臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1706號99年10月7日辯論終結原 告 甲00000000000送達代收人 乙○○ ○○
中華民國專業者都市改革組織上 一 人代 表 人 丙○○送達代收人 丁○○ ○○原 告 戊○○共 同訴訟代理人 丁○○ ○○
吳秀娥 律師被 告 臺北市政府代 表 人 己○○○○○○住同上訴訟代理人 辛○○
壬○○庚○○上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國98年6 月23日台內訴字第0980119564號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告就臺北市士林區陽明山山仔后地區於民國（下同）81年
7 月13日發布實施「修正陽明山山仔后地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨擬訂保護區變更為住宅區（住20）細部計畫案」，被告為保存再利用士林區陽明山山仔后地區之美軍宿舍群歷史建築及文化景觀，就該地區進行都市計畫檢視，依都市計畫法第27條第1 項第4 款規定辦理個案變更，於96年
6 月15日以府都規字第09631608900 號公告公開展覽「變更臺北市士林區陽明山山仔后地區第二種住宅區為特定住宅區細部計畫案」計畫書圖草案（下稱細部計畫案），自96年6月20日起公開展覽30天，並於96年6 月16日刊登聯合報及96年6 月17日刊登自由時報；同時於96年7 月5 日在士林區陽明區活動中心舉辦說明會。嗣系爭「細部計畫案」經臺北市都市計畫委員會96年8 月2 日第573 次會議、97年2 月20日第579 次會議及97年10月24日第587 次會議修正通過後，被告乃將該「細部計畫案」於97年12月11日以府都規字第09707725400 號公告實施。原告等對此不服，提起訴願，經決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原告戊○○為山仔后地區居民，原告甲000000000
00（下稱甲工作室）為長期關心該地區之非法人團體，成員亦為山仔后附近居民、原告中華民國專業者都市改革組織（下稱都市乙）為經核准設立之人民團體，以協助政府及人民改善都市問題為宗旨。原告等關心系爭「細部計畫案」，認本件細部計畫案變更區域內Cl、C2、F 、Hl、H2 等土地之使用分區，乃美軍宿舍群，從第二種計畫住宅區變更為特定住宅區㈠（下稱系爭土地）。系爭細部計畫案內之多筆土地權本為「國有土地」，其所有權人原為中華民國（管理者國有財產局），其後出售予「臺灣省政府（管理者臺灣銀行），87年間以「更名」方式將系爭土地所有權，從臺灣省政府變更為「臺灣銀行」（下稱台銀）。自此台銀成為系爭土地之權利人，並無任何法律依據，即任意將國有財產更名為私人所有，顯有違反法律保留原則。上述土地權屬疑義，臺北市政府都市發展局回應為：「財政部…函復表示，台銀所持有之不動產非屬國有財產，其處分應依銀行法及公司法相關規定處理，不受國有財產法規定之限制…」，惟該函未就臺灣銀行土地於登記為『省有』時應屬『公有土地』一節予以回應。」，而認定為系爭土地為台銀「私有財產」，適用銀行法及公司法之規定，並將96年6 月15日公展版所述之「保護國土地資源，提昇公有土地的公共使用」的計劃目標，於最後公告時予以刪除，顯非適法。
㈡系爭「細部計劃案」，容許台銀容積移轉，涉及違反文化資
產保存法及都市計畫法。因文化資產保存法第35條規定，古蹟所使用土地得以容積移轉之權利，排除「政府機關為管理單位者」之適用。依「舉重明輕」之法理，歷史建築及文化景觀之指定，除非是私有財產，不得取得容積移轉之權利，始屬合法。系爭細部計畫於96年6 月15日之公開展覽版，原規定「本地區全區不適用任何容積移轉相關規定」，竟於公告版刪除，並改為「不可容積移入，但可容積移出」規定，該公告版復認定系爭土地為台銀私有財產，將使台銀取得容積移轉權利，違背文化資產保存法。況且容積移轉規定，亦違背法律保留原則。
㈢系爭「細部計畫案」之公告，將系爭土地認定為台銀私有土
