臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1901號98年12月10日辯論終結原 告 王五祥祭祀公業代 表 人 甲○○訴訟代理人 王振志 律師複代理人 鄭淑婉 律師被 告 臺北市文山區公所代 表 人 乙○○（區長）住同訴訟代理人 丙○
丁○○戊○○上列當事人間祭祀公業事件，原告不服台北市政府中華民國98年
8 月14日府訴字第09870104100 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
一、原告為祭祀公業王五祥之管理人，原告曾於民國93年8 月10日向被告申請核發祭祀公業王五祥繼承變動後派下員名冊，經被告以93年8 月18日北市文民字第09332389200 號函准予備查，並發給派下員名冊。茲因派下員王秋榮等11人相繼死亡，派下員發生變動，乃委託王振志律師於97年9 月12日檢具申請書、祭祀公業王五祥變動部分派下員名冊及系統表等相關資料，向被告申請公告繼承變動後派下員名冊及系統表，被告以97年9 月22日北市文民字第09731352800 號函通知原告補正已死亡派下員之全戶除戶謄本等，原告於97年10月17日補正後，被告再以97年10月30日北市文民字第09731612
400 號函通知原告查明於97年7 月21日已死亡之派下員王守仁之所有男女子嗣（含前後婚姻所生之直系血親卑親屬），並檢附相關戶籍資料供查對；另請原告查明已死亡派下員王守仁之男女子嗣實際承擔祭祀公業王五祥之祭祀者為何人，原告委由王振志律師於98年2 月9 日以尚有諸多疑義未為釐清，乃撤回前開申請。
二、嗣原告委由王振志律師於98年2 月25日檢具申請書、祭祀公業王五祥變動部分派下員名冊及系統表等相關資料，向被告申請公告繼承變動後派下員名冊及系統表，此次原告係申請就97年7 月1 日前亡故之派下員（共10人）因繼承致祭祀公業派下員變動，准予公告，至於97年7 月21日死亡之派下員王守仁其死亡後致派下員變動部分，則未申請辦理。被告則以98年3 月25日北市文民字第09832920100 號函通知原告，依祭祀公業條例第18條規定，應將迄今所有發生繼承變動之派下員（包括王守仁等11人）一併辦理，始符規定為由，否准原告申請，並檢還文件。原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、被告於93年8 月18日發給原告公業派下員名冊計有113 名派下員，原告於98年2 月25日申請繼承變動之派下員名冊則列122名派下員。
二、依祭祀公業條例第14條之規定變更規約應經「派下現員三分之二以上之出席，出席人數四分之三以上之同意或經派下現員三分之二以上之書面同意」，又依被告所提之附件15內政部88.5.6台內民字第8804279 號函釋：「有關祭祀公業派下員大會，其參加人數及決議人數之計算，除該祭祀公業之規約另有規定外，宜以辦理派下員變動備查後之派下員名冊為準。」是以被告謂同意原告可將10名已死亡派下員之繼承人作為派下員大會決議人數之基礎，實與被告所主張之函令不符。況原告訴訟代理人於另案辦理有關祭祀公業王五祥管理人變更乙案，因該公業管理人死亡多年且派下員死亡業已過半，該公業為推選管理人乃將已死亡派下員之繼承人列入決議人數基礎，即遭被告及最高行政法院認定此與法定程序公告核發之派下員名冊人數不符，因未經依法公告之合法派下員名冊之派下員推選，故依法無效，此有最高行政法院90年度判字第1890號判決書可稽（證九：詳判決書第8-10頁）。
乃最高行政法院亦認有關祭祀公業決議事項應依合法公告後之派下員名冊人數作為決議人數之基礎。是以原告公業為釐定派下員大會出席、表決人數基礎，而就祭祀公業條例施行前（即97.07.01前）已死亡之派下員辦理派下員繼承變動事宜，俾利於派下員大會討論議決修改規約有關該條例施行後派下權取得資格，揆之上開內政部函釋暨最高行政法院判決理由並無不合。
三、又被告是否得以加註方式准原告先就祭祀公業條例施行前已死亡之10名派下員辦理繼承變動事宜？查內政部98.04.29內授中民字第0980032446號函釋：「祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，自應依祭祀公業條例第18條規定辦理，如其派下員變動人數不影響該公業訂（修）定規約、管理人選任或派下員大會成會條件者，得否分階段辦理繼承變動，請查明事實本諸職權核處」，乃被告據以通知原告得檢附派下員戶籍資料並說明未辦理變動人數是否足影響成會及決議門檻，且針對暫未辦理變動之派下員，應於派下員名冊內加註死亡日期及其所有男女性直系血親卑親屬繼承人之人數，由原處分機關形式審定無誤後，公告徵求異議（被告機關98.05.14北市文民字第09835650100 號函，詳證五）。
是內政部研議後亦認有關派下員名冊變動亦非不可分階段辦理，亦可以加註方式先行就祭祀公業條例施行前已死亡之派下員辦理繼承變動事宜辦理。乃被告主張無法以加註方式分階段辦理本件派下員名冊變動，顯與內政部上開函釋抵觸。
