臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1877號99年11月25日辯論終結原 告 新光三越百貨股份有限公司代 表 人 吳東興訴訟代理人 陳信宏律師被 告 臺北市政府交通局代 表 人 羅孝賢（局長）住同上訴訟代理人 李文成輔助參加人 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育群訴訟代理人 林辰熹
陳建華黃哲賢上列當事人間有關交通事務事件，原告不服臺北市政府中華民國98年7 月17日府訴字第09870091000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告所有臺北市○○區○○段○ ○段5 地號土地（下稱系爭土地），位於臺北市都市計畫案「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」（下稱系爭細部計畫）之計畫範圍，依系爭細部計畫附件3 「臺北市信義計畫地區建築物及土地使用分區管制要點」（下稱管制要點）第11點規定，捷運站東側10公尺道路各再向東西兩側（A2、A3、A4及轉運站基地）退縮5 公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部分可併入計算建蔽率及容積率。
（二）嗣原告申請在系爭土地興建地上9 層地下6 層之建物，並領得臺北市政府工務局（建築管理業務自95年8 月1 日起移撥都市發展局）核發之93建字第0027號建造執照及94使字第0245號使用執照，建物門牌號碼為臺北市○○區○○路○○號，上開建物係位於捷運站東側10公尺道路各再向東西兩側（A4）位置，業已依系爭細部計畫規定辦理建物基地退縮5 公尺在案。市府捷運站東側10公尺道路兩側於上開建物興建完成前，被告即已依法設置禁止臨時停車標線，嗣因上開建物興建完成後，因建物基地退縮5 公尺致原10公尺道路之路面變寬，被告漏未將該禁止臨時停車標線位置配合退縮5 公尺部分重新設置，造成該禁止臨時停車標線位置在路面中，經民眾陳情該禁止臨時停車標線位置違反道路交通標誌標線號誌設置規則第169 條規定，被告所屬臺北市交通管制工程處於民國96年12月19日會同陳情人、臺北市政府都市發展局、臺北市政府工務局新建工程處、臺北市建築管理處、信義區公所、臺北市政府警察局信義分局及交通警察大隊至現場會勘，會勘結論為：（一）有關會勘地點之道路範圍，依臺北市政府都市發展局之系爭細部計畫之規定，轉運站東側10公尺道路各再向東西兩側（A2、A3、A4及轉運站基地）退縮5 公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部分可併入計算建蔽率及容積率。（二）信義誠品旁之無名巷即前述都市○○○○○○路段，原都市○○道路寬度雖為10公尺，但依都市計畫審議之要求，建商於基地開發時即退縮
5 公尺作為道路通行之用，且退縮部分亦已併入計算基地建蔽率及容積率，故基地退縮部分即屬道路範圍，依規定現況於基地退縮部分所繪紅線應調整至人行道旁。（三）請交工處將現況新光三越及信義誠品應開放給公眾使用道路之禁停紅線調整至人行道旁，並重新將現有2 車道佈設為單向4 車道。（四）請信義誠品及新光三越即刻起依都市計畫審議規定，移除相關設施，將退縮空間恢復為車道使用，並規範廠商依原基地規劃之卸貨車位進行裝卸貨。並請臺北市政府警察局加強取締該路段違停車輛，以維行車順暢。
（三）嗣經臺北市交通管制工程處以96年12月21日北市交工規字第09634057700 號函檢送上開會勘紀錄予臺北市政府都市發展局等會勘單位、臺北市信義誠品書店及原告，原告以97年1 月16日新越總字第018 號函主張臺北市交通管制工程處於其所有系爭土地劃設禁止臨時停車標線事宜，未給予原告陳述意見機會，已違反行政程序法第9 條、第23條、第36條及第42條規定。嗣臺北市交通管制工程處乃以97年1 月22日北市交工規字第09730600300 號開會通知單，通知原告及臺北市政府相關機關於97年1 月29日研商臺北市信義區信義誠品旁之無名巷劃設禁停紅線事宜，當日作成會議結論略以：「⒈信義誠品旁無名巷尖峰時段車流量大，在轉運站及國泰用地未完成退縮前，該巷道維持單行管制。未來配合轉運站及國泰用地退縮完成，該道路全線皆為20公尺寬之道路，請交工處就整體交通動線考量朝雙向道方式辦理。