地，不以「保護國家土地資源，提昇公有土地的公共使用」為計畫目標，顯有違法。因為依行政院91年6 月16日發布之「國家資產經營管理一元化執行要點」第4 點第6 小點規定，登記為國營銀行法人所有之不動產為國家資產，故本件公告認定系爭土地為台銀「私有財產」，顯非適法。況且國家資產之管理及運用，與國家公共利益及全民利益密切相關，現行法制僅以「國家資產經營管理原則」、「國家資產經營管理一元化執行要點」、「國家資產經營管理委員會設置要點」等行政規則予以規範，亦與法律保留原則有違，嚴重破壞國家法制。系爭「細部計畫案」之公告，不以「保護國家土地資源，提昇公有土地的公共使用」為目標，僅決議建議「本案請臺灣銀行本於國營事業對於社會公益的責任，針對山仔后地區的資產處理，能主動配合文化資產保存目標，共同為保存珍貴美軍宿舍建築群而努力。」，完全沒有任何法拘束力。再者，台銀就系爭土地處理，將適用銀行法及公司法，亦將造成國有財產之重大損害。
㈣依都市計畫法第1 條規定內容，都市計畫法之最重要的目標
在於改善居民生活環境，原告等為居住於臺北市之居民及人民團體，系爭「細部計畫案」為行政處分，就山仔后地區由第二住宅區改為特定住宅區所為之細部變更，土地利用型態將發生持續性之改變，原告等就都市計畫法所定之細部計畫變更相關規範，自享有法律上之利害關係。請參照貴院97年訴字第3255號判決所示「新保護規範理論」意旨，認定原告對系爭「細部計畫案」有利害關係。
㈤又系爭「細部計畫案」為行政處分，其刪除公開展覽版所設
定之「保護國家土地資源，提昇公有土地之公共使用」之計畫目標，嚴重影響原告等就系爭土地所應具有之公共空間使用之各種法律上利益，因為：
①依原處分公布當時生效之「國家資產經營管理一元化執行
要點」第4 條規定：「本要點所稱國家資產如下：…2.中央政府及其所屬機關或地方政府及其所所屬機關管理之國公用財產。…5.公司組織國營事業機構之國有股份及為該公司所有之不動產、有 價證券。6.國營銀行法人之國有投資及登記為該法人所有之不動產、有價證券。…」，系爭細部計畫案範圍內之土地，雖登記為台銀或經建會所有，但非屬私有財產。另依原處分公布當時生效之「國家資產經營管理原則」第6 條第1 項規定：「國家資產應依預定計畫及規定用途或事業目的使用。國家資產之用途廢止、閒置或經排除占用之土地，已無公用或業務使用必要時，應依下列方式處理：1.屬政府機關、非營業特種基金及非公司組織國營事業機構管理者，應即變更為非公用財產移交財政部國有財產局（以下簡稱國產局）依法處理。2.屬公司組織國營事業機構管理者，應予檢討，擬具處理意見，報請主管機關核定; 必要時得辦理減資，移交國產局依法處理。」，因之，系爭土地失其「公共使用」必要時，依前揭法令，應移交國產局始為適法，惟原處分竟將之登記為台銀財產，刪除其依法應有之公用性質。
②系爭土地內多筆土地權屬本為「國有土地」，其後售給臺
灣省政府（管理機關為臺灣銀行），於87年「更名」為台銀所有，明顯侵害原告等基於中華民國國民之法律上利益。台銀此舉應為脫法行為而無效，其更名登記應予塗銷。
依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第8 條第1 項規定「臺灣省省有資產及負債，由國家概括承受。」，同條第2 項規定「臺灣省有財產移轉為國有，依國有財產法保管、使用、收益及處分。」，因此，於87年臺灣省政府功能業務與組織調整（精省）時，原屬於臺灣省所有財產，應移轉為國有，依國有財產法進行管理。前述臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例於87年10月28日公布，自87年12月21日起施行，施行期間至94年12月31日止，而依財政部及台銀所述，台銀於87年10月30日將登記臺灣省所有之土地辦妥更名登記為台銀所有，不論雙方當時更名登記之合意為何？由時間點觀察，可知係在臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例公布後，利用該暫行條例尚未生效前立即直接更名台銀所有，以規避暫行條例之規定而使系爭土地移轉為台銀私有，應認定該更名合意為脫法行為而無效，所為更名登記應予塗銷，系爭土地仍應認定為國有財產而有國有財產法之適用。
③依國有財產法第4 條第2 項第3 款但書規定，公用財產中