四、蓋祭祀公業條例第4 條規定：「本條例施行前已存在之祭祀公業，其派下員依規約定之。」其立法意旨乃基於尊重傳統習俗及法律不溯及既往原則，是原告先就該條例施行前已死亡之派下員先行辦理變動，本符合該條立法意旨。而該條例第5 條規定「本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」，而有關「共同承擔祭祀事實」應如何認定？經內政部民政司98.03.05內授中民字第0980720066號函（詳證三）覆原告公業：「說明：二、‧‧‧祭祀公業派下權之取得應由該公業依本條例規定於其規約中訂定有關共同承擔祭祀之合法合理條件。」。經查原告公業規約並無女子繼承派下權之規定（詳證四）。是以女子派下權應如何取得？又「共同承擔祭祀」之事實應如何認定？係攸關日後原告公業派下權應如何取得之權益，必需經原告公業派下員大會決議始得為之，再者依祭祀公業條例第14條之有關變更規約應經「派下現員三分之二以上之出席，出席人數四分之三以上之同意或經派下現員三分之二以上之書面同意」，且承上所述依內政部88.5.6台內民字第8804279 號函釋（詳被告所提附件15，及最高行政法院判決），有關祭祀公業決議事項亦應依合法公告後之派下員名冊人數作為決議人數之基礎，是原告公業為維護無爭議派下員之權益（即97.07.01祭祀公業條例施行前已繼承取得派下權）及俾利日後派下員大會釐定出席、表決人數，乃先依祭祀公業條例第18條之規定檢附相關文件就祭祀公業條例施行前（即97.07.01前）已死亡之派下員辦理派下員繼承變動事宜，俾利於派下員大會討論議決修改規約有關該條例施行後派下權取得資格，依法並無不合。
五、依祭祀公業條例第18條僅規定祭祀公業派下員有變動時其辦理之程序及所應檢附之文件，並無強制規定祭祀公業應就迄至申請時所有已亡故之派下員一併辦理繼承變動。況祭祀公業派下員眾多，或有派下員失聯已久無法取得其繼承人資料，或有亡故派下員繼承人間無法取得共識由何繼承人承擔祭祀事實，自不能因少數派下員本身問題而損及其他派下員權益。況按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，行政程序法第4 條亦定有明文。揆之被告機關要求原告公業「將迄今所有發生變動之派下員一併辦理」，顯已擅自增設祭祀公業條例第18條所無之限制規定，於法於憲均有所違背。
六、另依祭祀公業條例第4 條規定：「本條例施行前已存在之祭祀公業，其派下員依規約定之。」又該條例第5 條之規定：
「本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」，而依內政部98.03.05內授中民字第0980720066號函文意旨謂：「祭祀公業派下權之取得應由該公業依本條例規定於其規約中訂定有關共同承擔祭祀之合法合理條件。」是原告公業就該條例施行前即97.07.01前已亡故之派下員先行辦理繼承變動事宜，另就97.07.01後亡故派下員之繼承人派下員資格留待召開派下員大會修改規約制訂「共同承擔祭祀之合法合理條件」後再為變動，於法均無違背該條例第4 、5 條之規定，於情於理於法均無損及該條例施行後已死亡派下員繼承人之權益。反觀被告及訴願決定所持之理由反而顯生損害於該條例施行前（97.07.01之前）已發生之派下員繼承權益。
七、再查，訴願機關援引內政部79年8 月24日臺（79）內民字第825239號函「行政機關對其申報內容明知不實與錯誤，自應通知申報人更正後，再行准其公告。」及88年4 月8 日臺（89）內民字第8903949 號函釋「祭祀公業召開派下員大會，其派下員人數之計算，應以派下員發生變動報經民政機關備查之人數為準」，而認原處分機關處分並無違誤。惟查：
㈠蓋訴願機關所援引上開二則函釋均為祭祀公業條例制訂公布
前所發布，而現行祭祀公業條例將得否繼承派下員資格界定於97.07.01該條例施行前（派下員資格以規約定之）及施行後（以共同承擔祭祀者始得繼承派下員），乃上開二則函釋得否整體適用，不無疑問？又內政部上開二則函釋並未明文禁止祭祀公業不得逐批辦理繼承變動，乃原處分機關及訴願機關曲解該函釋文意並擅自擴張解釋，自依法不符。
㈡又上開二則內政部函釋既係於公業條例公布施行前所發佈，
是以該條例公佈施行前有關派下權之取得悉依祭祀公業內部規約約定，有關派下員資格取得本較無疑義，然現行祭祀公業條例第5 條強制規定有關公業規約排除女子繼承派下之權利者，均需變更規約以符合該條例之男女平等之立法原則，乃祭祀公業條例施行前與施行後有關派下員資格取得條件並不相同，而此又涉及公業內部規約修改，自當應以祭祀公業條例施行之日（即97.07.01）為基準日加以區隔，依「法律不溯及既往」原則，對該條例施行前已死亡派下員繼承人先行列冊，釐清派下全員後再召開派下員大會修改規約以符祭祀公業條例之相關規定始無爭議，豈有將是否取得派下權資格未定之派下員均一併列冊，再據以召開派下員大會修改規約之理？是被告機關命原告公業需將全部已死亡派下員繼承人一併列冊，實不明利害關係而徒增原告公業日後紛爭。
㈢又原告公業以祭祀公業條例施行前（97.07.01）已亡故派下
員之繼承人依該條例第4 條之規定，依規約約定申請名冊繼承變動，所檢送之申請資料並無不實抑或錯誤情形，是訴願機關援引內政部79年8 月24日臺（79）內民字第825239號函釋內容適用於本案，已不無適用法規錯誤之顯然違誤。且原告公業既將原97.09.12申請案撤回，則該案已形同未為申辦，又原告公業另於98.02.25申請案中已明確表示針對97.07.01止已死亡之派下員王秋榮等10名申辦繼承變動，是原處分機關則應就原告公業98.02.25申請案作形式審查，不應就已撤回之前案審查結果援用於後案之審查。況綜觀祭祀公業條例並無限制原告應將申請時全部已死亡之派下員全併同辦理繼承變動之規定。且依被告所提之附件13有關祭祀公業公告資料審查，受理機關只做形式審查，於發給派下員證明時應加註「本證明無確定私權之效力」又公告稿應註明「本公告係依申報人之申報代為公告，內容如有不實情事，概由申報人負責」等語，既被告僅作形式審查並無確定私權之效力，乃被告及訴願決定認原告需將全部已死亡之派下員併同辦理變動始與實質相符，顯然已不當干涉原告公業內部管理，並與原處分機關所引上開內政部70.05.22臺內民字第22424 號函釋及訴願機關所引內政部79年8 月24日臺（79）內民字第825239號函釋所謂「形式審查」有違，其理至明。
