臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1714號100年9月14日辯論終結原 告 中國電視事業股份有限公司代 表 人 林聖芬（董事長）訴訟代理人 李念祖律師
朱百強律師複 代理人 劉昌坪律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 彭芸（主任委員）訴訟代理人 陳書銘
吳宜倫魏啟翔律師上列當事人間廣播電視法事件，原告不服被告中華民國98年6 月29日通傳營字第09841041290 號行政處分，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為電視事業，因主要法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司，持有原告44.5％股權）之主要股東余建新（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓予旺旺集團之旺旺食品股份有限公司（下稱旺旺公司），原告法人股東榮麗公司改派行使原告董事長、常務董事、董事，監察人及總經理職權之自然人代表，經勤業眾信會計師事務所代理，於民國（下同，西元除外）97年12月26日及98年2 月10日分別以勤眾投資0000000 號及0000000 號函向被告申請變更許可。被告認榮麗公司為原告主要法人股東，並持有中天電視股份有限公司（下稱中天電視公司）68.12 ％股權，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司持有中國時報文化事業股份有限公司（下稱中時公司）100 ％股權，形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5 月4 日及5 月8 日舉行預備聽證及聽證，並經被告98年5 月27日第
301 次委員會議及98年6 月3 日第302 次委員會議決議，爰以98年6 月29日通傳營字第09841041290 號函（下稱原處分），附加下列附款：「1.原告法人股東之榮麗公司，其指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視股份有限公司之董事、監察人者，應於三個月內變更之，不得兼任。
2.原告應於一年內設置至少一名獨立董事。3.原告的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。4.原告應在三個月內成立倫理委員會，且每三個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。5.原告（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於三個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。」而為許可，並載明原告如不履行附款，被告得依行政程序法第123 條廢止許可處分。
原告不服上開附款，向本院提起行政訴訟。
二、原告聲明求為判決原處分關於附款部分撤銷。並主張如下：㈠系爭改派之董事及監察人完全符合相關法令之資格要求：
按廣播電視法第14條固規定廣播電視事業變更負責人，應經主管機關許可，惟同法第13條僅規定負責人資格應符合主管機關之規定，而除主管機關頒佈之「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」第4 條所規定之限制外，別無其他資格限制。原告前揭新任董事、監察人及總經理等，既無上開廣播電視事業負責人與從業人員管理規則第4 條之消極資格情事，亦無公司法第30條規定之一般公司負責人消極資格情事，故原告接受法人股東改派渠等為董事及監察人，完全符合所有法令有關擔任原告負責人之資格要求，並無任何違法之處。況查，依原處分說明三所載之本案事實及調查經過，亦明確顯示主管機關已向臺灣高等法院及檢察署、金融監督管理委員會、新聞局、經濟部投審會、陸委會、內政部、國防部、國安局等機關函查原告新任負責人有無違反廣播電視事業負責人與從業人員管理規則第4 條、廣播電視法第5 條、衛星廣播電視法第9 條及第10條等相關法令情事，而各該單位均回覆確認並無違反無誤。故系爭申請案之人選完全合乎法令相關規定。
㈡被告對於系爭申請案中合法辭職及選派之董事、監察人變更登記，有依法予以許可確認，作成羈束處分之義務：
公司與董事及監察人間之法律關係，乃民法之委任關係，其成立與解消，依照民法規定均於意思表示到達相對人時起，即已生效，至於是否完成公司登記之變更，均不影響成立董事、監察人之委任關係或者辭職之效力。本件申請案實於原告董事、監察人之辭職及原告之法人股東通知改派董事及監察人之意思表示到達原告之際，即依法成立公司與董事及監察人間之委任關係，並不因主管機關給予許可之處分方創設該委任關係，故亦非「形成處分」至明。廣播電視法第14條第1 款規定，僅要求原告之董事及監察人應具備同法第13條授權制訂之行政法規之資格，顯見本條規定應先經主管機關許可之規範意旨及目的，無非課與主管機關就相關業者之董事、監察人或經理人變更時，應審酌其有無相關法令所定之消極資格，若不備該消極資格者，即符合法定構成要件事實，主管機關即應對此等早已合法生效之委任法律關係為確認法律效果之「羈束處分」，主管機關並無其他裁量權限。本案原告之董事、監察人辭職及改派申請案既於該等辭職及改派之意思表示到達原告等之際已生效力，且縱不登記亦僅有不得對抗之結果，不影響已經成立之法律關係，顯見廣播電視法第14條第1 項規定「變更負責人應經主管機關許可」之許可，僅係「確認處分」之性質，是被告依廣播電視法第14條之許可處分，實係對已合法生效之董事及監察人委任法律關係之確認，乃「確認處分」，只要該法律關係並無違法情事，被告即有予以確認之義務，並無任何裁量空間。
㈢本件如參照美國法院之審查模式，對於系爭附款應採取「嚴格的審查標準」：
1.鑑定人葉俊榮教授於鑑定書前段介紹美國法院對於一般行政機關之審查模式，可分為尊重模式及常態模式，並以Chevron 案中最高法院Stevens 所提之Chevron 兩段式審查公式作為尊重模式之理論基礎。惟如鑑定人於文後所指出，美國法院對於Chevron 原則是否已成為一般性原則仍存有諸多爭議，美國法院甚至於西元2002年Barnhart v.Walton 乙 案中確認Chervon 原則於個案中並非當然適用；亦即法院對於行政機關之審查仍須回到就「數個因素之間考量的權衡判斷標準，在個案中加以認定」，而此種在個案中逐一認定的模式，無異也否定了Chervon 原則強調法院對於行政機關之決定應予以尊重的假設。在法院已表明不當然適用Chervon 原則之情形下，等於推翻了鑑定人所謂「尊重模式」之理論基礎，而鑑定人亦於鑑定報告結論處指出，美國司法實務對於獨立行政機關之審查模式仍有不同之見解，惟卻以個人意見表示法院對於獨立行政機關之決定宜採取尊重模式云云，顯見此結論僅為鑑定人之個人見解，而與美國目前之司法實務無涉。
2.在National Cable and Telecommunication Association
v. Brand X Internet Service乙案中，Thomas大法官已表明Chevron 原則之適用前提，必須是行政機關監管權限內的法條有不明確之處。就本案以言，依廣播電視法第13、14條關於廣播電視事業負責人之「資格」規定，除主管機關頒佈之「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」第4 條所規定之限制外，別無其他資格限制。是廣播電視法第14條僅要求原告之董事及監察人應具備同法第13條授權主管機關所制訂行政法規所要求之資格，其文意並無任何模糊不清之處，且負責人資格審查與節目內容是否多元化完全係屬二事，故本件縱參考美國法院之見解，亦不符合適用Chevron原則之前提要件。
3.美國國會曾於西元1992年通過Cable TelevisionConsumer Protection and Competition Act of 1992 ，授權FCC 可限制有線電視之經營權。FCC 基於此一授權，乃於西元1993年制定有線電視訂戶數之上限比例，當時
FCC 所持之理由亦係為促進有線電視之「節目多元化」。惟有線電視業者嗣即對於FCC 之管制措施提起一連串訴訟，美國法院亦分別於西元2001年Time WarnerEntertainment Co.v. FCC ，及西元2009年8 月Comcast
v. FCC等案中，撤銷FCC 以促進節目多元化為由，對於有線電視業者經營權所為之各項管制措施，並認為FCC 之決定過於專斷恣意，侵害憲法對於人民言論自由之保障。
