臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1805號98年12月3日辯論終結原 告 財團法人亞洲土地改革與農村發展中心代 表 人 甲○被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間國土測繪法事件，原告不服行政院中華民國98年7月6 日院臺訴字第0980086780號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件行政訴訟起訴後，被告原代表人由廖了以變更為乙○○，茲據繼任者於民國（下同）98年10月5 日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告係69年3 月21日設立登記之財團法人，於97年11月21日以亞地農97字第076 號函檢附測繪業申請登記函及登記申請書，向被告申辦測繪業許可登記，經被告97年12月1 日台內地字第0970195158號函復，略以其未符國土測繪法第32條之規定，不予受理。原告復於97年12月18日以亞地農97字第08
3 號函認為其應屬國土測繪法第32條所稱之技術顧問機構，其於該法施行前已經營測繪業務，應准依同法第57條規定取得測繪業登記後繼續營業云云，再向被告申辦測繪業許可登記，仍經被告97年12月25日台內地字第0970210794號函復，略以「…國內應無技術顧問機構之組織型態存在，本部自無受理技術顧問機構申請測繪業許可登記事宜。」在案。原告猶不服，提起訴願，復遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原告係由被告、經濟部等政府機關、土地銀行等公營事業機構及臺灣省農會等民間機構出資設立之財團法人，以協助推行本國及亞洲地區各國土地改革與農村發展業務為宗旨（捐助章程第2 條），不以營利為目的並受主管機關（被告）督導考核（捐助章程第7 條、第19條），業務內容為受政府及民間委託辦理土地改革及農村發展…土地測量、土地重劃、區段徵收等技術服務（捐助章程第4 條），上開業務事項，復經被告88年2 月25日台（88）內地字第8802822 號函認定應具專業知識與技術始能提供。原告依被告85年8 月20日台內地字第8585034 號函頒省（市）、縣（市）地政機關委託測量公司或測量學術團體辦理地籍測量作業要點（被告93年11月18日修正名稱為「地籍測量部分業務委託辦理作業要點」）規定，向臺北縣政府申請接受委託辦理該縣暨所屬地政事務所地籍測量業務之資格登記，經該府86年11月22日86北府地測字第442444號函審查合格，得受託地籍測量業務。又原告接受政府委託辦理市區徵收技術服務，均依被告頒「委託法人或學術團體辦理市地重劃部分業務作業要點」、「委託事業機構法人或學術團體辦理區段徵收業務辦法」規定，設置專任地政及測量專業人員，故原告確屬行政院82年12月4 日（82）台孝授字第12862 號函頒之「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」第2 點所稱之技術顧問機構，符合國土測繪法第3 條第19款、第32條關於測繪業之規定，應無疑義，且原告目前仍在繼續營運中（國土測繪法施行前，原告依據前揭規定接受政府機關委託辦理地籍測量業務，未結案件依據合約尚在繼續執行中）。
㈡、被告97年12月25日台內地字第0970210794號函係引據「工程技術顧問公司管理條例」、「技術顧問機構管理辦法」，惟未明察下列事項：
１、「技術顧問機構管理辦法」是依據技師法第6 條第2 項規定訂定，參考該辦法第3 條、第6 條、第17條之規定，與前述行政院頒「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」之定義顯然不同，其技術服務之項目僅限於工程有關，而院頒要點第4 點除工程項目外，尚有其他專業技術服務項目。故技術顧問機構有前述兩種不同法令依據之定義，國土測繪法第3 條、第32條所稱之技術顧問機構條文，既未明定是指「技術顧問機構管理辦法」所稱之技術顧問機構，則被告不能否定「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」所稱之技術顧問機構組織型態存在之事實。