㈣又內政部88年4 月8 日臺（89）內民字第8903949 號函雖認
「祭祀公業召開派下員大會，其派下員人數之計算，應以派下員發生變動報經民政機關備查之人數為準」，惟祭祀公業條例制訂施行後就派下員資格界定以「共同承擔祭祀者」始得繼承派下員，且依內政部98.03.05內授中民字第0980720066號函亦指出：「祭祀公業派下權之取得應由該公業依本條例規定於其規約中訂定有關共同承擔祭祀之合法合理條件。」，是原告公業就該條例施行前已亡故之派下員繼承人先行辦理繼承變動以符合最新最正確派下員人數基礎，再依該繼承資格無爭議之最新派下員成員共同決議修改規約增列訂定有關「共同承擔祭祀之合法合理條件。」，嗣後依據修訂後之規約內容審視該條例施行後之亡故派下員繼承人是否符合規約之規定資格再予以列冊，此始符程序原則為是。
㈤倘依原處分機關及訴願機關之見解需將該條例施行前、後之
亡故派下員繼承人均一併辦理變動，再召開派下員大會議決修改規約訂定有關派下員繼承資格者，則【1 】祭祀公業條例施行後死亡之原告公業派下員王守仁，其繼承人是否符合「共同承擔祭祀」條件而得列入派下員名冊本屬資格未定，理應於原告派下員大會決議修改規約並制訂「共同承擔祭祀」條件後再視其繼承人是否符合條件而始得列入派下員名冊，豈有先行將其繼承人併同其他已發生變動者辦理變動，再行召開派下員大會於規約中訂定有關共同承擔祭祀之合法合理條件之理，如此一來，對嗣後死亡派下員之繼承人豈非不公？【2 】又死亡之派下員王守仁其繼承人是否符合「共同承擔祭祀」條件，乃攸關其繼承人本身利害關係，於派下員大會議決時本應當迴避，如令其繼承人先行辦理繼承變動，再任其參與有關制訂「共同承擔祭祀」條件之議程，恐對將來死亡之派下員繼承人有失公允。是原處分及訴願決定上開認定無異使內政部98.03.05內授中民字第0980720066號函釋形同具文。是以訴願決定認「派下員變動前後之區分時點，應以訴願人向原處分機關申請公告之時點為變動前後之分界點」，乃不解祭祀公業條例相關規定，實為謬論而殊不足採。
八、又原處分及訴願決定認本案原告公業所為分階段辦理申報之非常態主張並無檢具相關文件說明，且此主張亦恐損及未列冊派下員之權益云云。惟查：
㈠原處分並未命原告公業就何以需分階段辦理申報提出說明，
即遽以將原案退回，程序上顯已草率。又原處分及訴願決定僅顧及未併同申辦之派下員王守仁1 人之繼承人權益，卻罔顧其餘無爭議10名派下員繼承人之權益，是在衡量權益保護顯然有失比例原則。況已死亡之派下員王守仁雖未併同申辦，然名冊仍予以保留，實質上並無損及其繼承人之權益，且其繼承人是否符合派下員資格條件尚屬未定，豈有貿然將之列入派下員名冊致使日後徒增紛爭。乃原處分及訴願決定自認其處分係無違形式審查之責且顧及未列冊派下員權益，實則顯已違法干涉原告公業內部行政及侵害其餘眾多派下員權益而不自知。
㈡另按「祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異
議者，應於公告期間內以書面向公所提出。‧‧‧異議人仍有異議者，得‧‧‧向法院提起確認派下權」，「派下員有變動者，‧‧‧有異議者，依第12條、第13條規定之程序辦理。」祭祀公業條例第12條及第18條均定有明文。是有關派下權之爭議祭祀公業條例已明文規定一定救濟程序，倘原告公業派下員認其派下權受損，亦應依祭祀公業條例救濟程序提起救濟，實無庸原處分機關越徂代庖，擅自認定，乃原處分亦違反所謂「形式審查」原則，其理至明。
㈢又原處分機關援引內政部之諸多函釋內容（詳原處分機關於
訴願卷所提之附件13至附件15），不外認為「祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，依法訂定規約，其規約內容如與祭祀公業條例第4 條規定不一時，優先適用規約規定辦理。
如其規約內容與祭祀公業條例第5 條規定若有抵觸，受理機關應請祭祀公業變更規約以符該條意旨」，揆諸訴願機關所舉諸多內政部函釋內容均無禁止不得就祭祀公業條例施行前、後分次辦理派下員繼承變動之規定。是原處分機關恣意曲解內政部函釋內容，而命原告公業應將所有發生變動派下員併同申報，顯已逾越內政部函釋要旨。
九、另被告機關98.09.30答辯狀略以：內政部97.12.10內授中民字第0970732948號函：「祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，依法訂定規約，並報經受理機關備查有案，其規約內容與祭祀公業條例第4 條規定不一時，優先適用規約規定辦理。‧‧‧其規約內容如與祭祀公業第5 條規定不一時，除應優先適用條例規定辦理外，並請變更其規約」，惟內政部
98.03.05內授中民字第098072066 號函：「祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」是以：該條例第5 條之立法雖基於男女繼承權平等，而不再依宗祧繼承之習俗，惟得否繼承派下員資格不分男女皆應以具備「共同承擔祭祀者」為條件始得列為派下員，而非謂全部繼承人不分男女亦不分是否符合「共同承擔祭祀者」條件而全皆得列入派下員，始符該條例第
5 條立法意旨。
