臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1922號99年3月25日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 陳鄭權 律師複代理人 劉上銘 律師被 告 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 乙○○（局長）訴訟代理人 龔維智 律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服交通部中華民國98年7 月21日交訴字第0980043018號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但……行政法院認為適當者，不在此限。」；「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。五、依第一百九十七條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加者。」，行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項定有明文。本件原告起訴之初之聲明為：１、撤銷訴願決定及原處分（即被告所屬臺北工務段98年1 月19日北工產字第0980000021號函；以下為說明方便，於原告主張時，均以「原處分」代之）均撤銷。２、被告應給付原告補償金計新台幣（下同）12,766,320元。嗣經闡明後，及變更聲明並追加預備合併之備位聲明，即先位聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應塗銷基隆市○○區○○段22、23及24地號所有權人登記，回復為原告所有。３、訴訟費用由被告負擔。同時主張若先位聲明無理由，但原告從未受領系爭土地之徵收補償費，原告依法仍為系爭土地之所有權人，自可依土地徵收條例規定請求被告給付徵收補償費，故備位聲明：１、被告應給付原告基隆市○○區○○段22、23及24地號三筆土地之徵收補償費，共計12,766,320元。２、訴訟費用由被告負擔。查原告備位聲明部分，與原告原主張之申請事件最終目的相符，且原告所為預備之訴之追加，對被告之防禦無何妨礙，為求訴訟經濟及收紛爭一次解決之效，本院認原告之追加為適當，爰就追加後之最後聲明而為審判，合先敘明。
（二）按當事人應就訴訟關係為事實上及法律上之陳述，行政訴訟法第122 條第2 項定有明文，又同法第132 條準用民事訴訟法第195 條第1 項規定：「當事人就其提出之事實，應為真實及完全之陳述。」即當事人對事實及法律上之訴訟關係，有完全陳述之義務，此就行政訴訟在人民公權利保障理念下，權利是否以及如何行使，自應委由權利人自主決定，故有關訴訟程序之開始，訴訟標的之特定，訴訟程序之終結等，自應賦與當事人即人民自主權，即人民對於訴訟標的或訴訟中之訴之聲明有一定之處分權，從而審判長於訴訟程序中行使闡明義務後，若原告即處分權人仍堅持己見，參照上開說明，本院即已盡闡明義務。本件原告聲明及事實理由，有經本院經闡明後，原告仍堅持己見（詳如下述），基於尊重當事人之處分權，本院仍就原告聲明主張之範圍審認，並敘明理由，應先敘明。
（三）本件被告具有當事人能力，而交通部臺灣鐵路管理局臺北工務段，依被告提出之交通部臺灣鐵路管理局組織條例等可知，僅為被告下轄內部單位，且其職掌並無土地徵收等業務，是並無本件行政訴訟當事人能力，是本件經闡明後，將撤回無當事人能力之被告交通部臺灣鐵路管理局臺北工務段。
二、事實概要：交通部臺灣鐵路管理局於民國（下同）57年間為興建北部調車場工程，奉准徵收原登記案外人陳其福、陳圓、陳關關、陳楊查某及陳祖鈺等5 人所有坐落基隆市○○區○○段七堵小段404-1 、40 4-2、404 地號（重測後為明德段22、23、24地號）等3 筆土地（下稱系爭土地），並發放補償費完竣，惟未辦理所有權移轉登記。嗣被告發現系爭土地中陳楊查某及陳祖鈺之所有權持分，已於85年間經原告辦理繼承登記在案，被告遂於88年補辦所有權移轉登記事宜。原告於97年12月30日請求被告查明系爭土地變更為國有之程序爭議，被告所屬臺北工務段以98年1 月19日北工產字第0980000021號函（下稱系爭函件）復原告，原告不服，提起訴願，訴願機關以原處分性質非行政處分為由，決定訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）被告於民國（下同）88年間，因逕自徵收原告之系爭土地，且未賦予原告有任何陳述意見之機會，而違反行政程序法第92條第1 項及司法院釋字第423 號解釋意旨等法律，從而被告於原處分所持本件係「非新徵收案件」為由，即逕認徵收系爭土地之處分係一適法之處分而拒絕原告之請求，足證被告拒絕同意辦理之行政處分難謂非影響人民權利之具體行政處分。訴願決定以原處分性質非行政處分為由，而將原告所提訴願依訴願法第77條第8 款逕為不受理處分，惟查上開訴願決定明顯有諸多認事用法之違誤，今分述如下：