２、依「地籍測量部分業務委託辦理作業要點」第4 點規定，得委託測量公司、工程技術顧問機構（應具備工程技術顧問機構登記證）、測量技師事務所、測量學術團體、政府機關、從事測量教學之大專院校等6 項規定，得接受地籍測量業務之資格條件，並不限於唯有具備工程技術顧問機構登記證之工程技術顧問機構，故被告解釋國土測繪法第32條之技術顧問機構，宜就原有規定之延續性加以思考，原告既係依據上開規定，承接業務之技術顧問機構，何以解釋上變成限於「技術顧問機構管理辦法」之技術顧問機構，致使原告陷於停業之處境。「工程技術顧問公司管理條例」及「技術顧問機構管理辦法」是屬於工程部門主管機關所管轄業務，原先從事之地籍測量、市區徵收等業務，是屬於地政部門主管，是依據地政法令，業務性質不同，組織型態亦不同，實無從依「技術顧問機構管理辦法」取得技術顧問機構登記證。
㈢、綜上所陳，原告為被告等出資設立之財團法人，從事地籍測量等相關地政業務30年，並受被告所屬地政部門督導，屬行政院頒「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」所稱之技術顧問機構，國土測繪法第第3 條、第32條既未明文指稱技術顧問機構之定義，則被告不能於適用法令時予以擴大或限縮解釋。又被告於制定國土測繪法時，對於測繪業之組織現況等資訊應有充分了解，若對於從事地籍測量多年之原告，不能依第57條取得測繪業登記，恐非立法之初衷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告應受理原告測繪業之申請。
四、被告則以：
㈠、國土測繪法業經總統96年3 月21日華總一義字第0960003522
1 號令公布施行，測繪業務依前開法令規定已為許可業務，須由測繪業執行辦理。按該法第32條、第31條第1 項及第35條第1 項之規定，測繪業應置測量技師1 人及測量員2 人以上，並經被告許可後始得經營之行業，合先敘明。原告依行政院訂頒「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」，認其屬國土測繪法第32條所稱之技術顧問機構，擬向被告申辦測繪業許可登記。惟依「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」第1 點規定，各機關委託國內外技術顧問機構承辦技術服務之處理，除法令另有規定外，依該要點之規定。而政府採購法於88年5 月27日起施行，行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）為該法之主管機關，於88年5 月17日以（88）工程企字第8806741 號令訂定發布「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」，各機關依政府採購法第22條第1 項第9 款規定委託技術服務者，應依「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」規定辦理（「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第32條第1 項明定該辦法自88年5 月27日施行）。為配合政府採購法之施行，行政院爰於88年6 月4 日以台88企字第8807863 號函各機關，「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」自88年
5 月27日起停止適用。又89年3 月17日工程會、被告等8 部會會銜發布之「技術顧問機構管理辦法」亦於92年8 月6 日廢止。工程會依行政程序法規定預告廢止「技術顧問機構管理辦法」公告之說明，有關廢止該辦法之理由為「『工程技術顧問公司管理條例』（下稱本條例）業奉總統92年7 月2日華總一義字第09200121220 號令公布施行，自7 月4 日起生效，依本條例第37條第2 項規定，本條例施行前已依『技術顧問機構管理辦法』領得技術顧問機構登記證之技術顧問機構之管理，適用本條例之規定，爰配合本條例之公布施行廢止旨揭辦法」。
