臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1715號99年6月10日辯論終結原 告 中天電視股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 李念祖 律師
朱百強 律師劉昌坪 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 乙0000000訴訟代理人 戊○○
己○○丁○○上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國98年6 月29日通傳營字第09841041930 號函，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分所附附款之規制性決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本案原告之代表人原為饒聖雄，後變更為甲○○，並由其聲明本件承受訴訟，此有原告公司之基本查詢資料及甲○○之聲明承受訴訟狀，經核於法無違，應予准許，爰先此敘明之。
二、事實概要：本案係因勤業眾信會計師事務所代理原告於民國（下同）97年12月26日以勤眾投資0000000 號函向被告機關申請董事長、董事及監察人變更。案經被告機關依行政程序法第58條及第107 條規定，分別於98年5 月4 日及5 月8 日舉行預備聽證及聽證，邀集相關當事人、利害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳述意見，並經被告機關98年
5 月27日第301 次委員會議及98年6 月3 日第302 次委員會議決議，以附附款方式許可原告案內董事長、董事及監察人變更申請，爰以98年6 月29日通傳營字第09841041930 號函附附款許可在案。原告因不服上開被告機關附附款許可處分，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠本案事實陳述：
⒈緣原告之前董事鄭家鐘、余士弘、李念祖及趙健暨前監察
人章晶於97年12月分別辭去原告董事長、董事及監察人職務。原告之法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司）乃於另指派代表人饒聖雄、吳根成、何國華及黃寶慧等人擔任原告之董事職務，並指派林皞維擔任原告之監察人職務。其後，原告之董事會並決議推選饒聖雄為董事長。
⒉按依衛星廣播電視法第13條及第14條規定，原告之負責人
有變更時，應向主管機關為變更之申請。原告乃依該等法條規定，委託勤業眾信會計師事務所以97年12月26日勤眾投資0000000 號函，向主管機關正式申請前開董事監察人解任、改派及選任董事長之變更許可在案。
⒊詎料，主管機關不僅不思早日依法就系爭申請案作成許可
之行政處分，反不當連結諸多與系爭申請案審查無關之理由，於98年5 月8 日召開聽證會，進一步延宕程序進行，最終遲至98年6 月29日方作成「原處分」，雖許可系爭申請案，但亦同時附加違法之附款及待改善事項，嚴重影響原告權益。
⒋系爭申請案於本質上，主管機關有作成許可之羈束處分義
務，並無任何裁量權限，是於原處分附加附款及待改善事項，已違反行政程序法第93條等規定。此外，各該附款及待改善事項之內容，更無任何法令依據，且與原處分之目的毫無關連，主管機關顯然藉此違法課予原告法令所無之作為義務，及賦予法令所無之罰則效果。
㈡系爭改派之董事及監察人完全符合相關法令之資格要求：
⒈按衛星廣播電視法第13條及第14條固規定廣播電視事業變
更負責人，應經主管機關許可，惟同法除第9 、10及11條外，並無特別之資格要求規定，而依主管機關頒佈之「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」第4 條規定，廣播電視事業負責人不得有下列情事：一、曾任廣播、電視事業之負責人或從業人員，於任職時因其行為致使其電台經依廣播電視法第45條吊銷廣播或電視執照者。二、曾利用廣播、電視或新聞工作之職務關係犯罪，判處有期徒刑以上之刑確定者。三、受破產宣告確定，尚未復權者。四、受禁治產宣告尚未撤銷者。五、國內無住所者。此外別無其他資格限制。
⒉經查，本案原告前揭新任董事、監察人及總經理等，既無
上開衛星廣播電視法第9 、10及11條之情事，亦無廣播電視事業負責人與從業人員管理規則第4 條之消極資格情事，更無公司法第30條規定之一般公司負責人消極資格情事，故原告接受法人股東改派渠等為董事及監察人，完全符合所有法令有關擔任原告負責人之資格要求，並無任何違法之處。
⒊況查，依原處分說明三所載之本案事實及調查經過，亦明
確顯示主管機關已向臺灣高等法院及檢察署、臺灣票據交換所、金融監督管理委員會、新聞局、經濟部投審會、陸委會、內政部、國防部、國安局等機關函查原告新任負責人有無違反廣播電視事業負責人與從業人員管理規則第4條、廣播電視法第5 條、衛星廣播電視法第9 條、第10條及第11條等相關法令情事，而各該單位均回覆確認並無違反無誤。益證，系爭申請案之人選完全合乎法令相關規定。
㈢系爭董事及監察人之辭職及改派均已依法生效：
⒈按最高法院67年臺上字第760 號判例著有要旨：「公司登
記，除設立登記為公司之成立要件外，其他登記，皆屬對抗要件，變更董事、監察人，固屬應登記之事項，但此事項之有效存在，並不以登記為其要件。」⒉次按經濟部82.3.12 商205706號函釋亦有見解：「查政府
或法人股東之代表人當選為董事或監察人時，公司法第27條第3 項規定：『前兩項之代表，得依其職務關係，隨時改派補足原任期。』此係在避免公司不致因此而須召集股東會之繁複程序。是以，就上開說明，依同法條第1 項及第2 項分別產生之董事、監察人，得依其職務關係，隨時改派補足原任期，其改派人員到職生效日期，自應依政府或法人意思到達公司時即生效力。」⒊公司董事、監察人與公司間之關係，從民法關於委任之規
定，公司法第192 條第4 項及第216 條第3 項分別定有明文。又按經濟部95年1 月25日經商字第09502001800 號函意旨：「公司董事與公司間之關係，係民法上之委任關係，董事辭職之意思表示到達公司時即發生辭職之效力，至於其意思表示是否已達相對人瞭解之狀況，係屬事實認定問題，如有爭議，應循司法途逕解決；又公司登記非生效要件，故董事辭職是否生效與公司登記係屬二事」。可知，公司與董事及監察人間之法律關係，乃民法之委任關係，其成立與解消，依照民法規定均於意思表示到達相對人時起，即已生效，至於是否完成公司登記之變更，均不影響成立董事、監察人之委任關係或者辭職之效力。此參照最高法院68年臺上字第2337號判例、經濟部93年3 月22日經商字第09302039820 號函、經濟部80年9 月7 日商字第223815號函及法務部80年10月2 日(80)法律字第14834 號函，均明揭斯旨。
⒋準此，本案原告之董事及監察人辭去職務，並由法人股東
改派乙事，依民法關於委任法律關係之規定，於辭職之通知到達原告及原告之法人股東改派意思表示到達原告時起，即已生效。復參諸新任董事及監察人均符合相關法令有關擔任原告董事及監察人之資格要求，本案原告之董事監察人辭職與改派自屬合法有效。至於是否完成相關變更登記程序，充其量僅發生是否具有對抗效力之問題，不影響董事監察人已經辭職並改派完成且合法生效之事實，主管機關自應許可本案申請，使原告得以儘速依法完成變更登記程序，以維權益。
㈣主管機關對系爭申請案中合法辭職及選派之董事、監察人變更登記，有依法予以許可確認，作成羈束處分之義務：
⒈蓋行政處分乃係對人民權利義務有所處置或裁決之手段，
按其性質可大別為「下命處分」、「形成處分」暨「確認處分」。本件申請案既非命原告等為特定之行為或不行為，非屬「下命處分」。其次，本件申請案如前所述，實於原告董事、監察人之辭職及原告之法人股東通知改派董事及監察人之意思表示到達原告之際，即依法成立公司與董事及監察人間之委任關係，並不因主管機關給予許可之處分方創設該委任關係，故亦非「形成處分」至明。
⒉以最高行政法院94判字第1605號判決見解為例，實務上有
關租稅之核課及免除決定，即是主管機關為確認符合課稅法定要件之稅額或免徵之法定要件，本身僅係確認合法之狀態，並非創設權利，蓋課稅要件之成立或減免與否，係依法律規定而成立或減免，非屬主管機關之裁量範圍。
⒊此外，參酌臺北高等行政法院94年度訴字第582 號判決意
旨：「……經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民，就其在大陸地區接受教育取得之學歷，有請求上訴人（教育部）檢覈之公法上權利，上訴人有依法受理之義務，如其受教育之大陸地區高等學校在系爭認可名冊內，符合檢覈及採認辦法所定之積極及消極要件，上訴人即應予以採認，此為羈束處分，非上訴人所得裁量。」足見，主管機關對於確認合法、並非創設權利之事項，只要符合法定要件即應予以許可之羈束處分，並無裁量餘地。
⒋以言本件，衛星廣播電視法第13、14條之規定，僅要求原
告之董事及監察人變更應經主管機關許可，而同法第9 、10及11條則規定衛星廣播電視事業股東不得為黨、政、軍之相關人員、外國人持股不得超過50％、以及發起人不得有犯罪、破產、票據拒往及欠缺完全行為能力等資格限制，顯見衛星廣播電視法規定應先經主管機關許可之規範意旨及目的，無非課與主管機關就相關業者之董事、監察人變更時，應審酌其有無相關法令所定之消極資格，若不備該消極資格者，即符合法定構成要件事實，主管機關即應對此等早已合法生效之委任法律關係為確認法律效果之「羈束處分」，主管機關並無其他裁量權限。
⒌查本案原告之董事、監察人辭職及改派申請案既於該等辭