4.查美國法院一向認為，政府對於言論之管制，可分為對言論「內容」進行管制，或對於發表言論之「時間」、「地點」及「方式」進行管制，學者通說認為基於言論自由之保障，政府如係對言論「內容」進行管制，則該管制措施須接受之合憲性檢驗應較不涉及言論內容之管制措施更為嚴格，而美國法院在審查針對言論內容的政府立法或其他措施時，向來係採用嚴格的審查標準，學者亦認為對於言論內容限制之管制措施，應受「違憲推定」之嚴格司法審查，而當法院在以嚴格的審查標準審查政府的立法或其他措施是否合憲時，法院會先審查（一）該措施之目的所追求的政府利益是否為相當急迫及非常重要的(compelling)政府利益；（二）為達成該目的所用的手段是否為達到該目的之必要且侵害最小的手段。準此，被告既主張系爭附款之目的係為促進節目內容「多元化」，則系爭管制措施顯係對於言論「內容」而為，故如參考美國法院之審查模式，本案自應以「嚴格的審查標準」進行審查。
5.綜上，在FCC 已獲得國會授權而可限制有線電視業者經營權之案件中，美國法院仍對於獨立機關即FCC 之管制措施進行嚴格的司法審查，即可知如參考美國法院之審查模式，則法院不僅可對於獨立機關之決定進行司法審查，且在此類限制媒體經營權及言論自由之案件中，法院應採取嚴格的審查標準。
㈣被告雖為獨立行政機關，惟被告所為之行政處分及附款仍應遵守依法行政原則，並無可不受司法審查之行政特權：
依司法院釋字第613 號解釋意旨，顯見設置獨立行政機關之目的，僅係為排除來自上級機關之「政治干擾」，而非使其可無須遵守依法行政原則或可不受法院之司法審查，且獨立行政機關行使職權仍應在「法律規定範圍內」為之，益證被告仍應遵守依法行政原則。
㈤系爭附款顯違反法律保留原則及不當聯結禁止原則：
1.劉宗德教授出具「行政處分附款法制之研究—通訊傳播行政處分附款之合法性論議」意見書提出行政處分附款之合法性判斷標準，系爭董事長、董事及監察人之變更申請，一旦行政機關作成許可處分，則將於公司內外以此法律狀態之有效變動為前提基礎，而進行無數組織內部之法律行為（如股東大會或董事會之召集）及與外部之交易行為。
如認得以附加附款將此種基礎性法律狀態曝露於不確定性，必將大幅損害圍繞本案公司之法律行為安定性。從此法效果角度觀之，系爭變更許可處分應解釋為確認性行政處分，其性質上根本無法與附款相容，對此不得附加附款。
故違反此法理之系爭附款，應屬違法無效。
2.且依通訊傳播行政處分附款之合法性論議，如認被告對本案之許可處分依法享有裁量權，其僅得依行政程序法第93條第1 項規定為附款之附加。姑且不論此種概括授權是否合憲，惟系爭附款牽涉公司內部之具體組織結構事項，嚴重干涉憲法所保障、源自財產權之營業自由；甚者，本案處分相對人為媒體公司，鑑於其所享有之表現自由及在於其背後之國民之知情權利，如認行政機關得依行政程序法第93條第1 項之概括授權，對此種媒體公司以附款漫無限制地予以干涉，則媒體應享有「從國家公權力之獨立性」及「國民對其之信賴性」皆無法達成。依此等本案特性，至少對如系爭附款般對媒體經營權課予重大限制者，應要求絕對之法律保留密度，即應認以有專業媒體法律明文根據時為限，始得附加此種附款。
3.於本案被告附加附款並無專法明文依據造成「法律保留原則」嚴重存疑之情形下，系爭附款之合法性，將取決於各該附款之實質內容是否合乎行政程序法第94條以及行政法一般法律原則之要求。就此等附款有關裁量權之控制基準，依本案特性，在其適用上並應要求進行密度最高之審查。於本案特別成為問題者，乃係主要行政處分之目的與藉由附款得合理期待實現之效果間，是否存在正當合理關聯性。被告主張基於廣播電視法第14條第1項 及衛星廣播電視法第13條所為許可處分之目的在於確保節目內容之「多樣化」及「多元化」，惟即使勉強接受此等處分法律根據（廣電法及衛廣法）未為規定之目的，此目的與藉由附款得合理期待實現之效果間是否存在正當合理關聯性，令人極為疑慮。亦即，正當合理關聯性之存在，應以因果關係之存在為前提，惟上開目的與附款間，於科學上之因果關係皆無法證明，實無法承認目的與附款間具有正當合理關聯性。若於本案承認正當合理關聯性之存在，則將來行政機關藉由單方主張此種抽象目的而得附加任何附款，則裁量權控制基準將歸於零，必然導致行政程序法第93條所規定概括授權違反法律保留原則。故於本案無法認定系爭許可處分與附款間具有正當合理關聯性之情形下，系爭附款亦無法通過法律優越原則之檢驗標準。
㈥被告自行創設節目多元化之「管制標準」，以及得否准廣電
事業變更負責人之「法律效果」，此實已明顯違反法律保留原則：
1.被告已自承其所稱之節目多元化，並非係基於廣播電視法第21條之規定，是被告顯係自行創設廣播電視法所無之節目內容管制標準。查廣播電視法除已於第21條中明定節目內容之管制標準外，對於違反規定之法律效果，亦已於第41條至第45條分別規定為「警告」、「罰鍰」、「停播」及「廢止許可」，故縱使原告違反廣播電視法所明定之節目內容管制標準，被告亦無權否准原告變更負責人之申請，否則即顯然違反廣播電視法所明定之法律效果。申言之，依廣播電視法第41條至第45條規定，對於所播出節目內容違反廣播電視法第21條之業者，被告可處以警告，經警告後仍不改正者，可處以罰鍰，仍不改正者，即得處以停播處分，再違反規定者，即可廢止廣播電視之許可。是以，被告所稱之節目多元化，縱係基於廣播電視法第21條之要求，惟廣播電視法已明文規定違反時之法律效果，則被告於本案中自行創設「否准廣電事業變更負責人」之法律效果，顯有違法律保留原則。
2.廣播電視法第1 條及通訊傳播基本法第1 條規定，僅係立法者揭示立法目的之條文，而非具體明確之授權條文，被告主張上開規定為其可作成本件附款之授權條文，顯已違反之授權明確性原則。再者，被告組織法第1 條及第16條，係立法者揭示設置被告機關之立法目的及被告之執掌範圍，性質為組織法而非行為法，而行政機關之組織法不得作為行為法之依據，乃國內行政法學者之通說見解，故被告主張上開規定亦可作為系爭附款之法律依據云云，亦實不足採。
3.被告以附款3 要求原告須設置「倫理委員會」，以及以附款4 要求原告須設置「獨立節目編審人員」及「提出內部流程控管機制計畫」為例，行政院於衛星廣播電視法修正草案中，針對欲要求電視事業建立「內部控管機制」，及針對節目內容欲禁止「置入性行銷」，均認應以修法方式為之，始符合法律保留原則；另以黨政軍退出媒體之要求為例，此要求亦有正當性，且社會上經廣泛討論後已達成共識，惟仍係於廣播電視法修法增定禁止規定後，被告始有執行之依據。足證被告所稱節目多元化，亦應由法律加以規定，而非由被告任意以附款方式強迫業者遵守。
4.綜上，被告雖一再主張係為確保節目內容「多元化」始作成系爭附款，惟縱就此一目的而言，關於節目多元化之判斷標準，報導或節目互播符合多元化之比例判斷標準，為達成此一目的可採取之手段、違反時之法律效果，均應以法律加以規定，或有法律具體明確之授權，始符合法律保留原則。且廣播電視法第21條已對於「電視節目內容」設有明文規範，倘被告認為原告之節目內容有任何違法不當之處，自可依據該等機制，依法行使職權並依法律明文規定之法律效果或罰則處理，何以得在系爭審查負責人資格條件之原處分中，自行對於節目內容創設多元化之標準，甚至進而以倘無法滿足節目多元化之要求，即可廢止原處分而否准原告變更董監事之法律效果？故原處分之附款實已違反法律保留原則甚明。
㈦原處分之附款違反比例原則：
原告公司法人股東榮麗公司所指派之法人董事、監察人代表，縱使未兼任中天電視之董事及監察人，惟兩家電視台之董事、監察人均係由股東榮麗公司指派擔任，禁止兼任即可促進節目多元化之目的，顯有疑義。且被告要求原告須成立倫理委員會，卻未說明倫理委員會之組成人員及審議標準，實亦無法達成促進節目多元化之目的。關於節目多元化之判斷標準、報導或節目互播符合節目多元化之比例判斷標準，被告皆未說明。在標準不明之情形下，各項附款實無法達成促進節目多元化之目的。如為促進節目多元化，則被告僅需告知節目多元化之判斷標準，並要求原告遵守即可，無須就原告之經營權、要求原告設置至少一名獨立董事等事項另為限制，亦無限制之必要性，亦不符合比例原則中之最小限制原則。系爭附款顯無法通過比例原則中之適當性及必要性原則之檢驗，自屬違法。
㈧原處分之附款違反行政行為明確性原則：
被告雖一再主張係為確保節目內容「多元化」始作成系爭附款，惟關於節目多元化之判斷標準、報導或節目互播符合節目多元化之比例判斷標準，被告皆未說明。故被告附加系爭附款根本無法達成其所欲達成之目的，顯然違反行政行為明確性原則。附款3 要求原告成立倫理委員會，卻未具體告知倫理委員會之組成人員及審議方式，致原告無法依附款內容履行，故此項附款顯已違反行政行為明確性原則。附款4 要求原告應提出內部流程管控機制之「改善計畫」，應係暗指原計畫有疏失不足之處，惟原計畫疏失不足之處、原告應改善之方法，均未見被告具體告知，故此項附款顯已違反行政行為明確性原則。