１、系爭土地皆原係登記於原告之被繼承人所有，俟繼承事由發生於00年間，惟原告時尚幼年，對於系爭土地即將被徵收等情事毫無所知。後遲至85年間，因受相關行政人員通知尚有土地未完成繼承登記，原告始將系爭土地登記為自己所有，此有土地所有權狀三紙為證。未料被告於88年間發現原告完成繼承登記，且戶籍資料與領款單據相符，即將各項證件送交地政機關審核，並完成所有權移轉登記，卻完全未通知土地所有權人即原告，則此草率之行政程序顯於法未合，亦顯侵害原告之權益甚明。
２、經原告知悉其所有之系爭三筆土地已遭徵收後，乃向被告請求「敘明徵收系爭私有土地之合法程序及法源依據為何，並請出具徵收系爭土地之徵收金具領收據；另煩請釋明系爭土地如既已徵收為國有，為何甲○○先生仍能於85年取得系爭土地之所有權。」云云，卻亦僅獲得被告所屬臺北工務段98年1 月19日北工產字第0980000021號函（即原告所指原處分）以「致成懸案」為結論，搪塞原告。
３、綜上，上開原告所指「原處分」未附任何實質理由，即縱容侵害原告所有土地之狀況繼續維持，未附解決辦法，也未陳明補償方案，已難謂未對原告之權益造成侵害。所以訴願決定以「原處分」核屬並未發生任何公法上法律效果之觀念通知，為不受理之處分顯然於法不合，且不受理訴願決定所維持之「原處分」亦明顯侵害原告之之權利，故原告自應有權請求撤銷違法不受理之訴願決定。
４、「原處分」以「致成懸案」為由，對原告之請求拒絕同意辦理，亦有重大明顯瑕疵之違法或不當，應予撤銷，其理由詳陳如下：
⑴按行政程序法第102 條規定及最高行政法院93年度判字第
1315號判決要旨可知，行政機關如欲作成對人民權益有所侵害之行政處分，本應通知相對人並給予其陳述意見之機會，以保障相對人之程序利益，否則該處分即屬違法，而被告於88年間逕自徵收原告之系爭土地時，根本未賦予原告有任何陳述意見之機會，是致原告係在完全不知情之情形下，其所有之土地即被徵收為國有，此程序上之瑕疵侵害原告程序上利益至極而有違正當法律程序之原則，所以徵收原告土地之處分自然具有重大違法，故原處分以「非新徵收案件」為由即認徵收土地之處分係一適法之處分顯然於法未合。
⑵按憲法第15條規定及司法院釋字第440 號、第516 號解釋
意旨可知，土地徵收之意義乃政府依公權力之運作，為公益事業需要，基於國家對土地之最高主權，依法定程序，對特定私有土地，給予相當補償後取得土地所有權，又因土地徵收係對人民的權益侵害甚鉅，國家機關辦理土地徵收，除徵收程序應嚴謹合乎正義外，實體上對被徵收人所蒙受損失應予確實充分填補，始能謂「補償與損失相當，亦方符憲法保障私人財產及平等原則規定之要求」。
⑶再按「不動產物權依法律行為而取得者，非經登記不生效
力。如非依法律行為而取得者，雖不以登記為取得所有權之要件，但其取得所有權之原因必須有相當之證明，否則即無從認為有所有權之存在，而得據以排除強制執行。」（參最高法院47年台上字第705 號判例要旨）可知，基於民法第759 條之徵收行為所取得之不動產者，雖因其原因事實存在之狀態明確，是登記之遲速，較無礙交易之安全，而使得不以登記為生效要件，然此等變動原因事實之發生而取得物權者，既可不經登記而生效，則對於此等原因事實之存在，須負舉證責任，而今本件原告未曾收受被告徵收系爭土地之徵收補償金，然被告於訴願程序提出之徵收土地清冊及所謂的原告具領地價款收據，其上原告印文並非原告所有，且該具領地價款收據上未註明具領日期是何時，且亦未註明任何之文號，是該具領地價款收據是否為真實還有待商確，再者，被告所提出之徵收土地清冊亦不能釋明何以原告仍能於85年取得系爭土地之所有權，故可知被告之所作所為，顯難謂未對原告之權益造成侵害。⑷本件原告從未曾收受被告徵收系爭土地之徵收補償金，且
被告亦無法出具有效的系爭土地之徵收金具領收據，是可知被告根本無法有效的證明曾發放徵收補償金予系爭土地之所有權人，所以本件被告以「因非新徵收案件」為由，而逕認徵收系爭土地之處分係一適法之處分，係完全違反前揭憲法及司法院大法官解釋對徵收私有土地須給付相當對價補償義務之釋明，是此亦可證原處分實係一違法且不當之處分，故原告當可請求為被告就所徵收之系爭土地，爰依行政訴訟法第8 條訴請應予補償，其補償之計算如後。
５、被告應給付原告之系爭土地徵收補償金之計算方式如下：按本件系爭土地因已被強制徵收，於原告根本無法自行使用，所以原告當可據土地徵收條例第30條規定、都市計畫法第49條規定、台北縣政府之徵收慣例及前揭大法官會議解釋，請求被告依系爭土地之公告現值加四成或依毗鄰系爭土地之土地之公告現值加四成，作為徵收系爭土地補償之依據，其計算如下：
⑴基隆市○○區○○段○○○號土地之補償金：