之事業用財產，如為國營事業所有，且該國營事業為公司組織者，國有之財產限於公司之股份。惟本條規定不完備之處，須限縮解釋。因依公司法規定，公司型態分為無限公司、有限公司、兩合公司，股份有限公司，國有財產法第4 條第2 項第3 款但書規定應限縮解釋為如國營事業為股份有限公司時，國有且公用之事業用財產僅限於股份有限公司之股份。國營之股份有限公司，具有法人資格，得以自己名義為法律行為，參與經濟活動，取得資產，該資產仍為公司所有財產，因此股份有限公司之財產並未限於其資本股份，亦包括其名下之資產。此等股份以外之資產，仍為國家財產。台銀於92年7 月1 日改制為股份有限公司，在92年7 月1 日以前，其非股份有限公司，對於87年更名登記之土地即不得據以論斷適用國有財產法第4 條第
2 項第3 款但書之規定。於92年改制為股份有限公司後，依前所述，因系爭土地為國有財產，非公司之股份，屬於國有且非公有財產，台銀亦非系爭土地所有權人，而應為管理單位。
㈥原處分賦予台銀取得容積移轉之權利，亦嚴重影響原告等身
為臺北市民及人民團體基於都市計劃法上所得享有之法律上利益，及原告等基於憲法所得享有之健康權，因為：
①系爭土地適用容積移轉，將適用都市計畫法第83條之1 規
定，該項容積移轉權利賦予，勢將造成臺北市生活品質之惡化，亦將影響原告等受憲法上保障良好生活環境之健康權。原告等基於都市計畫法對於容積的管制規定，因而享有一定比率的綠地空間、公園、學校等等公有設施，而不致有過多人共享稀有之公共設施，因此，原告等就都市計畫法上之容積管制相關規範，具有法律上利害關係。
②又依都市計畫法第83之1 條第1 項規定之目的，原本作為
財產權應受限制而給予具有市場交易價值之容積作為補償，即以容積移轉作為財產權限制時應受補償手段。上開規定，明定容積移轉制度適用於「公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供」，而可作為容積移轉之送出基地者，除經主管機關認定有保存價值之建築所定著之私有土地外，尚及於私有都市計畫公共設施保留地及提供作為公共開放空間使用之可建築土地（都市計畫容積移轉實施辦法第
6 條第1 項）。然此條文將容積移轉作為達到補償財產權限制手段，而合乎容積移轉法制之目的者，僅為建築物保存之情形，其餘二者無非藉此減輕政府徵收公共設施保留地之財政負擔或發揮獎勵提供公共開放空間之誘因，無法體現容積移轉法制之基本目的，已與禁止不當聯結原則有違。98年1 月7 日都市計畫法第83之1 條修正條文，更增列得以「折繳代金」方式替代容積移轉之制度。此修法亦與「禁止不當聯結」原則有違。都市計畫法第83之1 條第
l 項所欲達成目的在於利用容積移轉制度作為對於都市古蹟及歷史建築之保存時財產權受有限制之補償。新法引進折繳代金之方式以替代原有容積移轉制度。然如前所述，為取得公共設施保留地與容積移轉制度本身所欲達成之目的已有不當聯結疑慮，而折繳代金既又以取得公共設施保留地之目的為重，顯違背禁止不當聯結原則。因此，上開不當的容積移轉制度，將使臺北市的都市容積毫無上限，嚴重影響原告等基於都市計畫法所保障「改善居民生活品質」之法律上利益。
㈦依據系爭「細部計畫案」壹、二記載：「本府爰主動進行
該地區都市計劃之檢視，基於『保護國家土地資源，提升公有土地之公共利用』、『特殊地景（美軍宿舍建築群及所處環境）的保存維護與再利用』、『建構示範生態特區，落實永續發展理念』、『整合地區資源，活絡地區發展』等目標」，惟本件歷史與自然景觀保存之目標，被告依據文化資產保存法為行政行為即可以較小侵害之手段達成行政目的，被告捨此不為，反以侵害人民權益較大之變更都市計畫等行政行為為之，顯有違反行政程序法第7 條比例原則規定等語。求為判決聲明原處分及訴願決定撤銷。
三、被告則以：㈠按循訴願或行政訴訟請求救濟之利害關係人，係指違法行政
處分之結果，致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之，最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）75年度判字第362 號判例意旨參照。是故以利害關係人之地位提起撤銷訴訟者，應以主張其權利或法律上利益，因原處分違法而受有損害為要件，其提起訴訟始能謂為適格。本件原告所主張之事實及理由，其並無法律上之「權利」或「法律上利益」受到原處分之侵害，即非屬法律上之利害關係人，無提起撤銷訴訟之訴權，原告自不具備當事人適格。內政部訴願決定書就原告不具利害關係部分已明確指駁，原告提起本件訴訟即為不合法。
