，應於補繳基金費用後，始得併計公務人員退休年資。又，公務人員既然得選擇是否要補繳基金費用，爰被告87年12月3日台管業一字第0102337號函規定「補繳基金費用宜由公務人員自行申請補繳」，與上開細則第12條第4項規定並無不符，並參照保訓會於98年8月4日98公審決字第0205號復審決定意旨，基於權利本質，要否補繳基金費用核屬權利之行使，自應由當事人申請，是以，被告上開函釋規定，與原告所提之司法院釋字第474號、第609號解釋、中央法規標準法第5條第1項第2款及同法第6條之法律保留原則意旨尚無不合，亦無違背公務人員退休法施行細則第12條第3項之補繳基金費用程序規定。準此，公務人員如擬將84年7月1日退撫新制施行後曾服義務役年資併計公務人員退休，應自行填具「補繳退撫基金費用申請書」經由服務機關「轉送」被告受理並核算其應補繳基金費用本息後，再檢送「補繳退撫基金繳款單」函請服務機關「轉知」申請人依限繳費。從而，原告指稱其並非不補繳義務役年資，而是服務機關未轉知補繳金額通知所致，洵屬誤解法令。茲以新制施行後服役年資基金費用補繳之申請，係屬自願而非強制性之規定，故應由公務人員依其意願自行申請補繳，且須加計孳息收取，與現職公務人員依法參加退撫基金按月繳費，係由各該服務機關於每月發薪時直接扣收彙繳被告之規定有別，原告主張補繳義務役軍職年資應依司法院釋字第474號解釋，類推適用現職公務人員參加退撫基金按月繳費之相關規定（公務人員退休撫卹基金管理條例第3條第2項及同條例施行細則第8條第1項、第2項），二者本質不同，尚難類推適用，其主張顯無理由，且非洽當。
㈤、查法務部86年12月16日法律字第047552號函釋就所謂「不可抗力之事由」之說明，依民法第139條規定包括天災或其他不可避之事變，而事變是否為不可避免，以及能否中斷時效，應依社會一般觀念認定之，天災地變或戰亂匪禍等客觀障礙固為不可避之事變，權利人突然罹患重病或車禍受傷等個人因素也可認為是事變，或謂當事人縱盡最大之注意義務，亦不能避免之事故。及該部90年8月6日法律字第026353號函釋略以，所謂「不應歸責於申請人之事由」，依學者通說，係指依客觀之標準，凡以通常之注意，而不能預見或不可避免之事由皆屬之。惟查公務人員退休法施行細則第12條，於87年11月13日即已修正發布施行，被告為執行該細則對於曾服義務役年資等補繳基金費用之事項，於87年12月3日以台管業一字第0102337號函釋通函各參加基金機關學校通知所屬具義務役軍職年資資格人員儘速於規定期限內提出申請有案；且被告編印（修）之軍公教人員退休撫卹基金收支作業手冊，以及被告歷年辦理之基金業務座談會，亦均將上開補繳基金費用請求權時效規定列入議題說明，並登載於被告網站上，則不論原因為何，原告「不知」法規之存在，純屬「主觀上」之事由，致其自始未行使請求權，已非屬「客觀上」之事由。另最高法院84年度台上字第2542號裁判關於消滅時效之起算，曾以所謂請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言。請求權人因疾病、權利人不在、權利存在之不知或其他事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行，不因此而受影響。前揭雖為民事判決，惟民法關於時效消滅規定，為請求權之一般法理規定，對於公法上之請求權，公法如未另為規定者，亦應有其適用。是以，原告不知補繳義務役年資相關規定，尚非屬不可抗力或非可歸責於當事人之事由，故其補繳基金費用請求權自應依被告台管業一字第0102337號函釋規定，自其初任公務人員之日起算5年。況且被告上開函釋係就公務人員退休法施行細則第12條第4項所作之解釋性行政規則，依司法院釋字第287號解釋，自該法規（公務人員退休法施行細則第12條第4項）生效之日起即有其適用。又參照保訓會於98年8月4日98公審決字第0205號復審決定意旨，無論係退休法施行細則第12條第3項或第4項規定申請補繳退撫基金費用者，均係以得申請補繳時起算至遲不得逾5年期限。而補繳金額通知則是被告對依法申請案件經核算當事人應補繳金額後，通知當事人據以繳付，與申請補繳退撫基金權利行使之期限顯屬二事。原告認為補繳基金費用請求權之時效，應自其收到「補繳金額通知」始起算一節，實屬對各該事項期限規定之誤解。