①面積：432 平方公尺（即432 ＝3,884 平方公尺ｘ權利範圍5 ／45），有土地所有權狀可稽。
②計算公告現值之基準：按土地徵收補償地價加成補償注
意事項第1 條、第3 條、第4 條、第8 條規定，雖該地之公告現值為1,700 元／平方公尺，有土地謄本可稽，惟觀其毗鄰之地即基隆市○○區○○段25、241 及24 6地號土地之公告現值皆為15,300元／平方公尺，有地籍圖及土地謄本分別可稽，且其管理者皆為被告，是可知被告有故意壓低其公告現值之嫌，此對原告已造成莫大之侵害，所以原告當可依土地徵收條例第30條規定、憲法第15條規定、司法院釋字第440 號解釋、司法院釋字第516 號解釋及前揭土地徵收補償地價加成補償注意事項等規定，以毗鄰土地之公告現值15,300元／平方公尺為計算之基準。是共應補償之徵收補償金：9,253,440元（即9,253,440＝（432ｘ15,300）ｘ（1＋40%））⑵基隆市○○區○○段○○○號土地之補償金：
①面積：21平方公尺（即21＝190 平方公尺ｘ權利範圍5／45），有土地所有權狀可稽。
②計算公告現值之基準：依上開土地徵收補償地價加成補償注意事項等規定，雖該地之公告現值為1,700 元／平方公尺，有土地謄本可稽，惟依上述計算標準，是共應補償之徵收補償金：449,820 元（即449,820 ＝（21ｘ15,300）ｘ（1 ＋40% ））⑶基隆市○○區○○段○○○號土地之補償金：
①面積：143 平方公尺（即143 ＝1291平方公尺ｘ權利範圍5 ／45），有土地所有權狀可稽。
②計算公告現值之基準：依上開土地徵收補償地價加成補償注意事項等規定，雖該地之公告現值為1,700 元／平方公尺，有土地謄本可稽，惟依上述計算標準，是共應補償之徵收補償金：3,063,060 元（即3,063,060 ＝（143 ｘ15,300）ｘ（1 ＋40% ））⑷綜上，本件應補償原告之補償金共12,766,320元（即12,7
66,320＝9,253,440 ＋449,820 ＋3,063,060 ）
（二）被告88年間未賦予訴願人有任何陳述意見之機會，即逕自違法徵收原告之系爭土地，然原處分竟以：「本案奉准徵收後，基隆市政府地政局當時經辦人，未於土地登記簿內加註奉准徵收文號，本局當時經辦人，亦未及時將各項證件及領款單據送交地政機關，辦理土地移轉登記，致成懸案。」云云通知原告，此即縱容侵害原告所有土地之狀況繼續維持，未附解決辦法，也未陳明補償方案，是行政機關顯屬依法應作為而不作為者，已難謂未對原告之權益造成侵害，故該原處分係屬一行政處分。甚且，若本院對被告機關所為之原處分是否得為本案爭訟客體仍有疑慮時，則依前司法院大法官吳庚之行政處分與觀念通知之區分判別標準「表意行為究為行政處分抑觀念通知」發生爭議時，此一爭議之本身即得為行政訴訟之標的，及其一再指陳『行政處分並非本質概念，而屬目的概念，其中一項目的即在使公權力措施藉由行政處分這一概念，受到法的監督，並保障人民權益免受侵害。』，所揭櫫行政訴訟之法律監督對行政處分應作目的性保障人權之認定下，被告機關所為之原處分即應受認定為行政處分而受鈞院法之監督及審查之必要。
（三）原告本於56年間時尚幼年，對系爭土地根本毫無所知，後遲至85年間因相關行政人員之通知尚有土地未完成繼承登記，原告始知系爭土地為自己所有，是可知被告所辯系爭土地於57年間即已徵收係屬無稽。且原告根本從未曾收受被告徵收系爭土地之徵收補償金，且被告於88年間逕自徵收原告之系爭土地時，並未賦予原告有任何陳述意見之機會，是致原告係在完全不知情之情形下，其所有之土地即被徵收為國有，此程序上之瑕疵侵害原告程序上利益至極而有違正當法律程序之原則，故徵收原告土地之處分自然具有重大違法，故可知被告行為，顯難謂未對原告之權益造成侵害。
（四）有關先位聲明「請求法律依據」部分：
１、原處分未依法給予原告陳述意見，自屬違法行政處分：按行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」、行政程序法第109條：「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」，先予陳明。
２、查原處分實係行政處分，原告業於98年12月21日行政訴訟準備理由狀內輔以相關實務見解及學說說明，茲不另贅，然本案中，被告機關違反上開行政程序法第102 條規定未給予原告陳述意見之機會而逕於88年2 月1 日將系爭土地移轉登記予「台灣省」名下，並於89年5 月8 日變更登記為「中華民國」名下，自屬行政程序法第111 條第7 款之重大瑕疵，應屬無效之行政處分，被告機關自應將系爭土地之所有權人登記塗銷以回復原告為所有權人之原狀。
３、退步言，如本院認本案並無上開行政程序法第111 條第7款之情，則原處分因未踐行聽證程序或給予原告陳述意見之機會而具有瑕疵，原告自得援用上開行政程序法第109條規定撤銷原處分，被告機關自應將系爭土地之所有權人登記塗銷以回復原告為所有權人之原狀。