㈡原告主張「臺灣銀行所有土地屬公有土地」一節，因認定該
土地權責，非被告權限。因本件都市計畫審議期間，曾以97年3 月31日府授都規字第09730808500 號函詢國家資產經營管理委員會「臺灣銀行於本市陽明山山仔后地區所持有房地資產之處分程序及其產權究屬公有或私有」，經財政部97年
4 月11日台財產改字第0970008254號函復「台銀所持有之不動產，非屬國有財產，其處分應依銀行法及公司法相關規定辦理，不受國有財產法規定之限制；…又該行係依公司法規定成立之法人，屬私法人，故其所有之不動產自屬『私有』」，被告並非原告所陳理由（公私有土地認定權責）之處分機關。台銀所有土地因屬「私有」，依「都市計畫容積移轉實施辦法」第6 條之規定，自得予以適用（本案計畫範圍內因無「古蹟」，不適用「文化資產保存法」第35條之規定，亦不適用「古蹟土地容積移轉辦法」相關規定）。另因財政部業函示台銀所有土地非屬國有財產，被告爰於維持本案計畫實質管制之情形下，配合修正「計畫目標」等相關內容，並經本市都市計畫委員會97年10月24日第587 委員會議審議修正通過。此外本案之變更係為現有陽明山美軍宿舍群歷史建築及文化景觀的保存與再利用訂定規範，透過都市計畫變更使地區發展強度降低，以達維護文化資產及減輕整體環境承載量之目的，並依都市計畫法第23條之規定辨理公告實施，並無違誤。
㈢又系爭「細部計畫案」係為「1.陽明山美軍宿舍群歷史建築
及文化景觀（含周邊環境）的保存維護與再利用。2.建構生態社區，落實永續發展理念。3.整合地區資源，活絡地區發展。」而就山仔后地區所辦理之都市計畫案。原告引述貴院97年度訴字第3255號判決，其所依「新保護規範理論」部分尚未經由判例，形成法院間之共識，亦即對通案尚無拘束力；且就「新保護規範理論」主張「如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障『特定人』之意旨時，即應許其依法請求救濟」部分，按系爭「細部計畫案」係劃定計畫範圍，就土地使用等事項進行管制，其「處分」並無針對「特定人」而為，故似也無適用上述「新保護規範理論」主張之情事。況都市計畫事件原與該案事實所涉之消費者保護事件性質、類型、目的皆不同，原告率爾引用，顯有意誤導貴院。
㈣原告表示「原處分刪除公開展覽版所設定之『保護國家土地
資源，提昇公有土地之公共使用』之計畫目標，嚴重影響原告基於臺北市居民就都市計畫法上就系爭土地所應具有之公共空間使用之各種法律上利益」乙節。惟系爭「細部計畫案」屬都市計畫中之細部計畫，依都市計畫法第23條第5 項「細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1 項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」。再都市計畫法第18條「主要計畫擬定後，應先送由該管政府…都市計畫委員會審議。…」、第19條「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市…公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議…」，故原告如對系爭「細部計畫案」內容有不同意見（如計畫目標之修正、容積移轉之管制等），皆應於都市計畫審議期間向都市計畫委員會提出陳情，以供都市計畫委員會審議參考。實際上，原告於系爭「細部計畫案」審議期間，均有充分完整表述其意見。另都市計畫公告公開展覽之內容，其修改或修正，悉依都市計畫委員會審議決議辦理。
㈤原告表示原處分賦予台銀取得容積移轉權利，嚴重影響原告
為臺北市民及人民團體基於都市計畫法上所得享有之法律上利益，亦影響原告基於憲法所得享有之健康權一節。因台銀對系爭土地所有權登記認定亦非屬被告權責，原告如有爭執，應另為起訴。
㈥原告又表示「我國都市計畫法第83條之1 所制定之容積移轉