⒉依發展局之說明，信義誠品旁無名巷之退縮地依都市○○○○○○道路通行使用，交工處已塗銷車道上之紅線並依道路交通標誌標線設置規則之規定重新將紅線繪設至人行道旁，請本府警察局信義分局依法取締該處違停車輛。……⒊有關新光三越公司對都市計畫說明書內容認為有疑義部分，請另洽本府都市發展局循相關程序辦理。」並由臺北市交通管制工程處以97年2 月1 日北市交工規字第09730009300 號函檢送前開會議紀錄予原告。原告不服，就被告設置禁止臨時停車標線之處分，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件原告係針對劃設禁止臨時停車標線設置之行政處分提起爭訟，如行政處分之存立，係繫於未經母法合法授權之法規命令之規定，法院自得加以審查（釋字第474 號解釋參照），而涉及人民自由權利之限制應由法律或經法律明確授權之命令規定，職權命令未經法律授權，限制人民自由權利，即與憲法第23條法律保留原則不符（釋字第570號解釋及最高行政法院84年判字第3215號判決參照）。被告所列之都市計畫法等規定，均未明確授權可以設定交通地役權，且被告於答辯時所列法規亦不能作為本件授權之依據，如建築法之規定，僅係指退縮建築，與交通地役權顯然不同；都市計畫法第39條，係規定保留空地之比例，亦非設定物權予政府、至於都市計畫法第6 條，亦僅限制為妨礙都市計畫之使用方式；而都市計畫法第42、48條，既已就如何取得道路等公共設施用地之方式有規定，臺北市政府即應依前開程序取得道路等公共設施用地。
（二）被告主張依台北市信義計畫地區建築物及土地使用分區管制要點（下稱系爭管理要點）第11條規定：「捷運站東側10公尺道路各再向東西兩側（A2、A3、A4《即系爭土地》及轉運站基地）退縮5 公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部份可併入計算建蔽率及容積率。」，認系爭土地係供道路使用，而於系爭土地劃設禁止臨時停車紅色標線之行政處分。惟：
1、原處分所依據之管制要點違反法律保留原則，當屬違法之處分，應予撤銷：
依都市計畫法第42條第1 項第1 款及第48條之規定，政府機關欲將私人土地納入公共設施用地範圍，其手段不論徵收、區段徵收或價購，皆為有償取得，除非私人同意無償提供，否則斷無以無償取得之方式來設置公共設施用地，且都市計畫法並無以指定交通地役權之方式取得公共設施用地之規定。系爭管制要點係以都市計畫法母法所未授權設定之交通地役權作為取得私人土地之手段，顯已違反法律保留原則，自屬無效。被告以前開違法規定為據，主張系爭土地已供作道路使用，逕於原告所有之系爭土地上劃設禁止臨時停車之紅色標線，自屬超出都市計畫法母法授權範圍所為之高權行為，實已違反法律保留原則而嚴重侵害原告之財產權，被告據此所為之劃設標線行為當屬違法之行政處分，應予撤銷。
2、被告應待臺北市政府依法有償取得原告之系爭土地或給予原告合理補償後，始得將原告之系爭土地供作道路使用：按所有權人就其所有可供建築使用之土地，本得依其所有之面積依法向主管機關申請建築執照之核發，則原告就其所有之系爭土地於建照申請時，本可將系爭土地依法納入法定容積率與建蔽率之計算中，並經主管機關核發建照（見本院卷第34-40 頁），完成該地建物之興建，故管制要點第11條所稱「退縮部分可併入計算建蔽率及容積率」云云，僅係對於所有權人就其退縮之系爭土地可依法計入法定建蔽率與容積率之重申，而非將此原告既有之權利作為指定交通地役權之對價。退步言之，縱認臺北市政府得依管制要點之規定，以指定交通地役權之方式，取得原告所有之系爭土地供作道路使用，但就其指定交通地役權之行為，致使原告因公益而特別犧牲其財產上之利益，本應給予原告相當合理之補償，對於臺北市政府逕於原告所有之系爭土地上劃設禁止臨時停車之紅色標線一事，實已嚴重減損原告對於財產之使用收益權（使用面積約345.7 平方公尺，按公告現值計算高達新台幣（下同）214,679,700元），臺北市政府卻僅表示同意將原告本可併入計算建蔽率及容積率之系爭土地，作為臺北市政府指定交通地役權之對價，顯係以高權行為剝奪原告對己身財產之自由使用權，迫使原告非自願性地無償提供系爭土地供作公共設施用地。故被告應待臺北市政府有償取得系爭土地或給予原告合理補償後，始得將系爭土地供作道路使用。