４、另查，查被告主張系爭土地業於57年4 月17日奉准徵收之依據，無非係援引訴願答辯書證一「57年4 月17日台灣省政府（令呈）稿」影本，惟查，上開文件僅係行政機關內部簽呈函稿文件，其上並無發文機關之關防，是上開文件實未生徵收系爭土地之效，被告不得據此作為徵收系爭土地之依據，併予陳明。
５、綜上所述，57年4 月17日台灣省政府（令呈）稿並非正式之公文書，被告既主張系爭土地確有遭台灣省政府徵收，自應提出相關具體事證說明，如原處分係屬無效之行政處分，被告自應將系爭土地之所有權人登記塗銷以回復原告為所有權人之原狀，如原處分並非當然無效，則被告應撤銷原處分並將系爭土地之所有權人登記塗銷以回復原告為所有權人之原狀。
（五）有關備位聲明「請求法律依據」部分，縱被告之徵收系爭土地之行政處分未遭本院撤銷，但因原告從未受領系爭土地之徵收補償費，原告依法仍為系爭土地之所有權人，茲說明如后：
１、按土地法第235條：「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。但合於第二百三十一條但書之規定者，不在此限。」、土地徵收條例第21條規定：「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。前項補償費未發給完竣前，得繼續為從來之使用。但合於第二十七條但書規定者，不在此限。」先予陳明，本件應適用土地徵收條例部分 補說明 。
２、查被告主張原告業已收受系爭土地補償金無非係以據領收據為憑，惟查，系爭具領收據「甲○○」之簽名及用印皆非原告所為，被告不得執此抗辯原告業已收受系爭土地徵收補償費：
⑴具領收據正本筆跡之筆跡應為同一人所為：按具領收據正本中所有手寫文字之筆跡、筆順及墨水顏色等特徵觀之，除陳圓欄位下方之「代」字外，其餘手寫文字應皆係同一人所為，且被告亦未出具印鑑證明等相關證明文件，是具領收據正本所載「陳圓、陳關關、陳楊查某、陳祖鈺、陳其福」等文字應係遭他人代簽而非本人所為，此與一般土地徵收補償金具領收據應由本人簽立並出具印鑑證明為憑之經驗法則有違，是被告既未能具體說明具領收據正本係何人所為，自不得僅執具領收據正本逕認原告業已領取徵收補償金。
⑵具領收據正本並未填載實際具領日期及案件字號：查具領收據正本內並未著名具領日期，亦未註明任何具領文號，且具領收據正本下方既載有「第四聯辦理產權登記用」之文字，是本件土地徵收案件中最少自應有第一聯～第三聯之相關資料供參，以利判斷具領收據正本之簽立時點及案件字號，惟查被告提供之卷宗資料中核無相關文件，是具領收據正本之簽立時點及來源不明，被告時不得僅執系爭來路不明之具領收據抗辯原告業已收受土地徵收補償費。
⑶原告從未於具領收據正本用印：原告否認具領收據正本中「陳楊查某、陳祖鈺」欄位下方「甲○○」之印文係原告所為，原告從未於具領收據正本上用印，系爭印文亦非原告所有，原告否認系爭印文之形式真正，原告亦從未授權他人代刻印鑑並用印於具領收據正本上，是被告不得僅執具領收據正本逕認原告業已領取徵收補償金。
⑷另有關原告與陳楊查某等人之身分關係，原告特提供85年9 月23日繼承系統表供本院參酌。
３、綜上所述，原告從未收受系爭土地之徵收補償費，是按上開土地法及土地徵收條例規定，原告仍為系爭土地之所有權人，被告自應依法發放補償金予原告，以利完成系爭土地之徵收程序。
（六）有關「97年12月30日97傑權律字第088 號函（下稱系爭律師函）性質」部分：
１、系爭律師函性質上係請求被告具體舉證說明系爭土地確已遭行政機關合法徵收，如徵收程序與法未合，則被告應將系爭土地之所有權人登記塗銷，以利回復原告為系爭土地登記所有權人之原狀意思表示：
⑴民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」，先予陳明。
⑵查被告為系爭土地之現有管理使用人，然原告於系爭土地之所有權人於89年5 月8 日遭變更為中華民國前，原告從未知悉系爭土地曾遭政府徵收，更遑論收受系爭土地之徵收補償費，然因徵收行為係屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，依法自應給予原告陳述意見之機會，為此，原告特以系爭律師函函請被告具體舉證說明系爭土地確已遭行政機關合法徵收，如行政機關因未通知原告或因未給予原告陳述意見之機會以致徵收程序發生瑕疵，實應給予原告陳述意見之機會以補正瑕疵，如瑕疵已無法補正，則因徵收系爭土地之行政處分因有重大瑕疵，按行政程序法第111 條第7 款規定應屬無效，被告自應將系爭土地之所有權人登記塗銷以回復原告為所有權人之原狀，如非屬行政程序法第111 條無效行政處分之列，則原處分因未給予原告陳述意見之機會而具有瑕疵，被告亦應撤銷原處分並將系爭土地之所有權人登記塗銷以回復原告為所有權人之原狀。