制度違反禁止不當連結原則」一節。惟系爭「細部計畫案」內之容積移轉，實屬原告可認同「具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護」而得辦理容積移轉之範疇，故未違反「禁止不當連結原則」，且本案非辦理容積移轉案件。是故原告認為不當容積移轉影響其法律上利益，而有不當聯結，為另一法律關係，亦應另為起訴。此外，系爭「細部計畫案」公告實施，如何對原告所主張之「健康權」造成負面影響，原告應提具體事證，並負舉證責任。
㈦系爭「細部計畫案」如經停止執行，則山仔后地區住宅區將
回復為變更前之「第二種住宅區」，其中「特定住宅區㈠」部分的容積率反而從60% 回到120%，又僅能依「臺北市土地使用分區管制規則」之一般規定管理，相對於系爭「細部計畫案」所訂都市計畫管制，如：1.法定容積率上限之調降以及不得接受容積移入以減請環境承受力、2.新增允許使用項目以活絡地區發展、3.透過都市設計管制維護計畫地區美軍宿舍建築群的景觀與紋理、4.都市防災規範等相關規定，均將無任何執行依據，反而可能使山仔后地區現有景觀遭受無可限制或規範之嚴重破壞，與原告訴求目的背道而馳等語，資為抗辯。並求為判決駁回原告之訴答辯聲明。
四、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」訴願法第1 條第1 項定有明文。又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「人民為維護公益，就無關自已權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」、行政訴訟法第4 條第1 項及第9 條亦分別定有明文。行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟，至是否為利害關係第三人，觀諸行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言…」，可知須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人所受行政處分提起撤銷訴訟。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其權利或法律上利益受損害，亦可認為具有訴訟權能，而得依行撤銷訴訟請求救濟；至於不能認為其權利或法律上利益遭受損害之第三人，惟有於符合行政訴訟法第9 條規定，於法律有特別規定時，方得依行政訴訟程序，有所主張並請求救濟；否則應委諸其他合法方式處理，非屬行政法院審判權範圍。
五、原告主其對系爭「山仔后細部計畫案」具有法律上利害關係係以：1.原告等因被告公告該計畫案，將使附近土地利用型態將發生持續性改變，而被告認定美軍宿舍群之系爭土地認定為臺灣銀行私有財產，將影響原告等基於都市計畫法所得享有之法律上權利，2.系爭細部計畫案賦予臺灣銀行取得容積移轉權利，影響原告等及被移轉地區身為台北市民及人民團體基於都市計畫法上所得享有「改善生活品質」、「健康權（生存空間之適當、享有文化遺產權利等）」之法律上利益。3.依新保護規範理論，原告等對系爭細部計畫案，依都市計畫法享有法律上利害關係等情。惟查，原告等以其為附近居民或關心系爭計畫案之臺北市民而請求，因原告等於本件並不具有法律上利害關係，不得提起行政訴訟，分述如下：
㈠按司法院釋字第156 號解釋：「主管機關變更都市計畫，
係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟」，因之，主管機關變更都市計畫，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質。本件系爭「變更細部計畫案」係被告依都市計畫法第27條由當地直轄市等視實際情況變更規定，及文化資產保存法第56條為主管機關為維護文化景觀會同有關機關擬具文化景觀保存計畫之規定，而公告實施，其將致系爭土地之所有人或可得確定之多數人權益受有影響，依上開解釋意旨，應認具有行政處分性質，先予敘明。
㈡次按「直轄市及縣( 市)(局) 政府對於都市計畫範圍內之