3、按臺北市市有財產管理自治條例第45條第2 項規定：「如係租地建屋者，應設定地上權登記；如有通道交通關係者，應設定地役權登記。」次按，參照臺灣省以設定地上權或地役權方式取得公共建設用地作業規範第3 點：「以設定地上權或地役權方式取得公共建設用地，應循下列程序辦理：（一）需地機關於工程規劃同時，應先就工程需要、土地使用性質、土地取得難易等因素對土地取得方式辦理評估。（二）需地機關於評估確定適合以設定地上權或地役權方式取得後，先將其範圍以適當之圖說公告之，並通知土地所有權人及他項權利人協議。無法達成協議，即採一般徵收或其他方式辦理。（三）土地權利人同意設定地上權或地役權後，需地機關應與土地所有權人就下列項目訂定書面契約：⒈標的⒉目的⒊存續期間⒋權利範圍（部分設定者應附位置圖）⒌權利金（地租）⒍登記、塗銷之配合⒎契約條款之承受⒏地上權之轉讓⒐稅費之負擔⒑特約條款⒒訴訟之管轄⒓其他。（四）地上權或地役權之設定登記，應由需地機關會同土地所有權人，依規定向所在地之地政機關申請辦理之。（五）以設定地上權或地役權方式取得之公共建設用地，其須變更都市計畫或非都市土地使用類別者，應由需地機關洽權責單位辦理。（六）地上權或地役權之協議及簽約等有關事宜，依審計有關規定辦理。」之規定，可知臺北市政府如計畫於系爭土地上設定交通地役權，自應與原告訂立書面契約並至地政機關辦理交通地役權之登記，且將使用交通地役權之權利金或地租數額併於書面契約中載明。惟臺北市政府迄今未與原告進行任何協商，亦未支付原告交通地役權之權利金或地租，以作為使用原告土地之對價，遑論至地政機關將系爭土地辦理交通地役權之設定登記。遽被告竟將原告所有之系爭土地視為道路，並在該土地上劃設禁止臨時停車之紅色標線，致原告依法應繼續繳納系爭土地之一般稅率土地稅，卻無使用系爭土地之權利，實已侵害憲法所保障原告之財產權。
4、原處分違反行政程序法規定應具備合法要件，亦應予以撤銷：系爭劃設禁止臨時停車標線屬於「對人之一般處分」並無疑義，惟查被告並未依法為送達、公告或以其他之方法，讓一般性特徵可得確定範圍之受處分相對人能夠知悉，顯已違反行政程序法之規定，該行政處分既未具備合法要件，自應予以撤銷。
（三）臺北市政府警察局員警不定時對於被迫「違規」停靠之原告及廠商車輛進行驅離、處罰、拖吊處分，足見系爭處分結果違反比例原則：
臺北市政府警察局依被告所轄臺北市交通管制工程處（下稱交工處）於96年12月19日僅由臺北市政府各內部單位會勘後即決定劃設禁止臨時停車標線之決議，派員不定時對於停靠原告私有土地上之原告及廠商車輛進行驅離，甚至於直接依道路交通管理處罰條例第56條之規定課處罰款、拖吊，迫使貨運公司司機須迅速回到車上駛離現場、廠商進貨作業立即中斷。自98年12月14日起至99年4 月14日止之4 個月間，除頻繁的「趨離」次數未予統計外，因不及駛離或司機已到回車上而仍遭罰款、拖吊就高達27次之多，平均不到5 天就有1 次，已造成廠商嚴重困擾以及財物損失，更影響原告營業之正常運作，足見原處分大違比例原則。
（四）原告並聲明：
1、訴願決定及被告於97年1 月22日在原告所有之臺北市○○區○○段○○段5 地號土地上劃設禁止臨時停車標線之行政處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）都市計畫部分：
1、都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計25年內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（都市計畫法第3 條、第4 條參照），依據都市計畫法第26條所為5 年定期通盤檢討所作之必要變更計畫，並非就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依釋字第156 號解釋意旨，其並非行政處分而屬法規命令性質，故都市計畫之對象實質上雖亦為可得確定，亦不能自此觀點認其為屬具體事件之行政處分，而許其就具法規性質之都市計畫尋求行政救濟程序。
2、查系爭細部計畫及其附件「管制要點」，係依據都市計畫法第26條規定，「為配合亞太營運中心之計畫，引導臺北市邁向國際化都市」（引述前開都市計畫書圖內容），經通盤檢討後發布實施之都市計畫；參照釋字第156 號解釋法理，是項都市計畫本質上屬於法規命令，並非就個別具體事件之處理，原則上不允許人民對之興訟，原告雖質疑前開都市計畫缺乏法規授權依據，惟都市計畫法第6 條、第32條、第39條、都市計畫法臺北市施行細則第25條、建築法第48條、建築技術規則第7 條均為相關依據。