㈡、「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」係規範各機關辦理委託技術服務採購行為之行政規則，所稱之「技術顧問機構」，依該要點第2 點規定，指政府推動以財團法人方式組設，不以營利為目的，受各該主管機關督導考核之技術顧問機構，或經委託機關審查合格，受經濟部督導之技術顧問機構。「技術顧問機構管理辦法」則係依技師法第6條第2 項規定之授權，由技師法中央主管機關會同目的事業主管機關於89年3 月17日訂定發布，該辦法係為規範技術顧問機構之設立及管理，所稱之「技術顧問機構」，依該辦法第3 條規定，指從事技術事項之規劃、設計、監造（含施工簽證）、研究、分析、試驗、評價、鑑定、檢驗、計畫管理及其相關技術性服務之公司。另「技術顧問機構管理辦法」第17條規定，該辦法施行前，依法設立從事第3 條所定業務之公司或財團法人，應自該辦法施行之日起1 年內，檢具第
7 條及第8 條所定文件，向中央主管機關（工程會）申請核發技術顧問機構登記證；又該辦法第18條規定，該辦法施行前已設立並提供技術服務之財團法人，得繼續以財團法人之組織提供技術服務；其管理準用本辦法之規定。爰「技術顧問機構管理辦法」所稱之「技術顧問機構」尚包括已依該辦法規定領有「技術顧問機構登記證」之財團法人。
㈢、按「各機關委託技術顧問承辦技術服務處理要點」係規範各機關辦理委託技術服務採購行為之行政規則，並非該要點所稱「技術顧問機構」之設立法令依據，先予敘明。「技術顧問機構管理辦法」於89年3 月19日施行，該辦法施行前「技術顧問機構」之設立尚無相關法令規定，原告在該辦法施行前雖可能為「各機關委託技術顧問承辦技術服務處理要點」所稱之「技術顧問機構」，惟「技術顧問機構管理辦法」第17條已明定該辦法施行前依法設立從事技術顧問業務之公司或財團法人，應於90年3 月19日前申請核發技術顧問機構登記證。原告並未於上述期限內申請核發技術顧問機構登記證，自非「技術顧問機構管理辦法」所稱之「技術顧問機構」。因「技術顧問機構管理辦法」涉及技術顧問機構之許可、登記、撤銷及廢止等事項，與人民權利有關，應以法律規範之，行政院爰另研訂「工程技術顧問公司管理條例」，該條例於92年7 月2 日總統令制定公布，依該條例第37條規定，該條例施行前已依「技術顧問機構管理辦法」領得技術顧問機構登記證之技術顧問機構，應自該條例施行日起2 年內，申請換領工程技術顧問公司登記證；但財團法人經主管機關同意者，得申請展延1 次，其期限以2 年為限。即依「技術顧問機構管理辦法」登記設立之財團法人組織型態之技術顧問機構，至遲應於96年7 月4 日前申請換領工程技術顧問公司登記證；未於過渡期限內換領工程技術顧問公司登記證之技術顧問機構，工程會業依「工程技術顧問公司管理條例」第37條規定全數註銷其原技術顧問機構登記證，故目前已無領有有效技術顧問機構登記證之技術顧問機構。
㈣、基於對原依「技術顧問機構管理辦法」領有「技術顧問機構登記證」之技術顧問機構其經營工程技術顧問業務之信賴保護，「工程技術顧問公司管理條例」第37條第1 項訂定過渡性規定，其為公司型態之技術顧問機構，得自該條例施行之日起2 年內，申請換領工程技術顧問公司登記證；又因該條例已明定需以公司組織型態經營工程技術顧問業務，考量財團法人組織型態之技術顧問機構，如擬另以「公司」組織型態經營工程技術顧問業務，相關設立公司作業複雜，應給予較長之調整期限，爰該條例第37條但書規定，財團法人型態之技術顧問機構，經工程會同意，得申請展延申請換領工程技術顧問公司登記證之期限，期限以2 年為限，亦即最遲得於96年7 月4 日前換領（合計過渡期為4 年）。相關技術顧問機構在過渡期間內之管理，依同條第2 項規定，適用該條例之規定。依該條例第4 條規定，工程技術顧問公司之營業範圍得包括測量技術事項，故領有技術顧問機構登記證，其營業範圍包括測量業務之技術顧問機構者，其在上述過渡期限內尚得經營測量技術事項業務，因行政院研商國土測繪法草案及立法院審議時，尚未逾該條例第37條所定財團法人型態之技術顧問機構申請換領工程技術顧問公司登記證之過渡期限，爰工程會當時建議國土測繪法第32條有關測繪業之組織型態尚應包括「技術顧問機構」。由前項疑義之說明，國土測繪法第32條第3 款所稱之「技術顧問機構」，應係指依「技術顧問機構管理辦法」領有技術顧問機構登記證之財團法人型態之技術顧問機構。
