臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1711號99年5月27日辯論終結原 告 甲○○
乙○○
17號丙○○○
9樓丁○○
5號4樓戊○○
11號己○○○被 告 內政部代 表 人 辛○○○○○○訴訟代理人 癸○○
壬○○上列當事人間撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國98年6月23日院臺訴字第0980087346號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告之代表人原為廖了以，於訴訟進行中變更為江宜樺，業據江宜樺提出聲明承受訴訟狀聲明承受訴訟，本院核無不合，應予准許。又原告丙○○○、戊○○及己○○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：臺北縣板橋市公所（下稱板橋市公所）為辦理第一號公園工程，需用臺北縣板橋市○○○段○○○段126-5地號等196筆土地，由臺北縣政府報經前臺灣省政府以民國（下同）77年8月29日77府地四字第88851號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由臺北縣政府以78年5月9日77北府地四字第277266號公告。原告於96年10月3日（收文日）以本件工程完工期限至90年12月止，惟渠等持分所有或所有之臺北縣板橋市○○○段○○○段137-45（原告戊○○及己○○○持分各2分之1）、137-46（全部為原告丙○○○所有）、137-47（全部為原告丁○○所有）及137-48（原告甲○○、乙○○及訴外人陳沈花持分各3分之1）地號土地（下稱系爭被徵收土地）迄未依計畫使用，且因情事變更，致無使用必要云云，依土地徵收條例第49條規定，申請撤銷徵收。臺北縣政府以97年1月4日北府地徵字第0970004995號函復略以，系爭被徵收土地皆位屬公一用地東側，都市計畫仍維持公園用地，核與土地徵收條例第49條應辦理撤銷徵收之各款要件不符，駁回本件撤銷土地徵收之申請。原告以系爭被徵收土地自78年5月公告徵收迄今，仍未依公告內容執行，雖仍屬公園用地，依土地徵收條例第49條規定，仍應撤銷徵收；同屬公一公園預定地西側部分，於86年以附帶條件變更為住宅區，如此重大情事變更，致原徵收土地之全部或一部分已無使用之必要，系爭被徵收土地屬預定地之邊陲地帶，實無再使用之必要云云，於97年1月28日向內政部申請撤銷徵收。內政部以97年11月10日台內地字第0970184475號函復略以，本案公園工程徵收取得之土地，部分已依徵收計畫開闢為兒童遊戲場、休閒廣場、休憩設施、綠化植栽等使用，確實已依徵收計畫開始且逐漸使用。系爭被徵收土地現仍為公園用地，雖尚未依徵收計畫完成使用，惟經臺北縣政府查明未來仍有依徵收計畫使用之必要，與土地徵收條例第49條規定之各款不合，乃不予撤銷土地徵收。原告以本案按原徵收計畫應闢建為板橋市第一號公園，迄因東西兩側合法房屋密集，開闢困難，於86年板橋都市計畫第一次通盤檢討，將公一西側合法房屋密集，開闢困難部分附帶七條件變更為住宅區，東側卻只能接受被徵收的事實，實不公平；需用土地人板橋市公所並未每年檢討本案計畫，臺北縣政府亦未列管，致使本案延拖20年；本案之現況，徵收範圍內現已闢建農村及石雕兩大公園，並有兒童遊戲場、大眾休閒廣場、休憩設施、綠化植栽等近萬坪開放綠地空間供附近居民使用，渠等申請撤銷系爭被徵收土地屬全部徵收範圍內之殘餘部分，且面積過小，形勢不整，屬尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，符合辦理撤銷徵收條件云云，提起訴願，遭決定駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、被告以原告所申請未符合土地徵收條例第49條各款之規定，有認事用法之違誤：
１、被告於原處分僅簡略以：「…經查系爭土地現仍為公園用地，雖尚未依徵收計畫完成使用，惟經臺北縣政府查明未來仍有依徵收計畫使用之必要，核與土地徵收條例第49條規定之各款不合，同意臺北縣政府所擬意見，不予撤銷徵收。…」等語，被告所謂「未來仍有依徵收計畫使用之必要」之主張為不確定之事，核與土地徵收條例第49條第1項規定，已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用之立法意旨不符。