㈨被告於廣電事業申請變更負責人之程序中，對於節目內容多元化設定各種附款，違反不當聯結禁止原則：
1.廣播電視法第三章「節目管理」已對於節目內容設有諸多要求，而本法第六章之「罰則」亦已針對違規情節輕重，設有「警告」、「罰鍰」、「停播」、「廢止許可」等處罰規定，如認為被告為追求節目多元化即可於「申請變更負責人」之程序中附加各種附款，則被告日後亦可於審查「營運計畫書」、「架設許可」、「換發廣播電視執照」等各種程序中，針對節目內容創設各種附款，並以附款方式規避廣播電視法有關罰則之明文規定，例如依廣播電視法第43條第1 項第2 款規定，節目內容違反廣播電視法第21條第3 款至第6 款之一者，被告僅有權對於違規業者處以5 千元以上，20萬元以下之罰鍰，而無權否准業者變更負責人之申請，故此種於審查負責人資格之程序中附加附款之方式，將使廣播電視法之相關規定喪失意義。
2.查被告前亦曾「利用」中廣公司向其申請換發廣播執照時，基於無線頻道資源有限，我國廣電事業多數並未有公開發行，上市上櫃可健全廣播事業之經營，而有助公眾監督等公共利益為理由，對中廣公司作成「應朝資本大眾化方向轉型，辦理股票上櫃上市，並符合相關上市、上櫃規定時辦理完成」之附款，惟行政院嗣已以訴願決定撤銷上開附款，並於訴願決定中明確表示，上開要求縱與公益有關，惟與許可換發廣播執照間欠缺正當合理之關聯，故已違反不當聯結禁止原則。準此，被告雖以促進節目多元化為其作成系爭附款之理由，惟促進節目多元化係對於節目內容之管制，與審查廣電事業負責人之資格係屬二事，縱使認為促進節目多元化之目的正當，亦不得將兩者混為一談，否則被告日後即可在所有行使審查權之程序中對於節目內容進行管制，如此將使廣播電視法針對節目內容所設之構成要件及法律效果形同具文，故本件附款亦顯已違反不當聯結禁止原則，應予撤銷。
㈩原處分之附款違反平等原則：
1.被告除對原告作成系爭附款外，亦對於中天公司作成內容完全相同之附款，而鈞院98年度訴字第01715 號判決已判定被告所為之附款違反平等原則。
2.且媒體間節目互相報導或播出，乃目前媒體所普遍存在之現象；至公司間董事及監察人兼任、節目人員兼任及無自有攝影棚而向其他公司租用攝影棚等情事，實屬常見，有關「倫理委員會」、「獨立節目編審人員」及「提出內部流程控管機制計畫」之要求，即使有必要，同樣應為通案規劃，要求國內所有之資訊傳播關係企業一體遵守，惟被告卻僅對於原告作成上開附款之要求，顯然違反平等原則。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠獨立機關的裁量範圍：
1.依鈞院囑託國立台灣大學法律學院葉俊榮教授就「法院對獨立機關行政行為之司法審查密度」所為鑑定意見書意旨，通訊傳播基本法（93年1 月7 日公布並施行）第1 條、第3 條、第5 條、第16條規定及國家通訊傳播委員會組織法（97年1 月9 日公布並施行）第1 條、第3 條、第4條、第6 條、第7 條、第8 條、第9 條規定意旨，立法院以法律特設被告之立法目的及職權範圍，乃包含「多元文化均衡發展」與「傳播競爭秩序之維護」等任務，且進一步明文賦予被告得於傳播法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施行前，就與本法所揭諸之規定牴觸者，由被告依通訊傳播基本法之原則為法律之解釋及適用。是可謂被告在解釋適用傳播法規時，其性質有如立法者特別明文授權之代理人，可得發揮前開鑑定意見所稱之「行政立法作用」。故被告具有法定獨立機關之性質，且法律上有管制領域特殊性之連結及立法特別授權，法院對被告原處分所為之附款應採尊重模式。職此，原告主張原處分之作成僅能審查「廣播電視法」、「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」、「公司法」等法規消極要件且無權附款云云，要無可採。且原處分作成過程中被告依前開法律之具體實踐，亦即被告「組織與程序之特殊設計」及「管制領域性質之連結模式」，均與本件鑑定意見理由所述相合。
2.原告主張在美國法上，對Chevron 原則之適用前提須是行政機關監管權限內的法條有不明確之處云云，惟我國通訊傳播基本法及國家通訊傳播委員會組織法既有特別規定，尤其通訊傳播基本法第16條賦予被告「法律解釋及適用」之特別授權規定，此更較美國之立法進一步賦予被告基於獨立機關之行政立法功能。是原告此節所辯應無可取。原告引用通訊傳播行政處分附款之合法性論議一文，辯稱原告係媒體公司，鑑於其所享有之表現自由及在於其背後之國民之知情權利，不得單以行政程序法第93條第1 項之概括授權而附款，而應有「專業媒體法律明文」根據時為限，始得附加此類附款云云，此實係忽略被告係依前揭基本法及組織法等法律所特別設置之獨立機關特性，且有立法者就「法律解釋及適用」之明文特別授權。原告前揭主張要無可採。
㈡行政機關作出行政處分附款裁量範圍：
1.原處分之性質乃形成處分，且為裁量處分，依法得附加附款。
⑴被告依廣播電視法第14條規定所為之許可處分性質，係
屬形成處分，而非確認處分。原處分乃原告申請變更廣電事業負責人，依廣播電視法第14條立法意旨，電波頻率乃國家所有，禁止租賃、借貸或轉讓；為避免廣播電視事業藉由交易行為將國家公器私相授受，負責人變更、停播等皆屬廣播電視事業重要營運事項，自應經主管機關許可後始得為之。故依廣播電視法第14條規定，原告之負責人變更自應經被告就其資格加以審核後始得發生效力，實有行政預行控制之意。職此，此一非經審查廣播電視事業不得從事之行為，行政機關審查後認為要件相符之決定，屬形成行為而非原告所稱之確認處分。
⑵依廣播電視法第14條意旨可知，立法者授權主管機關在
審查相關案件時，得考量各項因素之後，依職權選擇作成許可或不許可之行政處分。是原許可處分之性質乃為裁量處分。又附附款之許可方式乃法律允許之行政行為，其目的在於補充或限制行政處分之效力。本件授益處分，經被告委員會審查、合議討論及決議，認雖已具備許可之構成要件要素，惟基於通訊傳播主管機關之地位，鑒於廣播電視事業負責人之功能在於保障股東權益，積極參與公司管理事務，領導擬訂公司發展策略、積極監督公司營運、獨立行使職權並應對股東及社會負適當責任。被告以添加附款之方式，在有所保留之限制下予以許可，不僅可為避免因本案負責人變更之許可，致公共利益及閱聽眾權益受到重大影響，並且可達維護言論市場多元化、媒體市場公平競爭之目的。且基於附款之目的，原處分之性質既為裁量處分，被告自得依據行政程序法第93條第1 項及第94條規定，作成本件附附款之許可處分。
⒉本案經聽證程序所呈現之資料、觀察及各界意見，顯示本案不同於一般媒體併購，確有於個案附加附款之必要：
⑴在傳播領域，多元化一直是媒介追求的目標，同時也是
捍衛其他價值與利益的方法。媒介如何發揮民主、公共的特色以達成多元認同主體間的相互尊重，亦成為媒介多元化的重要課題。且面對當代社會中政治力與經濟力的結合，媒介多元化的具體實踐已被視為抗拒媒體單一化與集中化，提供更多選擇，反映社會差異，落實言論自由與保護少數族群傳播權益的重要理念。西元1996年美國國會通過電訊傳播法案（Telecommunications Act）後，美國聯邦傳播委員會（FCC ）每兩年要檢視其媒體產權規範法規是否合宜，而其中最重要的合宜與否的標準是媒體的兩項表現指標：多元化與地方性，顯見多元的媒體表現是評估媒體產權規範適當與否的重要指標。
⑵被告於98年5 月8 日就原告本案申請召開聽證會，參加
該聽證會各政府機構代表、專家鑑定人、學者、公民團體之意見，整體而言咸認本案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，而非僅單純之董監事變更申請案。
該聽證會邀請專家鑑定人，分別從產業經濟、傳播、法律等學理與實證來論述本案。鑑定意見認為，本案結合，特別是深口袋效應（deep pocket effects ）對市場公平競爭可能產生之不利影響，反映在三方面，一是優勢地位濫用之可能性，二是潛在競爭者之喪（損）失，三是互惠交換利益或搭售交易。且本案整體結合之效果，對於媒體間相互批判、制衡之理念與功能、多元化的意見表達可能於焉消失，進而對於民主政治的健全發展帶來不利影響。其他公民團體代表或關係人亦指出，本案，以及三中集團的跨媒體、甚至於跨領域的併購跟經營，它會嚴重的傷及內容多元化跟言論自由，以及閱聽人資訊的權益。
⑶其他關於「維持市場公平競爭、避免言論集中」個案附加附款之理由及實證資料：
①AGB Nielsen 西元2008年每分鐘平均收視率的統計，