２、系爭律師函性質上亦係請求被告具體舉證說明系爭土地確已遭行政機關合法徵收，如徵收程序與法無違，則被告應依法核發徵收補償費之意思表示：承上所述，如被告得舉證說明系爭土地徵收程序合法完備，則按土地法及土地徵收條例規定，系爭土地因遭國家強制徵收，故被告給付原告補償費後系爭土地自當然移轉變更國有，是被告機關曾否給付徵收補償費乙事實係被告可否對系爭土地主張所有權人權利之重點，然因原告從未收受系爭土地徵收補償費，故特以上開律師函請求被告出示具領收據，並特別強調原告於85年間曾就系爭土地辦理繼承登記完畢，被告應於核發補償費後始得取得系爭土地所有權，究其真意實係要求被告查明系爭土地是否已遭合法徵收，如徵收乙事屬實，則係要求被告核發徵收補償費，換言之，系爭律師函係請求被告依法核發徵收補償費之意思表示。
３、綜上所述，系爭律師函性質上為意思表示，內容為原告請求被告機體舉證說明系爭土地確已遭行政機關合法徵收，如徵收程序與法未合，則被告機關應將系爭土地之所有權人登記塗銷，以利回復原告為系爭土地登記所有權人之原狀，如徵收程序與法無違，則被告應依法核發徵收補償費。
（七）綜上，原告從未收受系爭土地徵收補償費，故依行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條第2 項提起先位之訴，並聲明：
１、訴願決定及原處分（即被告所屬臺北工務段98年1 月19日北工產字第0980000021號函即系爭函件）均撤銷。２、被告塗銷基隆市○○區○○段22、23及24地號（重測前為七堵段七堵小段404-1 、404-2 、404 地號）民國88年
2 月1 日以徵收為由之移轉所有權人發記及89年5 月8日以接管為由之移轉有權人登記，回復為原告為登記所有權人。３、訴訟費用由被告負擔。又如本院認先位聲明為無理由時，則依行政訴法第8 條第1 項，並依土地徵收條例第21條規定，提起備位給付之訴，並備位聲明：１、被告應給付原告基隆市○○區○○段22、23及24地號三筆土地之徵收補償費，共計12,766,320元。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
（一）程序部分：查被告所屬之交通部臺灣鐵路管理局於民國（下同）57年間為興建北部調車場，奉臺灣省政府57年4 月17日府民地丁字第30175 號令核准徵收坐落基隆市○○區○○段七堵小段404-1、404-2、404地號( 重測後為明德段22、23、24地號) ３筆土地，被告所屬交通部臺灣鐵路管理局因交通事業之需要，徵收系爭土地，而被告交通部臺灣鐵路管理局臺北工務段為交通部臺灣鐵路管理局之內部單位，依交通部臺灣鐵路管理局組織條例、交通部臺灣鐵路管理局所屬分支機構組織通則第四條之規定，臺北工務段負責鐵路土木建築工程、路線保養、軌道之機械養路作業、鋼樑維修加固、軌道材料之研發製作、機械維修等事項，土地徵收並非臺北工務段掌管之業務，原告應僅得對需用土地機關即交通部臺灣鐵路管理局所為徵收行為提起行政訴訟，而無對交通部臺灣鐵路管理局之內部單位即臺北工務段提起行政訴訟之餘地，故原告以交通部臺灣鐵路管理局臺北工務段為本案被告，為當事人不適格。
（二）實體部分：
１、按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」最高行政法院44年度判字第18號判例明揭斯旨。復按「主管機關發給已確定之徵收補償費額，在於履行公法上原因發生之財產上給付義務，性質上屬事實行為。其拒絕人民給付之請求，僅是單方面所為不欲履行義務之通知，對於其原有之給付義務及給付義務之內容不生影響，即不生法律上效果，自非行政處分。」最高行政法院92年判字第184 號判決要旨參照。
２、本件原告係對被告交通部臺灣鐵路管理局臺北工務段（下稱臺北工務段）98年1 月19日北工產字第0980000021號函（即系爭函件）有所不服，提起訴願、行政訴訟。查被告臺北工務段上開函件，係據原告委任陳鄭權律師事務所於
97 年12 月30日以97傑權律字第088 號律師函函請臺北工務段查明系爭土地變更為國有之程序爭議，而為之答覆，其內容僅係就系爭土地及移轉登記之相關辦理過程予以說明，並未發生任何公法上法律效果，純屬事實之陳述及理由說明，依前揭判例、判決意旨即與發生具體的法律上效果，直接影響人民之權利或利益之單方行政行為截然不同，不得視為行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，自於法不合。