２、原告甲○○、乙○○原所有之系爭137-48地號被徵收土地除已遭徵收外，其土地上之合法建物即臺北縣板橋市○○路○段○○○巷○○號亦於當年徵收土地時一併公告徵收（迄今未發放補償金），然原告提出本件撤銷系爭被徵收土地徵收之請求後，需用土地人卻於97年9月24日自行撤銷建物徵收，並函請地政機關塗銷註記，益證系爭被徵收土地已無開發之計畫，需用土地人始撤銷建物徵收之計畫。
㈡、按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：…五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」為土地徵收條例第49條第1項第5款所明定，此條款揭示需用土地人就已徵收之土地應切實按核准計畫及所定期限使用，否則得為撤銷土地徵收之原因。原告請求撤銷系爭被徵收土地徵收，並照原價買回，除有首揭規定之法律基礎外，並有下列情事變更之客觀事實：
１、系爭被徵收土地自78年5月間公告徵收迄今，需用土地人未依核准計畫及所定期限使用，且至原告提出本案請求為止，需用土地人亦無法提出經議會機關核准之繼績興建之預算。
２、按土地徵收條例第20條第1項前段及第3項前段規定：「（第1項）徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之。…（第3項）需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。」系爭被徵收土地上之原告所有建物，原隨土地一併於78年5月間公告徵收，但未發放補償金，惟需用土地人非但未依期限發放補償金，且已於97年9月24日向地政機關辦理塗銷公告徵收之註記，因此，類推適用上揭規定，系爭被徵收土地上之建物因未依期限發放補償金及註銷徵收，而失其徵收效力。
３、從上述之客觀事實，需用土地人顯有情事變更因素，於興建部分公園後，無使用系爭被徵收土地之計畫。再者，地上之建物既依法失其徵收效力，亦屬情事變更，使系爭被徵收土地無法按原計畫興建公園，因此，被告以需用土地人未來仍有依徵收計畫使用必要之行政裁量方式，限制原告請求買回之權利，為不確定之事，亦逾越土地徵收條列第20條規範及第49條之目的及授權，自不可採。
㈢、綜上所述，爰請判決撤銷訴願決定及原處分，並判命被告應作成同意原告照原價買回系爭被徵收土地之行政處分。
四、被告答辯略以：
㈠、原告稱本案工程用地既採以都市更新計畫開發，系爭被徵收土地合於土地徵收條例第49條第1項第3款所規定「依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以…其他方式開發者」，及嗣後於訴願書主張符合同條項第5款規定「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因『情事變更』，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要」，應辦理撤銷徵收，茲就臺北縣政府查明事實及被告之徵收審議委員會第199次會議決議：「不予撤銷徵收」之理由分述如下：
１、臺北縣政府查明事實如下：
⑴、本案經臺北縣政府於96年12月11日邀集申請人及相關單位現
場實地勘查，經作成會勘紀錄「本案公一公園為解決東西兩側合法密集房屋開闢困難，於86年板橋都市計畫第一次通盤檢討，將公一西側合法房屋密集開闢困難部分附帶七條件變更為住宅區，其中附帶條件規定變更範圍應以都市更新方式整體開發，變更範圍內之土地由公一東西兩處密集合法房屋地主共同分配。爰此，有關板橋市公一用地東西兩側合法密集房屋開闢困難乙事，迄今雖尚未依附帶條件以都市更新方式整體開發建築，惟已循都市計畫方式解決；有關本案申請撤銷徵收用地皆位屬公一用地東側，都市計畫仍維持公園用地（屬『江子翠及十○○○區○街計畫案』公一用地），核與土地徵收條例第49條應辦理撤銷徵收之各款要件不符。」
⑵、本案土地自核准徵收迄今，部分已依徵收計畫開闢為兒童遊