十、又內政部上開二則函釋既認「規約內容如與祭祀公業第5 條規定不一時，應變更其規約」、「祭祀公業派下權之取得應由該公業依本條例規定於其規約中訂定有關共同承擔祭祀之合法合理條件。」故祭祀公業之規約倘有違反祭祀公業條例第5 條之規定者，即先應變更規約，而於規約中制訂「共同承擔祭祀之條件」並報請主管機關備查後，再視於祭祀公業條例施行後死亡之派下員其繼承人是否符合規約所制訂之「共同承擔祭祀之條件」再予以列冊，始符程序原則。惟被告既認「祭祀公業派下權之取得應由該公業於其規約中訂定有關共同承擔祭祀之合法合理條件」，又認「規約內容如有排除女性繼承者，不符申辦繼承變動要件」，然又否准原告先就祭祀公業條例施行前已死亡之派下員辦理繼承變動後再召集派下員大會將共同承擔祭祀之合理條件內容制訂於規約之內，以使之後派下員列冊之條件有所準據。乃被告罔置程序原則不顧遽命原告需將所有已死亡派下員之繼承人不分男女均列入派下員名冊，實與有違該條例第5 條之規定及上開內政部函釋要旨。
十一、被告機關所執持之「形式審查原則」，實乃不解祭祀公業實務運作，殊不知祭祀公業派下員眾多，意見紛紜，必循民主程序依議事規則尋求全體多數共識議決始得杜悠悠之口，非僅管理人一人獨斷決行即可。而觀之祭祀公業條例並無限制原告分階段辦理派下員繼承變動，又依該條例第
5 條規定祭祀公業條例施行後派下員列冊之前提要件係需於規約中制訂共同承擔祭祀之合理條件，是被告無由限制原告需將全部已死亡派下員一併辦理繼承變動，實於法有違。再者，被告亦認「祭祀公業派下權之繼承視繼承事實於97.07.01祭祀公業條例施行前後發生而有不同，繼承事實發生在條例施行前，基於尊重傳統習俗及法律不溯及既往之原則應依第4 條規定有規約依規約，‧‧‧若施行後始發生繼承事實者，依第5 條之規定‧‧‧原經民政機關備查之規約內容若有牴觸，‧‧‧受理機關並應請祭祀公業變更規約以符該條意旨。」是以既依法律不溯及既往原則，原告先就該條例施行前已死亡之派下員辦理繼承變動事宜，自符合該條例第4 條之規定。又該條例施行後死亡之派下員不分男女如欲列入名冊者，即應先就規約辦理變更後再端視於條例施行後死亡派下員之繼承人是否符合規約制訂之共同承擔祭祀條件而始得列入派下員名冊。乃原告依法辦理並無不當，且原告先將施行前死亡之派下員之繼承人辦理繼承變動，於日後大會決議更符合最新民意人數，亦無爭議，如此始符合祭祀公業條例及相關函釋規定為是。揆之被告機關既認祭祀公業第5 條規定取得派下權資格係以是否「共同承擔祭祀」為條件，惟又命原告需將該條例施行後已死亡之派下員王守仁之全部繼承人一併辦理繼承變動，前後主張顯然互有矛盾，殊不足取。
十二、被告又以：「祭祀公業條例自公布（96.12.12）迄施行日（97.07.01）尚有一段時間，原告倘欲修改規約約定共同承擔祭祀者，當應於上開期間為之，‧‧‧反於上開條例施行，被繼承人王守仁死亡事實發生後，始主張條例謬論、不公、影響權益云云。」，惟查：
㈠原告公業派下員眾多分散各地，非隨時得糾集，乃原告公
業規約訂定於每年農曆11月1 日召開定期派下員大會以行祭祖儀式及討論議決公業內部重大事項（詳證四：規約第
2 條）。非如被告機關自認派下員大會係可隨時召集，此乃被告機關不解祭祀公業實務運作所致，此其一。
㈡又查：該條例自96.12.12公布（農曆11月3 日），斯時原
告公業定期派下員大會業已召開過，隔年97.07.01該條例施行，彼時原告公業定期派下員大會又尚未召開，是以原告申辦派下員名冊變更釐正派下員人數以臻於正確並作為年底派下員大會人數計算基礎，並無不合。而被告機關就本件擅自增設祭祀公業條例第18條所無之限制規定，本屬違法，豈可將其違法之行政歸咎於原告不即時辦理規約變更為藉詞，此其二。
㈢末查：祭祀公業條例第4 、5 條既就派下權取得之條件劃
分為施行前及施行後各有所不同，且揆之內政部函釋亦就祭祀公業規約如有違反該條例第5 條者應於規約制訂共同承擔祭祀之合理條件，倘依被告機關主張原告應於辦理派下員繼承變動前即應先行變更規約，則該條例施行前死亡派下員之取得派下權之繼承人其權益是否即應置於不顧？乃被告機關一味秉執內政部70.05.22臺內民字第22424 號函釋所謂「形式審查原則」，殊不知其作法於程序上已本末倒置，更與現行祭祀公業條例相關規定有所牴觸，此其三。
十三、綜上所述，原告公業為求永續兼顧公業內部和諧，如此攸關派下員繼承資格之重大事宜非少數派下員所可獨斷決行，尚應交由全體派下員共同決議始得為之。本件派下員王守仁一人雖未併同辦理變動，惟此對日後原告公業於召開派下員大會及議決有關規約修改之門檻人數毫無影響，對王守仁之繼承人而言亦無損於日後派下權之取得，原處分機關實無強加干涉之理，而綜觀祭祀公業條例之規定，其制訂之草率又無相關配套措施，原處分機關所主張暨所援引之內政部諸多函釋內容，亦無一明文禁止原告公業不得分次辦理繼承變動，乃原處分及訴願決定強行增設該條例所無之限制規定，已顯然違背法令而損及原告公業權益。
而就施行前死亡派下員之繼承人既依祭祀公業條例第4 條之規定本業已取得派下員資格，實無理由將彼等排除於會議決議之外，而損及其派下權權益。就施行後死亡派下員之繼承人，其派下權之取得既然尚未確定自應暫不予列入，待大會議決派下員取得之共同承擔祭祀條件後，再視其是否符合條件再將其列入派下員名冊，此才符合程序原則，並兼顧兩相權益，始為圓滿。揆之被告所為之處分不僅擅自增設祭祀公業條例第18條所無之限制規定，且其所主張「形式審查原則」實質上業已不當干涉原告內部自治權，殊不足維持。為此依行政訴訟法第4 條第1 項及第5 條第2 項之規定，提起本件訴訟等語。並聲明：訴願決定、原處分均撤銷；被告就原告98.2.25 所申請祭祀公業王五祥派下員繼承變動名冊乙案應准予公告。
參、被告則以：
一、本件「祀公業王五祥」規約書及派下現員名冊業分經臺北市政府民政局70年12月4 日北市民三字第17172 號及被告93年
8 月19日北市文民字第09332389200 號備查在案（附件1 、
2 ）；又原告經派下員選任為公業管理人，並報經被告以88年1 月15日北市文民字0000000000號函備查（附件3 ），先予敘明。