土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」，都市計畫法第6 條定有明文。又前揭司法院釋字第156 號解釋，明認主管機關變更都市計畫須直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，始能尋求行政爭訟救濟。準此，對於主管機關都市計畫之爭訟，應以計畫範圍內「規劃土地而受限制之使用人」，始為直接因系爭變更都市計畫案而受有權利或利益之法律上侵害者。查原告戊○○、山仔后工作室主張其等為山仔后地區之居民、原告都市改革團體稱其為台北市民，均非細部計畫案內之土地所有權人，依上開規定，其等均非受系爭「細部計畫案」「土地使用受限制之人」，是原告等就此「細部計畫案」並不具有法律上之利害關係。縱如原告等所述系爭土地為國有財產，台銀為該土地管理單位，非所有權人；然依原告所稱，系爭土地如果為公共空間，原告等充其量亦僅屬事實上利害關係人，而不具有法律上之利害關係；況系爭土地為台銀所有，此有原告提出之土地登記謄本可按（見原證8-22以下），而國有財產主管機關財政部於97年4 月11日以0000000000號函答覆被告略以「台銀所有之系爭土地，非屬國有財產，其處分應依銀行法及公司法相關規定辦理等語」（見訴願院卷第127 頁），則被告亦非系爭土地之處分機關，原告就此所為之爭執，被告亦不具當事人適格，且非本件訴訟所應審究者。
㈢原告雖又謂被告允許臺灣銀行取得容積移轉權利，「將」
影響原告及被移轉地區人民健康權利云云。惟按「訴願法所謂行政處分，係指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所許。」復經最高行政法院著有59年判字第21
1 號判例可參，原告等預為設定台銀取得容積移轉後，其等與被移轉地區人民之健康權利必受損害，然實際上該容積移轉至何處，尚未確定，且現今未有實際之損害發生，原告等亦非現在直接受有侵害，揆諸上述判例意旨，原告此部分主張，並非可採。
㈣又原告主張參酌司法院釋字第469 號解釋理由書之「新保
護規範理論」，本件原告等對系爭「細部計畫案」亦有法律上利害關係一節。惟關於依新保護規範理論界定利害關係第三人範圍之基準，司法院釋字第469 號解釋理由書已闡釋甚明，已如上述。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，即可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；反之，若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟」（最高行政法院99年判字第1023號判決意旨參照）。就「保護規範理論」而言，須與具體法規範結合觀察，法院始能自該具體法規文義中，尋找出是否合於「法律係為公共利益或一般國民福祉而設之規定」、「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨」及「許其依法請求救濟」等要件。經查本件關於原告等並非都市計畫法細部計畫案之法律上利害關係人已詳如前述；又關於文化資產保存法部分，其第1 條規定「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」足見係屬「為公共利益或一般國民福祉而設之規定」，惟通觀全法，亦僅於第9 條第2 項有「前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴訟。」之保障「特定人」之規定，而難認屬於上開司法院解釋所定義之法律上利害關係人；徵諸首開行政訴訟法第9 條，亦不合得提起公民訴訟之規定。
從而，原告為附近居民或台北市民，不符相關法規範所定為系爭「細部計畫案」之使用人，已如前述；而原告等復主張該計畫案將使附近土地利用型態發生持續性改變，並提出如「美軍宿舍拍賣後開發將引進1 萬人，會擁有6585輛各式交通工具、2260噸垃圾及更擁擠、更污染、更吵雜環境」海執（見原證11），然此為單純經濟上、感情上反射利益受有損害，因此，原告等對本件訴訟仍不具法律之利害關係。
六、綜上所述，原告等非系爭「細部計畫案」受限制之使用人，亦不具法律上利害關係，原告提起本件行政爭訟，難認當事人適格，本件訴願決定以原告非法律上利害關係人，欠缺當事人適格，而為不受理之決定，於法並無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘實體上攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
書記官 何閣梅