㈤、依據92年7 月2 日公布施行之「工程技術顧問公司管理條例」第37條第1 項規定，是自96年7 月4 日起，已逾前開4 年之期限，自此國內已無技術顧問機構之組織型態存在之事實。依國土測繪法第32條規定，當時保留技術顧問機構之條款，係為保障於96年7 月4 日前，尚未轉型為公司之技術顧問機構。是前開所稱之技術顧問機構，係指依「技術顧問機構管理辦法」領得技術顧問機構登記證之技術顧問機構，並依「工程技術顧問公司管理條例」第37條第1 項規定，而繼續經營技術顧問機構。又「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」為規範當時各機關辦理委託技術服務採購行為之行政規則，該要點第2 點僅係定義所稱之技術顧問機構為何，然相關技術顧問機構並非依該要點設立，原告稱其係依該要點成立，應係對相關法規之誤解。依「技術顧問機構管理辦法」領有技術顧問機構登記證之技術顧問機構，其未於過渡期限內換領工程技術顧問公司登記證者，工程會業依「工程技術顧問公司管理條例」第37條規定，全數註銷其原技術顧問機構登記證，故目前已無領有有效技術顧問機構登記證之技術顧問機構。故被告97年12月1 日台內地字第0970195158號及97年12月25日台內地字第0970210794號函不予受理原告申請測繪業許可登記之處分，於法並無違誤。至於原告援引之「地籍測量部分業務委託辦理作業要點」之規定，被告已於96年12月11日台內地字第0960187353號令廢止等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，有原告97年11月21日亞地農97字第076 號函、97年12月18日亞地農97字第083 號函、被告97年12月1 日台內地字第0970195158號函、97年12月25日台內地字第0970210794號函、法人登記證書、臺北縣政府86年11月22日86北府地測字第442444號函、行政院98年7 月6日院臺訴字第0980086780號決定書等件影本附卷可稽（見原處分卷第1 、8-9 、19-21 、37、40-42 、52-55 頁），洵堪認定。是本件爭點厥在：原告是否符合國土測繪法第32條第3 款之「技術顧問機構」要件，而得申辦測繪業登記？
㈠、按「為建立完整之國土基本資料，健全測繪及地名管理制度，提昇測繪品質，達成測繪成果共享，特制定本法。」、「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「測繪業應置核准登記領有技師執業執照及具有2 年以上實務經驗之測量技師1人以上，並至少配置測量員2 人，依測量技師之指揮執行業務及接受其管理。」、「測繪業之經營，以下列組織為限：
一、測量技師事務所。二、公司。三、技術顧問機構。」、「經營測繪業者，應填具申請書，並檢附下列文件，向中央主管機關申請許可：一、申請人之身分證明文件，或申請公司之營利事業（或營業）登記證及其負責人之身分證明文件，或申請技術顧問機構之技術顧問機構登記證及其負責人之身分證明文件。二、測量技師及測量員資格證明文件；其為受聘者，並應檢附受聘同意書。三、其他經中央主管機關公告應行檢附之文件。」、「本法公布施行前已經營測繪業務者，應自本法施行之日起3 年內，依本法規定取得測繪業登記證後，始得繼續營業。」國土測繪法第1 條、第2 條、第31條第1 項、第32條、第35條第1 項、第57條分別定有明文。
㈡、原告主張其係國土測繪法第32條第3 款之「技術顧問機構」乙節，無非係以其於86年間即依被告85年8 月20日台內地字第8585034 號函公布「省（市）、縣（市）地政機關委託測量公司或測量學術團體辦理地籍測量作業要點」（93年間名稱修正為「地籍測量部分業務委託辦理作業要點」），向臺北縣政府申請接受委託辦理該縣暨所屬地政事務所地籍測量業務之資格登記獲准；且依被告所訂「委託法人或學術團體辦理市地重劃部分業務作業要點」、「委託事業機構法人或學術團體辦理區段徵收業務辦法」規定，設置專任地政及測量專業人員，是屬行政院82年12月4 日（82）台孝授字第12
862 號函公布之「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」第2 點所稱之技術顧問機構為據。然查：