二、原告稱公業原經備查之派下現員名冊內王秋榮、王守仁等11人相繼去世，自97年9 月10日起委託王振志律師依祭祀公業條例第18條之規定向本所申報派下現員名冊變動備查（附件
4 ），惟因王守仁等係於祭祀公業條例施行後死亡，被告遂依該條例第5 條規定函請其查明釐清王守仁等共同承擔繼承人（附件5 、6 ），惟原告嗣於98年2 月5 日以尚有疑義未為釐清為由，函請撤回該案之申請（附件7 ）。旋即再於98年2 月25日向本所申辦該公業派下現員名冊變動，惟本次原告僅願辦理該公業97年7 月1 日前已歿之派下員王秋榮等10人變動，而未將其已知所有已發生變動之派下員一併辦理，經被告以98年3 月24日北市文民字第09832920100 號函通知補正（附件8)，於次日檢還申請原卷。另內政部於98年4 月29日內授中民字第0980032446號函示，得否分階段辦理繼承變動，請查明事實本諸職權核處，被告即以98年5 月14日北市文民字第09835650100 號函轉知原告（附件9)。
三、有關本所98年3 月24日北市文民字第09832920100 號通知補正函之法令依據，如下所述：
㈠祭祀公業條例第6 條「本條例施行前已存在，而未依祭祀公
業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」第11條「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為三十日…….。」第13條第1 項「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書」第13條第2 項「前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」第18條「祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具下列文件，向公所申請公告三十日，無人異議後准予備查……」（附件12），內政部70年5 月22日臺內民字第22424 號函釋：「關於人民申請祭祀公業公告資料，受理機關只做形式上審查，不在實質上加以審查。……」（附件13），又內政部97年8 月7 日內授中民字第0970034180號函略以：「……本部原規定祭祀公業相關函釋如未牴觸『祭祀公業條例』規定者，仍可繼續適用」（附件14）。
㈡查該公業派下現員名冊前經本所93年8 月19日北市文民字第
09332389200 號備查在案，原告稱前經本所備查之派下現員名冊內王秋榮、王守仁等11人相繼去世，遂自97年9 月10日起委託王振志律師依祭祀公業條例第18條之規定向本所申報派下現員名冊變動備查，嗣又於98年2 月5 日以該尚有疑義未為釐清為由函請撤回該案之申請。再於98年2 月25日向本所申辦該公業派下現員名冊變動備查，惟本次原告僅願辦理該公業97年7 月1 日前已歿之派下員王秋榮等10人變動，而未將已死亡之王守仁等原告已知發生變動之派下員向本所申報辦理。
㈢依祭祀公業條例第18條規定「祭祀公業派下全員證明書核發
後，派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具下列文件，向公所申請公告三十日，無人異議後准予備查……」又同條例第13條第2 項「前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」據此，有關祭祀公業派下員若發生變動（含死亡等），當依該上開規定一併報請民政機關公告後備查，俾使備查之派下全員證明書與實際相符並兼顧第3 人對該證明書信賴利益之保護。況民政機關申報備查之派下全員證明書係依祭祀公業條例相關規定程序備查而核發，自生法律之效果（附件15），且為地政機關依規審查土地登記業務之重要依據、召開派下員大會人數計算基礎。故倘受理行政機關明知原告所申報之派下員名冊有不實與錯誤〈即該公業之派下員有死亡而未為申報〉，而任予公告備查，似有違受理機關形式審查之責。
㈣如上所述，被告本於形式審查之職責法令諭知該公業管理人
將所有發生變動之派下員併同申報，並無不當，亦符條例第18條之意旨。
四、原告主張內政部前就原告函詢事項所函覆之98年3 月5 日內授中民字第0980720066號文義旨謂: 「祭祀公業派下權之取得應由該公業依本條例規定於其規約中訂定有關共同承擔祭祀之合法合理條件。」如原處分機關否准原告就條例施行前之已亡故派下員先行辦理變更，原告又當如何釐清派下員人數進而召開派下員大會討論有關「共同承擔祭祀之合法合理條件。」，被告退請原告補正與上開內政部函意旨意有所牴觸，而令原告進退維谷，無所適從……等，惟：
㈠祭祀公業條例第4 條第1 項「本條例施行前已存在之祭祀公
業，其派下員依規約定之。無規約或規約未規定者，派下員為設立人及其男系子孫（含養子）。」第5 條「本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」第5 條之立法說明: 「基於民法規定男女繼承權平等，本條例施行後之祭祀公業即不宜再依宗祧繼承之習俗排除女性繼承派下之權利，爰規定本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」，內政部97年12月10日內授中民字第0970732948號函：祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，依法訂定規約，並報經受理機關備查有案，其規約內容如與祭祀公業條例第4 條規定不一時，優先適用規約規定辦理。祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，依法訂定規約，並報經受理機關備查有案，其規約內容如與祭祀公業條例第5 條規定不一時，除應優先適用條例規定辦理外，並請變更其規約（附件16）。內政部98年3 月5 日內授中民字第0980720066號：二、……同條例第5 條規定: 「本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」查第5 條之立法說明: 「基於民法規定男女繼承權平等，本條例施行後之祭祀公業既不宜再依宗祧繼承之習俗排除女性繼承派下之權利，爰規定本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」依前揭之立法意旨其繼承人係指派下員之直系血親卑親屬，不分男女。故祭祀公業派下權之取得應由該公業依本條例規定於其規約中訂定有關共同承擔祭祀之合法合理條件。三、祭祀公業條例第5 條規定「共同承擔祭祀者」係指具有參與祭祀活動及共同負擔祭祀經費之事實者。前經本部97年10月6 日內授中民字第0970732852號函釋在案。四、複查祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，依法訂定規約，並報經受理機關備查有案，其規約內容如與祭祀公業條例第4 條規定不一時，優先適用規約規定辦理。祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，依法訂定規約，並報經受理機關備查有案，其規約內容如與祭祀公業條例第5 條規定不一時，除應優先適用條例規定辦理外，並請變更其規約，前經本部97年12月10日內授中民字第0970732948號函釋在案。規約內容如有排除女性繼承者，自與上開規定有違，不符申辦繼承變動要件（附件17）。
㈡依上規定，祭祀公業派下權之繼承視繼承事實於97年7 月1
日祭祀公業條例施行前後發生而有不同。繼承事實發生在條例實行前，基於尊重傳統習俗及法律不溯及既往之原則應依第4 條規定有規約依規約，無規約原則以設立人及其男性子孫（含養子）為派下員；若係施行後始發生繼承事實者，依第5 條之規定應不分男女將共同承擔祭祀者皆列為派下，且該第5 條係強制禁止規定，不得另訂規約排除，原經民政機關備查之規約內容若有牴觸，除應依該第5 條規定辦理外，受理機關並應請祭祀公業變更規約以符該條意旨。
㈢該公業規約書前經臺北市政府民政局70年12月4 日北市民三
字第17172 備查，依其規約書第5 條有排除女性繼承派下權之規定，業經前開內政部98年3 月5 日內授中民字第0980720066號（原告98年2 月25日自行具函向內政部民政司釋疑）敘明規約內容若有排除女性繼承者，不符申辦繼承變動要件在案。顯見有關該公業繼承變動若屬條例實行後發生者應適用第5 條規定，而非依該公業規約辦理。又綜同函說明二及說明四所述，祭祀公業規約內容如與條例第5 條規定不一時，除應優先適用條例規定辦理外，並請變更其規約，而由祭祀公業依祭祀公業條例規定於其規約中訂定有關共同承擔祭祀之合法合理條件。於本案，原告應依祭祀公業條例第5 條規定將97年7 月1 日後發生繼承事實之王守仁等人併同其他已發生變動者依條例第18條辦理，經本所代為公告期滿，備查並發給派下現員名冊後，據以召開派下員大會於規約中訂定有關共同承擔祭祀之合法合理條件，並無不妥。
㈣再查祭祀公業條例業於96年12月12日經總統公布，並經97年
5 月19日行政院院臺祕字第0970018139號令定自97年7 月1日施行。據此可知，該條例自公布日迄施行日尚有一段期間，原告倘欲修改規約約定共同承擔祭祀者，當應於上開期間為之，然原告於上開法律公布施行不自知，反於條例施行、被繼承人王守仁〈97.07.21歿〉死亡事實發生後，始主張條例謬論、不公、影響權益云云，不無疑義。再查內政部88年
5 月6 日台內民字第8804279 號函釋（附件18），祭祀公業派下員全員證明書核發後，如派下員有變動者，應依規定向民政機關申報備查。故有關祭祀公業派下員大會，其參加人數及決議人數之計算，除該祭祀公業之規約另有規定外，宜以辦理派下員變動備查後之派下員名冊為準。依此，原告主張僅辦理部份變動後，據以召開派下員大會修訂規約與該函示有所牴觸。
㈤綜上，祭祀公業派下員若發生變動（含死亡等），依規定程
序公告備查而核發給之派下現員名冊，除為公業內部召開派下員大會人數計算基礎，議決規約、業務計畫、預算、決算、財產處分、設定負擔及選任管理人、監察人、管理人外；亦應兼顧公業對外之第三人對此文件信賴利益保護，更為地政機關審查土地登記業務之重要依據，其法律效果自不待而言。故被告本於形式審查之職責依法令以98年3 月24日北市文民字第09832920100 號函請原告將所有變動者一併申辦變動，並無違誤。
五、末查內政部98年4 月29日內授中民字第0980032446號函示：「祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動，自應依祭祀公業第18條規定辦理，如其派下員變動人數不影響該公業訂〈修〉定規約，管理人選任或派下員大會成會條件者，得否分階段辦理繼承變動，請查明事實本諸職權核處」，又訴願之決定係屬行政機關之行政處分，故效力上亦有確定力及拘束力。為此，本案依內政部上開函示，並非即可分階段辦理繼承變動，而須查明事實本諸職權核處，惟本案既經訴願決定而有確定力及拘束力，被告爰函請原告依訴願意旨辦理，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、經查原告為祭祀公業王祥五之管理人，該祭祀公業派下員王秋榮等11人相繼死亡，派下員發生變動，而原告於98年2 月25日申請派下員變動公告，其僅就97年7 月1 日前亡故之派下員（共10人）因繼承所生祭祀公業派下員變動，申請公告繼承變動後派下員名冊及系統表，至於97年7 月21日死亡之派下員王守仁其死亡後致派下員變動部分，則未申請，被告認依祭祀公業條例第18條規定，應將迄今所有發生變動之派下員一併辦理，始符條文意旨，遂予否准原告申請，原告不服循序提起本件訴訟。是本件爭點在於被告否准原告申請10名派下員因繼承所生派下員變動名冊及系統表，是否違誤？