職及改派之意思表示到達原告等之際已生效力，且縱不登記僅有不得對抗之結果，不影響已經成立之法律關係，顯見衛星廣播電視法第13、14條規定之許可，僅係「確認處分」之性質，其規範意旨僅為主管機關確認另改派董事及監察人是否具有相關法令之消極要件，若屬合法，本件董事及監察人之辭職與新任委任關係即早已生效，主管機關有予以許可確認之義務，且亦不因主管機關不予許可而不生效力。是主管機關依衛星廣播電視法第13、14條之許可處分，實係對已合法生效之董事及監察人委任法律關係之確認，乃一「確認處分」，只要該法律關係並無任何違法情事，主管機關即有予以確認合法之義務，並無任何裁量空間。
⒍準此，本案榮麗公司所指派之董事及監察人，既然完全合
乎衛星廣播電視法、公司法等法令之法定要件，主管機關即有為許可變更登記之確認處分之義務，無另為裁量餘地。
⒎國家通訊傳播委員會係一獨立監理機關，其所作成之高度
專業性、技術性或政策性之決定應予尊重，然而本案所涉者為「董事及監察人之辭職與改派」，依據行政權限劃分暨功能最適理論，監察人之選任及功能行使毋寧屬於公司治理一環，盱衡事件性質以觀，主管機關得否逾越經濟部逕為決定，已有疑義；退一步言，縱認主管機關得就本案具有決定權限，然行政裁量仍有其外部限制及內部限制，應受法律或一般法律原則拘束（外部限制）且不得為裁量權之濫用（內部限制），亦即縱為獨立之專家或委員會所作成之評價決定，仍應符合法規授權、不得逾越權限或違反「依法行政」等一般性法律原理原則。此外，衛星廣播電視法暨相關公司法令，除授予國家推行行政事務權限外，其目的亦在保障人民之財產權與營業自由應受保障，如法律對於主管機關行使公權力之事項規定明確，則該管機關依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，亦即行政機關「裁量收縮至零」。
⒏綜上所陳，本案關乎「董事及監察人之辭職與改派」之構
成要件業臻明確之情形下，既構成「羈束裁量」，主管機關容無以其他理由行使裁量之權。
㈤系爭申請案與行政程序法第93條之要件不合，主管機關無於原處分附附款及待改善事項之權：
⒈按行政程序法第93條：「行政機關作成行政處分有裁量權
時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」是行政處分得為附款之前提有二：「有裁量權」及「無裁量權但法律有明文或為確保行政處分法定要件之履行，而以該要件為附款內容」，合先敘明。
⒉查廣播電視法第14條第1 項固規定：「廣播、電視事業之
停播，股權轉讓，變更名稱或負責人，應經被告許可。」惟所謂許可係指申請案件應符合法律或法規命令所定之許可要件，被告並得依許可要件對於申請案件進行審查，惟一旦審查確認符合規定，被告即應給予許可，而非謂被告尚得任意附加附款，而廣播電視法第1 條及通訊傳播基本法第1 條雖規定：「為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，特制定本法」、「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」惟前揭規定乃係立法者用以揭示廣播電視法及通訊傳播基本法立法目的之條文，而非具體明確之授權條文，故自亦不得作為被告機關做成附款之依據。
⒊惟查，主管機關就系爭申請案並無裁量權，故不符合行政
程序法第93條有關附款之第一個前提，已如前述。觀乎主管機關於原處分所為之附款及待改善事項之內容，不僅法律無明文，且均非為確保原處分法定要件（即原告董事及監察人應具備之相關資格）之履行，更非以該等法定要件為附款之內容，顯然亦不符合前開行政程序法第93條有關附款之第二個前提至明。可知主管機關於原處分附附款及待改善事項，實乃違反行政程序法第93條之要件，而屬違法不當。
⒋綜上所陳，本案關乎「董事及監察人之辭職與改派」之構
成要件業臻明確之情形下，既構成「羈束裁量」，而無裁量權，則主管機關於原處分為法無明文且與原處分法定要件（即原告董事及監察人應具備之相關資格）履行無關之附款及待改善事項，即顯與行政程序法第93條規定不符，而違法不當。
㈥原處分各附款及待改善事項已違反法律保留原則，侵害原告之經營自由及表現自由：
⒈原告之董、監事應由何人擔任，廣告、業務部門是否應與
節目部門獨立，是否應成立倫理委員會及設置獨立節目編審人員等事項，均應屬原告之經營自由範疇，參造司法院大法官釋字第514 號解釋：「人民營業之自由為憲法第15條工作權及財產權應予保障之一項內涵。基於憲法上工作權之保障，人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由。」「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第23條之規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件，若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令。」故對於原告營業自由之限制，須以法律或法律明確授權之命令為依據，始符合法律保留原則。被告竟於衛星廣播電視法未規定且亦無授權之情形下，自行以行政處分附款限制原告之營業自由，此自已違反法律保留原則。
⒉次查，憲法第11條規定：「人民有言論、講學、著作及出
版之自由。」參照大法官釋字第364 號解釋：「言論自由為民主憲政之基礎，廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反應公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障。」故原告以廣播電視表達意見之權利，應為憲法第11條所保障，殆無疑義。
⒊政府對於言論之管制，可分為對言論「內容」進行管制，
或對於發表言論之「時間」、「地點」及「方式」進行管制，學者通說認為基於言論自由之保障，政府如係對言論之「內容」進行管制，則所須受之合憲性檢驗應較不涉及言論內容之管制措施更為嚴格。本件被告一再主張其所為之附款及待改善事項係為使節目內容能更「多樣化」及「多元化」，故顯見被告之管制措施係對於言論內容而為，自應受更嚴格之檢驗。
⒋查衛星廣播電視法對於節目內容所設之規範如下：
⑴衛星廣播電視法第17條：「衛星廣播電視事業及境外衛
星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一︰一、違反法律強制或禁止規定。二、妨害兒童或少年身心健康。三、妨害公共秩序或善良風俗。」⑵衛星廣播電視法第18條：「主管機關應訂定節目分級處
理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」⑶衛星廣播電視法第19條規定：「節目應維持完整性，並
與廣告區分。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應於播送之節目畫面標示其識別標識。」⒌對於違反上開規定之法律效果，衛星廣播電視法已設有明
文規定，依衛星廣播電視法第35條至第39條規定，被告對於違反上開規定之業者，可以處以警告，經警告後仍不改正者，可以處以新臺幣10萬元以上100 萬元以下之罰鍰，並通知限期改正，逾期仍不改正者，得連續處罰，並得處
3 日以上3 個月以下之停播處分，一年內受停播處分三次，再違反規定者，被告即可撤銷衛星廣播電視之許可。
⒍被告所稱之節目內容「多樣化」及「多元化」，如係指播
出之內容應符合衛星廣播電視法第17條至第19條規定，則衛星廣播電視法已於第35條至第39條明文規定違反時之法律效果，自不容被告自行以行政處分之附款及待改善事項創設法律所未課予業者之義務，而強迫業者必須遵守；反之，如節目內容「多樣化」及「多元化」之標準，並非出於衛星廣播電視法第17條至第19條規定，而係由被告所自行創設，則此種無法律之依據，亦未經法律明文授權，而係由行政機關自行創設之節目內容標準，實屬違反法律保留原則而侵害人民之表現自由，故被告所為之附款及待改善事項，自屬違法。
⒎被告雖為獨立行政機關，惟獨立行政機關之意義，乃係指
被告應「依法獨立行使職權」，故被告於行使職權時雖可不受行政上命下從原則所拘束，惟其仍應遵守法律優越及法律保留原則，而不能超出法律以外，自行創設法律所無之義務而強迫業者遵守。
⒏被告雖一再主張係為確保節目內容之「多樣化」及「多元
化」始做成系爭附款，惟姑不論被告迄今為止並未舉出確切實證，可證明所為之附款確有助於達成此一目的，且縱就此一目的而言，如確有必要要求節目內容須符合「多樣化」及「多元化」之標準，則達成之一目的可採取之方式為何，及如何判斷節目內容是否符合「多樣化」及「多元化」之標準，亦應由法律加以規定，而非由被告取代立法機關自行做成決定，茲以政黨應退出媒體經營而言，此一要求亦有正當性，且為社會上亦已達成普遍共識，惟仍係於衛星廣播電視法於92年修法時增訂：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。除法律另有規定外，政府、政黨不得捐助成立衛星廣播電視事業。本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符合前二項所定情形之一者，應於本法修正施行之日起二年內改正」後，被告始有執行之依據，在此之前，被告亦不得以維護媒體自主性或中立性為由，而否准政黨投資衛星廣播電視事業。
同理可證，被告所稱之節目內容應「多樣化」及「多元化」，如係應普遍要求業者遵守之事項，則亦應由立法者以修法方式為之，而非由行政機關取代立法機關做成決定，其理至明。
㈦原處分各附款之內容，不僅無任何法源依據（違反依法行政
原則），對原告為差別待遇（違反平等原則），且係出於與系爭申請案無關之考量（違反禁止不當連結原則），更有逾越主管機關本身職權及越權行使其他機關權限等違法之情事。按行政程序法第94條：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與處分之目的具有正當合理之關聯。」姑不論本案主管機關就原處分並無作成附款或待改善事項之權限已如前述，細繹原處分各附款及待改善事項之內容，顯無任何法源依據，且與原處分係確認變更後負責人是否符合法令資格要件之目的，無正當合理關聯，而屬違法且有不當連結情事：