１、依該82年12月4 日訂定「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」第1 點、第2 點規定：「各機關委託國內外技術顧問機構承辦技術服務之處理，除法令另有規定外，依本要點之規定。」、「本要點所稱之本國技術顧問機構係指政府推動以財團法人方式組設，不以營利為目的，受各該主管機關督導考核之技術顧問機構，或經委託機關審查合格，受經濟部督導之技術顧問機構。」可知，該規定旨在規範行政機關委託技術顧問機構承辦技術服務之採購程序，並非該要點所稱「技術顧問機構」之設立法令依據。而有關「技術顧問機構」之設立及管理法令依據，固於89年3 月19日始有「技術顧問機構管理辦法」之公布施行，在該辦法施行前原告縱符合上述「各機關委託技術顧問機構承辦技術服務處理要點」所稱之「技術顧問機構」；惟於該經技師法第6 條第
2 項授權訂定之「技術顧問機構管理辦法」公布後，該辦法第17條既已明定：該辦法施行前依法設立從事技術顧問業務之公司或財團法人，應於該辦法施行之日起1 年內即90年3月19日前申請核發技術顧問機構登記證，則自89年3 月19日「技術顧問機構管理辦法」施行後，有關技術顧問機構之認定，自應概以該辦法為據。查原告並未依該辦法於規定期限內，取得技術顧問機構登記證，業經原告代表人陳明在卷（見本院卷第90頁準備程序筆錄倒數第7 、8 行），故原告並非該辦法所稱之技術顧問機構，洵堪認定。至原告前依「省（市）、縣（市）地政機關委託測量公司或測量學術團體辦理地籍測量作業要點」於86年間取得臺北縣政府受託處理測量業務之資格，及曾依「委託法人或學術團體辦理市地重劃部分業務作業要點」、「委託事業機構法人或學術團體辦理區段徵收業務辦法」規定，設置專任地政及測量專業人員，核該等要點規定之受委託對象既為「測量學術團體」或「法人」而非「技術顧問機構」，則原告亦無從執其依該等規定得受託辦理測量業務，為其係技術顧問機構之論據。
２、又因「技術顧問機構管理辦法」涉及技術顧問機構之許可、登記、撤銷及廢止等事項，與人民權利有關，應以法律規範之，故於92年7 月2 日公布「工程技術顧問公司管理條例」，並於92年8 月6 日廢止「技術顧問機構管理辦法」。而於「工程技術顧問公司管理條例」第37條規定，該條例施行前已依「技術顧問機構管理辦法」領得技術顧問機構登記證之技術顧問機構，應自該條例施行日起2 年內，申請換領工程技術顧問公司登記證，屆期未申請換領者，主管機關應廢止其原許可及註銷其原技術顧問機構登記證，並由主管機關通知公司登記主管機關廢止其公司登記或部分登記事項。但財團法人經主管機關同意者，得申請展延1 次，其期限以2 年為限。換言之，依「技術顧問機構管理辦法」登記設立之財團法人組織型態之技術顧問機構，至遲應於96年7 月4 日前申請換領工程技術顧問公司登記證；未於過渡期限內換領工程技術顧問公司登記證之技術顧問機構，主管機關工程會應依「工程技術顧問公司管理條例」第37條規定全數註銷其原技術顧問機構登記證，故迄本院言詞辯論終結前，原告亦無領有有效技術顧問機構登記證之技術顧問機構存在之情形；遑論本件原告自始即未曾取得技術顧問機構登記證。而依廢止前「技術顧問機構管理辦法」第3 條規定：「本辦法所稱技術顧問機構，指從事技術事項之規劃、設計、監造（含）施工簽證）、研究、分析、試驗、評價、鑑定、檢驗、計畫管理及其相關技術性服務之公司。」可明該辦法所稱之技術顧問機構並不侷限於營建工程，測量工程亦在其列，此參「工程技術顧問公司管理條例」第4 條規定：「工程技術顧問公司登記之營業範圍，得包括土木工程、水利工程、結構工程、大地工程、測量、環境工程…」等益明，「測量」亦屬工程範圍；再「地籍測量部分業務委託辦理作業要點」已經內政部於96年12月11日以台內地字第0960187353號令廢止。
故原告主張「工程技術顧問公司管理條例」及「技術顧問機構管理辦法」是屬於工程部門主管機關所管轄業務，原先從事之地籍測量、市區徵收等業務，是屬於地政部門主管，其無從依「技術顧問機構管理辦法」取得技術顧問機構登記證；暨依「地籍測量部分業務委託辦理作業要點」規定，得接受地籍測量業務者，並不限於具備工程技術顧問機構登記證之工程技術顧問機構云云，洵無可取。
六、綜上所述，原告之主張均無可採，被告抗辯原告並非國土測繪法第32條第3 款所稱之「技術顧問機構」乙節，要屬有據。從而，被告未予受理原告測繪業經營許可，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告猶執前詞，訴請撤銷，並請求被告應受理其關於測繪業之申請，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 17 日
書記官 黃玉鈴