㈥、另教育人員依法向被告申請補繳曾服義務役年資之退撫基金費用，應由當事人自行提出申請，經服務機關「轉送」被告受理並核算其應補繳基金費用本息。參照學校教職員退休條例施行細則第16條第3項及第5項規定自得證之，與公務人員之申請程序並無不同。
㈦、綜上所述，被告98年4月6日台管業二字第0980734278號書函，於法並無不合，爰請駁回原告之訴。
四、本院查：
㈠、按「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」及「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過5年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」分別為公務人員退休法第8條第1項及第9條所規定。次按「公務人員在中華民國87年6月5日以後退休生效，其曾服義務役軍職、替代役人員年資，未併計核給退除給與者，得檢具國防部或其他權責機關出具之退伍令等證明文件，予以合併計算；其在本法修正施行後之義務役軍職、替代役人員年資，應於初任公務人員時，或公務人員應徵入伍服役，於復職復薪時，依敘定之俸級，由服務機關與公務人員比照本法第8條第3項規定之撥繳比例，依前項規定繳付基金費用，始得併計。」為公務人員退休法施行細則第12條第4項所明定。再按「公務人員購買其在民國84年7月1日以後曾服義務役軍職年資辦理購買及期限等規定：一、申請期限：㈠退伍後，於87年11月18日以後初任公務人員者：
於依公務人員任用法律初任公務人員之日（即機關學校正式派代到職支薪日）起3個月內（以機關學校申請函發文日為準）提出申請。㈡…逾上開期限提出申請者，應依規定加計遲延利息，但自前開規定申請日起已逾5年者，比照公務人員請領退休金之權利經5年不行使而消滅之規定，不得再申請購買年資。」為被告87年12月3日台管業一字第0102337號函所明釋。復按「公務人員退撫新制自84年7月1日實施迄今，已將屆13年，惟因部分機關承辦人員不知申請補繳及發還公務人員退撫基金費用之法定期限規定，致屢發生公務人員無法『補繳或領回原繳付之退撫基金費用』之情事，爰再重申參加公務人員退撫新制者申請補繳或領回原繳付退撫基金費用之相關規定如下：㈠公務人員應於轉任或回職復薪之日起，或取得參加退撫基金資格之日起，或依主管機關函示准予補繳退撫基金之日起3個月內，提出申請補繳退撫基金；已逾5年者，因請求權時效消滅，自不得再申請補繳退撫基金。…」為銓敘部97年6月16日部退三字第0972925591號所明釋。另按「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。…在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」司法院釋字第474號著有解釋。且按「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定…。」為法務部90年3月22日法令字第008617號令所明釋。因公務人員之服義務役軍職年資申請補繳退撫基金之期限，公務人員退休法施行細則第12條第4項及其他相關法規並未明文規定，而由於此類年資之補繳退撫基金，係以日後公務人員辦理退休時，得併計為退休年資並核給退休金為目的，核與公務人員退休金請求權性質相類似，揆諸上揭司法院解釋及法務部令釋意旨，應類推適用公務人員退休法第9條退休金請求權之5年消滅時效期間之規定，故被告台管業一字第0102337號函釋所規範之補繳退撫基金請求權5年消滅時效期間，既未逾越母法（公務人員退休法）有關請求權5年消滅時效期間之規定，亦符合上揭司法院解釋及法務部令釋意旨。另按「（第1項）行政規則應下達下級機關或屬官。（第2項）行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」及「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」分別為行政程序法第160條及第161條所規定。查被告台管業一字第0102337號函釋業於行政程序法施行後由被告依程序補登考試院公報第21卷第3期在案，有本院卷附之銓敘部編印「銓敘部及公務人員退休撫卹基金管理委員會補登考試院公報具有許（認）可條件之解釋性行政規則彙編」節本可佐，核屬有效施行之解釋性行政規則。