⒈附款1 要求原告與中視公司法人董事、監察人代表不得兼
任，兼任者應於三個月內變更部分，並任何法源依據，對原告為差別待遇，且與原處分目的無正當合理關聯：
⑴首查，遍查所有相關法令，均無任何得「禁止中視公司
與中天公司法人董事、監察人代表兼任」之依據規定；且公司法第369 條之3 更有「董事有半數以上相同者屬於關係企業」之定義規定，益證董事、監察人兼任乙事，不僅非法所禁，更係法律明文允許。況原告之董事亦無違反公司法相關競業禁止之情事，主管機關並無任意禁止兼任之權。此項附款要求無法源依據，且逾越法令規定，課予原告法令所無之義務，違反行政程序法第4條依法行政原則。
⑵況查，公司間董事及監察人兼任情事，實屬商業實務上
常見之情形。即便於媒體產業間，亦非罕見。以經營非凡電視台之飛凡傳播股份有限公司為例，該公司三名董事及一名監察人，均同時兼任臺灣電視事業股份有限公司之董事或監察人，兩公司之董事長甚至為同一人。在在俱證，董事監察人兼任並非法令所禁，且於其他媒體產業亦屬常見，主管機關獨對於原告為不能兼任之差別待遇，亦違反行政程序法第6 條之平等原則。
⑶再查，主管機關於原處分針對此附款之理由略以：就公
司治理及業務運作與觀眾權益維護而言，確有調整改善之必要，以維護市場競爭秩序、確保媒體自主、資訊多元提供及多樣化。惟查，如前所述，系爭申請案及原處分之目的，在於確保原告公司之董事及監察人符合法令之資格條件，要與公司治理、業務運作、觀眾權益維護、市場競爭秩序、確保媒體自主、資訊多元提供及多樣化等事項無關，主管機關所稱理由與原處分審查「負責人是否符合法定資格」之目的並無合理關連，有不當連結情事。
⑷此外，所謂公司治理乃經濟部或行政院金融監督管理委
員會之主管權責，主管機關以此為由作成系爭附款，已有逾越權限之嫌。至所謂業務運作、觀眾權益維護、市場競爭秩序、確保媒體自主、資訊多元提供及多樣化等事項，則屬原告營運計畫乃至於節目內容事宜，衛星廣播電視法另有條文規範相關審查及準則，與董事監察人是否兼任無關。主管機關若認為原告就此等事宜有待改善或應負作為義務之處，自應另行依法審查原告營運計畫乃至節目內容作成具體行政處分，要無空言維護媒體自主或資訊多元等抽象理由，在法無明文下，禁止原告之董事及監察人兼任之理。
⒉附款2 要求原告與中視公司部門經理以上人員不得兼任，
且廣告、業務與節目部門需獨立、應獨自設立自有攝影棚，並不得有節目聯合招攬情事部分，亦無任何法源依據，且與市場營運現況不符，對原告為差別待遇，同時侵害行政院公平交易委員會之職權範圍，更與原處分目的無正當合理關聯：
⑴首查，遍查所有相關法令，均無任何「禁止中視公司與
中天公司部門經理以上人員兼任，應獨自設立自有攝影棚」之規定。且人員兼任及無自有攝影棚向其他公司租用攝影棚等情，實乃媒體業界常態，是否兼任及是否設置攝影棚，均應屬原告公司經營之商業決定事項，不容主管機關於無法律授權下，課予原告此等法令所無之作為義務，此項附款已然違反行政程序法第4 條依法行政及同法第6 條平等原則。
⑵次按廣播電視法施行細則第16條第1 項第2 款：「電視
事業應分設新聞、節目、工程及管理部門外，並應視其性質增設教學、業務或其他有關部門。其員額自定之。」準此，「廣告」部門即非法定原告應設置之部門，原處分此項附款命原告應設置廣告部門，顯已違反法律之明文規定。
⑶況且，「業務」部門亦非必要設立之部門，是否設立應
視性質而定；至於「節目」部門雖應設立，但與「業務」部門相同，法律均授權「員額由原告自定之」。亦即，其員額多寡、是否專職或兼職，法律已明文應由原告自行決定，非主管機關有權置喙。可知此項附款命原告應獨立設置廣告、業務與節目部門，不得人員兼任等內容，顯然違反法律規定及主管機關之權限範圍。
⑷再查，公平交易法第7 條及第14條以下，對於「聯合行
為」有明確之規範，依法「聯合行為」並非當然禁止，若有益於整體經濟、公共利益者，仍可申請「行政院公平交易委員會」許可後為之。準此，本附款有關「不得有節目聯合招攬情事」乙節，不僅是否構成公平交易法第7 條規定之「聯合行為」，已有疑義，且應屬「行政院公平交易委員會」職權審認之範圍；退萬步言，縱然構成聯合行為，是否許可依法亦屬「行政院公平交易委員會」之職權範圍。可知，此項附款內容，不僅違反廣播電視法施行細則規定，更逾越公平交易法明文之機關權限範圍，侵害「行政院公平交易委員會」之法定職權。
⑸況查，主管機關於原處分針對此附款之理由略以：維護
市場競爭秩序、確保媒體自主、資訊多元提供及多樣化，且避免對於其他競爭媒體事業可能交易機會產生排除效果。不僅顯見主管機關越俎代庖，侵害「行政院公平交易委員會」有關市場競爭權限之事實，更與原處分審查「負責人是否符合法定資格要件」之目的毫無合理關連，而屬不當連結。
⒊附款3 要求原告成立倫理委員會，且每三個月定期在網站
公布委員會對節目內容自律之報告部分，亦無任何法源依據，對原告為差別待遇，與原處分目的無正當合理關聯，且不啻對於「節目內容」之管理機制，片面增加法令所無之罰則效果：
⑴首查，遍查所有相關法令，均無所謂「應成立倫理委員
會」及「每三個月定期在網站公布委員會對節目內容自律報告」之依據規定。此項附款並無法源依據，係課予原告法令所無之作為義務，已然違法。
⑵次查，此附款之倫理委員會乃至於定期於網站公布自律
報告之要求，不僅無法令基礎，且於媒體產業中實屬罕見，主管機關僅針對原告責令此等作為義務，對於其他無線電視台或類似之媒體頻道等均無相同要求，亦顯然違反平等原則。
⑶復查，針對「節目內容」部分，衛星廣播電視法及相關
法規另有完善之審查及管理機制，主管機關若對原告之節目內容認有違法不當之處，自可依據該等機制，另行依法行使職權並依法明文規定之法律效果或罰則處理。被告機關於系爭申請案單純審查負責人資格條件之原處分中，挾帶法令所無之作為要求，賦予撤銷原處分之法律效果，主管機關藉此增加法令所無之罰則效果，自不合法。
⑷況查，主管機關於原處分針對此附款之理由略以：促使
董監等負責人於維護股東權益外，同時重視應負擔之公共利益任務。惟如前所述，所謂重視公共利益理由，亦顯與原處分審查「負責人是否符合法定資格要件」之目的並無合理關連，而屬不當連結。
⒋附款4 要求原告各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並
於三個月內提出內部流程管控機制之改善計畫部分，亦無法源基礎，對原告為差別待遇，與原處分目的無正當合理關聯，且不啻對於電台組織等管理機制片面增加法令所無之罰則效果，並違反明確性原則：
⑴如前所述，廣播電視法施行細則第16條第1 項第2 款明
定電視事業其「部門之員額自定之」。此附款竟就此等法律明訂保留原告自行決定之事項，課予原告應就各頻道均設置獨立節目編審人員之作為義務，顯已違法，且無任何法源基礎。
⑵此外，該附款要求原告應提出內部流程管控機制之「改
善計畫」部分，亦無任何法律明文。應係暗指原計畫有疏失不足之處。惟查，未見主管機關針對原計畫疏失不足之處提出說明，亦未指出應改善之法，此附款內容不僅違法不當，更有違明確性原則。
⑶至主管機關於理由中稱原告於營運計畫資料載有設置專
職節目品管人員，及主管機關對電視頻道之申設，亦要求設置專責編審人員，故為此項附款乙節，更顯見此項附款純係主管機關本於對「營運計畫」甚或「頻道申設」之管理，與原處分審查「負責人是否符合法定資格要件」之目的毫無任何關連。且主管機關若對原告之「營運計畫」甚或「頻道申設」有所疑義，自應依法另為處理，而被告機關於系爭申請案單純審查負責人資格條件之原處分中，挾帶法令所無之作為要求，賦予撤銷原處分之法律效果，不啻任由主管機關藉此增加法令所無之罰則效果，自不合法。
⒌綜上可知，原處分之4 項附款內容，俱無任何法源基礎，
係課予原告法令所無之作為義務，更均與原處分審查「負責人是否符合法定資格要件」之目的毫無任何關連，甚至與法律明文之規定相牴觸。其中，更有諸多逾越主管機關法定職權，甚至侵害其他機關法定權責，進而違反法定之管理機制，變相造成法令所無之罰則效果。主管機關針對原告系爭申請案，史無前例地為各該附款要求，對原告為差別待遇，更有違平等原則。
㈧原處分待改善事項之內容，亦無法源依據，並違反禁止不當
連結原則及平等原則。查原處分之待改善事項部分，係與許可內容及附款並列，究其實質無非亦課予原告作為義務，而與附款無異，應同受前揭行政程序法有關附款規定之檢驗。
且該等待改善事項內容亦無法源依據，並違反禁止不當連結原則及平等原則：
⒈待改善事項1要求原告應改善節目互播部分：
⑴查無法令有對「節目互播」為任何強制規範，是否與其
他頻道互播節目，一向屬於電視業者本於市場機制所為之商業決定。此觀諸各電影台頻道重播電影、日本台幾乎沒有自行製作之節目，以及台視與三立電視台、民視與八大電視台均有互播偶像劇及綜藝節目之常態，即可知法令並無禁止節目互播之規定，且此等事實均屬業界常態。故待改善事項1 命原告應改善節目互播比例，不僅無任何法源基礎，且獨責令原告負擔此等作為義務，有違平等原則，更屬直接干涉原告之營運，侵害公司治理權能。
⑵此外，此等待改善事項對於「節目內容」規劃之要求，
顯與原處分審查「負責人是否符合法定資格」之目的毫無任何關連。主管機關果依法有權命原告為節目來源之改善，自應依法另為處分，原告若未依法辦理，亦應依法明文規定之法律效果或罰則處理，被告機關於系爭申請案單純審查負責人資格條件之原處分中，挾帶法令所無之作為要求，賦予撤銷原處分之法律效果，形成變相增加法令所無之罰則效果，自有不法。
⒉待改善事項2要求原告應立即改善節目廣告化部分：
⑴如前所述，此待改善事項實乃「節目內容」之管制事項
，顯與原處分審查「負責人是否符合法定資格」之目的毫無任何關連，以此為待改善事項，已有違法。
⑵有關「節目廣告化」事宜，相關法令實已有明確規範，
主管機關果依法認原告有節目廣告化之情事，自可應相關規定另為處理，且原告若未依法辦理，亦應依法明文規定之法律效果或罰則處理。被告機關於系爭申請案單純審查負責人資格條件之原處分中，挾帶法令所無之作為要求，賦予撤銷原處分之法律效果，變相增加法令所無之罰則效果，自屬違法。
⑶況且，原告之頻道節目，主管機關於原處分中皆未針對