3、為公共交通上利益，並都市景觀視覺感一致性，各縣市政府常於都市計畫中要求數宗建築基地退縮一齊定空間，並通常限定其外觀為綠帶、無遮簷人行道等用途，此都市設計管制概念亦散見於中央法規（如：建築技術規則第57條）及地方自治法規（如：臺北市土地使用分區管制規則第87至92條）等行政命令中，臺北市政府基於都市計畫法授權，自有權針對建築基地進行都市景觀、土地使用上限制，本案係指定基地退縮空間應作為「車道」使用，並要求鋪設柏油路之外觀，其概念與指定基地退縮空間作為人行道、綠帶使用並無二致，原土地亦併入計算建蔽率及容積率，並無礙原告於都市計畫法、建築法上應有「權利或法律上利益」之行使，而該筆土地自建築行為後，其依法留設空地原告自由使用收益權利已受建築法規（核備設計書圖、使用執照登載項目等）限制，原告所主張214,679,70
0 元收益顯乏理據支持。
（二）交通管理部分：
1、基於系爭土地已由行政命令（都市計畫）設定「供不特定公眾車輛通行」公法狀態之事實，考量系爭道路交通流量鉅大，且未來周邊大型交通轉運中心（市府轉運站）營運後交通將更形惡化，為交通順暢計，依據道路交通管理處罰條例第5 條之規定，被告遂依法於系爭道路實施禁止臨時停車管制之一般處分，並依據「道路交通標誌標線號誌設置規則」第169 條規定繪設禁止臨時停車紅線「公告」。
2、惟「道路交通標誌標線號誌設置規則」第169 條係規定：「禁止臨時停車線，用以指示禁止臨時停車路段，以劃設於道路緣石正面或頂面為原則，無緣石之道路得標繪於路面上，距路面邊緣以30公分為度。本標線為紅色實線，線寬除設於緣石，正面者以緣石高度為準外，其餘為10公分。本標線得加繪紅色『禁止臨時停車』標字，30公分正方，每字間隔30公分，沿本標線每隔20公尺至50公尺橫寫一組。本標線禁止時間為全日24小時，如有縮短之必要時，應以標誌及附牌標示之……。」，被告早年所繪設紅線並未涵蓋系爭道路，經96年12月10日市民以市長信箱反映，並由被告所屬交通管制工程處於96年12月19日、97年1 月29日辦理會勘（議）、謹慎查核相關規定後，遂派員塗除原繪設紅線改繪於系爭道路路緣，依法處分並無違誤。
3、另就道路交通標線設施物公法性質言，交通標線之設置目的既然「在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全」（交通部頒「道路交通標誌標線號誌設置規則」第2 條參照），則此類設施物本身已具有告示性及自明性，設置於道路之當時立時發生處分效果（完成「公告」程序），向行經其間可得其範圍之不特定用路人即時送達處分資訊，用路人因此產生遵守該路段「交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定」之義務（道路交通管理處罰條例第4 條法理參照），原告所在位址即在系爭道路旁，故本處繪設紅線完成之當時，即受通知該路段實施禁止臨時停車管制之一般處分已然作成（最高行政法院98年度裁字第622 號裁定參照）。
（三）臺北市政府89年8 月25日府都二字第8907829000號公告之「修訂臺北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」內之規定「捷運站東側10公尺道路各再向東西兩側（A2、A3、A4及轉運站基地）退縮5 公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部分可併入計算建蔽率及容積率」，係依都市計畫法第22條規定，於細部計畫書表明土地使用分區管制事項，並經臺北市都市計畫委員會議審議通過後公告實施。另依都市計畫法第39條規定，土地使用分區管制係「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況作必要之規定」，無論都市計畫案係由機關辦理通盤檢討或由私人擬定，均須依據前述都市計畫法之規定辦理。故本案都市計畫與前由被告提供之相關案例「擬定臺北市○○區○○路以南、縱貫鐵路以北特定專用區（原南港輪胎工廠）細部計畫案」之法令依據相同，所欲達成之目的亦相同。