自中視中天於結合後，顯示中視與中天家族頻道合計有4 個頻道（中視主頻、中天娛樂台、中天新聞台、中天綜合台。不包括中視數位副頻中視新聞臺及綜藝台。註：AGB Nielsen 收視率調查未計算中視娛樂綜藝台與中視新聞台等2 個數位頻道之收視率），其每分鐘年平均收視率是1.4 % ，約等於每小時平均觀眾達1, 760萬人次，高居現有電視頻道家族收視/ 觀眾市場第1 位。此外，再以西元2007年的廣告市場營收金額為例，中視、中天結合後的營收為29.5億元，較排名首位之三立家族的30.5億元而言，營收居第2 位。綜合市場實際數據可知，混合結合後之原告所屬電視媒體集團每小時節目播出可觸及之觀眾數量，將達台灣地區的4 分之3 人口強，若再將中時報系廣告營收金額與本案混合結合後之營收合併計算，將達51億元，已係台灣地區跨媒體（報紙及電視）廣告營收排名第1 ，本案將成為台灣跨媒體第1 集團之事實相當明顯，其對跨媒體（電視及報紙）市場公平競爭可能導致之不利影響，自有進行規範之必要。
②聽證鑑定意見所認本案對市場公平競爭所產生之深口
袋效應，不利影響反映在三方面，在優勢地位濫用方面，多金之富爸爸，如旺旺公司，藉由其深口袋援助本案結合後之媒體事業從事競爭，進而引發不公平競爭行為。此為本案優勢地位濫用之可能疑慮，故使兩家電視公司董監事、總經理、副總經理與各部門經理等中高階層主管人員獨立分開，不得兼任另一媒體職務，目的乃在預防跨媒體中高層主管人員之決策行為，利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭之情事，並避免言論集中化問題出現。其次，在潛在競爭者損失方面，跨媒體多角化經營結果，將使市場喪失強而有力競爭者之可能性，市場處於競爭之機會將消失，並不利於整體媒體市場之正常運行，亦妨礙整體媒體市場進化為更具競爭性之產業結構；此外，跨媒體之混合結合，將使原本跨媒體在言論市場相互批評、競爭與制衡功能抵銷。故對2 家電視媒體在內部治理方面，需要引進外部獨立董事或設置具社會公信力或言論立場多元之監察人，以作為本案內部獨立平衡、相互批評與制衡功能角色之發揮。再者，在互惠交換利益或搭售交易方面，本案混合結合之事業在與買方進行交易時，例如節目外製、採購或廣告代理等，進行互惠交換或搭售手段之交易，並進而導致其他媒體事業喪失交易機會，是有必要對2 媒體之廣告代理業務與節目製作、採購要求獨立行事，不得有聯合招攬承作業務之行為規範，而予以預防。尤其，原告係1 家上市公司，有許多小股東，為了保障小股東權益，避免原告與中天公司因關係人交易可能產生之流弊亦應設法預為防止。另外因同一組經營人員可能導致內容與言論單一集中化，亦為必須防止之課題。故要求彼等董監事與中高階具有決定權利之人事需各自獨立，不得相互兼任，始能保障經營與言論之多元狀態。
⑷其他關於「保障內容多元化」個案附加附款之理由及實證資料：
①聽證鑑定意見指出，本案結合後，原告彼等跨媒體言
論將占有台灣媒體言論市場10% 之綜合影響力，惟媒體言論市場之運作經常會出現「相乘效果」，亦即電視內容與報紙內容均出現相同意見時，綜效之倍數力量將因而產生與擴大。又根據陳炳宏教授針對中國時報併購中天電視公司前後二年期間（西元2001年6 月
1 日～2003年5 月31日）有關新聞報導量之研究顯示，中時影視版出現中天新聞總則數與新聞平均面積均增加1 倍有餘；整體而言，中時、中天併購後，除了內容量的增加外，質（新聞版面與版位呈現）之改變也相當明顯，其研究結論指出，以「超級星光大道」為例，不僅在中視首播，還可以在其（中時）集團旗下的中天綜合台、娛樂台等頻道重播，此同一集團頻道間節目重播之現象，美其名稱「綜效」，但除傷害內容多元化外，也更呼應中外學者所主張之反媒體產權集中（集團化）或媒體產權再管制的呼籲。
②以被告委員會針對原告案關節目內容之分析，以原告
招牌綜藝節目「超級星光大道」為例，檢視15天之跨媒體新聞報導露出情形可發現，中視新聞報導該節目之次數達19則（約31分42秒），平均每則新聞報導達
100 秒以上，已達到平均每天播出1.3 則新聞來宣傳該節目之情形。中天新聞台報導次數達7 則（約11分35秒），平均每則新聞報導達99秒，亦為平均每2 天就有近1 則該節目之報導。此外，中國時報策劃之「絲路傳奇」活動方面，中天新聞台之新聞報導次數達20則（約12分8 秒），平均每則新聞報導約36秒，達到平均每天播出1.3 則新聞的情形，如果再加上廣告露出，則平均每天播出2.3 則之情形。以新聞報導做為推銷、宣傳該台節目之情形，正是一種公器私用之表現，由上開資料觀察，自難認此般高頻繁度之公器私用情形乃「無心造成」，反而可能被認為是有計畫與策略性為之新聞露出。故於上開原告節目部經理與中天公司新聞台新聞部經理本應各自行使其工作職權與新聞專業判斷下，上開情況之所以發生，合理之推論即為2 家電視公司高層主管人員所決定，係跨媒體經營行為所使然。2 家電視公司節目該「互播互捧」之經營行為，在學理上雖可被視為是「綜效」，除能節省節目成本之外，尚能藉新聞之「公共形象」拉抬特定之節目（或卡司），從而為其媒體集團帶來實質收益或名聲之提升。但其反面效果，聽眾權益自受有損害。
③被告委員會針對平面媒體對於同為歌唱選秀節目（在
爭取收視有競爭關係）性質的報導之分析，以原告製播之「超級星光大道」節目為例，中國時報在該研究區間（98年3 月14日至3 月28日，共15日）中，共有13則報導；而另一歌唱選秀節目「超級偶像」則無相關報導，其報導比重明顯失衡；同時其他平面媒體，如自由時報、聯合報對於二歌唱選秀節目之報導，「超級星光大道」各2 則，「超級偶像」各2 則，其報導量相較於與原告為同家族經營之中國時報，顯然有相當大的差距。原告（主頻）與中天娛樂台互播節目之情形可知，在5 個互播節目中，合計於中視（主頻）播出21小時，卻在中天娛樂台播出達44小時，後者互播或重播為前者之2.09倍，特別是中天娛樂台（週五）有41.7% （10小時）聯播中視公司節目，週六、週日更高達三分之二比例（66.7％，16小時）聯播中視節目。自此應足合理推論，中天娛樂台於週五至週日之3 天中，特別是主要觀眾收視時段，均以原告之重播節目為主，形同中天娛樂台無異僅屬中視頻道之「播映機器」，再難謂為一個獨立頻道。
④復自2 家電視公司98年（累計5 個月）由被告委員會
所裁處之違規紀錄觀察，其累計核處紀錄達13件，其中有9 件(69 ％) 均係因「節目廣告化」而受核處之案件，又累積違規紀錄更已超過96年、97年之全年紀錄（分別為12件）。誠如鑑定人黃銘傑教授指出：「言論或意見表達的多元化之政策目標，乃是一種結果的追求，而非過程的言論或意見表達自由之保障」，則上述關於2 家電視台之節目表現，正為學者專家之所以認為多元化與多樣性降低，甚而憂心此一情形只會更嚴重。而從上述被告委員會隨機抽樣取得的研究資料大致可以推論，原告與中天2 家電視公司在頻道定位、節目內容規劃、節目製播流程之內部控管等涉及節目專業製作及經營情形，可謂有朝向於劣質化方向擺盪趨向之虞。是以，於原告所屬媒體集團之情形，若因跨媒體經營強調所謂「綜效」以節省經營成本，卻犧牲頻道、節目多樣性，甚至使節目專業製作及經營情形朝劣質化方向擺盪，自有於原告所屬集團跨媒體經營案件審議中兼顧「保障內容多元化」公共利益之必要性。
⑸綜上，經由聽證過程所呈現之原告集團化及其因此所呈
現媒體集中化現象等各項實徵資料，足堪顯示原告情形確有不同以往一般媒體併購之實證特徵，原處分業已究明原告持股結構所呈現之控制股東、原告中視公司與其他媒體事業之高度連結，原告與集團下其他媒體節目互播、重播之比例程度所反映出之媒體集中現象，尤其原告中視公司乃占有國家稀有頻譜資源、傳播影響無遠弗屆之「無線電視」頻道，此均屬國內其他媒體關係企業所無之特有現象。且依中時媒體集團自介網頁，足證原告所屬媒體集團該「最大」、「唯一」、「掌握無線頻道頻譜資源」及前述其他各項之實證特徵，顯然具備給予差別待遇之正當理由，原處分附加附款，當與平等原則無違。
㈢附款之裁量範圍、所欲達成之目的及其適當性：
1.附款之裁量範圍：依通訊傳播基本法第1 條、第5 條、廣播電視法第1 條規定意旨，處分即在於本法採許可主義之規範架構下，得由被告配合「合目的性」之裁量以決定是否許可原告之申請及附加附款，而其裁量基礎乃包含前揭「多元文化均衡發展」、「傳播競爭秩序之維護」、「維護人性尊嚴」、「促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉」以及任何影響廣播電視事業之整體發展與公眾視聽權益之考量，均係符合前揭法律之立法規範意旨範圍內，而裁量因素只要在裁量所依據之法規範之規範意旨內，即使其在裁量基準中沒有明文，但仍得透過解釋之手段查得此等規範意旨之存在。
2.各附款之目的及其適當性：⑴綜合歸納被告委員會第21次委員會議之討論，出席系爭
聽證會專家鑑定人、學者、公民團體及政府機關代表等，均認為本案並非單純媒體負責人董監事變更案，而係涉及跨媒體股權移轉與實質經營控制權移轉之案件。