節目廣告化之情事及應改善之法及其實際情形詳加說明，原告縱願遵守，亦不知如何進行，顯有違行政明確性原則。
⒊待改善事項3 要求原告應設至少一名獨立董事部分，不僅
無任何法源依據，且與法令明文規定相牴觸，同時侵害行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）之職權範圍，更與原處分目的無正當合理關聯：
⑴按證券交易法第14-2條：「已依本法發行股票之公司，
得依章程規定設置獨立董事。但主管機關（金管會）應視公司規模、股東結構、業務性質及其他必要情況，要求其設置獨立董事，人數不得少於二人，且不得少於董事席次五分之一」⑵準此可知，僅有「依證券交易法發行股票」之公開發行
股票公司，方有權於章程規定設立獨立董事。而原告並非公開發行股票公司，依法不得設立獨立董事，原處分此一待改善事項，顯已違法。況且，是否設立獨立董事本屬公司章程規範事項，亦即本屬公司股東決議之自由意志，並非主管機關所能課予之義務；此項內容涉及命原告公司變更章程，在無法令依據下，直接介入原告股東決定是否於章程中規定設置獨立董事之股東權能，自屬違法。
⑶前開證券交易法第14-2條針對股東得自由決定設置獨立
董事所設之惟一例外，乃明確單獨授權「金管會」有要求公司設立獨立董事之權，主管機關「國家通訊傳播委員會」並不在授權之列。是主管機關命原告應設置獨立董事，顯然違反法律明文之授權範圍，侵害「金管會」之權限。
⑷綜上，此待改善事項內容不僅抵觸證券交易法之明文規
定，逾越證券交易法明訂之授權範圍，侵害原告公司股東決議公司章程及進行公司治理之權利，更侵犯金管會之法定職權，顯有違法。
㈨依原處分所載內容，適可證原處分附款及待改善事項並無法源依據：
⒈查主管機關於原處分所援引之法源依據計有下列二項：
⑴衛星廣播電視法第13條、第14條。
⑵行政程序法第93條、第94條、第108 條前段、第109 條及第123 條。
⒉其中，衛星廣播電視法第13條及第14條規定，僅規定廣播
電視之組織及負責人資格應符合主管機關之規定，及負責人變更等須經過主管機關許可。如前所述，此乃純粹負責人法定資格審查，若負責人符合法定資格要件，主管機關即有為許可之羈束處分之義務，並無任何授權主管機關裁量或附加如原處分所示各附款內容之權利。
⒊至前開行政程序法各條文，更僅為行政處分附附款之一般
性規定，並非針對主管機關就原處分此等「審查負責人法定資格」之處分，授權可為附附款處分之規定，更遑論原處分並不符合該等行政程序法規定之附附款要件，已如前述。足證，該等條文顯非原處分所示各附款內容之充分法源基礎。
⒋另主管機關於原處分說明六援引通傳基本法第1 條及衛星
廣播電視法第1 條之立法目的規定，資為系爭附款之理由乙節，更可見主管機關明知系爭附款內容並無法律依據，仍執意於原處分附違法之附款。蓋各法律第1 條之立法目的規定，僅為概括抽象之目的性規範，絕非可資為具體個案行政處分之法源基礎，本於依法行政原則，任何涉及人民權利義務限制之事物，均需有法律之明確授權，主管機關絕無援引立法目的規定，即有課予人民法令所無之作為義務之權。
⒌末查，原處分說明七之應注意事項第二點「本會針對跨媒
體政策有具體法律之規範時，中天公司應遵照規定辦理」之論述，已顯見主管機關目前針對跨媒體政策「並無」具體法律規範，復參照就原處分附附款之相關理由乃至於聽證會之說明等內容，均顯示主管機關於原處分附系爭各附款之目的，乃本案涉及跨媒體經營，而認有管理之必要。
顯見主管機關明知、且於原處分中已自認目前針對跨媒體政策「並無」具體法律規範，則主管機關竟能無視於無具體法律規範之事實，以本案具有跨媒體經營特色為由，於原處分附附款及待改善事項，課予原告法令所無之作為義務及法律效果，顯屬違法不當。
㈩綜上所述，本件原處分之附款及待改善事項顯已違法侵害原告權利等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠本案性質上應非單純的負責人變更申請案，而係實質股權（控制權）轉讓申請案：
⒈本案源於原告及中國電視事業股份有限公司（下稱中視公
司）之法人股東榮麗公司，其控制股東余建新將其股份讓與旺旺集團之旺旺食品股份有限公司（下稱旺旺食品公司）。此外，由余建新擁有之中國時報文化事業股份有限公司（中國時報公司）之股權，亦讓予同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司（下稱蔡合旺公司）。其申請時股權結構詳如本院卷第179 頁背面圖示。榮麗公司遂改派其擔任原告及中視公司之董監事代表，原告爰於97年12月23日召開董事會議，會中決議經主席徵詢全體出席董事同意推選饒聖雄為董事長。後原告由勤業眾信會計師事務所代理於97年12月26日以勤眾投資0000000 號函向本會申請董事長、董事及監察人變更。
⒉本案經參酌聽證會專家鑑定意見，均認為其並非單純負責
人變更，而是涉及根本性的股權和經營權之轉移。實際上就本案而言，原告與中視公司之股權雖未發生直接的變動，惟因其控制股東榮麗公司之股權發生移轉，特別是在榮麗公司持有原告約40％股份之情形下，余建新將其個人持有榮麗公司之股份全數移轉予旺旺食品公司，榮麗公司本身之控制權已然產生移轉，此透過控股公司股權轉讓之行為，實質上對原告（廣電事業）而言，無異產生形同廣電事業本身股權移轉之效果。職是之故，在這種經營權轉換的情況下所為的負責人的變更，其意涵與單純因為公司治理需要或單純人事更迭有極大之不同，故應將本案定性為實質上之股權轉讓案件。
㈡舉行聽證會之議題（例如跨媒體結合等）與本件申請案之連
結性（關連性）及聽證會議題與避免言論集中化之關連性，詳如以下說明：
⒈開聽證會之議題，實為兼顧本案形式上與實質上審查之需
求，並藉以瞭解本案之許可是否會對整個媒體產業、員工權益及收視社會大眾權益產生重大影響，故上開聽證議題，實與本案實質為跨媒體經營權轉移具有高度密切關連。
⒉聽證會議題與避免言論集中化之關連性：
⑴避免因言論集中導致傳媒市場失靈之方法：為避免因言
論集中導致傳媒市場失靈之狀況，美國賓州大學EdwinBaker 教授提出三種政府可能採行之手段，分別為：
①補助好的傳媒內容。
②壓抑壞的傳媒內容。
③運用結構面的干預，將傳媒內容決定權分散化。
其中「壓抑壞的媒體內容」之方法，雖然亦能達避免因言論集中導致傳媒市場失靈之效果，然其涉及對言論內容的干預，恐有違言論自由之虞，此方法較不具正當性；至於上開①及③之方法，原則上應以不涉及言論內容的結構面干預作為傳媒管制的核心手段者，即具正當性。
⑵本案被告運用結構面之限制，將傳媒內容決定權分散係為避免因言論集中導致市場失靈之最佳方案：
①從前述Edwin Baker 教授所提出之政府可能採行避免
因言論集中導致傳媒市場失靈之方法中，其中「壓抑壞的傳媒內容」之方法，涉及對言論內容的干預，較不具正當性，而在「補助好的傳媒內容」之方法，依據通訊傳播基本法第3 條第2 項規定：「國家通訊傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵，由行政院所屬機關依法辦理中」。依現行實務運作，行政院係將對於優質傳媒內容之補助權責，指定由行政院新聞局辦理，故補助優質傳媒內容並非被告之權責，因此「壓抑壞的傳媒內容」及「補助好的傳媒內容」之方法，就被告審查本案而言，應非適宜之方法。
②至於被告聽證所涉跨媒體股權轉讓之相關議題，此從
下述「跨媒體所有權影響言論集中化現象之實證資料」中可知，跨媒體股權轉讓與言論集中顯然存有直接密切之關連性。故本案被告運用結構面之限制，即係透過實質上為跨媒體股權轉讓之管制，使傳媒內容決定權予以分散，藉以確保多元文化內容形成及避免言論之集中。而此管制方法即為上開Edwin Baker 教授所提「運用結構面的干預，將傳媒內容決定權分散化」之方式，該方式確實係被告審理本案時最適當之方式。
㈢跨媒體所有權影響言論集中化現象之各國研究文獻及國內實證資料：
⒈各國研究文獻顯示之結果：由各國之研究文獻資料觀之，
不難發現媒體所有權集中對於媒體製作之內容顯然有明顯影響，此應係無庸置疑。而此直接衝擊的將是言論集中後，對多元文化的直接扼殺。故目前不少國家係以管制媒體所有權集中之方式，作為達成避免言論集中化之管制目的。
⒉國內東森集團併購民眾日報後形成言論集中化現象之實證
資料：有關東森集團併購民眾日報使其成為同一媒體集團成員後，民眾日報針對東森集團所為報導之量與質的變化，從「報導相關新聞則數」、「內容指標」、「版面指標」等項目分析後可知，媒體併購行為之發生使其成為同一媒體集團旗下成員後，確實會對媒體內容產製量與質均有顯著影響。
⒊國內中時集團於系爭處分前形成言論集中化現象之實證資料：
⑴有關中國時報併購中天電視使其成為同一媒體集團成員
後，中國時報針對中天電視集團所為報導之量與質的變化，從「報導相關新聞則數」、「內容指標」、「版面指標」等項目分析後可知，媒體併購行為確實會對媒體內容產製質與量與均有顯著影響。
⑵旺旺集團從中國時報買下中時、中視、中天後，其集團
間相互報導「第四屆超級星光大道」總決賽相關新聞狀況顯示，總決賽前後一週，不管是中視、中天電視或中國時報，皆以相當比例的時間及篇幅對星光大道前五強進行報導，同時亦有穿插30秒廣告之方式提醒觀眾本週星光畢業典禮週五晚間十時於中視全球首播、週六晚間十時中天娛樂首播；而中國時報娛樂版對於同屬歌唱選秀節目的台視及三立電視合製之超級偶像總決賽則無相關報導，足證平面與電子跨媒體集團經營，對於閱聽眾接收內容的多元化造成明顯影響。
⒋綜上所述，有關跨媒體所有權轉讓是否對言論集中化具有
影響，此從各國研究文獻資料顯示，當媒體市場競爭減少時，媒體所提供之內容越趨於一致；另當媒體併購後，對兒童節目或地方新聞等特定節目數量明顯減少。凡此均顯示跨媒體所有權轉讓，顯然對單一議題之主導具有明顯影響。另依國內東森集團併購民眾日報或中時集團併購中天電視案例，從「報導相關新聞則數」、「內容指標」、「版面指標」等各項分析後所獲得之實證資料可知，媒體併購行為，確實對媒體內容之質與量均有顯著影響。故跨媒體所有權轉讓確實對媒體內容產製所形成之言論集中具有重大意義與影響。