３、又系爭土地57年奉准徵收時，交通部臺灣鐵路管理局依行為時土地法第239 條規定：「被徵收土地應補償之地價，依左列之規定：一、已依法規定地價，其所有權未經移轉者，依其法定地價。……」，將徵收補償金發給土地所有權人，其中土地所有權人陳楊查某、陳祖鈺之補償金，業由其繼承人即原告具領在案，此事實有原證九之七堵調車場工程征購土地業主具領補償費聯單可證（被告於98年10月26日答辯狀之附件四具領收據上多出之文字，推測為當時承辦人員影印單據正本於上註記編號、土地持分等，作為補償金計算附卷留底說明之用，此部分與證明具領之事實，並無妨礙），是以原告備位聲明請求被告機關給付徵收補償金，亦無理由。
４、再退步言，倘鈞院認為原告提起先位撤銷訴訟無理由，但備位請求徵收補償金給付訴訟有理由時，原告請求之金額亦非有據。按系爭土地交通部臺灣鐵路管理局係於57年奉准徵收，其徵收補償金之計算，自應依徵收時之土地法規定辦理，即以法定地價為之，而法定地價依同法第148 條規定，申報地價為法定地價。至於原告主張之土地徵收條例係於89年2 月2 日才公布施行，且徵收補償之規定並無溯及適用，又系爭土地亦非依都市計畫法所徵收之土地，自無都市計畫法第49條地價補償依系爭土地之公告現值加四成或依毗鄰土地之公告現值加四成之適用。是以本件若需地機關交通部臺灣鐵路管理局仍應給付原告徵收補償金，則其所能請求金額應為1,944.45元，其計算說明如下：
查系爭土地原土地登記謄本所載所有權人分別為陳圓、陳關關、陳楊查某、陳祖鈺、陳其福，持分共計三分之二，原告之被繼承人陳楊查某持分四十五分之二、陳祖鈺持分四十五分之三，合計原告持分為四十五分之五( 即九分之一) ，其餘三人持分合計四十五分之二十五( 即九分之五) ，於57年徵收時上述五位土地所有權人所能領取之補償金為1 萬1666.7元( 請參被告98年10月26日答辯狀之附件四) ，原告依比例可領取之徵收補償金為1944.45 元。（計算式：11666.7 ×1/6 ＝1944.45 ）
五、兩造對事實概要欄記載，及系爭土地經台灣省政府民國57年
1 月10日府民地丁字第99243 號函、57年4 月17日府民地丁字第30175 號函核准徵收，並經基隆市政府57年1 月24日基府地用字第02489 號函、57年10月7 日基府地價字第19691號公告徵收文及清冊，並於徵收畢後，由被告填築土方，鋪設鐵軌，作為七堵調車場使用迄今；而被繼承人陳楊查某於56年10月10日死亡前2 日，即56年10月8 日收養原告為養子；被繼承人陳祖鈺為被繼承人陳楊查某之子，惟早於日本昭和9 年5 月23日死亡；系爭土地於前述時間（57年間）徵收時，土地登記簿上之所有權人確為陳祖鈺、陳楊查某，原告並於85年10月24日始辦妥繼承登記；而本件系爭土地由原告具領徵收補償費畢（並具領單據及印鑑證明影本、所有權狀正本、戶籍謄本影本、土地登記簿謄本影本等件，附於被告88年6 月9 日八十八鐵貨地字第013763號函基隆市政府可查，見訴願卷第60頁至66頁）；又97年12月30日原告委任本件訴訟代理人陳鄭權律師發函被告所屬台北工務段略以：據原告稱系爭土地於85年間接獲行政人員通知後始獲悉有繼承土地尚未登記，乃向基隆市安樂地政事務所登記為系爭土地之所有權人……直到92年間始獲知系爭土地於88年10月30日，已為國家徵收並全筆徵收登記竣。惶恐之餘查訪於各相關行政機關，冀求得知事件經過之始未，並獲被告所屬台北工務段92北工產字第1943號函、基隆市安樂地政事務所基安地所一字第0940007364號函、基安地所一字第0940007364號函、被告鐵產字第0950011770號函等數封回函……被告於作成徵數系爭土地之行政處分時, 依法亦應給相對人即原告陳述意之機會，惟上開行政機關卻連最基本之告知義務亦未踐行，則徵收系爭土地之行政程序確有違法之處……。二、接代陳明本案之事件過如上，並代甲○○先生請求交通部台灣鐵路管理局述明徵收系爭私有土地之合法程序及法源依據為何，並請出具徵收系爭土地之徵收金具領收據；另煩請釋明系爭土地如既已徵收為國有，為何甲○○先生仍能於85年取得系爭土地所有權。敬祈查照辦理，以免爭訟，順頌時祺。等語；嗣原告則以系爭函件回復等事實，亦為兩造所不爭執，並有核准徵收及發放補償費函即台灣省政府民國57年1 月10日府民地丁字第99243 號函、57年4 月17日府民地丁字第3017
5 號函，基隆市政府57年1 月24日基府地用字第02489 號函、57年10月7 日基府地價字第19691 號公告徵收公文及清冊附訴願卷、及兩造提出之訴願決定、交通部台灣鐵路管理局台北工務段98年1 月19日北工產字第0980000021號函、基隆市○○區○○段22、23及24地號土地之所有權狀、基隆市○○區○○段○○○號土地謄本、基隆市○○區○○段25、241及246 地號土地之地籍圖及謄本、交通部台灣鐵路管理局七堵調車場工程征購土地業主具領補償費聯單、原告繼承系統表、台灣省基隆市土地登記○○○區○○段七堵小段肆零肆地號影本、88年5 月2 號基隆市○○區○○段22、23及24號土地登記謄本、88年2 月26日基隆市○○區○○段22、23及24號土地登記謄本、台灣鐵路管理局七堵調車場工程征購土地業主具領補償費聯單、臺灣省政府地政處88地一字第2210