⑵被告除依據施政目標，並以獨立、負責、平衡及追求最
大公共利益之四大施政信念，作為最高審查原則外，並認為媒體多元可分成上、下兩層結構加以探討，上層結構包括內容、近用、文化等多元議題，下層結構則如媒體產權結構與所有權等，而下層結構對上層結構則相當程度的影響，因此審議時委員會以跨媒體產權集中之政策目標即「追求媒體私有化與公共利益」之均衡為基本價值判斷，並參酌歐盟國家、美國對於跨媒體購併案之規範與審議原則即「消費者保護」、「公共利益的維繫」及「媒體多元表現」（media pluralism ）等3 大原則為準繩。此外，政府機構、專家鑑定人、學者、公民團體之書面及陳述意見，以及當事人之書面及陳述意見，均為委員會審議本案時之重要資料，復納入政策穩定性與一致性之考量，並兼顧本案負責人資格、董監事資格之適法性，以及基於保護善意第三人原則，被告乃以極其慎重之態度為周延考量，經第301 次委員會議合議後決議以附款方式通過原告與中天公司負責人變更申請案，其附款乃在確保上開目標，亦即「維持市場公平競爭、避免言論集中」與「內容多元化」等。
⑶各附款之性質：
①「維持市場公平性競爭、避免言論集中」之附款：
A.原告所屬集團成為台灣跨媒體第一集團之趨向，本案對跨媒體市場公平競爭可能導致之不利影響，必須有所規範。故附款1 以及附款3 適足以避免多金之特定大股東藉由其深口袋而深入本案結合後之媒體事業從事競爭，進而引發不公平競爭行為，故有必要使依公司法對原告公司負有忠實義務、善良管理人義務及經營責任之董監事，以及部門經理以上之經理人等中高階層主管人員獨立分開，不得兼任另家電視公司職務，以預防跨媒體公司實際經營階層與中高層主管人員之決策行為利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭及言論集中化問題之出現，及保障經營與言論之多元狀態。
B.附款2 乃在引進該外部獨立董事，藉由該獨立董事之獨立性、外部性及專業性，於董事會中對原告公司事務為獨立判斷與提供客觀意見，以期發揮原告公司董事會內部獨立平衡、相互批評與制衡之內部治理功能，此非僅為保障原告廣大投資人權益，亦在避免與中天電視公司關係人交易可能產生之弊端，更是在促使原告公司董事會因有該內部制衡機制，期能實踐與發揮公司法上董事會應有之討論與決策職能，而非淪於特定大股東之橡皮圖章，適足促進附款1 所期目的之實現。
C.附款3 乃基於互惠交換利益或搭售交易之考量，適足避免因本案混合結合之事業在與買方進行交易時，例如節目外製/ 採購或廣告代理等交易行為，進行如重要設備及交易內容之互惠交換或搭售，並進而導致其他媒體事業喪失交易之市場機會。廣告營收為廣播電視事業的主要營業收入，媒體產權集中或媒體漸趨集團化後，其所能提供的廣告形式、廣告時段、廣告內容相對會比經營單一媒體的企業多，當廣告主認知刊登廣告時將有較多的選擇下，交易行為自有增加之機會。為避免對其他競爭媒體事業之交易機會產生排除效果，被告基於維護產業競爭秩序之精神而為此項附款，尚無如原告所稱有不當連結情事。至原告所稱應屬行政院公平交易委員會職權審認範疇乙節，蓋公平交易法所規制者為市場結構與事業的各種限制競爭或不公平競爭之行為，系爭行為是否違反公平交易法相關規定，理應由行政院公平交易委員會本諸職權認定，惟此非即表示被告不得基於媒體產業競爭秩序維護精神針對被告所主管之產業作此要求。
②「保障內容多元化」之附款：
附款4 及附款5 乃參考日本、歐盟國家電視台新聞內部組織問責之制度，要求電視台自我完成自律行為之一部份。電視經營之「問責制度」(accountability
system)乃是透過政策工具之設計，營造電視經營者以自律或他律之問責先行方式，對自己負責與對公眾負責。被告委員會前已啟動之民眾對傳播內容申訴網頁，以及推廣民眾申訴意識之作法，其目的在發揮協作管制對媒體自律之影響力。是以，附款4 （倫理委員會）及附款5 （獨立編審人員及流程改善計畫），正是實踐前述外部問責與內部問責之重要機制，亦為電視台內部自我學習或辯護、教育之場域，並藉該委員會及獨立編審人員與內部流程管控系統之操作，定期按部就班檢視節目內容，經由彼等參與、分權、競爭及制衡，引進立場及意見之多樣性，促進對話討論空間以開拓公共領域。倫理委員會並應將檢討報告公開上網以接受社會之監督，適足避免媒體單一化，提供更多選擇，反應社會差異，落實言論自由與保障少數族群權益，而非淪為特定大股東指揮之傳聲筒，而達到媒體內容多元化之目標。
③無線廣播電視所使用之電波頻率為國家所有，私人不
得擁有，但經政府將該電波頻率指配與無線廣播電視事業使用，該無線廣播電視事業即必須為公共利益與公眾需要提供服務，主管機關如何透過政策工具來促進廣電事業實踐公共利益，為當前廣電政策之重要課題。原告為無線廣播電視事業，使用政府指配之無線電波頻率，負有一定社會責任乃屬當然；被告考量董事長、董事、總經理及監察人等對未來原告之經營策略掌有決定權限，藉由內部倫理委員會的設置，提供定期檢視電視台節目內容報告之方式，促使董事長、董事、總經理及監察人等對於原告之經營方向重視其應擔負之公共利益任務。
④按媒體產權集中或媒體漸趨集團化後，維護媒體的獨
立判斷亦為重要原則之一。原告於其營運計畫載有設置專職節目品管人員，為維護其節目品質，保障觀眾收視權益，原告之組織既已設置此類人員，被告認為原告未來的董事長、董事、經理人及監察人等於未來經營行為上應予尊重，是為強化其獨立性，而為獨立編審人員及流程改善計畫之附款。
⑷附款適當性之補充說明：
①就電視事業股份（股權）之轉讓申請，廣播電視法施
行細則第18、19條已設有其許可規定及應不予許可之列舉情形，其內亦有基於「維持市場公平競爭、避免言論集中」、「保障內容多元化」等目的所為之股份（所有權）轉讓限制。惟原告於本案中尚因其直接股份並無移轉外觀而未提出股份所有權轉讓之許可申請，但在原告本件申請變更董監事等負責人案件中，仍足充分反映原告有媒體經營權移轉之實質。故被告為達前述「維持市場公平競爭、避免言論集中」、「保障內容多元化」目的，亦誠有必要於本件許可案中附加附款。遑論依公司法第8 條規定，原告（屬股份有限公司）之董事本即為法定原告公司負責人，其監察人在執行法定監察人職務範圍內亦為原告公司負責人，兩者依公司法第23、202 條規定對原告公司負有忠實義務、善良管理人義務，有關原告公司業務之執行，除公司法或章程規定應由股東會決議之事項外，均應由董事會決議行之，董事會及監察人乃具公司業務執行與監理之決定權，殆無疑義。是被告於本件董監事負責人變更申請許可處分附加附款，要求實踐媒體經營上公司治理之獨立性與相關問責機制，應屬適當，且具有合理關聯。
②且依聽證鑑定意見意旨，股權的多元分散或持有，不
能且不當保證各該股東的多元意見，得以反映至節目製作或報導的多元化上，擔負實際經營責任的董事會更應該在促進抽象的「全體股東」或整體公司利益最大化，而非個別股東對於節目類型或內容之偏好的認知下從事經營。若此，則所謂的股權分散或多元化持有，於現行相關法令規範及實際運作上，並無法發揮其實現言論或意見表達多元化的理念。足證被告為達「維持市場公平競爭、避免言論集中」、「保障內容多元化」目的所為各項附款，係屬適當且具有合理關聯。
四、本院判斷如下：㈠言論自由為民主憲政之基礎，乃因民主的運作並非只是單純
偏好的集合與計算，而是在思辯的過程中，經由論點競逐與相互說服，彼此理解對方的立場，形成符合公共利益的集體決策。是以，言論自由之真諦，其實在於公民有管道可以自由吸收各種不同多元意見，並以此為基礎形成個人關於特定議題的看法，從而有能力可以對外自由表述自己之見解，再因此而對於他人見解形成產生影響。於此良性互動及循環下，多元社會及政治文化乃能成形，民主政治始有其正當化基礎。而民主法治下，行政權之所以服膺於立法權，亦係立基於此，蓋立法機關之意思表示較諸行政機關之意思表示具有較高之正當性，前題即是民意之形成實際出於全民理性思辯之決策，而由立法機關表現之，立法不僅在形式意義上，在實質意義上也屬於特定時代之全民共識與選擇，因此具有優於行政權之正當化基礎；否則，法律終將只是優勢權力者之意思表示，侈言依法行政，所實現者無非民粹下「多數暴力」之意志而已。惟所謂之全民理性思辯，自當出於具有該等民主基礎能力之國民，此等國民人格又只有在充分暴露於不同意見，並學習如何彼此說服與互相溝通，免遭教條式或壓抑式言論之灌輸之社會生活中，始能型塑與內化。現代社會中，傳播媒體乃為影響公眾意見形成最主要的公共論壇，其既是國民接收資訊或言論之重要管道，亦是國民表達意見或言論之重要管道，不論就國民意見交換以凝聚共識，抑或是國民民主人格之形成上，均扮演非常重要之角色。從而，關於媒體之管制的政策目標，就不能僅止於消極的言論自由保障，尚必須積極確保各種多元意見可藉由媒體發聲，並令其可自由、有效為一般國民所接收，為現代政府公共行政重要之一環。