㈣德、英、美、日對避免言論集中化所採取之措施：
有關避免言論市場集中之規範，其他主要國家多以跨媒體所有權之限制作為管制手段，除德國採取「對意見市場影響力」之管制手段外，大多以「參與模式」為主要規範模式，亦即藉由限制取得廣電執照張數或限制參與之比例等方式加以規範。所謂「參與模式」分別有：
⒈執照張數限制：即對同一主體同時持有廣電事業之執照張
數予以限制。（英、美）⒉出資比例限制：以股份之表決權為量化標準（日本）⒊董監兼任限制：採取禁止一定比例之董監事以及禁止有代
表權之董事兼任，以為跨媒體所有權之管制手段。（日本）㈤本件許可處分之性質為裁量處分：
⒈行政裁量旨在期待行政權能依積極、彈性、專業之機關功能，實現個案正義。
⑴行政機關的基本任務在於法律的執行，法律若規定行政
機關於一定要件下做成某種決定（應為規定），或不得為一定的的行為（禁止規定）者，行政機關即應受其約束，原則上無自由裁決的空間，有羈束行政稱之，其作成的處分，則稱為羈束處分。
⑵行政的羈束性，固為法治國家特色所在，但須考量行政
事務專業、細緻、個案合目的性的考量及正義要求，立法者通常會讓行政權享有某種程度的自由空間，經法律之授權，於法律之構成要件實現時，得依個別具體之情況，決定法律效果是否發生，或選擇發生何種法律效果。此即稱為「行政裁量」。因此，依法律規定於其構成要件實現時，如容許行政機關自行決定是否發生一定之法律效果或就其賦予之多數法律效果擇一作成處分者，則稱為「裁量處分」。
⒉衛星廣播電視法第13條、第14條許可制精神：
⑴「許可」乃人民就其基本權利之行使，本可從事特定行
為，但法律設定要件要求其必須事先申請，並且經審查通過後方得為之；而行政機關審查通過後准許之行為，即為「許可」。亦即，可將許可理解為一種「權利限制之解除」，學理上稱此為行政的「預行控制」。
⑵本案本會依衛星廣播電視法第13條、第14條許可制之精神，具有裁量之權限，應無疑義。
衛星廣播電視法第13條、第14條就衛星廣播電視事業之申請書、營運計畫及執照所載內容變更等事項，採許可制。而衛星廣播電視事業之申請書及營運計畫，均須附具董事名冊、監察人名冊及股東名冊，其執照亦須載明負責人，此即表示於衛星廣播電視法立法之初，即認前開變更董事、監察人之特定行為有行政上預行控制之必要，爰主管機關有事先審查人民特定行為之必要，以預防社會公益或第三人權益受影響。又國家通訊傳播委員會組織法第1 條即揭示被告機關成立之目的，乃為落實憲法保障之言論自由，維護媒體專業自主，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展。就本件此一透過控股公司股權轉讓之行為，實質上產生衛星廣播電視事業本身股權轉讓效果，主管機關在審查過程中，自得就此個案可能衍生之市場競爭秩序、媒體專業自主及言論市場集中等影響面向於具體個案之法律效果選擇加以裁量，期藉此行政管制措施之實施，以達通訊傳播基本法第1 條及國家通訊傳播委員會組織法第1 條所揭示之促進廣播電視事業健全發展、維護媒體專業自主、保障公眾視聽權益、提升多元文化等目的。
⑶本案被告得就董事及監察人之消極資格條件及其他事項加以審究。
原告一再主張本案系爭擬任董事及監察人符合衛星廣播電視法一事，卷查衛星廣播電視法第11條係明定發起人之消極要件，若申請變更之董事、監察人有系爭規定所列消極要件之一者，主管機關即不應給予許可。惟此並非表示被告機關於系爭擬任董事、監察人暫查無系爭規則所定消極資格條件，然對其是否會善盡保障言論多元及避免言論集中等社會責任，仍存有諸多疑慮時，而完全不得就董事、監察人消極資格以外之其他事項加以審究。故被告機關自得基於通訊傳播基本法第1 條及衛星廣播電視法第1 條等立法目的，就衛星廣播電視事業董事、監察人之消極資格以外之其他事項加以審究，進而基於廣電事業之特殊性而給予附款之附加。是以，主管機關依衛星廣播電視法第13條、第14條所為之許可處分應享有裁量空間，並得在合於行政程序法第94條規定下，為達到行政處分目的而為附款之附加，此應無疑義。⑷主管機關基於行政的預行控制，要求衛星廣播電視事業
董事、監察人之變更應先經主管機關許可後始得為之；在審核是否許可的過程中，主管機關自得基於行政權積極、彈性、專業之機關功能，在言論自由的保障必須建立在多元資訊流通的言論環境基礎上，就本案所代表之實質意涵，本於廣電產業之特殊性，享有裁量空間。
㈥系爭處分附款性質及其目的：
⒈系爭處分附款性質應屬負擔：
⑴按行政處分之附款，其意義在於處分機關針對某行政處
分之主要內容所為之附加規定，其目的在於對行政處分的主要規制內容作進一步補充或限制，此一行政程序法制上之設計，可使行政決定有彈性、富有效率，並能顧慮人民之利益，符合比例原則及個案正義之要求。
⑵行政程序法第93條第2 項規定5 種附款類型，有條件、
期限負擔、保留行政處分之廢止權及保留負擔之事後附加或變更。其中「期限」及「條件」皆使行政處分內部效力之開始或終止，繫於未來一特定時點之到來，或未來一特定事實之發生，其意義分述如下：
①所謂期限，乃指授益或負擔之行政處分內部效力，開
始或終了於特定時點，或存在一特定之期間。條件，即指行政處分效力之發生或消滅，係繫於未來是否發生之不確定特定事實。上開所述「期限」及「條件」，僅對行政處分之主要規制在時間上予以限制，並無實質之規制內容，應屬行政處分之非獨立成分。
②所稱「負擔」，乃與一授益處分相結合對相對人所設
定之作為、容忍或不作為之義務。而負擔本身具有實質之規制內容。
⑶本件系爭處分所附加之附款，其性質皆屬負擔，乃係與
一授益處分相結合對原告所設定之作為、不作為之義務。
⒉本件系爭處分所附附款共臚列5 款，惟部分項次附款內容
設有多項義務，茲將附款內容依其組成員及組織設置二部分，加以整理析述如下：
⑴附款內容與組成員有關部分：
①中天公司法人股東之榮麗公司，其指派於中天公司之
法人董事、監察人代表，其兼任中視公司之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任。（系爭處分附款第1 項，以下簡稱董監事不得兼任）②中天公司的部門經理以上之人員，不得兼任中視公司
之職務。（系爭處分附款第2 項，以下簡稱高階經理人不得兼任）⑵附款內容與組織設置有關部分：
①廣告、業務部門與節目部門均須獨立。（系爭處分附
款第2 項）②不得與中視公司有節目聯合招攬之情事。（系爭處分
附款第2項 ）③中天公司應在3 個月內成立倫理委員會，且於每3 個
月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。（以下簡稱倫理委員會之設立，系爭處分附款第3 項）④中天公司（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自
設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。（系爭處分附款第4 項，以下簡稱設置節目獨立編審人員）⒊本案附款內容本身與法律保留原則之關係：
被告機關就本案准許與否依法享有裁量權，自得合於行政程序法第94條規定下，為行政目的達成，就系爭處分添加附款；至於附款內容本身是否應嚴格遵守法律保留原則拘束，依目前學界見解，此將可能使行政程序法制上設計附款。
⑴系爭處分所附加之附款性質為負擔已如前述。又負擔既
係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受義務內容，則該內容必須是行政機關作成處分所依據之法律所未明文之義務，合先陳明。
⑵按行政程序法第93條第1 項規定：「行政機關作成行政
處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容為限，始得為之。」本件系爭處分性質為裁量處分，而非羈束處分已如所述。故被告機關為系爭處分時，自得依據行政程序法第93條第1 項規定取得添加附款之權限。至於被告機關依行政程序法第93條為附款之附加時，自應受行政程序法第94條之限制，此屬當然。
⑶查行政程序法第94條主要係規定行政機關為附款時，不
得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。然該條規定並無要求行政機關為附款時，其附款內容應有法律之明文始得為之。以本案所涉廣播電視法而言，該法係65年即已制定公布，其間雖迭經6次修正，但隨著全球化、集團化及科技匯流趨勢發展，媒體事業為減少成本、提供廣告利益收入及發揮經營綜效，媒體產業亦逐漸朝向水平、垂直整合或跨業多角化經營趨勢發展，若要求負擔之附款內容均須有法律（作用法）授權依據始得為之，無異使行政機關在未來個案審酌，現實上難有運用負擔此附款之彈性進行實質調整行政處分內容之可能，進而使行政權積極、彈性、專業之空間遭到壓縮；職是之故，被告機關為本件系爭處分時，依行政程序法第93條第1 項規定應具有添加附款之權限。至於所為附款之內容，依同法第94條規定應受禁止不當連結原則之限制外，應無須受法律保留原則拘束。
⒋本案系爭附款可達避免言論集中化目的：
⑴建制多元文化社會、確保基本權利之實現：
在一個多元文化社會中，對於不同精神思想、政治意識及文化認同之現象、問題與看法，每個人或群體都可能有其差異性的對立。這種對不同觀點、描述以及解釋之多元性或多樣性之多元文化保障，在民主國家中，可以透過其他組成分子之異見的包容，以確保平等實踐每個人自我實現的基本權利。
⑵媒體對多元文化社會具重要影響：
人的自我實現與多元社會的建立密切相關。多元文化的體現，必須透過呈現多元價值的大眾傳播媒體各種不同的言論與思想，始有可能自由交流。況社會各階層成員，現實生活中對於知識及資訊之獲得，多有賴於大眾傳播媒體。因此，公共意見的走向將受到大眾傳播媒體之左右，此正如劍之雙刃，廣電媒體固有增進民主思辯之功能，但也潛藏被有心人士濫用之可能。
⑶本案附加附款之目的：
①言論自由與多元文化乃民主憲政之基礎。是以，傳播
媒體的自由（獨立性）與多元性，不僅應受憲法言論自由最大程度的保障，國家更應積極地防止任何有不利於傳播自由與多元化發展的行為。