（四）本案退縮5 公尺之規定係為解決轉運站車輛出入之問題，退縮部分可併入計算建蔽率及容積率等事項，原告前於92年向臺北市政府申請本市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議時，已依前述都市計畫法規定規劃自基地西側建築線退縮5 公尺建築供道路使用，且其退縮部分土地已計入基地之法定空地計算，退縮土地之可建築容積亦已併入總建築容積內，已保障原告之權利。且依據臺北市政府93年7 月9 日府都設字第09319024700 號「新光三越信義百貨大樓（A4）新建工程第一次變更」都市設計審議核備本內被告都審第118 次委員會議審查意見及修正辦理情形所示，申請單位已回應「有關本案基地西側指定地役權退縮5 公尺部分，已於委員會議說明，考量整體進度，原則同意以鋪設柏油方式處理」，足證本案退縮5 公尺指定交通地役權供道路使用之規定業於A4基地申請開發當時，於都市設計審議委員會中已與原告達成共識。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、參加人則以：本案台北市政府89年8 月25日府都二字第8907829000號公告之「修訂台北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」內之規定「捷運站東側十公尺道路各再向東西兩側（Ａ2 、Ａ3 、Ａ4 及轉運站基地）退縮五公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部份可併入計算建蔽率及容積率」，係依都市計畫法第22條之規定，於細部計畫書表明土地使用分區管制事項，並經本市都市計畫委員會議審議通過後公告實施。退縮建築提供土地做為道路供公眾使用之精神與原則於後續本市都市計畫案內常有使用案例，其目的在於解決因基地開發衍生外部衝擊，透過都市○○○○○道路使用，將可能之外部衝擊內部化等語。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點外，為兩造所不爭執，並有被告所屬台北市交通管制工程處96年12月21日北市交工規字第09634057700 號函暨所附96年12月19日會勘紀錄、台北市政府98年7 月17日府訴字第09870091000 號訴願決定書在卷可稽，故此部分之事實應堪認定。原告不服被告禁止臨時停車標線設置之行政處分，循序提起行政訴訟，並以前開情詞據為主張，故本件應審酌之爭點即為：被告禁止臨時停車標線設置，是否為行政處分？如為行政處分，是否適法？
六、本院之判斷：
（一）按「標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」為道路交通管理處罰條例第3 條第6 款所明定。禁止停車標線或禁止臨時停車標線係屬禁制標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，為具有規制性之標線。……禁制標線之劃設，雖非針對特定人，然係以該標線效力所及即「行經該路段之用路人」為規範對象，可謂「依一般性特徵」（特定路段之用路人）可得確定，並係針對「各該（無數之）用路事實」所為之規範，從而可將之認定為一種「對人之一般處分」（最高行政法院98年度裁字第622 號裁判意旨參照）。本件被告於原告所有土地劃設禁止臨時停車標線，依前開說明，其性質屬一般處分，原告主張系爭處分違法侵害原告權益，應得提起撤銷訴訟救濟。又本件原告於提起訴願日期97年12月23日，雖距被告劃設禁止臨時停車標線日97年1 月29日，已逾30日之訴願期間，惟因原處分並未載明救濟期間之教示條款，故依行政程序法第98條規定，原告於1 年內提起訴願聲明不服，應視為於法定期間內所為，合先敘明。
（二）次按，道路交通管理處罰條例第3 條第6 款規定：「本條例所用名詞釋義如下：……六、標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」第4 條第2 項規定：「前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」又道路交通標誌標線號誌設置規則第1 條規定：「本規則依道路交通管理處罰條例第4 條第2 項規定訂定之。」第3 條第2 款規定：「標誌、標線及號誌之定義如左：……二、標線以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。」第4 條第1 項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」第146 條規定：「標線用以管制交通，係表示警告、禁制、指示之標識，以線條、圖形、標字或其他導向裝置劃設於路面或其他設施上。」第148 條第2 款規定：「標線依其功能分類如左：……二、禁制標線用以表示道路上之遵行、禁止、限制等特殊規定，告示車輛駕駛人及行人嚴遵守。」第164 條第1 項第