㈡我國歷經長期戒嚴，言論傳播之管道極端受限，於國民民主
人格之形成有極不利之影響。解嚴後，隨著科技發展，頻譜增加，媒體市場結構確實處於激烈的競爭狀態，國民民主素養雖漸成熟，但島國之媒體市場規模過小而易於操作，即使各種意見有更多機會被傳播於公眾，惟相對的由於選擇的增加，民眾習於固定觀賞符合其既定立場與意見之頻道，有致生媒體經營者為了迎合其群眾，甚至傾向於更為極端的主張，提供更符合其收視群眾之理念的資訊與觀點，而篩選掉與其支持群眾（或媒體經營者本身）所持立場不符之論點或資訊，導致頻道雖然增多，但是社會不同立場的群體，其所獲得之資訊與論點卻越趨於單一與極端，進而激化社會不同立場群體間之互不理解與對立。職是之故，我國在第一次政黨輪替所進行政府改造期間，針對具有轉型正義課題的通訊傳播管制，政黨勢力基於相互安全保障之下，同意以93年所通過之中央行政機關組織基準法中獨立機關模式設立國家通訊傳播委員會（即被告），以合議制的方式，做多元專業的審議辯論，擺脫政治對立，掃除影響多元價值呈現的上述結構性障礙，在我國特殊的歷史文化背景下，具有關鍵的民主轉型意涵。
㈢被告成為我國第一個，也是唯一完全依照中央行政機關組織
基準法設置的獨立機關，期以依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督（中央行政機關組織基準法第3 條第2 款參照），乃以其制度設計上的獨立性，架構出決策的正當基礎性。首先，即為委員任期保障，並以法定正當原因始構成解職之事由，資為委員不必配合首長政策而為決策之擔保（中央行政機關組織基準法第21條第1 項、國家通訊傳播委員會組織法第4 條第1 項參照）。其次，限制委員屬同一政黨之比例，以避免政治力介入（中央行政機關組織基準法第21條第3 項、國家通訊傳播委員會組織法第4 條第2 項後段）。再者，委員會的組成必須具有多元專業色彩，行使合議制，俾以兼顧各種面向而相互說理辯論（中央行政機關組織基準法第3 條第2 款、國家通訊傳播委員會組織法第4 條第2 項參照）。最後，則是決策的透明參與，允許委員於會議中提出意見書公開，開會時得邀請學者、專家與會，並得請相關機關、事業或團體派員列席說明、陳述事實或提供意見；事涉重大民眾權益者，並應召開聽證，凡此程序正義之要求，均強化其決策的正當性及正確性（通訊傳播委員會組織法第9 條第3 項至第7 項參照）。是以，一般行政內部控制的民主正當程序，在我國設立獨立機關的原意上，本來就不是重點，反而係以隔絕行政首長之個案監督及政黨勢力介入，為其目標，替代的內控方式，係以更多元專業的組成進行內部辯論決策，加上更公開透明與參與取向的決策程序設計，強化決策的正當性。從司法審查亦屬公共監督一環之角度以觀，被告決策之正當性既較諸一般行政機關為強化，法院對其決策自應為相當之尊重，降低對其決策之司法審查密度。只是如何尊重，以及尊重之程度如何，有必要就其所欲實現之核心價值，亦即前述我國通訊傳播管制領域現狀有關多元價值維護之思考，納入考量。
㈣通訊傳播中媒體經營權，相對於個人言論自由，僅係工具性
基本權利，類似於憲法上之「制度性保障」，係為實現個人言論自由所由設，與言論自由受絕對保護，不應做相同對待，而應從功能角度，以利益權衡而非絕對保護之方法為之。
因此，媒體經營權於制度上本來就被設計為係受公眾之信託而使用頻譜之權利（廣播電視法第4 條第1 項規定：「廣告、電視事業使用之電波頻率為國家所有、由交通部會同主管機關規劃支配。」參照），與一般財產權的性質大不相同。
誠然，對於媒體經營權應否管制，或如何管制，始能實現言論自由之保障，向有市場論與公共論之爭。市場論者，相信放任的媒體市場機制，而將政府任何介入視為媒體市場自由之敵人，並推導為言論自由市場之敵人，故反對任何政府管制與干預；公共論者，則認言論自由之目的係為促進公眾的思辯與資訊自由，而自由放任的媒體市場不當然能夠達成此一目標，反而需要政府干預始能確保媒體市場中言論多元之展現。實則，市場論者，無視於現實社會的權利結構不平等，縱容優勢族群假借言論自由之名侵害劣勢族群，也過於輕忽商業媒體為廣告收入，迎合收視習慣所造成之全民視野窄化及立場偏激，易言之，媒體市場之自由競爭不僅不等同於言論市場之自由競爭，反而往往有礙於言論市場自由競爭，此徵諸前揭我國商業媒體競爭實況即明。是不論就促進民主思辯、訊息多樣化、弱勢者免於汙名化等角度以觀，攸關言論傳播之媒體經營權，都有進行管制之必要，管制重點不在於維護媒體市場中各媒體競爭之公平性，而在於媒體市場中多元言論並呈之可能性。有鑑於前述我國媒體頻道雖然增多，但是社會不同立場的群體，其所獲得之資訊與論點卻越趨於單一與極端之現狀，力求單一媒體言論亦多元，使單一收視習慣之民眾亦能獲取多元資訊，能得進行民主思辯，乃當務之急。此際，適當管制媒體經營的內部組織與決策流程，使每一個節目播放的決策，或至少媒體總體節目播放的決策上，能考慮到多元價值理念的維護，確有必要，且此管制之重要，對一個民主習慣尚未固化之國家，甚至直接連結至民主進程是否能延續不墜，這也就是被告之所以被設計架構為獨立機關，求以避免任何勢力干涉之原因。在前述媒體經營權並非受到一般權利保障之前提下，基於通訊傳播基本法第
1 條、第3 條，第5 條及訊國家通訊傳播委員會組織法第1條所一再揭示設立被告此一獨立機關，職司多元價值維護之立法意旨，被告管制媒體經營權以保障言論多元所為之決策，法律保留原則與法律可預見性的要求，應可適度放寬，而以獨立機關的多元專業性及決策程序的公開與說理補足其正當性。參酌國立台灣大學法律學院葉俊榮教授經本院依行政訴訟法第162 條第1 項規定徵詢而提出之「法院對獨立機關行政行為司法審查密度」法律意見書（附本院卷一第185 頁至第221 頁）意旨，本院就被告為保障言論多元所為媒體經營權管制決策，不論就法律之解釋或裁量權之行使，均容認相當之判斷餘地，僅為有限度之司法審查，並確立審查標準如下︰凡「被告為保障言論多元所為媒體經營管制決策，除法有明文外，決策之理由說明若無悖於論理法則，且其理由之形成出於正當程序」者，本院對其決策予以尊重，合先敘明。
㈤原告為電視事業，其主要法人股東榮麗公司，分別持有原告
44.5％股權及中天電視公司68.12 ％股權。而榮麗公司之主要股東余建新（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓予旺旺集團之旺旺公司，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司並持有中時公司100 ％股權之事實，為兩造所不爭執；而原告因主要法人股東榮麗公司改派行使原告董事長、常務董事、董事，監察人及總經理職權之自然人代表，而為本件負責人變更許可之申請，被告認此申請實質為股權移轉許可之申請，並形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5 月4 日及5 月8 日舉行預備聽證及聽證，由原告、中天公司、利害關係人、專家鑑定人、學者，相關政府機關、公民團體陳述意見，經被告委員會決議，被告委員翁曉玲出具協同意見書，而為附加如事實欄所載附款之許可處分之事實，則有勤業眾信會計師事務所97年12月26日勤眾投資0000000 號、98年2 月10日勤眾投資000000
0 號申請書、被告98年4 月17日通傳營字第09841025620 號公告、聽證紀錄、台灣大學法律學院科技整合法律學研究所教授黃銘傑「中國電視股份有限公司及中天電視股份有限公司申請董事長、董監事及總經理變更案之鑑定意見書」、中正大學傳播學系副教授羅世宏「中視、中天申請董事長、董監事及總經理變更案聽證會專家鑑定意見書」、被告委員翁曉玲協同意見書、被告98年5 月27日第301 次委員會議紀錄、98年6 月3 日第302 次委員會議紀錄及原處分等件影本在卷為憑。揆諸前揭相關被告獨立機關組織、決策與聽證程序法規及說明，可認被告就本件申請案之許可審查確實踐行為此決策之應行之正當程序。原告仍不服原處分附款部分，求予撤銷；核所爭者無非原處分附加附款之容許性及合法性。
前者，爭點為被告依廣播電視法第13條、第14條所為之負責人變更許可處分，其性質得否附加附款﹖後者，重點在於本件附款是否違反法律保留原則？是否合於主處分之目的並與主處分有正當聯結﹖處分中違反附款所生之許可廢止保留，是否有悖於法律優位原則﹖以及附款是否違反比例原則、平等原則及明確性原則之疑義。茲援引前述審查標準論述判斷如下。
1.原處分附加附款之容許性。⑴對於主要處分附加附款之容許性，行政程序法第93條第