②媒體集中化與其他事業、行業集中化的原理相同，最
主要的意義在於贏得競爭，但企業集中化有利於競爭的理由，不外乎是集中管理、節省成本。當一個企業經營規模越大，相對來說它的成本消耗就越低，例如發送到2 個、10個或100 個電視台的新聞或電視節目，在新聞資料蒐集上或節目製播拍攝上所要消耗的成本不會有太大區別，而且水平整合可使產品更多元、行銷管道更暢通。業務集中行銷、廣告競爭力自然增強。惟媒體合併經營具有節省人力、物力、財力及科技整合的作用，卻也可能因合併造成媒體市場的獨占與意見市場上的壟斷。「集中化的傳播集團」最令人擔憂的地方，即是訊息流通的掌控、最低程度的內部控管和無可避免的媒介內容退化。
③舉例來說，有關廣告活動、關係企業產品的資訊，目
前即常有相互宣傳（cross-Promotion ）的媒體效應發生，難免產生減損傳播內容與言論多元和多樣呈現之疑慮，因此，為免媒體因市場競爭而過度商業化集團掌控所屬通訊傳播媒體，進而影響多元輿論之產生，職是之故，在落追求言論多元化、維護媒體專業自主之政策目標下，實有於個案審查時衡諸上開原則之必要，採取最有利於行政目的達成之監理手段。
⒌系爭處分所附附款內容均符合比例原則或不當聯結禁止原則：
⑴系爭處分所附附款目的係為使媒體內容多元化，以避免
言論集中，而跨媒體股權轉讓對於媒體內容多元化或言論集中化現象，顯有直接明顯的重大影響，此由前述「跨媒體所有權影響言論集中化現象之各國研究文獻及國內實證資料」可獲佐證。至於為使媒體內容多元以避免言論集中化，依前所述，可由「媒體所有權的多樣性（外部多元）」與「媒體內容的多樣性（內部多元）」觀察。其中媒體外部多元部分，即係避免對媒體所有權過度集中；媒體內部多元部分，可藉由附加媒體結構上的義務，例如在管理階層的組成，或者在負責節目/ 內容篩選階層的組成上，符合多元化要求。故系爭處分既係為達避免言論集中之目的，其所附之附款內容倘與媒體內部多元或外部多元事項相關者，即屬合理正當之聯結，應無違反行政程序第94條之規定。
⑵附款內容與組成員有關部分：
①公司的控制股東出資比率越高，代表其與公司的連結
程度愈形緊密。本件原告與中視公司之控制股東榮麗公司至98年4 月13日止，分別持有中視公司44.5％股份，原告更高達68.12 ％，足證控制股東榮麗公司、原告與中視公司之連結程度。
②又受到市場經濟自由化與規模經濟觀念之影響，媒體
事業朝向所有權集中化與集團化發展，已是無可逆轉的潮流，惟在目前規模經濟發展趨勢下，廣播電視事業更應謹守言論市場自由化原則；本案「董監事不得兼任」與「高階經理人不得兼任」，即在個人自由及公眾自由意見形成的利益上，確保盡可能呈現既有意見在廣度及深度的多樣性。董監主導事業營運，高階經理人關係原告與中視公司得否維持獨立的運作並確保各自資訊傳佈的獨特性，是基於確保言論多元化原則，爰採取結構性的預防措施，希冀藉由媒體內部組織存在意見多元呈現的可能性，進而使閱聽眾有充分選擇言論的機會。
③系爭處分既係為達避免言論集中之目的，其所附之附
款內容又與媒體內部多元之管理階層組成等事項相關者，應屬合理正當之聯結，自無違反行政程序第94條之規定。
⑶附款內容與組織設置有關部分：
①廣告、業務部門與節目部門均須獨立；不得與中國電視事業股份有限公司有節目聯合招攬之情事：
A.眾所皆知，藉由閱聽人聚集的優勢，而讓其他企業進行產品或服務廣告刊登，乃廣播電視事業營業利益之所在。媒體產權集中或媒體漸趨集團化後，其所能提供的廣告形式、廣告時段、廣告內容相對會比經營單一媒體的企業多，當廣告主認知刊登廣告時將有較多的選擇下，交易行為自有增加之機會。
B.上開附款內容乃關係到原告與中視公司得否獨立運作並確保各自資訊傳播的獨特性。以節目聯合招攬行為而言，如為追求集團綜效，原告或中視公司以節目可於二平臺上播出之條件，藉此吸引外製節目內容供應者將其所製作之節目於原告或中視公司之頻道上播出，此舉將造成節目內容出現同質化傾向，使媒體傳播內容喪失多元，民眾閱聽權益無疑無法獲得保障。
②倫理委員會之設立：
A.如何實踐政策對內容的軟性碰觸（soft & light），意即電視內容的工作者，一方面清楚自己的責任與可能的限制；另一方面又能維持其專業自主及獨立的判斷，除要求媒體事業本身提高自律與自我專業外，主管機關亦有義務規劃政策工具引導媒體朝向專業適任、健全發展的方向邁進。
B.「問責制度」（accountability system ），正是透過政策工具的設計，營造頻道經營者對自己負責與對公眾負責。而在問責管理的層次與種類，可分為：
a.內部問責（internal MAS）：是指電視臺內部組織的控管流程、內容製播審核確認，以及節目播出後果的自我檢視（例如觀眾或倫理委員會）等組織架構與程序，其意義著重媒體自律面的管制（self-regulation ）。
b.外部問責（external MAS）：是指個別電視臺之外的公會團體或公民組織，例如衛星電視商業同業公會、媒體觀察基金會、媒體改造學社、消費者／觀眾組織等，對電視臺監督的力量。歐盟及日本、南韓等國家的趨勢，則是將這些外部問責系統以獨立/ 觀眾成員代表的方式，引介進入電視臺，目的在強調產業自律與協作管制（co-regulation ）的雙重問責制度。
c.協作問責（cooperative MAS ）：是指管理機關與外部問責組織協力監督媒介表現的組織。
C.經被告機關查察發現原告、中視公司及集團下其他媒體節目互播、重播之比例頗高，透過新聞報導推銷、宣傳於集團經營的媒體上播出之節目相當頻繁，因集團綜效之相乘效果，對言論多元已有所斲傷。在觀眾與社會才是電視臺的主體的前提下，倫理委員會之設立就是建構一個以觀眾立場思考的電視臺內部機制或部門，藉由定期檢視電視台內部對節目內容是否呈現多元化與多樣化，貼近觀眾與社會的多元需求。
③設置節目獨立編審人員：
事業集團化以追求綜效，對媒體產業可能造成內容相互援引，形成大編輯台─傳播內容單一化之現象，而獨立編審人員之工作職掌為媒體對節目內容播出前的事前審查工作，是為確保原告與中視公司各自經營的頻道有其自身特性，避免媒體集團化後藉由刻意剪輯編排的特定資訊，利用集團所屬媒體一再播出相同言論，削減公共空間的言論多元性，實有要求尊重媒體組織內部所設編審人員專業之必要，使其有獨立運作之工作環境，俾發揮其所具之傳播專業知能。
④系爭處分既係為達避免言論集中之目的，其所附之附
款內容又與媒體內部多元之負責節目/ 內容篩選階層的組成等事項相關，應屬合理正當之聯結，自無違反行政程序法第94條之規定。
㈦綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按：㈠本案爭訟事實之確定。
⒈作為本案爭訟程序標的者為行政處分之附款，而該處分作成之客觀事實背景，則如下述。
⑴原告公司為「衛星廣播電視節目供應者」（下稱節目供
應者），因股權歸屬有變更，一併進行董事會成員之改組，原董事3 人及監察人1 人於97年12月間分別辭去在原告之董事長、董事及監察人職務。由原告之法人股東榮麗公司指派代表人饒聖雄、吳根成、何國華及黃寶慧
4 人擔任原告之董事職務，另指派林皞維擔任原告之監察人職務，並在其後之董事會中，決議推選饒聖雄為董事長。
⑵而依衛星廣播電視法第6 條之規定，經營「衛星廣播電
視事業」者，必須事前擬具申請書與營運計劃，向主管機關提出申請，並於經審核許可發給「衛星廣播電視事業」執照後，始得營運，又依同法第8 條第6 款所定「其他經主管機關指定之事項」及被告於94年1 月5 日以0000000000 號 令制定之「衛星廣播電視事業( 含境外) 換照申請須知」之「二（營運計畫內容）、（五）（公司組織架構說明及員額編制）、1.（項目）、(1) （公司組織及員額）」之規定，「董事與監察人之組織」為營運計劃應載明之事項（並記載於執照中），同法第
13 條 及第14條再規定，營運計劃內容或執照內容在許可後有變更者，應向主管機關為變更之許可，並在取得許可後，始可辦理有關公司治理事項之變更登記。
⑶為此原告乃依前揭衛星廣播電視法第13條及第14條規定
，就前開「董事監察人解任、改派及選任董事長」事項，向被告申請為許可變更。
⑷被告則以98年6 月29日通傳營字第09841041930 號函之
許可處分，在作成下述附款之前提下，對原告前開申請為許可（至於函文中另行載明之改善事項，被告已表明該等事項不生法律效果，故原告亦在本院審理中陳明，該等改善事項，不在本案爭訟範圍內）。
①原告公司法人股東之榮麗公司，其指派於原告之法人
董事、監察人代表，其兼任中視公司之董事、監察人者，應予3 個月內變更之，不得兼任。
②原告公司的部門經理以上之人員，不得兼任中視公司
之職務；其廣告、業務與節目部門均須獨立、應獨自設立自有攝影棚，並不得與中視公司有節目聯合招攬情事。
③原告公司應在3 個月內成立倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。
④原告公司（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自
設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程控管機制之改善計劃。
⒉原告則對被告上開許可處分所添加附款之合法性提出爭議，其爭議內容大體上可由三個層次來呈現。
⑴其認為被告在決定是否作成上開許可處分時，並無裁量
權限，因此依行政程序法第93條第1 項規定，不得以添加前開附款來限制原告之營運決策及作為。
⑵退而言之，若認原告作成上開許可處分享有裁量權限，
而可以添加限制原告營業自由之附款，該附款內容必須與裁量目的具有關連性者。而被告以上附款內容，基本上都與裁量目的無涉。
⑶最後就算被告可以添加限制原告營業自由之附款，且假
設上開附款內容也在裁量目的範圍內，但是由於本案附款內容，均是對原告未來經營活動所為之管控，具有「量身打造」之實證特徵，但被告對其他媒體企業卻沒有相類似之管控措施，顯然違反平等原則。
㈡針對上開爭點內容，本院之判斷結論及其理由形成。