伍、本院判斷如下：
一、按祭祀公業條例第4 條第1 項規定：「本條例施行前已存在之祭祀公業，其派下員依規約定之。無規約或規約未規定者，派下員為設立人及其男系子孫（含養子）。」同條例第5條規定：「本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」又「祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具下列文件，向公所申請公告三十日，無人異議後准予備查；…」同條例第18條前段亦有明文規定。
二、次按內政部70年5 月22日台內民字第22424 號函謂「人民祭祀公業公告資料，受理機關只做形式上審查，不在實質上加以審查。又公告稿註明『本公告係依申報人之申報代為公告，內容如有不實情事，概由申報人負責』。」（被告答辯卷宗附件13）；內政部97年8 月7 日內授中民字第0970034180號函說明三謂：「至『祭祀公業土地清理要點』業經本部於97年7 月1 日廢止。本部原規定祭祀公業相關函釋，如未牴觸『祭祀公業條例』規定者，仍可繼續使用」。又內政部79年8 月24日臺（79）內民字第825239號函謂：「『祭祀公業土地清理要點』第7 點第1 項係參照本部70年5 月21日臺內民字第22424 號函、70年8 月17日臺內民字第37067 號函及71年9 月16日臺內民字第107872號函釋增訂。揆諸上開本部函釋意旨，祭祀公業土地清理要點第七點（即現行祭祀公業條例第10條第1 項）規定：民政機關（單位）受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查，此項審查，係指形式上之審查，所謂形式上審查，係指就祭祀公業土地清理要點第
2 點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明與申請公告應檢附文件是否具齊，程式是否相符而言。民政機關對於申報內容明知不實與錯誤之文件資料，應通知申報人於30日內補正，逾期不補正者，駁回其申請。」（訴願卷宗附件15頁17）；88年4 月8 日臺（89）內民字第8903949 號函釋：「……為祭祀公業土地清理要點第11條所明定，依上開規定，派下員有變動者，應向民政機關（單位）申請公告後准予備查。故祭祀公業召開派下員大會，其派下員人數之計算，應以派下員發生變動後報經民政機關（單位）備查之人數為準。」；「祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，自應依祭祀公業條例第18條規定辦理，如其派下員變動人數不影響該公業訂（修）定規約、管理人選任或派下員大會成會條件者，得否分階段辦理繼承變動，請查明事實本諸職權核處。」亦有內政部98年4 月29日內授中民字第0980032446號函釋在卷可憑。按祭祀公業清理條例第2 條規定：內政部為祭祀公業中央主管機關，祭祀公業制度之規劃與相關法令之研擬及解釋，為其權責，則內政部基於權責訂頒之解釋性規定，得為本件所適用。又按祭祀公業清理條例第2 條第1項第3 款及第2 項規定，於本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理，在直轄市由區公所辦理。
三、祭祀公業派下全員證明書核發後，因派下員有變動而向區公所申請公告時，應就目前為止之全體派下員一併辦理，論述如下：
㈠按祭祀公業條例第18條規定「祭祀公業派下全員證明書核發
後，派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具下列文件，向公所申請公告三十日，無人異議後准予備查；有異議者，依第十二條、第十三條規定之程序辦理：一、派下全員證明書。二、變動部分之戶籍謄本。三、變動前後之系統表。四、拋棄書（無人拋棄者，免附）。五、派下員變動前後之名冊。六、規約（無規約者，免附）。」同條例第
3 條定義「派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：（一）派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。（二）派下現員：祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員。」本件原告基於祭祀公業管理人身分，申請祭祀公業變動後派下員名冊公告，依上揭規定應檢具派下員變動前後名冊，要無疑義。而所指派下員變動後名冊依祭祀公業條例第3 條定義，應為祭祀公業至目前止之目前仍存在之全體派下員。次按所謂民政機關（單位）於受理祭祀公業之申報後所為之審查，係指作形式上之審查，而不就私權之實質關係予以審究，然尚非受理申報之機關得不問申報人所提出之相關資料，是否有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義情況下，均予以公告，易言之，行政機關仍應依職權就程序上是否符合真實審查，審查申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相符，即申請人就所檢具派下員名冊之正確性，有釋明之義務（最高行政法院93年度判字第1047號判決意旨參照）。查本件原告於98年2 月25日申請時，派下員王守仁因於97年7 月21日死亡，顯非派下現員，而王守仁有三名子女（2 子1 女），則不論該名女性繼承人是否為派下，此部分派下員已有變動，惟原告申請變動後派下員名冊公告時並未予列入，其檢具之派下現員名冊不符合上揭規定。