從而，對於行政程序法施行前已發生之申請補繳退撫基金之權利（按原告係於89年11月1日初任公務人員），其消滅時效期間自應依被告上開函釋規定辦理。準此，公務人員於87年11月18日以後初任公務人員者，如具有84年7月1日退撫新制施行後曾服義務役之年資，且無不可抗力之事由，致不能行使補繳退撫基金請求權之情形，則應於依公務人員任用法律初任公務人員之日起5年內，由公務人員自行提出申請，經服務機關轉送被告受理並核算其應補繳基金費用本息，如已逾上開5年期限，則喪失申請補繳退撫基金之權利。本件原告係於89年11月1日初任公務人員，有原處分卷附之銓敘部90年10月22日90銓二字第2077900號函可稽，其遲至98年3月27日始經由服務機關向被告提出補繳服義務役軍職年資之申請，有原處分卷附之聯合醫院98年3月27日北市醫人字第09832534100號書函可證，顯已逾上開申請補繳退撫基金之5年期限，被告以98年4月6日台管業二字第0980734278號書函引據上開公務人員退休法令相關規定否准所請，於法並無不合。原告主張補繳退撫基金請求權消滅時效應自當事人收到「補繳金額通知」起算；原告有公務人員退休法施行細則第12條第3項之法規公布及服務機關扣繳退撫基金之信賴基礎，亦有呈報義務役年資及等待服務機關轉知之信賴表現，且此信賴基礎與信賴表現間有因果關係，因該信賴係基於善意，則其「補繳義務役年資」之積極利益應予保護，暨強將官署遲延之責任轉由當事人承代，並不合理，違反憲法之比例原則云云，要難採信。
㈡、按「…查公務人員退休法第8條第1項規定…同法施行細則第12條第4項規定…，依上開規定，義務役軍職、替代役人員並非強制參加退撫基金人員，因此其屬新制施行後年資，應補繳基金費用後，始得併計公務人員退休年資。又，公務人員既然得選擇是否要補繳基金費用，爰貴會（按，即被告）87年12月3日台管業一字第0102337號函規定『補繳基金費用宜由公務人員自行申請補繳』，與上開細則第12條第4項規定並無不符。」為銓敘部96年9月27日部退一字第0962820211號書函所明釋。是法律並未強制規定公務人員應申請補繳退撫基金，公務人員得選擇要否補繳退撫基金，如公務人員選擇補繳退撫基金，應自行填具「補繳退撫基金年資申請書」，經由服務機關轉送被告受理並核算其應補繳退撫基金費用本息後，再檢送「補繳退撫基金繳款單」函請服務機關轉知公務人員依限繳費，此情與現職公務人員依法參加退撫基金按月繳費，係由服務機關於每月發薪時直接扣收彙繳被告之情形有別，且被告台管業一字第0102337號函釋責成公務人員自行申請補繳退撫基金，並未對公務人員補繳退撫基金請求權增加公務人員退休法令所無之限制，核與司法院釋字第474號、第609號解釋意旨並無不合，亦未違反憲法第23條、中央法規標準法第5條第1項第2款及第6條之法律保留原則規定及公務人員退休法施行細則第12條第3項之補繳退撫基金程序規定。原告主張其並非不補繳退撫基金，而是服務機關未轉知補繳退撫基金金額所致；且依司法院釋字第474號解釋意旨，補繳退撫基金應類推適用現職公務人員參加退撫基金按月繳費之相關規定（公務人員退休撫卹基金管理條例第3條第2項及同條例施行細則第8條第1項、第2項）；再被告台管業一字第0102337號函釋責成公務人員自行申請補繳退撫基金，乃對公務人員補繳退撫基金請求權增加公務人員退休法令所無之限制，違反司法院釋字第474號、第609號解釋意旨、憲法第23條、中央法規標準法第5條第1項第2款及第6條、公務人員退休法施行細則第12條第3項，依行政程序法第174條之1規定，應已逾期失效，即便不失效，亦因憲法第172條及中央法規標準法第11條規定而無效，不得適用；另被告未對所有適格之公務員一併通知補繳，而僅通知部分人補繳，違反行政程序法第6條禁止差別待遇之規定；況被告以自行申請之行政行為欲達成保障義務役年資之目的，違反行政程序法第7條比例原則之規定；且被告對外以法規命令宣示由服務機關轉知，對內卻暗以自行申請之行政規則作梗，違反行政程序法第8條誠實信用之規定云云，容有誤解，殊無足採。