戲場、休閒廣場、休憩設施、綠化植栽等公園用地之使用，已依徵收計畫開始且逐漸使用，開始使用之土地共計39筆，尚未依徵收計畫完成使用之土地共計35筆。
⑶、有關公一範圍土地因合法房屋密集而開闢困難，地主陳情不
斷，然在公共設施用地嚴重不足情形下，以附帶條件變更部分「公一」公園用地為住宅區，且應以都市計更新方式整體開發建築，土地並由東西兩處密集合法房屋之地主共同分配，同時建築配置及設計需先送由縣都市設計審議委員會審查同意後才准建築，惟因地主整合困難等因素，上述都市計畫發布實施後，並未申辦都市更新相關計畫。
⑷、需用土地人板橋市公所97年12月29日北縣板公字第09700806
87號函表示：「（一）訴願土地緊臨公一石雕公園，面積、形勢完整，原徵收初意即為計畫公園使用，至今仍為本所規劃公園綠美化計畫一部分。（二）此區週邊住宅林立、商業繁榮、人口密集，為達節能減碳政策實施，實迫切需要開闢休憩綠化場所，以供板橋市民使用。」
２、被告97年10月22日土地徵收審議委員會第199次會議決議理由如下：
⑴、本案公園工程徵收取得之土地，部分已依徵收計畫開闢為兒
童遊戲場、休閒廣場、休憩設施、綠化植栽等使用，確實已依徵收計畫開始且逐漸使用。經查系爭被徵收土地現仍為公園用地，雖尚未依徵收計畫完成使用，惟經臺北縣政府查明未來仍有依徵收計畫使用之必要，核與土地徵收條例第49條規定之各款不合。
⑵、至於公一西側合法房屋以附帶條件變更為住宅區，規定變更
範圍內之土地由公一內東側合法房屋地主（屬公園用地未徵收部分）參與與西側合法房屋共同分配，係屬都市計畫規定都市更新另一事件，核與本案撤銷徵收之准駁無涉。
㈡、原告甲○○、乙○○所述渠等所有系爭137-48地號被徵收土地上之建物於97年塗銷公告徵收註記乙節，經查該建物係屬板橋市都市計畫一號公園工程用地範圍，並奉臺灣省政府77年8月29日77府地四字第88851號函核准徵收，惟需用土地人板橋市公所因作業疏失漏未列入公告徵收補償清冊內，有關該建物之公告徵收註記應屬誤植，經臺北縣政府查明後，以97年9月22日北府地徵字第0970709663號函請臺北縣板橋地政事務所塗銷原有之公告徵收註記，是以原告所訴之該建物係屬需用土地人因作業疏失而漏未辦理徵收，並非原告所訴已無開發計畫，爰撤銷建物徵收並函請地政機關塗銷註記。
㈢、綜上論結，本件原告之訴為無理由，爰請判決駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、按「（第1項）已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。
二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。（第2項）前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」及「（第1項）撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。（第2項）該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。（第3項）原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」分別為土地徵收條例第49條及第50條所明定。
㈡、原告於96年10月3日委由訴外人陳鴻文書具函文給臺北縣政府地政局略謂：「主旨：懇請申請辦理撤銷徵收板橋市一號公園範圍內江子翠段溪頭小段137-48、-47、-46、-45、65地號乙案，如說明，請查照。說明：…三、依現行土地徵收條例第49條（第1項）：已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。…有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：…。如先前函復（北府地用字第0960614566號）所載，該案使用期限為77年12月至90年12月。如今為96年，本案也已超過期限，且依該條文中第5款說明：已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。