⒈本案被告針對原告有關「董事監察人解任、改派及選任董
事長」事項之許可申請，所作成附附款之許可處分，其法規範依據為衛星廣播電視法第13條及第14條，則本案首應討論之法律議題為，上開法規範是否賦與被告裁量權。對此議題本院肯定說，理由如下：
⑴按行政法上所稱之「裁量」與「判斷餘地」，其區別主
要是以行政決定之內容是涉及「法律效果」，還是「構成要件」為其判準。
⑵若依原告之觀點，認為：「本案之許可不是裁量，而是
按照準則主義所為之構成要件審查，只要符合法定構成要件，即應許可」。則立即會發現，作為審查規範之衛星廣播電視法第6 條第1 項或同法第13條與第14條之規定內容，根本不具「準則主義」之特徵，即該等法規範實際上並沒有架構明確構成要件要素，作為審查依據之「準則」。就以同法第8 條之規定為例，該條文各款之規定內容只是對審查時應提出之資訊內容為規定，但並不是規定取得許可之客觀規範判準。因此此等法規範完全沒有詮釋為準則規範之空間。
⑶當然本案準據法之衛星廣播電視法第6 條第13條與第14
條，其規定方式首先會面臨之質疑，應該是有無違反「構成要件明確性」之要求，即人民能否透過上開法規範構成要件內容之預先揭示，明白取得營運許可所須具備之條件（若採許可主義，其為最低度之條件，若採準則主義，其為絕對條件），此項議題與司法院釋字第443號解釋意旨所提及，在「層次化法律保留體系」下之「授權明確性」要求相類似，但不完全一致（所謂「授權明確性原則」，是指：「當法律授權制定法規命令時，對授權規範規定內容明確程度之要求標準」，而「構成要件明確性原則」則是指：「實證法在規範社會生活事實，給予一定法律效果時，其對社會生活事實之描述是否精準、清楚，使可能受該實證法影響之主體能合理預見或趨避，預先安排其生活規劃，降低守法成本」）。⑷不過由於二造對於以上議題並無觸及，且參照司法院釋
字第426 號、第538 號、第593 號及第612 號解釋意旨對「授權明確原則」之詮釋（即「授權明確與否之判斷，要就授權法律規範整體表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字」），並考慮到衛星廣播電視法第5 條明白揭示「衛星廣播電視之經營應申請主管機關之許可」之立法精神，而認上開許可在沒有構成要件予以限制或指導之情況下，被告對本案之許可享有裁量空間。
⒉在確定被告對上開許可與否享有裁量權後，被告即得依行
政程序法第93條第1 項之規定，得在許可處分中一併為「限制原告權利或增加原告義務」附款之諭知。然而附款內容之法定邊界則規定於行政程序法第94條，該條文明定：「... 附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關連」。此項規定內容之詮釋實與裁量之界限有關，爰說明如下。
⑴按行政法規範就法律效果部分賦予行政機關決定權限者
，在學理上稱之為「自由裁量」，但即使是「自由裁量」之事項，行政機關在行使此項法定排他性職權時，仍須在以下界線之範圍內為之。
①裁量之外在邊界：
此即當法規範對得裁量之法律效果定下上下之邊界時，裁量不得逾越此法定邊界，不然即「裁量逾越」之違法。此即行政程序法第10條所定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍... 」之規範意旨所在。
②裁量之內在邊界：
又即使裁量結果未逾越上述法定邊界，但若為裁量之行政機關在行使裁量權之決策過程中，或者完全沒有斟酌「待裁量案件事實之實證特徵與該特定裁量法規範授與裁量權規範目的之關連」，或者「實際考量到與裁量法規範規範目標無關之其他因素，並在一併考量到此等無關因素之情況下，作成裁量結論」者，即分別構成「裁量怠惰」與「裁量逾越」之違法。此即行政程序法第10條所定：「行政機關行使裁量權，..並應符合法規授權之目的」之規範意旨所在。
⑵附款添加之容許，在一定程度上，得以迴避裁量法規範
對法律效果所定之法定界線（因為從法律效果之性質分類言之，附款內容可以與裁量法律效果不同種類），此時即需透過嚴格檢視裁量決策形成過程，來確保裁量權之妥適行使，此即行政程序法第94條規範意旨之所在。
⑶此外裁量法規範在分類上，又可分為回顧過去之裁量（
例如行政罰額度之決定），與展望將來之裁量（例如本案情形）。二者規範特徵不同，前者，其裁量之法定界線寬廣而有彈性，運用附款之機會不多。但在後者之情形，其裁量之選擇通常是二擇一，但將來因素又充滿不確定性，因此比較需要運用附款來控制未來之情事變化。面對這二種不同性質之裁量法規範，應該有不同之審查標準。對於展望之裁量，有關是否存在「裁量濫用」之情事，其判斷固然然要顧及未來之變異性，讓為裁量之行政機關享有一定之彈性，但當行政機關擁有的裁量空間過大時，又有侵犯人民權利之顧慮，因此法院也要同時嚴格檢視「裁量法規範賦予裁量權限所欲追求之規範目標」，確保附款內容與規範目標之緊密相連，而此等議題均與前述之「裁量之內在邊界」密切相關。
⑷本案之「許可裁量」在性質上是屬於「展望將來」之裁
量，在判斷裁量之合法性時，即需清楚界定「裁量之內在邊界」，不僅如此，在討論本案許可裁量之內在界線以前，還有一個先決議題必須予以澄清，即：「本案許可裁量應考量之實證基礎有多寬廣」，因為這是探討「裁量內在邊界議題」應先確立之實證基礎，爰說明如下：
①有關本案裁量所應考量之實證基礎範圍，有以下二種不同之對立觀點，在此先予陳明。
A.第一種觀點採取限縮的立場，認為主管機關只能對「申請許可變更事項對媒體將來營運之可能影響」為考量。
B.第二種觀點則採取開放的立場，認為「申請許可變更事項」是過去全部許可內容之一環，與其他過去依衛星廣播電視法第6 條及第8 規定已許可之事項結合成一完整架構，無從分割，其中一部分許可事項變動，則「牽一髮而動全身」，整個營運許可能否繼續維持下去，都要全面重新考量。因此被告可以就整個許可內容之實證基礎下為全面重複之考量。
②對此議題本院認為不能一概而論，要應視其變更許可
事項內容，在實證上之特徵，而採取不同標準。但針對本案之實證特徵而言，應採取上述第二種觀點，全面審查之法律見解，理由是：
A.許可事項內容繁雜，其中反應公共媒體之組織權力結構者最敏感（例如財務結構與人事組織），而反應組織之營運日常活動模式及技術條件者（例如使用衛星之特定、開播時程、收費標準等）則敏感程度最低，而反應其未來經營規劃方向者（例如節目規劃與經營方式與技術發展計劃等）則介乎其中。
越敏感之事項，其變動越可能牽涉到較不敏感事項之未來微調走向。所以敏感事項之變更，主管機關即有可能一併審視其他敏感程度較低之事項，是否也會隨之緩慢變化，與原來之許可內容有所偏離。
B.而本案原告申請許可變更事項，正是反應特定公共媒體實質支配權之換手與經營團隊之改變，主管機關自然會有必要全面檢視審查原來許可事項，以確保其他許可事項之演變仍在許可目標之框架下進行，而不偏離許可目標。
③因此原告謂：「本案情形被告只可針對董事、監察人
之變更事項為審查，超過此項範圍之事項，被告即不可再予審查」云云，這樣的論點並不為本院所採。④從此也可知悉，衛星廣播電視法第13條及第14條所定
變更事項之許可，與同法第6 條第1 項所定之開始營運之許可，本質相同，都在對業者之營運適格為全面持續之審查，最多只能謂：「在變更事項之許可，一定程度要考量到業者投入成本而形成之信賴基礎，以及變更事項對業者整體營運適格之影響程度高低」。
⑸而在確立本案許可裁量之性質（展望將來之裁量）及所
應審酌之實證基礎（許可內容之全面審查，而不限於申請變更之項目），並指明本案最大爭議為「裁量內在邊界」之界定以後，下面即需討論，本案裁量法規範（衛星廣播電視法第13條及第14絛）之規範目標，以清楚界定其「裁量之內在邊界」，茲說明如下。
①此項議題實為本案最難處理之部分，原本裁量規範之
裁量目的（即前述之裁量內在邊界）大體上是透過裁量規範中之構成要件內容，去探知隱藏在構成要件背後之規範意旨，但本案之裁量規範，正如前述，根本沒有實質之構成要件內容可供法院推敲，在此情況下，本院只能先從衛星廣播電視法整部法典所追求之政策目標（或公共利益）開始，作為思考此項議題之出發點，期待能將法典之總體政策進一步予以具體化，推論前開法規範所追求的規範目標，進而探究被告從衛星廣播電視法第13條及第14條取得營業許可裁量權限之內在邊界。
②依衛星廣播電視法第1 條之規定，衛星廣播電視法之
制定目的有四，分別為：「促進衛星廣播電視健全發展」、「保障公眾視聽權益」、「開拓我國傳播事業之國際空間」、「加強區域文化交流」。而這樣看似彼此獨立之四個政策目標，本院嘗試用以下論點將之組合成一個完整的政策架構。簡言之，上開法典之政策目標在於：「扶持多元而健全之資訊傳播事業，使其能透過市場交易，滿足社會大眾之不同訊息需求，同時降低交易之負外部性，而提升其正外部性，使資訊交易結果能形成社會福利之最大化。不僅如此，還展望將來，期待資訊之提供，長期而言，會增加知識存量及社會資源，促成國力之持續成長」。如予細部分析，則可分為二個層次來予以澄清。
A.從斷代之觀點言之：衛星廣播電視之短期政策目標為：「扶植及管理資訊傳播產業，使其能提供符合消費者需求而又不具負外部性、且具正外部性之資訊，促使市場之形成」。此即衛星廣播電視法第1條 所稱之「促進衛星廣播電視健全發展」、「保障公眾視聽權益」二項目標。在這個層次上，衛星廣播電視法是以扶植產業，利用市場機制，促進社會福利為目標。
B.而從跨期之觀察言之：衛星廣播電視之長期政策目標則是希望好資訊的持續提供，能累積社會上之總體知識存量，並對社會大眾潛移默化，因而培養出足夠的社會資本（例如守法、守信的態度，對文化的欣賞，對專業的敬重等等），使社會具備技術創新能力，而形成國力成長（這些成長包括文化、科技或管理層面之成長，但最後還是會在表現經濟成長之GDP 呈現），此等長期政策目標可由從「開拓我國傳播事業之國際空間」、「加強區域文化交流」之文字間接推知。
③從以上之論點足知，衛星廣播電視法在某一程度內，