㈡次按祭祀公業派下員大會由祭祀公業或祭祀公業法人派下現
員組成，以議決規約、業務計畫、預算、決算、財產處分、設定負擔及選任管理人、監察人為祭祀公業條例第3 條第6款所明定，而祭祀公業召開派下員大會，其派下員人數之計算，應以派下員發生變動後報經民政機關（單位）備查之人數為準，亦經內政部88年4 月8 日臺（89）內民字第890394
9 號函釋在案，本件原告申請公告繼承變動後之派下員名冊等，如經原處分機關公告後准予備查，則產生得參加派下員大會之派下員人數確定效果。而召開派下員大會人數計算基礎，且為地政機關依規審查土地登記業務之重要依據。倘被告明知原告所申報之派下全員名冊有派下員死亡而未為變動申報之不實與錯誤或缺漏，而任予公告，將影響日後原告召開派下員大會之人數計算基礎，及損害97年7 月1 日以後亡故派下員繼承人之權益，則有違受理機關形式審查之責。再者，所謂公告係對公眾有所宣布，申請公告之時點為變動前後之分界點，則原告申請祭祀公業派下員繼承變動公告，應提出申請時現存全體派下員名冊始符立法目的。
㈢從而，被告就原告申請變動後派下員名冊公告，以其未就所有發生變動之派下員一併辦理，而否准申請，核屬有據。
四、原告雖主張依內政部98年4 月29日內授中民字第0980032446號函，有關派下員名冊變動亦非不可分階段辦理，且可以加註方式先行就祭祀公業條例施行前已死亡之派下員，辦理繼承變動事宜公告云云，惟按：
㈠被告依照祭祀公業條例之規定辦理祭祀公業派下員繼承變動
公告，於無人異議後准予備查之主要目的係基於公示以及公信效果，保障第三人信賴以及交易安全，並且使得祭祀公業行使權利有所依據，俾使備查之派下全員證明書與實際相符並兼顧第三人對該證明書信賴利益之保護。若未就已死亡派下員王守仁未申請辦理變動公告，而以加註方式准予公告後備查，將因事實上發生派下員變動但未公告，致派下員人數產生疑義，不達變動公告對公眾有所宣布之目的，亦無法達到維護交易安全以及保護第三人之信賴。再者，原告申請公告目的在於無人異議後核發變動後派下全員證明書，而派下全員證明書係指祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員證明書，此觀祭祀公業條例第3 條即明；若未就已死亡派下員王守仁未申請辦理變動公告，而以加註方式為之，將來縱無人異議，因公告之變動後派下員名冊並非至目前止全體派下員，自無從准予備查而發給派下全員證明書，因此公告之變動後派下員名冊應列至目前為止之全體派下員。
㈡依照內政部98年4 月29日內授中民字第0980032446號函「祭
祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，自應依祭祀公業條例第18條規定辦理，如其派下員變動人數不影響該公業訂（修）定規約、管理人選任或派下員大會成會條件者，得否分階段辦理繼承變動，請查明事實本諸職權核處」足見祭祀公業主管機關認為派下員變動公告應就全體現存派下員為之，例外於派下員變動人數不影響該公業訂（修）定規約、管理人選任或派下員大會成會條件者，得否分階段辦理繼承變動，由被告基於主管處分變動之機關查明事實本諸職權核處，被告即有裁量權。而行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止；行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序；作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限；行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由參照）。
本件原告申請時並未檢附派下員戶籍資料並說明未辦理變動人數是否足影響成會及決議門檻，且針對暫未辦理變動之派下員，應於派下員名冊內加註死亡日期及其所有男女性直系血親卑親屬繼承人之人數，由被告形式審定無誤後，公告徵求異議，此觀原告98年2 月25日之申請書即明（被告答辯卷宗頁52）；被告秉諸上開內政部函釋即通知原告依函釋內容辦理，有被告98年5 月13日北市文民字第09835650100 號函在卷可憑（見同上卷頁57）；原告因其公業對於已死亡派下員王守仁之子女何人承擔祭祀有疑義而未予列入變動後派下員名冊，並申請公告；原告以有關王守仁繼承人之派下權應如何取得，仍必須待派下員大會決議後始得決定之，而未補正，則被告自無從依上開函釋審酌是否派下員變動人數不影響該公業訂（修）定規約、管理人選任或派下員大會成會條件，且原告就有關王守仁繼承人之派下權應如何取得，是否應不分男女均應列入，縱有疑義亦無礙就派下員王守仁死亡所生派下員名冊變動之事實，原告就派下員認定之疑義並非其申請公告時得免為列入之理由。從而，被告所為否准原告申請變動後派下員名冊公告，並無違誤。
陸、綜上，被告否准原告申請公告之處分，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及證據經審酌對本件判決結果均無影響，即毋庸逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 24 日
書記官 蔡 逸 萱