1 款第5 目規定：「禁制標線區分如下：一、縱向標線：……（五）禁止臨時停車線。」第169 條規定：「禁止臨時停車線，用以指示禁止臨時停車路段，以劃設於道路緣石正面或頂面為原則，無緣石之道路得標繪於路面上，距路面邊緣以30公分為度。本標線為紅色實線，線寬除設於緣石，正面者以緣石高度為準外，其餘為10公分。本標線得加繪紅色『禁止臨時停車』標字，30公分正方，每字間隔30公分，沿本標線每隔20公尺至50公尺橫寫一組。本標線禁止時間為全日24小時，如有縮短之必要時，應以標誌及附牌標示之……。」
（三）經查，原告所有系爭台北市○○區○○段○○段5 地號土地，屬台北市公告發布實施「修訂台北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」範圍，依台北市信義計畫地區建築物及土地使用分區管制要點第11點規定：「捷運站東側10公尺道路各再向東西兩側（A2、A3、A4（即系爭土地）及轉運站基地）退縮5 公尺，以指定交通地役權方式，解決轉運站車輛出入問題，退縮部分可併入計算建蔽率及容積率」。系爭土地經依前開管制要點退縮後，其上舖設柏油，並提供不特定公眾車行使用之事實，有照片可證（本院卷第124 頁），故被告主張退縮部分為車行道路，應堪認定。
（四）又被告於系爭土地興建建物前，已於市府捷運站東側10公尺道路兩側依法設置禁止臨時停車標線，嗣系爭土地其上建物興建完成後，因建物基地依前開管制要點退縮5 公尺，致原10公尺道路之路面變寬，被告漏未將該禁止臨時停車標線位置配合退縮5 公尺部分重新設置，造成該禁止臨時停車標線位置在路面中等情，亦據被告所屬台北市交通管制工程處96年12月19日會勘確認，此有會勘紀錄在卷可憑，而依前述道路交通標誌標線號誌設置規則第169 條第
1 項規定，禁止臨時停車線，以劃設於道路緣石正面或頂面為原則，無緣石之道路得標繪於路面上，距路面邊緣以30公分為度，本件禁止臨時停車標線，未依前開規定劃設於現況道路緣石或邊緣，被告所屬臺北市交通管制工程處於96年12月19日會勘確認後，於97年1 月22日將禁止臨時停車標線位置配合退縮5 公尺部分重新設置於路面邊緣，亦有現況照片在卷可憑（本院卷第125-128 頁），核被告依前開道路交通標誌標線號誌設置規則之規定，及考量該巷道鄰近轉運站，於尖峰時段通過車流量大，為維持交通順暢及行車安全等目的，而重行劃設該禁止臨時停車線，於法尚難認有違誤。
（五）原告主張系爭標線設置違法，無非以被告未經徵收、設定地役權或補償，即將原告系爭土地退縮5 公尺部分，供作道路使用，顯侵害原告權益云云，惟查：
1、按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、……三、土地使用分區管制。……七、其他。」「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」都市計畫法第6 條、第22條第1 項、第32條定有明文。次按，「依本法第二十六條規定辦理通盤檢討時，本府得視實際情形就本法第十五條或第二十二條規定之全部或部分事項辦理，並得視地區發展需要於細部計畫通盤檢討時加列都市設計有關規定。」「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項，並依本法第二十三條規定程序辦理。」「本府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」都市計畫法台北市施行細則第8-1 條、第25條、第26條亦有明定。是依前開都市計畫法第32條及施行細則第26條之規定，都市計畫主管機關得視實際情況及需要，於擬定細部計畫時，訂定土地分區管制要點，並經審議、公開展覽、核定後公布實施；亦得於通盤檢討時依法定程序為必要之變更，是以有關土地使用分區管制要點之法源均為都市計畫法，且須依該法所定之程序核定後，方得公布實施。
2、本件被告據以實施道路標線管理之路段，係依台北市政府89年8 月25日府都二字第8907829000號公告之「修訂台北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」規定，以原告所有系爭土地退縮五公尺指定交通地役權，供作道路使用。而該「修訂台北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」，除依法定程序由台北市都市計畫審議委員會審查，且由台北市政府以89年3 月15日府都二字第8900543000號函檢附計畫書圖報請內政部核定，復經內政部都市計畫審議委員會審查，再由台北市政府依審查意見修正計畫書圖後，由內政部核定後始公布實施等情，有系爭計畫附卷可參（本院卷第181-257 頁），是以系爭管制要點既依都市計畫法有關細部計畫通盤檢討之程序修訂並經核定（參本院卷第242 頁背面、第233 頁），則台北市政府據以公告發布，自難認於法無據。且都市計畫主管機關得於細部計畫中訂定土地使用分區管制要點，既為都市計畫法所明定，則原告主張系爭管制要點未經法律授權，即難認屬有據。