實具有財經法之實證特徵，是透過對資訊傳播產業之扶植及管理，希望創造出健全而自主的資訊傳播產業，使其能透過市場交易，謀取社會長、短期之最大利益。而所有財經法之政策目標，如予具體化形成具體法規範之規範目標時，此等規範目標如予歸納匯總，可以分為以下三種，此等規範目標亦可用來詮釋衛星廣播電視法法典中各別法規範之規範目標（即前述所指之裁量內在界線）。
A.維持市場秩序（例如括惡意競爭之禁止）。
B.降低交易成本（例如交易資訊之提供、產品質量之公示）。
C.啟動市場機制（例如為防止競租對自然獨占稀缺資源之歸屬規劃，或者是排除法制阻礙交易進行之規定等）。
④然而衛星廣播電視法如與一般之財經法相比較，在政
策目標上尚有超越市場機制之考量，而形成與一般財經法不同之規範特徵，此等規範特徵之差異性，可以用以下之對比方式來呈現。
A.在財經法的實踐上（即財經行政），首先值得注意之處為：「財經法如對產業之管制，最多只是管制產業之外在行為，很少介入其組織結構或內部組織決策之形成」。此外當無法透過市場機制帶來正外部性時，一般而言，財經法促使外部效益發生之手段，也會是補貼，而不會想透過管制之手段促使正外部性之效益產生。
B.以上財經行政所呈現之現象，在其背後有其實證上不得不然之道理。財經行政之所以不願對單一產業之組織結構及內部決策形成進行介入，其道理在於：從成本面考量，對組織結構及決策形成之介入馬上侵犯到人民財產權之核心，並使組織相對於市情之決策效率（經濟學者Coase 之「廠商理論」參照）大符削弱，又極易產生不好的副作用（這個道理其實很容易理解，當國家希望產業不為或應為某種行為，而要求在組織內部設立一個單位進行自我監督，而這個內部單位之權責、定位又有模糊性，且缺乏監督時，該單位本身即會擴權而形成對其他單位之牽制），管制成本過高。再從效益面考量，單純透過對產業外在行為之管束及處罰，一樣可以促使政策目標實現，但卻沒有以上之副作用，因此對組織結構及內部決策形成之介入，會被認為不符合比例原則之要求。另外產業必須在市場競爭機制下存活及成長，因此透過管制的手段，強迫產業必須以低於生產成本之價格，向市場提供有正外部性之之產品，即會促使該產業歇業，結果是「愛之適足以害之」，讓這樣的產品從市場上消失。
C.但對訊息傳播之產業而言，鑒於資訊產品（訊息提供）具有巨大之外部性（以廣告之提供為例，交易在資訊傳播產業者與廣告主間達成，但接收訊息者卻是非交易當事人之社會大眾。又例如訊息立場之分歧會使社會共識難以形成，而訊息立場之集中又會使社會內部自行反省之功能喪失），而且在資訊產品之消費上，消費者主權之作用比較薄弱（因為人對資訊之偏好可以用密集之資訊予以改變），因此健全之資訊傳播市場，首要條件即是「多元的言論市場」，不可以有「言論市場集中化」之現象發生。因此在資訊傳播事業中，「言論多元化」被視最高之價值，即使此項價值之實現與市場機制有衝突，仍有貫徹之必要。
⑤被告正是在上開政策目標基礎下，認為在資訊之供給層面，亟需貫徹「資訊傳播言論供給多元」之價值。
接下來進一步又認為「多元言論市場」之正確面貌，還不可以是「多數資訊傳播業者言論分歧，但單一資訊傳播業者言論集中」，而必須是「單一資訊傳播業者言論亦多元」（為何言論多元化要到達「單一資訊傳播業者亦言論多元」之程度，被告並沒有詳細說明，但可以推想的理由應該是：當不同資訊傳播業者各有其言論立場時，彼此間交流對話、理性辯駁之機制，在市場經濟下，可能會因為各有不同訴求的消費對象，而缺乏誘因形成，但這種結果只會使社會「各是其是，各非其非」，加深社會意識形態之分歧程度，使理性討論形成共識的可能性降低，而同一組織內之言論多元則可避免以上現象），而為了實現「單一資訊傳播業者內部言論多元」之政策目標，其下一層規範目標（規範目標其實就是現實政策目標的具體手段），即是塑造資訊傳播業者之獨立地位。
⑥可是所謂「資訊傳播業者之獨立」，又可以分為數個
層次來觀察，首先是對行政部門之獨立（此即黨政軍退出媒體，衛星廣播電視法第9 條參照），其次是對立法部門之獨立（即降低法律對新聞自由之影響），再其次是對企業資本主（或專業經理人）之獨立，最後是員工內部階層間（如記者與編輯間）之獨立。其中前二者是產業對外之獨立，並不構成太大之問題，但後二者則是產業內部組織結構及成員間之獨立，而這個層次之獨立馬上即會與組織形成決策之機制發生衝突，而商業組織自由形成決策之機制又受到民商法之制度保障，如欲予以介入干涉，至少在抽象之法理層次上，必然會受到法律保留原則之限制，介入程度及方法都應該要有實證法之明文。不過在這裏由於被告對「多元言論充分供給」正外部性之重視，顯然是認為，即使用介入組織結構及組織內部決策之強烈手段（這是一般財經行政所不敢輕易嘗試之手段），仍然值得採用。
⑦另外附帶說明者，如果國家打算在資訊傳播市場上貫
徹「多元言論充分供給」之政策目標，除了前述對資訊傳播事業組織結構及內部決策之介入外，當然也需同時有對應之「補貼」，以防止供給過多對業者所帶來之市場損失（即使這些過多之供給有正外部性，增加了社會總體福利或將來成長所需之社會資本）。⑹在上開法理觀點下，由於本案爭訟聚焦之4 項附款內容
，無一不與「組織結構及內部決策」之介入有關，則本案此部分之爭點即落在，作為處理規範之衛星廣播電視法第13條及第14條，其變更許可裁量之內在邊界，是否及於「組織結構及內部決策之介入」。對此本院的觀點勉強採取肯定說，理由如下。
①本來整部法典追求之政策目標，必須經由立法者將之
明確界定，並表現在實證法之規定上，才能進一步落實成為具體法規範之規範裁量目標（即裁量內在邊界），讓受規範之人民得以預測其可能面臨之處遇。但衛星廣播電視法第13條及第14條對進行許可裁量所需之前置構成要件卻無明文，以致迫使行政機關必須直接由整部法典追求之政策目標內容來界定裁量之內在邊界，這樣不令人滿意的實證現象或許有待將來立法予以調整。
②不過衡酌目前衛星廣播電視法整部法典之實際規範情
況，以及其為現行整體法秩序無可取代之現實，而參考司法院釋字第426 號、第538 號、第593 號及第61
2 號解釋意旨對「授權明確原則」之詮釋，並將之類推適用到「構成要件明確性」標準之判斷上，勉強認為衛星廣播電視法法典之政策目標可以直接作為界定衛星廣播電視法第13條及第14條「裁量內在邊界」之依據。
⒊以上之討論在確立本案許可法規範之許可裁量內在邊界包
括「對資訊傳播業者之組織結構及內控決策之介入」後，從而確認被告之附款內容可以包括「組織結構及內控決策」等事項後，下面一個更重要的問題則是：本案中建立在「展望將來」考量下所提出之附款內容，是否真有「個案附加」之必要。
⑴有關個案添加附款之必要性判斷，對本案而言，之所以構成一個重要之爭點，其道理在於：
①行政處分之特質乃是針對個案事實適用通案之法規範
以形成公法上之法律關係，此等公法上法律關係都有個案性格，具有「量身打造」之特質，用以在個案中定紛止爭。
②而附款為行政處分之一部，一樣具有個案性，且附款
之添加，又因為行政程序法第123 條第2 、3 款之規定，實質上對受處分之當事人產生法規範之規制作用，因此個案中為附款之添加，即表示「為因應該案件之實證特徵需求，而有制定各別處遇法規範之必要」。
③又對「指向將來」之附款規範而言，其既然是要求特
定當事人未來作為必須遵守一定之規定，即表示這樣的要求是針對其個人有此必要。若要求內容不是針對個案之特殊情境而發，乃是對所有從業者之共通要求，則應該儘速制定通案式之抽象法規範，要求全部從業者一體遵守，不宜再以個案附款之方式僅要求特定主體遵守，否則即需面對違反「平等原則」之質疑。
⑵在上開法理基礎下，反觀本案被告之附款內容在性質上
分別為：資本主指定代表同時兼任關係（資訊傳播）企業董事及監察人之限制（附款第1 項）及對傳播企業組織成員、組織結構與內部決策之介入（附款第2 、3 、
4 項），但被告對「為何就原告營運活動之實證特徵，特別有為上開附款之必要」，並未附上詳細說明，爰詳加說明如下。
①對附款1 有關「原告公司法人股東榮麗公司指派之法
人董事、監察人代表，不得兼任關係企業中視公司之董事、監察人」部分，由於現行國內多家資訊傳播事業形成關係企業之情形，所在多有，為何只有原告所屬之關係企業，在個案實證基礎上，與其他關係企業不同，特別有此「董事及監察人不得彼此兼任」之必要（亦即只能如此安排，原告組織意見之形成，方能符合言論多元化之標準），被告並未說明。
②對附款2 有關「原告公司的專業經理不得兼任中視公
司職務」與「原告公司與中視公司之廣告、業務與節目部門均須獨立、應獨自設立自有攝影棚，並不得與中視公司有節目聯合招攬情事」二部分，前者之個案必要性，與前述「董事、監察人不得兼任」之情形相同，被告亦未說明；後者之要求，被告固然指出「原告與中視公司彼此間有互相報導節目或娛樂活動資訊之情形存在」，不過本院認為商業或娛樂資訊，與公共事務資訊不同，消費者主權強度較高（節目不好，或社會大眾不感興趣，即無人購買此等資訊），其多元言論之公益價值不高，何況這也是目前節目供應業者之普遍現象，似非原告獨有之現象，如有要求，應一體化為要求，為何單獨對原告需為此項附款，同樣未見被告說明。
③對附款3 有關「倫理委員會」之設置及運作部分，立
此等內控單位之設置，即使有必要，也應是對所有資訊傳播業者為通案式之要求，何況此等委員會之職權及運作方式，也需有更為細緻之規劃，以通案式之規劃為妥，單獨對原告要求，須有更具體之事證及理由。
④對附款4 有關「獨立節目編審人員」及「提出內部流
程控管機制計畫」之要求，其目的在防止媒體產業之傳播內容單一化現象，但只要媒體產業有併購，這種現象即會普遍存在，同樣應為通案規劃，要求國內所有之資訊傳播關係企業一體遵守，若僅針對原告單獨為此項要求，即需附上具體之事證及理由。
㈢綜上所述，本案被告在個案添加附款之必要性事實尚未明確
之情況下，遽對原告作成有上述附款之許可營業處分，尚非合法（因原處分為經聽證程序之處分，故未經訴願程序），原告訴請對附款部分撤銷，為有理由，應予准許，並應由被告依本院上開法律見解重為事實調查，另為適法處分。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 帥 嘉 寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
書記官 陳 可 欣