㈢、按「…次按前開條例（按，戒嚴時期人民受損權利回復條例）第3條第6項但書所謂『不可抗力之事由』究何所指？經查民法第139條『時效之期間終止時，因天災或其他不可避之事變，致不能中斷其時效者，自其妨礙事由消滅時起，1個月內，其時效不完成。』之規定，學者就該『不可避之事變』解釋不一，有謂事變是否為不可避免，以及能否中斷時效，應依社會一般觀念認定之，天災地變或戰亂匪禍等客觀障礙固為不可避之事變，權利人突然罹患重病或車禍受傷等個人因素也可認為是事變…；有謂應採主觀說，即當事人縱盡最大之注意義務，亦不能避免之事故…。」及「…至於所謂『不應歸責於申請人之事由』，依學者通說，係指依客觀之標準，凡以通常之注意，而不能預見或不可避免之事由皆屬之。…」分別為法務部86年12月16日法律字第047552號函及90年8月6日法律字第026353號函所明釋。查87年11月13日修正發布公務人員退休法施行細則第12條後，被告為執行該法條對於曾任義務役軍職人員年資等補繳退撫基金之事項，以87年12月3日台管業一字第0102337號函釋通函各參加基金機關學校通知所屬具義務役軍職年資資格人員儘速於規定期限內提出申請有案；且被告編印（修）之軍公教人員退休撫卹基金收支作業手冊及被告歷年辦理之基金業務座談會，均將上開補繳退撫基金請求權消滅時效規定列入議題說明，並登載於被告網站上，則不論原告不知上揭法規之原因為何，均屬其主觀上之事由，致其未行使該請求權，非屬客觀上之事由。另按最高法院84年度台上字第2542號判決：「消滅時效自請求權可行使時起算，民法第128條定有明文。而所謂請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言。請求權人因疾病、權利人不在、權利存在之不知或其他事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行，不因此而受影響。」之意旨，容為請求權消滅時效之一般法理規定，如行政法對於公法上請求權消滅時效未明文規定者，應可類推適用。是原告主張其不知補繳退撫基金之相關規定等情，尚非屬不可抗力之事由或不應歸責於申請人之事由，故其補繳退撫基金請求權應依被告台管業一字第0102337號函釋意旨，自其初任公務人員之日（即可得申請補繳退撫基金之日）起算5年消滅時效。況且被告台管業一字第0102337號函釋係就公務人員退休法施行細則第12條第4項所作之解釋性行政規則，依司法院釋字第287號解釋，自公務人員退休法施行細則第12條第4項生效之日起即有其適用。至於補繳退撫基金金額通知則是被告對依法申請之案件經核算公務人員應補繳退撫基金金額後，通知公務人員據以繳付，核與補繳退撫基金請求權行使之期限顯屬二事。原告主張縱補繳退撫基金消滅時效期間應類推適用公務人員退休法第9條規定之5年，其請求權亦應自該請求權可行使時－即收到「補繳金額通知」時起算云云，實有誤會，委無可採。
㈣、按「（第3項）公立學校校長、教師、助教在本條例修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任時，由服務學校轉送基金管理機關按其任職年資、等級對照教職員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務學校轉知一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。…（第5項）教職員在中華民國87年6月5日以後退休生效，其曾任義務役軍職人員年資，未併計核給退除給與者，得檢具國防部出具之退伍令，或其他退伍證明文件，予以合併計算。但在本條例修正施行後所任義務役軍職人員之年資，應於初任學校教職員時依敘定之薪級，由服務學校與教職員比照本條例第8條第3項規定之撥繳比例，依本條第3項規定繳付基金費用後，始得併計。」學校教職員退休條例施行細則第16條第3項及第5項所規定。是教育人員得依法選擇向被告申請補繳退撫基金，且應由教育人員自行提出申請，經學校轉送被告受理並核算其應補繳退撫基金金額，核與公務人員之申請程序並無不同。原告主張依被告88年4月30日台管業三字0000000號函釋意旨，被告在教職員部分，認同應由服務機關發動補繳年資之機制云云，容有誤解，不足採信。
五、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷復審決定及原處分，並准予依法以初任公務人員時敘定之俸級補繳義務役軍職年資，且不得加計遲延利息，均無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 周玫芳法 官 吳慧娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 24 日
書記官 陳清容