1 項訂有原則性之規定︰「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為付款內容者為限，始得為之。」據此，立法者係以「裁量處分」抑或「羈束處分」作為區分基準；若為前者，則本條項之規定可作為賦予行政機關附加附款之一般性法規範授權依據，反之，在後者之情形，原則上乃禁止附款之附加。
⑵有關廣播電視事業負責人之認定範圍和資格要件，主要
法源依據是廣播電視法第5 條第3 項、第5 條之1 第3項及依同法第13條和第50條授權訂定的「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」，而前述法令僅係規範負責人之消極任用資格，並未對於擔任負責人之適任條件有所規範。基此，原告主張系爭許可變更負責人之處分應定性為羈束處分，只須負責人無消極條件，被告即應為許可處分而無裁量權，並援引國立政治大學法律學系教授劉宗德所著「行政處分附款法制之研究－通訊傳播行政處分付款之合法性論議」為其說帖，指此種許可處分為「資格確認性行政處分」，不得附加附款，理由在於，此等行政處分於法律上常與多樣且廣泛之法效果相結合，而構成法律身分或地位之基礎，如此種基礎之確定性被暴露於附款所引起之不確定性，則其將影響並牽動以此行政處分為基礎之廣泛法效果，以致大幅損害法律安定性，雖非全然無據。然則：
①廣播電視法14條第1 項既然規定廣電事業變更負責人
應經主管機關「許可」，被告當然應於具體個案中就擬任負責人之適任能力進行調查與判斷，方能落實此規定之實質意涵。再者，上開法文規定不僅「變更負責人」應經被告同意，「股權之轉讓」亦須經被告同意。就本案而言，原告的股份雖未直接轉移，但其背後的母控股公司股權移轉，對原告而言，實質上即生股權移轉的效果，在這種經營權轉換的情況下所為的負責人變更，早已超脫單純因為公司治理需要或負責人個人因素導致的人員更迭，被告將之視為股權轉讓案件予以審查，並不為過。質言之，此等由廣電事業背後的控股法人股權移轉所造成的廣電事業股權「間接移轉」的情事，若不以股權轉讓視之，那麼法規針對廣電事業股權轉讓所設的任何特殊條件，技術上皆可透過此種間接移轉而予以規避。法律的適用本即應力求經由解釋使法制有效運作，斷無採取一種會產生明顯法律漏洞結果的法律解釋之理。因此，本院以為法制上既然存有解釋空間，被告將原告負責人變更申請案，依其實質內容等同於股權轉讓案而為審查，自應予以尊重。
②進一步言之，許可與特許尚有所不同，前者乃人民於
憲法上所保障固有權利之回復，若申請條件齊備，行政機關就應給予許可，無裁量權限，予以限制需合乎法律保留授權明確性；後者乃為公益目的，主管機關所創設賦予人民之權利，人民即使申請條件齊備，行政機關仍得裁量是否給予許可，擬予限制原則上只需法律概括授權即可。而廣播電視法第4 條第1 項已然明定廣電電事業使用之電波頻率為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配，此一觀點下，規範媒體經營權之許可，乃至於廣播電視法第14條所規範之股權轉讓（其實即為經營權轉讓）「許可」，其法律上性質應為「特許」，而非單純的許可而已。被告就原告系爭申請許可與否，既然以股權轉讓視之，自有其裁量權限，法律性質上係屬裁量處分，以附加附款方式而為處分，乃前述行政程序法第93條第1 條所容許。
原告拘泥於法律文意解釋，無視於本案實質為股權轉讓許可申請，始終堅持申請標的限縮於負責人變更，而將相對應許可與否之處分定位為羈束處分、確認資格處分，進而認被告就此處分之作成無裁量權限，不得為附款之附加云云，即無可採。
⑶職是之故，被告將原告負責人變更申請案，依其實質內
容等同於股權轉讓案而為審查，准許與否，依其性質，乃為特許處分，屬裁量行政，被告得為附款之附加，其容許性並無疑義。
⑷本件主行政處分既經定性為裁量處分，原告是否得單獨
就其附款為撤銷訴訟，不無爭議。如主行政處分為羈束處分，行政機關作成與否並無裁量權，附款與主要處分復具有可分性時，實務上承認此類訴訟之提起；惟主行政處分係裁量處分時，苟容認原告得單獨訴請撤銷附款，於原告獲得勝訴判決結果時，可能造成削弱行政機關裁量權，且強使行政機關必須接受原來如無該附款即不須作成，或不欲作成行政處分之結果，就此而言，實已構成對行政裁量權之侵害。因此，對於授益裁量處分，原告如認附款違法，原非得單獨就附款提起撤銷訴訟，而應提起課予義務之訴，請求法院判決行政機關作成無附款處分之決定，方為妥適。論者有謂此種孤立的撤銷訴訟，原則上應視為欠缺權利保護要件，而予以裁定駁回。惟此於實務及學說上均尚非屬定論，且羈束抑或裁量行政之區分，在行政法理上固然明確，但實務認定上卻往往並非易事，疑義頻生，本件許可案即為適例。是以，既然本件附款並非條件、期限此種「附隨」於主行政處分而作成者，與主行政處分形式上具有可分性，兩造就主行政處分究屬裁量處分、抑或羈束處分又為本件爭執重點，基於強化人民訴訟權保障之立場，原告就本件主行政處分之附款單獨提起撤銷訴訟，本院肯認其訴仍具備全利保護要件，併此指明。
2.原處分附加附款之合法性。⑴本件附款是否違反法律保留原則？
①原告指本案系爭附款，性質上為負擔，為媒體經營權
之重大限制，應要求「絕對」之法律保留密度，即必須有專業媒體法律明文根據得就其權利予以限制時，始得以此限制為附款，而本件被告於主要處分所附加之附款，無一有法律明文，有違法律保留原則法云云。
②經核，行政程序法第93條第2 項第3 款所謂負擔，法
文並無定義性解釋，學說上一般認係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受義務內容而言。以此而論，本件系爭附款命原告與中天電視公司董監事不得兼任、應設置獨立董事、倫理委員會、業務部門與節目部門均須獨立、應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司節目聯合招攬、各頻道應各自設置獨立節目編審人員，提出內部流程管控機制之改善計畫等各項性質，莫不係課予原告特定作為義務，其性質確如原告所言為負擔無誤。而被告所課予原告之上開作為義務，目前亦確實並無法律明文依據。
③然則，承前所述，本案中被告許可負責人變更之處分
，論其實質，乃為許可股權轉讓處分，性質上為「特許」，係典型之裁量處分，依行政程序法第93條第1項規定當然得為附款之附加。原則上，其附款的內容合法性，只交由同法第94條：「附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯」，以及其他不成文的行政法一般法律原則（如後述之明確性原則、平等原則及比例原則等）加以控制即為已足。原告上開關於附款之附加必須有法律保留原則之論述，一則與行政程序法第93條第1 項所稱裁量行政中，附款之附加原即包含在行政機關裁量權限範圍內，無庸另為特別之法規授權依據之規定不合。二則，媒體經營權乃為國家所特許，並非一般財產權，更與言論自由受絕對保護，不能相提並論，其之所以受保護，主要目的在於言論自由之受保護，業如前述。即使目前確有學者認為行政程序法第93條第1 項概括授權行政機關得就裁量行政為附款之規定有違憲之虞，強調必須有行政專法之規定，始得就裁量處分為附款之附加，但徵諸前述關於特許制度以及媒體經營權相對於言論自由保護之論述，出自於多元價值維護之目的，對於媒體經營權管制，其法律保留密度本來就應予降低。就本案而論，並得以被告踐行完備之正當程序而得予正當化。原告以被告所附加之附款無媒體專法根據而指其違背法律保留原則云云，委無足採。
⑵附款是否合於主處分之目的並與主處分有正當聯結？
①本件主要處分之附款有五，依原處分說明，各附款與
主要處分之關連性大致如下：附款1 （原告與中天電視負責人不得兼任）主要是考慮原告與中天電視公司，形式上彼此間居於競爭關係，然二者所提出申請擬任董監事與負責人名單中有四名相同，並且交錯擔任對方電視事業之重要職務，就公司治理及業務運作與觀眾權益維護而言，確有調整改善之必要。是為維護市場競爭秩序，確保媒體獨立自主、資訊提供之多元化及多樣化，爰為此項附款；附款2 （原告應於一年內設置至少一名獨立董事）乃有鑑於本案實質上涉及經營權之改變，且有使原本跨媒體（報紙與電視）在言論市場相互批評、競爭與制衡的功能抵銷。因此，對原告內部治理方面，須要引進外部獨立董事以作為原告內部獨立平衡，相互批評與制衡功能角色之發揮；附款3 （原告與中天電視公司的高階經理人不得兼任。原告廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬）關於高階經理人不得兼任之理由，同於負責人之不得兼任。其次，為保障同為一法人股東控制下之原告與中天公司經營與內容（包括節目、新聞與言論）之多元，並為防止混合結合之事業透過互惠、交換或搭售手段之交易方式，排除其他媒體交易機會，爰為此項附款；附款4 （原告應成立倫理委員會，定期公佈自律報告）乃藉由倫理委員會定期開會檢視自身的節目內容，並將檢討報告公開，以接受社會監督之方式，促使原告負責人對於原告未來之經營策略除維護股東權益外，同時重視其應擔負之公共利益任務，爰為此項附款；附款5 （原告各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並提出內部流程管控機制之改善計畫）原告應按其營運計畫或評鑑資料，設立獨立編審人員，並強化內部流程控管機制，爰為此項附款。