3、再按，「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」此有司法院釋字第156 號解釋理由書可資參照，本件台北市政府前開依通盤檢討而修訂細部計畫，就本案「土地退縮指定交通地役權供作道路使用」之管制要點變更，因直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，已具有行政處分之性質，是主張因此權益受有損害者，依前開解釋意旨，自得提起行政訴訟救濟。惟查，前開之「修訂台北市信義計畫地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」，係台北市政府於89年8月25日公告，而本案原告係於92年5 月8 日始以買賣為原因登記取得系爭土地所有權，故於前開計畫公告當時，尚非系爭土地所有權人，此有原告所提台北市○○區○○段○○段5 地號土地登記謄本在卷可稽，是以原告於承購土地時系爭計畫既早經公告確定，則原告就該土地部分應以退縮五公尺指定交通地役權，而提供公用一節，自難諉為不知，原所有權人就此處分既未有不服之表示，已告確定，則此項公法地役權，自難認應依標的物私法所有權之移轉而受影響。
4、又原告雖主張本件未經為地役權之設定云云，惟查公物，原則上係因提供公用之法律行為，或供作使用之事實而成立。所謂提供公用之法律行為，得以法規、行政處分、締結行政契約等方式為之，本件系爭土地提供公用作為道路，係以前述修訂都市計畫（通盤檢討）之方式，即以行政處分方式為之，自與依締結行政契約設定地役權之方式不同，原告主張本件未有地役權設定登記，尚有誤解。惟依一般原則，如標的物所有人不同意提供公用時，通常仍應以徵收方式取得，始符財產權保障意旨，本件原告於取得系爭土地後，旋於其上興建信義段4 小段369 建號建物，該興建工程變更（第一次）經送台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議時，即以涉及人民權益，建議應請申請單位（即原告）確認與同意系爭退縮部分土地指定地役權之設計，並納入核備文件，俾確保都市計畫之落實，此有台北市政府93年6 月11日府都設字第0931060650
0 號函所附會議紀錄（本院卷第315-317 頁）可憑，而原告於嗣後所送台北市都市發展局都審字第118 次委員會議審查意見及修正辦理情形中（本院卷第322 頁），於修正情形欄就此部分亦明載「有關本案基地西側指定地役權退縮五公尺部分，已於委員會議說明，考量整體進度，原則以舖設柏油方式處理。」等語，是其並無拒絕退縮部分土地，舖設柏油提供公用之意思，且系爭退縮土地自93年迄今均作道路使用，亦有前開照片可參，是以原告主張其未同意退縮部分土地作為道路，提供公用，尚難憑採。
5、按設定為公物之標的物，無論其私法所有權屬於行政主體或私人，皆須以法規或公行政之公權力行為，將其提供公目的之直接使用，並受公權力之支配，私法所有權人因公物規定而產生物上容忍義務。本件系爭退縮土地既係供作道路使用，則道路主管機關自應依法行使公權力，以實現該公目的之使用。從而，被告考量系爭土地巷道鄰近轉運站，於尖峰時段通過車流量大，為維持交通順暢及行車安全等目的，依道路交通標誌標線號誌設置規則第169 條第
1 項規定，重行劃設禁止臨時停車線，於法即無違誤。原告主張各節，均屬系爭退縮土地提供公用之爭議，原告亦不否認管制要點亦明載就退縮部分併入計算建蔽率及容積率等情，原告雖認此非屬補償對價云云，然其應釐清爭議性質（究係請求徵收、補償或其它），而向權責機關依法提出申請或救濟，尚難執此主張本件被告之就此公物管理（道路標線設置）之處分違法，故原告此部分之主張，亦難憑採。
七、綜上所述，原告主張均非可採，被告劃設禁止臨時停車線之處分既無違誤，訴願機關遞予維持，亦無不合。從而原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 9 日
書記官 林苑珍