（第2項）前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。四、今再發此函，懇請該主管機關能同需用土地人實地會勘，確認該區段土地其使用之必要及撤銷徵收案。」臺北縣政府遂於96年12月11日會同原告及板橋市公所、臺北縣板橋地政事務所（下稱板橋地政事務所）、臺北縣政府地政局勘查系爭被徵收土地後，臺北縣政府以97年1月4日北府地徵字第0970004995號函復略以：「…本案經96年12月11日現場會勘，依會勘結論：『本案公一公園為解決東西兩側合法密集房屋開闢困難，於86年板橋都市計畫第一次通盤檢討，將公一西側合法房屋密集開闢困難部分附帶七條件變更為住宅區，其中附帶條件規定變更範圍應以都市更新方式整體開發，變更範圍內之土地由公一東西兩處密集合法房屋地主共同分配。爰此，有關板橋市公一用地東西兩側合法密集房屋開闢困難乙事，迄今雖尚未依附帶條件以都市更新方式整體開發建築，惟已循都市計畫方式解決；有關本案申請撤銷徵收用地皆位屬公一用地東側，都市計畫仍維持公園用地（按，使用分區類別：屬『江子翠及十○○○區○街計畫案』公一用地，並於62年11月20日發布實施），核與土地徵收條例第49條應辦理撤銷徵收之各款要件不符。』本件撤銷徵收予以駁回。…」原告於97年1月28日及3月13日再委由訴外人陳鴻文書具函文給被告之地政司略謂：「…本5筆土地屬公一公園預定地東側（共分東西兩側）；西側部分已於86年以附帶七條件變更為住宅區…，東側部分也已有9成…；原土地所有權人經訴願訴訟方式，申請撤銷徵收收回原土地所有權，如此重大"情事變更"，致原徵收土地之全部或一部分已無使用之必要，更導致該都市更新案延宕至今仍滯礙難行，且該5筆土地屬預定地之邊陲地帶，實無再使用之必要。…就該回文結論，爾等…之申請與土地徵收條例第49條應辦理撤銷徵收之款要件不符；是否怠於事實認定？…」及「爾等…所申請之撤銷案，經北府地徵字第0970004995號函復予以駁回，並不服該函復處理結果；依土地徵收條例第50條第3項規定向貴部司請求之。」被告先後以97年2月13日台內地字第0970022818號函及97年3月26日台內地字第0970049293號函請臺北縣政府查明，臺北縣政府經其城鄉發展局以97年4月18日北城規字第0970212822號函說明系爭被徵收土地所屬變更板橋都市計畫案之情形，暨板橋市公所以97年4月25日北縣板建字第0970023879號函檢送系爭被徵收土地已、未徵收使用情形相關資料後，以其97年5月5日北府地徵字第0970320398號函復被告略以：「…二、甲○○等…人申請撤銷徵收本縣板橋市○○○段○○○段137-48地號等5筆土地係屬本府86年8月12日發布實施『變更板橋都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案變更內容綜理表第12、14、24（即公十五、公十三、公一）及人民或團體陳情意見綜理表第21案再提會討論案計畫』案變更內容綜理表第24案之公一用地範圍。
前述變更計畫案經內政部都委會82年12月10日第372次會議決議退回省府後，再提經省都委會及內政部都委會審議完竣後，由本府發布實施在案，先予敘明。…三、承上，有關公一範圍土地因合法房屋密集而開闢困難，地主陳情不斷，然在公共設施用地嚴重不足情形下，亦不能率爾變更，故考量民眾權益、減少政府負擔並兼顧都市品質之原則下，以附帶條件變更部分『公一』公園用地為住宅區，且應以都市更新方式整體開發建築，土地並由東西兩處密集合法房屋之地主公同分配，同時建築物配置及設計需先送由縣都市設計審議委員會審查同意後才准照建築。則依上述變更都市計畫附帶條件之規範，公一東西兩側合法房屋權利明確，應無不公平情形，另因地主整合困難等因素，自上述都市計畫發布實施後，並未申辦都市更新相關計畫。四、另板橋市公一工程用地徵收案已依徵收計畫開始使用之土地共計39筆、尚未依徵收計畫完成使用之土地共計35筆…。」經被告97年10月22日土地徵收審議委員會第199次會議決議後，被告以97年11月10日台內地字第0970184475號函復原告略以：「…本案經提本部土地徵收審議委員會第199次會議決議：『不予撤銷徵收』，其理由：『一、本案公園工程徵收取得之土地，部分已依徵收計畫開闢為兒童遊戲場、休閒廣場、休憩設施、綠化植栽等使用，確實已依徵收計畫開始且逐漸使用。