②綜上，被告於原處分中對於各附款附加於主要處分之
理由均予以說明，核其內容大旨，乃在透過加強原告負責人適任、治理、經營及節目製播各方面之「內控」管制，期以達到「單一媒體亦言論多元」之目標。在旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，不無影響多元價值傳播之疑慮下，被告將本件系爭申請案視同為股權轉讓而為審查，並以各媒體對於多元價值維護體系內控強化方式以削減多數媒體資金單一來源所可能帶來的言論單一或激化風險，乃是合於論理法則之方法，且此理由之形成可擔保出於正當程序，復如前述，揆諸本判決前所揭櫫對於被告關於保障言論多元所為媒體經營管制決策之司法審查標準，本件主要處分與附款之正當關連性可獲肯定。
3.違反附款所生之許可廢止保留，是否違反法律優位原則﹖⑴原處分透過附款型塑原告之義務，並載明原告如不履
行附款，被告得依行政程序法第123 條廢止許可處分。此一廢止權之保留，確實是補充性地創設現行法規定以外，違反義務之不利結果，溢出於立法者原所設計的義務違反制裁效果，論者不無此舉是否造成權力分立及法律優位原則是否獲得遵守之疑慮。
⑵然則，權力分立下，民意（立法）機關之意思表示較
諸行政機關之意思表示具有較高之正當性，前題在於民意之形成實際出於全民理性思辯之決策，否則，所謂依法行政原則，所實現者終將只是民粹主義下「多數暴力」之意志。是以，不論是法律優位、法律保留等等依法行政之原則，其真諦之實現全繫於全民理性思辯之空間維護。如無公共論壇足為多元價值之理性思辯，罔稱法律優位，實無意義，如無全民理性思辯空間，依法行政之正當性即為瓦解，稱之為「皮之不存，毛將焉附」，並不為過。被告此一獨立機關，設置目的即在職司多元價值維護，被告管制媒體經營權以保障言論多元所為之決策，尤其是現行通傳法制並不完備的情狀下，法律優位原則之要求，應可適度放寬，而以獨立機關的多元專業性及決策程序的公開與說理補足其正當性。原告於本案中因其直接股份並無移轉外觀之外觀，而迴避了股份所有權轉讓之許可申請，導致實質媒體經營權移轉，卻「無法可管」之窘境。被告並未採取鋸箭論法，而將原告負責人變更許可申請轉換為相當於股權移轉申請案為審查，乃合於職權範圍之權力行使，並舉行預備聽證及聽證，由原告、中天公司、利害關係人、專家鑑定人、學者，相關政府機關、公民團體陳述意見，再經被告委員會決議為許可處分附加附款，並採取以違反附款為條件之許可處分廢止保留，可認已然透過決策形成之正當程序，補足該廢止保留有失法律優位原則之缺失，本院就被告此決策，予以尊重。
4.本件附款是否違反比例原則？⑴原告主張如僅係謂促進「節目多元化」，被告大可告
知節目多元化之判斷標準，並要求原告遵守即可，無須就原告之經營權有所限制，尤其是命設置一名獨立董事，此手段之採取違背比例原則中之最小限制原則，自屬違法云云。
⑵惟按，言論多元所承載之文化多元理念，以致形成民
主憲政之基礎，前已多所闡述，豈是「節目多元化」抑或是「節目內容多元化」所能概括？原告極度窄化言論多元為「節目（內容）多元化」，忽視媒體此一公共論壇，在國民意見交換以凝聚共識，抑或是國民民主人格之形成上所扮演之主動積極角色，將其社會責任降低至「節目之製播符合某一客觀數據」即可，實在過於自貶身價，以此指摘原告之處分並未採取最小限制原則，有失比例原則，自無可採。其實，旺旺集團跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，形成言論傾斜之疑慮，既然存在，被告亦將本件申請案視同為股權轉讓而為審查，但並未僅因有上述疑慮即斷然否准原告申請，無端尖銳化原被告間之對立，反而採取細膩微調之附款附加，雖不阻礙股權移轉，但選擇以介入原告媒體經營權之方式，加強媒體對於多元價值維護體系內控，俾使表面上為負責人變更申請案之法律關係，得以更細緻地符合真實具體情境﹔再徵諸前述媒體經營權之維護相較於言論多元之保障，僅具有工具性意義之論述，被告介入媒體經營權以避免言論集中之可能，其命增設獨立董事等強化內控手段之選擇，合於比例。
5.本件附款是否違反平等原則？⑴原告指稱節目互相報導及播出，乃目前媒體所普遍存
在之現象；公司間董事及監察人兼任情事，亦非罕見；設置倫理委員會、獨立節目編審人員、提出內部流程控管計畫、不與其他媒體共用攝影棚等限制，即使有所必要，也應對所有媒體一視同仁，並作成通案式之抽象法規範，要求全體從業一體遵守，獨命原告受上開限制，顯然違反平等原則云云。
⑵惟按，平等原則的內涵並不包括所謂「不法平等」，
人民無要求行政機關比照以往違法先例處置之權利。被告對於其他媒體並未為相同之要求，不論是出於個案之間情節並不相同（本案具有旺旺集團跨媒體經營，影響不同媒體觀點互相制衡之疑慮，此為原告所舉述例證所無）所為之考量，甚或是出於被告怠忽行使職權所致，原告均非得以被告對其他媒體之措施與原告有所不同，逕引為被告違反公平原則之論述。雖然，原告認為被告怠為制定一般性的解釋或裁量基準，以致其成為第一個遭被告以多元價值維護為由而開鍘管制之對象，深感不平，並引本院98年度訴字第1715號判決關於平等原則之論證：「若要求內容不是針對個案之特殊情境而發，乃是對所有從業者之共通要求，則應該儘速制定通案式之抽象法規，要求全部從業者一體遵守，不宜再以個案附款之方法僅要求特定主體遵守，否則即須面對違反『平等原則』之質疑」為其依據。但此本係被告選擇採用個案考察逐步推動管制不可免之後果。固然個案考察缺乏明確之管制標準，但此正是其特色所在，先選定幾個抽象的參數，涵攝到個案之中，去預測、分析個案的准駁可能帶來的影響，然後作成決策，藉由這樣個案的經驗累積、歸納，具體的管制標準自然會慢慢地清晰浮現，此舉雖然會犧牲些許行政的穩定性與可預見性，但卻有較大的彈性空間，於通訊傳播此種環境迅速變遷之領域，有其正面的價值。尤其，法律之所以賦予行政機關裁量權，目的即在追求「個案正義」，被告進行個案裁量乃天經地義之事，強求其事前訂立解釋或裁量基準以作為裁量權行使之前提，似嫌過嚴。本院98年度訴字第1715號判決乃對於是否違反平等原則之質疑，不能拘束本院上述之見解。因此，被告採取個案管制以建立管制標準之規制手法，並無違反平等原則之可言。當然，日後如有類似案件，被告即有相類似處分之義務，否則，即於平等原則有所違反，併此指明。
6.本件附款是否違反明確性原則？⑴原告另指摘原處分所宣稱之節目「多元化」究竟如何
判斷，並未說明；命原告成立倫理委員會，但對組織方式及審議方式並未告知；命提出內部流程管控機制之改善計畫，但對於原計畫有何疏失及如何改善並未提示，各該附款有失明確性原則云云。
⑵然則，設定義務之行政處分，其內容固須明確，相對
人始能正確履行其義務。但現代社會事實態樣繁複，變化甚巨，為履行義務而相對因應之措施，也未可一概而論，故而，設定義務處分明確與否，不在於內容之鉅細靡遺，如果以簡御繁，自處分之本旨即可推斷義務內容範圍，其明確性即應肯認。原處分附款對於原告所指摘之各點，雖未著墨，但媒體究竟如何去體現價值多元，乃是媒體最起碼之自覺，媒體為此設置倫理委員會以自律，也是國外行之多年之體制，自可擷取其模式適用，至於內部流程管控機制如何超越資金來源者之眼光，以維護多元價值之思考，本是財閥恃其資力介入公共論壇時，媒體經營者所應念玆在玆者。凡此均必須由原告自行體悟實踐，甚至必須藉由其經驗，建立我國媒體業者後世之典範；豈能將此媒體基本社會責任之內容，諉諸被告未將之明確化，從而謂之無從履行？以此角度而論，原處分附款對原告之負擔，與其謂係命原告建立內控模式以實踐價值多元之理念，毋寧謂僅是藉此附款之宣示，促請原告經營者在媒體資金集中之情況下，應就言論集中之避免為必要之內在思考而已，所應採取之具體策略及方案，則由原告視其情狀予以具體化，被告避免過度干預詮釋，無失於明確性原則。
㈥綜上，原處分所附加之附款，為被告為保障言論多元所為
之決策，其決策理由之形成既出於正當程序，本院審查其理由之說明，於附款之容許性及合法性上，均無悖於論理法則，揆諸前揭司法審查標準，應認其於法無違。
五、從而，原告主張均無可採。原處分附加附款於法無違，原告就附款部分訴請撤銷，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 14 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 14 日
書記官 徐子嵐