8 號函、內政部台（88）內地字第8803415 號函、交通部台灣鐵路管理局鐵企字第0980004813號函、原告委託陳鄭權律師97年12月30日97傑權律字第88號律師函、臺灣省政府57年
4 月17日府民地丁字第30175 號令、基隆市政府基內地價字第19691 號公告及其附件、台灣鐵路管理局88年6 月9 日（88）鐵貨地字第013763號函、基隆市政府88年7 月28日（88）基府地用字第071879號函、基隆市政府57年5 月17日基府地價字19691 號公告徵收公有土地逕為登記清冊等影本於訴願卷可考，足信為真實。又上開土地徵收等程序之公文，乃基隆市政府及基隆市安樂地政事務所及與被告間往來之公文書，依行政訴訟法第176 條準用民事訴訟法第民事訴訟法第
355 條規定，自應推定認為真正；原告並未舉出積極證據，空言陳稱上開公文書不實，並據以推論並未領取系爭土地徵收補償費云云，難認有理由，亦應先予敘明。
六、次查系爭土地之徵收、補償費之發給，乃發生於00年間詳如前述；本件原告雖主張系爭土地是88年2 月1 日才開始徵收，並以其提出之原證11土地登記簿謄本為證，主張系爭土地徵收處分是88年間發生云云；然查系爭土地由被告報請當時台灣省政府轉基隆市政府徵收並發放補償費完竣後，惟未辦理所有權移轉登記；嗣被告所屬臺北工務段，發現系爭土地中陳楊查某及陳祖鈺之所有權持分，已於85年間經原告辦理繼承登記畢，被告所屬臺北工務段乃於88年補辦檢具必備文件，函基隆市政府轉安樂地政事務所於89年5 月8 日以接管為名辦妥徵收之移轉有權人登記等事實，亦據被告陳述明確，並有被告與基隆市政府往來函件等，附訴願卷第48頁至67頁，及上開不爭執事實欄所附證據可證，自足信為真實；參考民法第759 條規定，土地徵收乃原始取得，即因土地所有權因徵收取得時，相關土地所有權之移轉登記並非生效要件，而僅是對抗要件，換言之系爭土地所有權於徵收及補償費發給完竣時，即為用地機關即被告原始取得，至於被告未辦妥土地登記簿謄本所有權人或管理人之登記時，僅不能據以對抗第三人而已。從而系爭土地早於57年間徵收程序完竣後，所有權即為中華民國所有（被告為管理人），原告主張故意混淆視聽，逕將系爭土地所有權移轉登記時間，解釋為土地徵收之行政處分，自顯與法不符而無理由，應先指明。以下再就兩造攻擊防禦方法，整理下列爭點及本院論述於后；
（一）系爭函件即被告98年1 月19日北工產字第0980000021號函並非行政處分。
１、按訴願法第1 條第1 項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」，同法第3 條第1 項以及行政程序法第92條均規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又按官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許，前行政法院62年度裁字第41號判例意旨參照。從而人民對於非屬行政處分之事實敘述提起訴願，進而提起行政訴訟，自非法之所許，參考行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，法院自應以本部分有起訴不備其他要件之不合法。
２、經查，原告所指為「原處分」之系爭函件，乃被告對原告97年12月30日委任本件訴訟代理人陳鄭權律師發函之回覆原告詢問事項即「請求交通部台灣鐵路管理局述明徵收系爭私有土地之合法程序及法源依據為何，並請出具徵收系爭土地之徵收金具領收據；另煩請釋明系爭土地如既已徵收為國有，為何甲○○先生仍能於85年取得系爭土地所有權」所為函覆，核其內容，僅是單純事實及理由之敘述，原告並未為請求，被告亦未有何准駁或發生法律效果之處分，參照上開說明核非行政處分甚明；且參酌系爭函件說明二明載，系爭土地「其應繳之各項證件及應領之補償費皆已繳交、具領完竣，完成法定定補償程序，並將土地交由本施工填築土方，鋪設鐵軌，作為七堵調查場使用迄今。」說明三記載「惟本案奉准徵收後，基隆市政府地政局當時經辦人，未於土地登記簿內加註奉准徵收文號，本當時經辦人，亦未即時將各項證件及領款單據送交地政機關，辦理土地移轉登記，致成懸案。」等語，亦可知被告亦告知有關被告並非系爭土地之徵收主管機關，更足證明系爭函件，更不會有使原告之請求發生准駁之法律上效果，不具行政處分應有之法效性。故原告主張系爭函件為行政處分，並無可採。
３、綜上，本件原告對非屬行政處分之系爭函件，提起訴願遭不受理駁回後，主張系爭函件為行政處分，並聲明撤銷「原處分」（即系爭函件）及訴願決定，自不合法。
（二）原告請求被告塗銷系爭土地88年2 月1 日以徵收為由之移轉所有權人登記及89年5 月8 日以接管為由之移轉有權人登記，回復為原告為登記所有權人部分，並無理由。