經查系爭土地現仍為公園用地，雖尚未依徵收計畫完成使用，惟經臺北縣政府查明未來仍有依徵收計畫使用之必要，核與土地徵收條例第49條規定之各款不合，同意臺北縣政府所擬意見，不予撤銷徵收。二、至於公一西側合法房屋以附帶條件變更為住宅區，規定變更範圍內之土地由公一內東側合法房屋地主（屬公園用地未徵收部分）參與與西側合法房屋共同分配，係屬都市計畫規定都市更新另一事件，核與本案撤銷徵收之准駁無涉，惟系爭土地至今仍尚未依徵收計畫使用，請需用土地人積極依興辦事業計畫使用，以符實際。」嗣於訴願中，板橋市公所以97年12月29日北縣板公字第0970080687號函復臺北縣政府略以：「…訴願人對於本所徵收範圍內殘餘部分且面積過小形勢不整等情形圍訴願理由，本所述明如下：（一）訴願土地緊臨公一石雕公園，面積、形勢完整，原徵收初意即為計畫公園使用，至今仍為本所規劃公園綠美化計畫一部分。（二）此區週邊住宅林立、商業繁榮、人口密集，為達節能減碳政策實施，實迫切需要開闢休憩綠化場所，以供板橋市民使用。」各等情，有原告之96年10月3日、97年1月28日及3月13日函文、96年12月11日會勘紀錄、臺北縣政府97年1月4日北府地徵字第0970004995號函及97年5月5日北府地徵字第0970320398號函、臺北縣政府城鄉發展局97年4月18日北城規字第0970212822號函、被告97年2月13日台內地字第0970022818號函、97年3月26日台內地字第0970049293號函及97年11月10日台內地字第0970184475號函、板橋市公所97年4月25日北縣板建字第0970023879號函及97年12月29日北縣板公字第0970080687號函、97年10月22日被告之土地徵收審議委員會第199次會議紀錄等影本附於原處分卷可稽，足認原告係以本案有土地徵收條例第49條第1項規定之情事為由，向被告請求辦理撤銷系爭被徵收土地徵收，被告基於上開事證，因認本案無土地徵收條例第49條第1項規定之情事，乃作成不予撤銷系爭被徵收土地徵收之處分，揆諸首揭規定，核無不合。至於公一公園西側以附帶條件變更為住宅區，變更範圍應以都市更新方式整體開發建築，法定空地應緊鄰公園用地集中留設，變更範圍內土地應由東西兩處密集合法房屋之地主共同分配等節，係屬都市計畫事件，核與本案申請撤銷土地徵收尚屬二事。
㈢、原告甲○○、乙○○所述渠等所有系爭137-48地號被徵收土地上之建物於97年塗銷公告徵收註記乙節，經查該建物係屬板橋市都市計畫一號公園工程用地範圍，並奉臺灣省政府77年8月29日77府地四字第88851號函核准徵收，惟需用土地人板橋市公所因作業疏失漏未列入公告徵收補償清冊內，有關該建物之公告徵收註記應屬誤植，經臺北縣政府查明後，以97年9月22日北府地徵字第0970709663號函請臺北縣板橋地政事務所塗銷原有之公告徵收註記，是以原告所訴之該建物係屬需用土地人因作業疏失而漏未辦理徵收，並非原告所訴已無開發計畫，爰撤銷建物徵收並函請地政機關塗銷註記。
㈣、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並判命被告應作成同意原告照原價買回系爭被徵收土地之行政處分，均無理由，應予駁回。
㈤、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述。又被告既於原處分書敘明案關徵收事項，則板橋市公所即應積極依興辦事業計畫使用。另原告甲○○、乙○○原所有系爭137-48地號被徵收土地上之土地改良物（即臺北縣板橋市○○路○段○○○巷○○號房屋）是否有土地徵收條例第5條第1項但書規定情形之一者，如無，既有興辦事業計畫之需要，則應依同條第1項前段及第2項前段之規定，一併徵收之，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 10 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 畢乃俊法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 10 日
書記官 陳清容