１、按任何行政訴訟請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，參見行政訴訟法第1 條規定即明。對於當事人被侵害之權利或法律上之利益縱經審判之結果，亦無從補救或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是以具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在。故依原告主張之事實，其聲明請求之事項，被告並無權為行政處分或為撤銷之行政處分者，經法院闡明後，原告仍為其主張，則該被告即非適格的之當事人，原告對該不適格之被告提起行政訴訟法第4 條撤銷訴訟或第5 條之課予義務訴訟時，自應認其提起訴訟為被告不適格，而以其訴為無理由判決駁回之。
２、經查，被告為交通部轄下之事業單位，依被告提出之交通部臺灣鐵路局管理局組統織條例第二條規定，被告掌理事項中，並無塗銷系爭土地所有權登記，及回復系爭土地所有權為原告所有之職掌；而有關系爭土地在徵收後變更所有權登記或塗銷登記，依土地法第37條第2 項、土地登記規則第3 條第1 項段規定，應由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。故此部原告聲明事項，並非被告權責，應足證明。再查本件當庭對原告闡明，被告沒有權利塗銷土地所有權人登記，是否仍以交通部臺灣鐵路管理局為被告？原告仍主張維持上開聲明，參照上開闡明義務說明，本院自僅能尊重原告聲明事實，亦予敘明。
３、綜上，此部分原告聲明請求被告塗銷系爭土地所有權登記等云云，並非被告職掌範圍，原告經本院闡明後，仍堅持己見，認為先位聲明第2 項部分為行政訴訟法第5 條第2項之給付義務訴訟；參考上開說明，自有當事人即被告不適格情事，應由本院以判決駁回原告之訴。
（三）原告備位主張「被告應給付原告基隆市○○區○○段22、23及24地號三筆土地之徵收補償費，共計12,766,320 元」部分，亦無理由，應予駁回。
１、按現行有效之土地徵收條例乃自89年2 月2 日公布施行，在此之前關於土地徵收之依據、程序、補償等，悉依土地法為主要之法源依據。有關系爭土地之徵收及補償費發給等行政處分乃前臺灣省政府57年1 月10日府民地丁字第99
243 號函、57年4 月17日府民地丁字第30175 號函核准徵收，並經基隆市政府57年1 月24日基府地用字第02489 號函、57年10月7 日基府地價字第19691 公告徵收文及補償費發放清冊等作成，故關於本件徵收處分之爭議自應以土地法為依歸，合先敘明。原告主張徵收是在88年間發生云云，並無理由，如上述。
２、按土地法第236 條第2 項規定：「前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之」，故徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，其處分機關應為直轄市或縣（市）政府，而非用地機關被告，以本件系爭土地言，即應為基隆市政府，此由被告與基隆市政府間88年間往來公文亦足間接證明。是以，原告逕以被告為請求徵收補償費之對象，尚非適格，參諸上開當事人不適格之說明，此部分原告之訴，亦顯無理由。
３、再查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第1 條第2 項、第2 條、第14條、第19條分別定有明文。準此，本件綜如原告所述，系爭土地於徵收應適用土地徵收條例，則有關系爭土地之徵收核准機關，亦應為內政部，補償機關為系爭土地行政區劃上所屬即案外人基隆市政府；因此原告亦不能直接向被告即用地單位請求給予本件之徵收補償費，亦應敘明。
七、綜上，被告所為系爭函件，並非行政處分，原告對之提起撤銷之訴（先位聲明第１項），於法未合。又原告依行政訴訟法5 條第2 項提起課予義務之訴，請求塗銷系爭土地所有權移轉登記等（先位聲明第２項），及依行政訴訴法第第8 條第1 項規定提起給付之訴，請求發給系爭土地之徵收補償費（備位聲明第１項），均未以主管該項業務之案外人地政機關及市政府為被告（對象）而起訴，顯屬當事人（被告）不適格，而原告之訴並無理由，應予駁回。為符訴訟經濟，本件原告先位聲明撤銷之訴不合法部分，本可以裁定駁回，但考慮卷證合一，不宜分割為判決與裁定二部分救濟，故併認為無理由以判決方式併予裁判。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 7 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 洪遠亮以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 7 日
書記官 陳德銘